Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии
| Вид материала | Учебное пособие |
- Учебное пособие Рекомендовано к печати Кафедрой прикладной политологии, 1852.11kb.
- Учебное пособие Под редакцией А. Ю. Сунгурова Рекомендовано к печати кафедрой политического, 4171.33kb.
- Учебное пособие для вузов, 9441.53kb.
- Учебное пособие Изд. 2-е, перераб и доп. Петрозаводск Издательство Петргу 2006, 1457.49kb.
- Учебное пособие Краснодар 2005 Рекомендовано к печати кафедрой экономической теории, 2775.64kb.
- Методические рекомендации по подготовке и оформлению, 883.28kb.
- Словарь по политологии, 5079.22kb.
- Учебное пособие для самостоятельной подготовки студентов вузов, 1563.27kb.
- Учебное пособие тверь 2008 удк 519. 876 (075. 8 + 338 (075. 8) Ббк 3817я731-1 + 450., 2962.9kb.
- Учебное пособие для преподавателей и студентов Санкт-Петербург, 2450.93kb.
17.1. Союзное правительство как элемент власти и управления в период
постперестройки
Деятельность правительства СССР в последний период его существования может быть разделена на два периода. Первый - продолжение работы Совета Министров СССР под председательством Н.И.Рыжкова - до декабря 1990 г., и второй - работа Кабинета министров под руководством В.И.Павлова - вплоть до августовских событий 1991 г. Начало работы органа исполнительской власти Союза Суверенных Государств - Высшего экономического совета - требует отдельного анализа, как интересной попытки организовать экономической взаимодействие планируемой конфедерации.
Последние месяцы работы последнего Совета Министров СССР получили определенное освещение в книге бывшего председателя Госкомпечати Михаила Ненашева299 и в других публикациях300. Это был период, когда понимание необходимости реальной экономической реформы коснулось деятелей самых верхних уровней, однако опасения социальных последствий роста цен сдерживала её начало. Предсовмина Н.И.Рыжков даже заявил весной 1990 г. о начале реформы и ожидаемом росте цен, однако дальше заявлений дело не пошло, а народ бросился в магазины скупать всё и вся.
Второе, что важно отметить из деятельности последнего Совета Министров, это было решительное сопротивление программе экономической реформы Явлинского-Шаталина "500 дней". В этом вопросе Николай Рыжков впервые открыто выступил против Генсека и Президента страны Горбачева, который исходно поддержал эту программу. Наконец, этому правительству пришлось действовать в условиях двоевластия, противостояния российских и союзных властных структур, когда и с той и с другой стороны многие решения диктовались не столько экономической целесообразностью, сколько логикой политической борьбы.
Характер взаимоотношений с другими властными структурами правительства Рыжкова не сильно отличался от ситуации 1980-1990 гг., описанного в предыдущем разделе, разве что зависимость от ЦК КПСС уменьшалась с каждым днем. Существенной разницей было лишь появление поста Президента Союза, однако поиски оптимальных форм взаимоотношения Президента и правительства только начинались. По сути, правительство Рыжкова не ощущало своей зависимости от президента, т.к. только-только стала исчезать зависимость от ЦК КПСС, сменившаяся зависимостью от Верховного Совета. Президент уже был как бы третий лишний. Возможно это ощущение, проявившееся и в несогласии с президентом по вопросу о программе 500 дней, стало одной из причин решения Горбачева о замене Совета Министров во главе с Рыжковым на Кабинет Министров во главе с В.Павловым.
Стремление получить более управляемую Президентом структуру исполнительной власти четко прослеживалось и в официальных документах, регламентирующих создание Кабинета Министров. В реальности же так не получилось. Валентин Павлов вел самостоятельную политику, и в своих действиях ориентировался скорее на руководство Верховного Совета, чем на президента России. Наиболее известной акцией Павлова был знаменитый обмен денег весной 1990 г., причем эта операция была проведена с присущей советским структурам "изящностью", а её экономическая эффективность вызывала сомнения многих экономистов. Кабинету министров В.Павлова пришлось действовать в условиях еще более жесткой конфронтации в российским правительством, чем его предшественнику, к экономическому противостоянию добавились и политические требования, так, среди требований бастующих шахтеров весной 1991 года были и требования отставки союзного правительства. Само формирование нового Кабинета было затянуто, в январе 1991 года было утверждено всего двадцать пять членов Кабинета из планировавшихся пятидесяти, утверждение же остальных растянулось на 6 месяцев, по 4-7 человек в месяц, причем последнее назначение состоялось уже 12 июля - за месяц до Августовского путча301.
Кабинет Павлова не поддержал Новоогаревскую инициативу Горбачева, перспектива превращения СССР в новую, более свободную форму сотрудничества республик не привлекала союзных министров и самого премьера. Неприятие планируемой реформы СССР привело к сближению В.Павлова с союзными силовыми министрами, которые традиционно не подчинялись руководителю кабинета министров, а замыкались непосредственно ранее - на Генсека, а теперь еще и на президента. Таким образом стал создаваться антигорбаческий блок ведущих министров. Его явным проявлением стал знаменитый демарш руководителя Кабинета и трех силовых министров на июньской сессии Верховного Совета СССР в 1991 г., на которой они потребовали для Кабинета Министров чрезвычайных полномочий, необходимых для вывода страны из кризиса. Этот демарш был явно не согласован с Президентом, так что последнему в своем выступлении на сессии пришлось дезавуировать предложения своих министров. Этот инцидент получил позже неожиданное освещение в статьях Г.Попова, который вспоминает о его и американского посольства попытках предупредить Горбачева о планируемом демарше, который в случае его успеха мог бы стать сигналом к консервативному перевороту. Расхождение между Президентом и Кабинетом министров продолжали углубляться, Новоогаревский процесс набирал силу, и его противники в союзном правительстве поняли необходимость решительных действий. Когда же выяснилось, что на их стороне и вице-президент Г.Янаев, возникла идея ГКЧП. Как известно, из восьми его членов четверо были министры, трое силовых и сам руководитель Кабинета В.Павлов. Из опубликованных позже стенограмм заседания Кабинета Министров СССР 19 августа 1991 г. выяснилось, что лишь два члена кабинета - министр экологии Николай Воронцов и, отчасти, вице-премьер Владимир Щербаков выступили против авантюры ГКЧП. Конец ГКЧП стал концом и Кабинета Министров - последнего правительства СССР.
17.2. М.С.Горбачев - первый и последний президент СССР.
Введение поста президента давало возможность узаконить позицию "главы государства", которую Горбачев фактически занимал с момента избрания его на пост генсека в марте 1985 г. В соответствии с внесенными в Конституцию изменениями, наряду с правом законодательной инициативы он обладал и существенными нормотворческими возможностями - Указы Президента взяли на себя нормотворческую функцию Указов прежнего Президиума Верховного Совета. Вторым направлением его полномочий было руководство структурами исполнительной власти, что осуществлялось путем исключительного права предложения Съезду кандидатур руководства правительства, а также непосредственное курирование четырьмя ключевыми министерствами - иностранных дел, обороны, внутренних дел и комитетом госбезопасности. В этом случае также произошло легальное оформление ситуации, существовавшей фактически и ранее - эти министерства всегда замыкались не на предсовмина, а на генерального секретаря КПСС. Третьим, а по сути, первым по важности в сложившейся ситуации направлением стала ответственность президента за внутригосударственные, федеративные отношения внутри Союза, деятельность по его реформированию в эффективное федеративное государство. И, наконец, ритуальные, церемониальные функции, символизирующие единство нации и государства302.
Ведение этого поста стало важным этапом на пути поиска наиболее эффективной формы правового государства для бывшей коммунистической империи. Чисто парламентская форма, да еще с таким всесильным "квазипарламентом" как митинговый двух-с-половиной тысячный съезд и подчиненным ему полупрофессиональным Верховным Советом уже продемонстрировала свои недостатки. Что же принесла стране президентская структура?
Прежде всего, стоит отметить две существенных слабости, которые допустил Горбачев с самого начала. Во-первых, это решение избираться не путем всенародного голосования, а на Съезде депутатов. Такое решение существенно снизило легитимность первого и последнего президента СССР и уменьшило эффективность его попыток сохранить Союз. Во-вторых, это сохранение за собой поста Генсека КПСС, партии, которая все более и более демонстрировала устами своего аппарата нежелание подлинной правовой реформы в стране. Стремление Горбачева контролировать ситуацию в партии становилось все менее результативным, особенно после создания весной 1990 г. организационной структуры КП РСФСР, которая заняла отчетливо фундаменталистские позиции. В этой ситуации не Горбачев-генсек контролировал партию, а партия начинала контролировать Горбачева-президента303.
Эти особенности, а также личностные черты Горбачева привели к тому, что президентской структуры по сути так и не возникло. Возможно, одной из причин такой ситуации стало приглашение на должность руководителя аппарата президента В.И.Болдина304, который продолжал при этом возглавлять общий отдел ЦК КПСС, и не был на самом деле заинтересован в создании независимой президентской структуры, а затем принял участие в заговоре ГКЧП.
Сотрудники Горбачева, которые четко сделали выбор в пользу работы с ним, как с Президентом, чувствовали, что у них явно не хватает организационных возможностей для эффективной деятельности305, что помощники, ранее занимавшие в партийной пирамиде почетное высокое положение, сейчас волею руководителя аппарата президента переводятся на уровень канцелярского персонала. Аналогичная ситуация, хотя и на другом уровне, возникла и с советниками и сподвижниками Президента. Так, одним из наиболее верных сподвижников Горбачева-реформатора был А.Н.Яковлев, который уже давно предложил Генсеку ввести пост президента. План политической реформы страны, предусматривающий введение поста Президента, был им предложен М.С.Горбачеву еще в 1985 г.306 и он вполне мог рассчитывать на свое непосредственное участие в реализации этих планов на таком ответственном посту, как, например, должность вице-президента. Горбачев, однако, предпочел бывшего комсомольского функционера Г.Янаева, и добился его утверждения, несмотря на вполне обоснованное неприятие этой кандидатуры Съездом народных депутатов СССР осенью 1990 г.
Новой структурой, образованной при Президенте СССР весной 1990 г. стал Президентский совет, который должен был стать центром обсуждения и определения стратегии развития страны. Функции его, однако, так и не были четко определены, он не имел своего аппарата и штата экспертов. В Президентский совет вошли: Ч.Айтматов, В.В.Бакатин, В.А.Болдин, А.Э.Каулс, В.А.Крючков, Ю.Д.Маслюков, Ю.А.Осипьян, Е.М.Примаков, В.Г.Распутин, Г.И.Ревенко, Н.И.Рыжков, С.С.Шаталин, Э.А.Шеварднадзе, А.Н.Яковлев, и В.А.Ярин307.
Хорошо видно, что из пятнадцати членов Совета пять человек представляют руководство Совета Министров, силовых министров (кроме министра обороны) и министра иностранных дел; трое - секретари и ответственные сотрудники ЦК КПСС; трое - Академию наук; двое - известные писатели; один - рабочий (В.Ярин) и один - руководитель латвийской агрофирмы, ставший в январе 1991 г. сопредседателем самозванного Комитета национального спасения в Риге. С точки зрения традиционных партийных представлений состав совета подобран очень взвешенно, однако как рабочий орган был неэффективен, прежде всего, потому, что для большинства его членов это была далеко не основная работа. Возможно, он мыслился его создателем как определенный аналог Политбюро ЦК КПСС, однако новые условия управления требовали и новых организационных форм. В течение 1990 г. состоялось четыре заседания этого Совета, на которых обсуждались такие вопросы, как ситуация в Литве или программа конверсии оборонных предприятий308, а затем, в процессе новой реформы структуры власти СССР в конце декабря 1990 г., этот совет прекратил свое существование.
Вместо него был создан более компактный Совет Безопасности, на который, в соответствии с внесенными на III Съезде Народных депутатов СССР поправками к Конституции, были возложены следующие задачи: “выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе. Члены Совета Безопасности СССР назначаются Президентом СССР с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР."309
В состав Совета безопасности вошли: Янаев Г.И., Павлов В.С., Бакатин В.В., Бессмертных А.А., Крючков В.А., Примаков Е.М., Пуго Б.К.и Язов Д.Ф.310. На этот раз в Совет вошли все три силовых министра, вновь глава Кабинета министров и министр иностранных дел, вице-президент, а также такие “люди Горбачева” как В.Бакатин и Е.Примаков. Известных писателей и рабочих в его составе уже не было, однако работающей структурой он так и не стал. Его аппарат так и не был сформирован, что же касается непосредственного руководства Президентом силовыми министрами в обход главы правительства, которое было наконец-то узаконено, то эффект оказался обратным - к весне 1991 года силовые министры фактически сблизились по своим позициям с В.Павловым, установилось и их реальное сотрудничество, что позволило им вначале предпринять совместный демарш на июньской сессии Верховного Совета, а затем и организовать ГКЧП. Наиболее ярко неспособность - истинная или мнимая - контролировать действия силовых министров была продемонстрирована Президентом в январе 1991 года, когда он, осудив после двухнедельного молчания самозванные комитеты национального спасения, не принял никаких мер против виновников кровопролитий. По иронии судьбы, пятеро из восьми членов Совета безопасности, в задачу которого входило “преодоление последствий...чрезвычайных ситуаций” сами составили стали организаторами попытки государственного переворота в августе 1991г.
Основные усилия в 1991 году М.Горбачев сосредоточил на проблеме сохранения и реформирования СССР, т.е. по сути, на проблеме федеративного устройства страны. Одновременно с учреждением Кабинета министров, был конституционно оформлен Совет Федерации, задачей который “... осуществляет координацию деятельности высших органов государственного управления Союза и республик, следит за соблюдением Союзного договора, определяет меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства... Президент СССР возглавляет Совет Федерации, в состав которого входят Вице-президент СССР, президенты (высшие государственные должностные лица) республик, а также высшие государственные должностные лица автономных областей и автономных округов с правом решающего голоса по вопросам, затрагивающим их интересы”311.
Интересной новацией было положение, по которому все решения Совета Федерации принимались квалифицированным большинством голосов (две трети). С другой стороны, в его состав входили на равных президенты не только союзных, но и всех бывших автономных республик, входивших в состав соответствующих союзных республик, что давало основания для роста сепаратизма уже на уровне республик Союза. При этом большинство российских областей были вообще не представлены в этом новом органе.
Последней реальной удачей М.Горбачева на посту Президента СССР стали соглашения в Новоогареве, которые нашли поддержку у руководства большинства союзных республик и открывали реальную возможность мирной трансформации Советского Союза в подлинно федеративное государство. На пути реализации этого процесса стали, однако, ведущие фигуры фактически всех институтов власти СССР, понимавшие, что реализация Новоогаревской программы потребует существенного изменения руководимых ими властных структур и перераспределения полномочий в пользу союзных республик. И в первую очередь это касалось структуры КПСС, которая и была в реальности цементирующей структурой, обеспечивающей благодаря жесткой партийной дисциплине и контролю функционирование СССР как унитарного государства. Все это и послужило основой для замысла и попытки реализации плана ГКЧП в августе 1991 г.
Сама возможность авантюры ГКЧП, которая, даже и провалившись, стала одной из решающих причин распада Союза, явилась результатом соответствующего отношения Президента-генсека М.Горбачева к таким двум важнейшим сторонам деятельности главы государства, как подбор кадров, а также создание и обеспечение деятельности новых институтов власти. Кадровая политика как слабое место М.Горбачева уже стало общим местом при анализе деятельности Генсека-реформатора - фактически все лидеры ГКЧП были выдвинуты на ответственные государственные посты при прямой поддержке Горбачева или по его решению. Однако важно подчеркнуть его печальную роль и в пренебрежение к процессу создания и становления структур, институтов власти, отвечающих за реализацию актуальных политических задач. Именно отсутствие эффективных президентских структур сделало Горбачева "генералом без армии", и даже поражение ГКЧП силами российского руководства и демократического движения еще раз подчеркнули, что собственных эффективных институтов власти президент-генсек за полтора года своего президентства так и не создал.
17.3. Российское правительство как элемент власти и управления в период
постперестройки
Деятельность российского правительства в 1990-1993 гг. может быть легко разделена на три основные, существенно отличающиеся друг от друга этапа. Это - правительство И.С.Силаева, правительство РСФСР, как республики в составе СССР; это правительство Б.Ельцина-Е.Гайдара, правительство радикальной экономической реформы, и это, наконец, правительство В.Черномырдина, коалиционное по сути правительство, пусть и с определенными оговорками, но продолжающее по сути путь радикальное экономической реформы.
В период 1990 - первой половины 1991 г. Россия была фактически лишь одной из, хотя и наиболее крупной, из республик, входящих в состав СССР. Поэтому круг полномочий и обязанностей российского правительства был весьма ограничен - наиболее существенные отрасли подчинялись союзным министерствам, российское правительство руководило лишь достаточно узким кругом отраслей. Естественно, что о самостоятельной экономической политике ранее не было и речи. Однако после принятия первым съездом народных депутатов России Декларации о суверенитете и избрания Б.Ельцина Председателем Верховного Совета России ситуация стала меняться. Выдвижение Ельциным на пост председателя Совета Министров такого опытного хозяйственника, как И.П.Силаев, долгие годы руководившего союзной авиационной промышленностью, показало желание Ельцина опираться не только на сподвижников по МДГ, политиков-демократов, но и на опытных профессионалов-хозяйственников. Выбор оказался удачным, Силаеву удалось подобрать достаточно сильную команду, включающую как реформаторское крыло, так и крыло профессионалов-хозяйственников, и работа правительства России началась.
Деятельность российского правительства состояла как бы из трех направлений. Первое - руководство отраслями, традиционно подведомственными РСФСР; второе - борьба за перетягивание заводов, объединений и комплексов из союзного в российское подчинение, т.е. участие в "войне законов" в соответствии со своей компетенцией. Третье направление - развитие и реализация планов экономической реформы. Именно здесь сконцентрировались силы экономической науки реформаторского направления, здесь пробовали свои силы Г.Явлинский и Б.Федоров. Григорий Явлинский возглавил в правительстве Государственную комиссию по экономической реформе, занимая одновременно пост вице-премьера. Именно в этот период он занимался подготовкой программы "500 дней", однако после того как в результате упорного сопротивления союзного центра реализация этого плана в России стала невозможна, он вышел из состава правительства312. Все более становилось ясно, что вести подлинно реформаторскую политику имея старое союзное правительство было очень сложно.
Организационно правительство И.Силаева не очень существенно отличалась от предыдущего правительства Воротникова, оно было структурировано, также, как и правительство СССР по отраслевому принципу, в его состав входило около двадцати министров и председателей, курируемых пятью вице-премьерами. Пожалуй, наиболее существенным отличием российского от союзного правительств этого периода было то, что российские министры практически не испытывали руководящего воздействия из партийных структур - Совет министров РСФСР работал в тесном контакте с Председателем Верховного Совета России Б.Ельциным, что исключало какое-то руководство со стороны аппарата ЦК КПСС, и тем более аппарата ЦК КП РСФСР.
Августовские события 1991 года существенно изменили политическую ситуацию в стране. Реальная власть фактически перешла к российскому правительству. Но вместе с реальной властью появилась и реальная ответственность за экономическое положение. А оно становилось все сложнее и сложнее, товарный дефицит захлестнул страну, практически все ее регионы перешли на карточную систему. Необходимо было начинать реальную экономическую реформу. Но проводить ее старым составом правительства было невозможно. После определенных колебаний, когда в качестве кандидатуры премьера нового российского правительства рассматривалась кандидатура Олега Лобова (бывшего второго секретаря Свердловского обкома КПСС и первого заместителя Силаева в российском правительстве с весны 1991 г.), президентом России был сделан выбор на варианте правительства радикальной экономической реформы, и начался подбор его состава. Реализация плана реформы с неизбежностью должна была привести к снижению жизненного уровня россиян, на что не как не мог решиться ранее Горбачев на союзном уровне. Б.Ельцин же, напротив, решил взять на себя ответственность за деятельность кабинета реформаторов, приняв на себя функции председателя правительства. Первым вице-премьером стал Геннадий Бурбулис, народный депутат СССР и руководитель избирательной кампании президента. Фактически он взял на себя политическое и организационное руководство правительством, в том числе и курирование силовых министерств. Наряду с первым вице-премьером правительство возглавляли два вице-премьера - Егор Гайдар и Александр Шохин.
Новое правительство было реформаторским как по составу, так и по своей структуре. Фактические, это было правительство единомышленников, которые понимали всю сложность стоящих перед ними задач, но в то же время понимали и необходимость их скорейшей реализации. Соответственно, кандидатуры в состав этого правительства подбирались вопреки всем аппаратным и номенклатурным традициям, оно формировалось по принципу единой команды реформаторов. Это правительство было аномально молодым по сравнению как с предыдущим российским, так и с союзными правительствами, его состав был образован не столько производственниками со стажем, сколько молодыми экономистами, понимавшими необходимость реформы и знавшими, как ее проводить.
Радикально отличалось новое российское правительство и по своей структуре и численному составу. Исходя из курса на приватизацию и снижения вмешательства государства в ход экономической жизни страны, было решено отказаться от традиционного отраслевого принципа его строения, и, соответственно, резко сократить его численный состав - до двадцати пяти человек. Из старого состава российского правительства осталось менее десяти человек313.
Как уже отмечалось в предыдущих главах, сразу после начала реформы новое российское правительство столкнулось с сильным сопротивлением представителей старых хозяйственных структур. И если лидеры непримиримой оппозиции выступали против реформы в принципе, то так называемые центристы из "Гражданского союза" выступали "лишь" за корректировку её методов, а также за введение в состав российского правительства хозяйственников-практиков. Требования "Гражданского союза", поддерживаемые позиций руководства Верховного Совета России, оказали свое действие на Президента и, начиная с марта 1992 г. началось, с одной стороны, постепенное вытеснение членов команды Гайдара хозяйственниками из старой номенклатуры, с другой, постепенное расширение состава кабинета министров за счет восстановления отраслевых министерств.
Наиболее серьезные изменение в составе правительства России произошли в декабре 1992 г., когда на 7 Съезде народных депутатов Председателем совета министров был избран Виктор Черномырдин, а Егор Гайдар ушел в отставку. Однако основной состав старого правительства остался и при новом премьере, сохранилась в основном и линия на продолжение экономической реформы. Летом 1993 г. возглавивший министерство экономики Олег Лобов предложил президенту свой план существенного перераспределения полномочий внутри правительства с усилением его собственных полномочий и возвращением Минэкономики функций старого Госплана. Тем самым наметилась реальная возможность возврата к старой системе исполнительной власти.
Президентом был сделан, однако, иной выбор - Олег Лобов покинул правительство, заняв вакантный пост секретаря Совета Безопасности, должность же министра экономики и первого вице-премьера получил Егор Гайдар, так что ни у кого уже не вызывало сомнений направление продолжения экономической политики правительства.
17.4. Администрация Президента Российской Федерации в контексте
системы власти России в период постперестройки
Понимание закономерностей эволюции системы государственной власти России в 1991-1993 годах невозможно без анализа структуры Администрации Президента. Как уже отмечалось, одной из серьёзных, на взгляд автора, ошибок Михаила Горбачева, было недостаточное внимание к созданию собственно президентский структуры власти. Борис Ельцин учел эти ошибки, и Администрация Президента России быстро стала одной из важных властных структур России.
Администрация Президента была создана 19 июля 1991 года, спустя месяц после избрания первого Президента Российской Федерации. В то время в Администрацию были включены секретариат Президента, секретариаты вице-президента и Председателя Совета министров, канцелярия государственного секретаря, советники Президента, службы государственных советников по правовой политике, по науке, образованию и культуре, по экономической политике, по взаимодействию с общественными объединениями, Управление делами, Контрольное управление, Информационно-аналитический центр, служба безопасности, комиссия по выработке предположений по статусу Совета безопасности. Всего в Администрации (без медицинских служб и бюро по информационному обслуживанию Администрации) работало 540 человек с годовым фондом оплаты на осень 1991 г. 21,9 млн. рублей.
Руководителем Администрации был назначен бывший секретарь Свердловского обкома КПСС, работавший там под руководством Б.Н.Ельцина, а затем - посол СССР на Кубе Юрий Петров. Совмещение президентских и правительственных структур в рамках Администрации было обусловлено начальным периодом становления реальной российской государственности, так как до этого Совет Министров РСФСР был, по сути, бутафорской структурой при союзном кабинете, 80 процентов ресурсов находилось в чужих руках. Вскоре после окончательного распада Союза российское правительство стало полностью самостоятельным, унаследовало часть союзного министерского аппарата и его службы вышли из состава Администрации президента.
Другой симбиоз - наличие в составе Администрации сотрудников и руководства, представляющего два типа государственных деятелей - реформаторов-демократов и старых партийных аппаратчиков, лично преданных Б.Ельцину и поэтому пользующихся его доверием - сохранился и в дальнейшем, отражая, по-видимому, двойственную структуру менталитета самого первого Президента России. Ключевыми фигурами среди реформаторского крыла Администрации были Государственный секретарь РСФСР - Секретарь Государственного Совета при Президенте РСФСР Геннадий Бурбулис, один из организаторов демократического движения в Свердловске, а затем - народный депутат СССР, один из создателей Межрегиональной депутатской группы и ближайший советник сопредседателя МДГ Б.Ельцина, организатор его избирательной кампании на пост президента России в 1990 г., Государственный советник по правовым вопросам 32-летний Сергей Шахрай, возглавлявший также комитет по законодательству Верховного Совета России, а также Государственный советник по взаимодействию с общественными объединениями, народный депутат СССР и бывший заместитель председателя Моссовета Сергей Станкевич; среди "старых аппаратчиков" - соратники Б.Н.Ельцина по его партийной работе в Свердловске, руководитель Администрации Юрий Петров и подчиняющийся лично Ельцину руководитель секретариата Виктор Илюшин (бывший первый секретарь Свердловского горкома и обкома комсомола). В эту же группу входил и бывший генеральный директор НПО “Квант” и первый вице-премьер в правительстве И.Силаева Юрий Скоков, назначенный Секретарем Совета по делам Федерации и территорий при Президенте314.
Оперативность создания Б.Н.Ельциным президентских структур позволила ему во всеоружии встретить попытку государственного переворота в августе 1991 г: а затем фактически взять на себя всю полноту власти в стране. Тем самым был использован печальный опыт Президента СССР, до последнего момента пытавшегося “усидеть на двух стульях“ и так и не успевшего создать дееспособной президентской структуры власти.
Зима 1991/1992 года была переломной в развитии экономической реформы. Где-то в конце октября 1991 года Президент сделал выбор в пользу подобранной одним из его главных помощников и соратников по демократическому движению Геннадием Бурбулисом команды реформаторов-экономистов под руководством Егора Гайдара. При этом Президент был одновременно председателем Правительства России, Госсекретарь Г.Бурбулис - первым заместителем председателя. Можно считать, что симпатии Президента качнулись в сторону реформаторского крыла его окружения. Основой правительственного аппарата стали отраслевые отделы Управления делами Администрации и аналитические отделы канцелярии госсекретаря. Таким образом, блок экспертов, отвечающих за подготовку президентских решений по важнейшим вопросам управления экономикой, был выведен из-под прямого подчинения главе президентской администрации Юрия Петрова.
Начало реальной экономической реформы весной 1992 года вызвало резкое сопротивление ее реализации, наиболее ярко проявившееся во время 6 съезда Народных депутатов. В марте-апреле стал создаваться так называемый центристский блок во главе с вице-президентом России А.Руцким, одним из лидеров директорского корпуса А.Вольским и председателем Демократической партии России Н.Травкиным, росло давление на президента с целью смещения неугодных оппозиции лиц в правительстве. И Президент начал постепенно "сдавать фигуры". Первым из состава правительства ушел Бурбулис, за ним - Сергей Шахрай. С другой стороны, этот уход можно было рассматривать и как отзыв сделавших свое дело в критический период политиков обратно в администрацию, при оставлении в правительстве на руководящей роли Егора Гайдара, получившего летом 1992 года должность И.О.премьер-министра.
Однако оппозиция стремилась ослабить влияние реформаторов и внутри самой Администрации, соответственно, должность Г.Бурбулиса в мае 1992 года претерпела изменение названия - из Госсекретаря Российской Федерации в государственного секретаря при Президенте России, а в ноябре была вообще ликвидирована, и Г.Бурбулис стал руководителем группы советников при Президенте. Но этого было мало, и вскоре было объявлено о его отставки и с этой должности.
Параллельно шел процесс укрепления влияния группировки Петрова-Илюшина. Из сильных фигур в Администрации к ней можно было отнести экономического советника Президента России Юрия Скокова, который с апреля 1992 года был утвержден секретарем Совета безопасности, возглавляемой Президентом координационной структуры с достаточно большими полномочиями. В состав Совета входят руководители силовых структур и спикер Верховного Совета, а также министр иностранных дел. Эта структура, примыкающая к Администрации президента, имеет в отличие от нее отдельный конституционный статус, а секретарь Совета утверждается Верховным Советом РФ. Опыт предыдущей работы - генеральный директор оборонного НПО "Квант" и вице-премьер в правительстве И.Силаева (1990-1991 гг.) и постоянная связь со структурами военно-промышленного комплекса и директоратом оборонных заводов объективно делала его противником радикальной экономической реформы, проводимой командой Гайдара.
Процесс сдачи Б.Ельциным своих реформаторских позиций достиг апогея в декабре 92 года, на 7 съезде народных депутатов России, на котором произошла замена на посту руководителя правительства Е.Гайдара на В.Черномырдина. Однако там же прозвучало и первое резкое заявление Ельцина в адрес хасбулатовской оппозиции с обещанием обратиться к народу. Видимо, ощущение реальной перспективы остаться в роли свадебного генерала взяло верх, и уже в январе произошло давно ожидаемое демократическими политиками страны событие - отставка Ю.Петрова с поста главы Администрации и назначение на эту должность Сергея Филатова. Именно это назначение находилось в ту пору в полной компетенции Президента, и делая эту замену он как бы давал знак демократам России - "я снова с вами".
Сергей Филатов, руководитель отдела одного из Московских отраслевых институтов, после избрания в Верховный Совет руководил секретариатом его президиума, а после избрания Ельцина Президентом России стал первым заместителем Председателя Верховного Совета, представляя демократическое, пропрезидентское крыло во все более оппозиционном реформам Верховном Совете России. Следует отметить, что уход Филатова с поста первого заместителя Председателя Верховного совета резко ослабил позиции реформаторов в представительном органе власти России.
Сам Юрий Петров, естественно, объяснил свою отставку в интервью газете "Известия" несколько иначе: "Дело и не в давлении на президента со стороны тех сил, которых я не устраивал. Вы помните, в свое время президент дал им однозначный ответ: "Петрова я не отдам". Но с учетом сложившейся ситуации в политической жизни страны я сам попросил президента направить меня на другую работу - руководителем государственной инвестиционной корпорации".
Итак, в январе 1992 года руководителем Администрации стал Сергей Филатов. Виктор Илюшин при этом остался в роли первого помощника Президента.
Приход нового руководителя Администрации сопровождался и реформой его структуры. Было решено сделать упор на работу советников и всех тех структур, которые должны заниматься концептуальным обеспечением президентского курса. Для этого в администрации были созданы три аналитических центра - общей политики, социально-экономической политики и специальных президентских программ. В этой ситуации Филатову предстояло совмещать и прежние функции Петрова и функции Бурбулиса, который формировал и фактически руководил командой советников. Другим политическим блоком стало управление по работе с территориями, тесно связанное с советами глав администраций и глав республик, а также отвечающее за работу с депутатским корпусом. Осталась и структура региональных представителей президента, но уже без контрольных функций.
Весь 1993 год, как известно, прошел под знаком ожесточенной конфронтации реформаторской линии президента и все более консервативной линии Верховного Совета во главе с Р.Хасбулатовым. В этой ситуации противостояния Президент делал все более серьезную опору на представителей реформаторского крыла, которые один за другим занимали важные позиции в реформируемой под началом Филатова Администрации. Вначале заместителем Филатова стал один из наиболее последовательных реформаторов российский депутат Вячеслав Волков, а марте на должность руководителя Аналитического центра по социально-экономической политике был назначен один из лидеров парламентской фракции "Коалиция реформ", председатель подкомитета по приватизации Верховного Совета Петр Филиппов.
Усиление реформаторского крыла в Администрации Президента в 1993 году сопровождалось удалением из нее и из смежных с ней структур лидеров группы Петрова-Илюшина. Так, важным поводом для ухода Юрия Скокова с поста секретаря Совета Безопасности стал его отказ завизировать президентский проект указа о введении "особого режима управления страной" от 20 марта (последняя репетиция перед сентябрьским Указом N 1400 от 21 сентября). По данным газеты "Сегодня"315, собственноручно подписанное заявление Скокова об отставке было подано им Борису Ельцину еще 20 марта, однако моментально затерялось в груде бумаг на столе первого помощника президента Виктора Илюшина. В итоге многие высокопоставленные деятели, знавшие о долговременном альянсе Скокова и Илюшина, утверждали, что отставки так и не состоится. Однако 10 мая 1993 года Ельцин все же подписал указ об отставке. Виктор Илюшин остался на время в одиночестве, сохранив при этом свои прежние позиции.
Важный пост в Совете безопасности, однако, должен был быть заполнен. Борис Ельцин предложил назначить на это место Маршала Евгения Шапошникова, последнего министра обороны Союза, возглавлявшего объединенное командование СНГ, однако Верховный Совет отказался утвердить эту кандидатуру. Другим кандидатом стал Олег Лобов - еще один соратник Ельцина по его партийной деятельности в Свердловске, работавший ранее вместе с Ю.Скоковым заместителем председателя правительства в кабинете министров Силаева (1990-1991гг) и вновь занимавший к этому времени пост вице-премьера и министра экономики - теперь уже в правительстве Черномырдина. Планы Лобова по объединению его министерства с министерством финансов и превращением этого комплекса в новый "Госплан" вызвали резкую критику реформаторов в стране, как синдром возврата к плановому хозяйству, летом 1992 года появился даже термин "лоботомия".
Замена на посту вице-премьера экономического блока правительства О.Лобова на Е.Гайдара в августе 1993 года было наиболее явным признаком желания Президента получить поддержку демократической общественности в преддверии решающей схватки с Хасбулатовым и Руцким. При этом решался и другой важный вопрос - сохранение на ключевом с точки зрения взаимоотношений с силовыми структурами посту секретаря Совета Безопасности лично преданного Ельцину человека - О.Лобова. Соответственно, укреплялось и влияние "свердловской группы", состоящей теперь из Илюшина и Лобова.
Концентрирование сторонников решительных действий в направлении политической и конституционной реформы в Администрации президента, в сочетании с возвращением в августе в правительство, Е.Гайдара позволило осуществить осенью процесс роспуска отжившей структуры Съезда и принять новую Конституцию России.
Начало и первый период деятельности Администрации Президента РФ достаточно подробно рассмотрены в коллективной монографии «Эпоха Ельцина», написанной группой его ближайших сотрудников и советников середины 90-х годов316, а также в статьях В.Л.Римского317, М.А.Краснова318, В.Кувалдина319 и ряде монографий зарубежных авторов320.
17.5. Структуры исполнительной власти в регионах России в период постперестройки
В начале обсуждаемого периода органы исполнительной власти в регионах России были представлены Исполкомами краевых, областных, городских и районных советов (анализ эволюции правительств автономных республик в составе России не входит в задачи данной работы). Именно после выборов в местные Советы народных депутатов весной 1990 года по всей стране была предпринята попытка реализации принципа разделения властей в его полном объеме на всех уровнях. Однако объективная нецелесообразность полного разделения властей на уровне местных сообществ, а также неготовность региональных властных элит к реальному разделению власти, привели к явной неэффективности пар коллективных руководящих органов - президиумов местных советов и их исполкомов.
В большинстве регионов первые секретари соответствующих парткомов благополучно перебрались на места Председателей региональных советов, они естественно рассматривали себя как "хозяина региона" и собирались руководить ежедневной деятельностью председателей исполкомов как в старые времена из кресла первого секретаря. Депутаты совета также желали руководить работой структур исполнительной власти, в итоге главы власти исполнительной оказывались "слугами многих господ". Особенно неэффективным было "раздвоение" руководства на уровне районных и сельских советов народных депутатов. Необходима была реформа системы органов местной власти. Наиболее популярной весной 1991 года стала идея выбора глав исполнительной власти непосредственно населением. Как уже отмечалось, одновременно с выборами Президента России 12 июня 1991 г. прошли выборы мэров в трех российских городах (Москва, Ленинград и Северодвинск), а затем осенью и зимой 1991 года институт исполкомов местных советов был заменен на институт глав администраций областей, городов и районов, которые либо выбирались населением, либо назначались вышестоящими властными структурами, причем глав администраций или губернаторов областей назначал непосредственно Президент РФ.
Таким образом, начала складываться новая исполнительская вертикаль, замыкающаяся на Президента. Эти новые структуры уже не являлись чисто исполнительскими, так как они получали мандат либо из рук избирателей, либо из рук Президента, который сам получил свой мандат в результате выборов. Эта замкнутость на Президента помогала включить властные структуры, обладающие исполнительско-распорядительными функциями, в процесс проведения экономической реформы. Оставшиеся без распорядительных функций Советы в большинстве случаев относились к экономической реформе более или менее отрицательно, и в ряде случаев противостояние между двумя ветвями власти распространилось и на региональный и на местный уровни.
В других регионах, однако, такого противостояния не наблюдалось, и происходило это часто потому, что бывший первый секретарь, вовремя сориентировавшийся и ставший председателем соответствующего совета, также вовремя смекнул, что подлинной властью в регионе теперь обладает глава администрации, губернатор или мэр, и переместился на этот пост. В совете же он постарался оставить надежную группу поддержки и своего человека на посту председателя. Непростые взаимоотношения новых и старых структур власти в регионах, уже рассматривались кратко в разделе, посвященном деятельности местных советов.
Формирование структур глав администрации по принципу назначения имело определенный смысл в период развертывания экономической реформы, в принципе позволяя подобрать на эти посты сторонников линии Ельцина-Гайдара. В реальности ситуация была много сложнее. Во многих случаях приходилось идти на компромисс, назначая на должности руководителя администрации области наиболее приемлемую фигуру из возможных. Либо это были председатели советов, либо председатели исполкомов, либо представители хозяйственной элиты региона. В ряде случаев на эти посты назначались представители Президента в регионе, иногда - Народные депутаты России от этих регионов, поддерживающие линию Ельцина.
Именно в период этих назначений осенью-зимой 1991 г. в наибольшей степени учитывались мнения демократических организаций регионов, движения "Демократическая Россия" и входящих в него демократических партий. Эти рекомендации не всегда выполнялись, так как учитывалось и мнение хозяйственной элиты, однако всегда принимались во внимание. Одновременно активно шел процесс рекрутирования активистов демократического движения в структуры региональной исполнительной власти. Так, например, ставропольский журналист Виктор Красуля, один из лидеров местной организации Народного фронта, стал заместителем главы администрации края по социальным вопросам, лидер Воронежской организации ДПР стал зам. руководителя администрации области.
Назначение глав администрации, введенное как временная мера на период радикальной экономической реформы, постепенно становилось постоянным. Проведение в весной 1993 года выборов глав администрации ряда российских областей привело в большинстве случаев к поражению назначенных президентом глав администраций и к победе их оппонентов, в большей или меньшей степени поддерживаемых старой региональной политической и хозяйственной элитой. Наиболее ярким примером стало избрание на пост главы администрации Орловской области бывшего первого секретаря Обкома и секретаря ЦК КПСС Е.Строева. Причиной поражения на выборах "пропризидентских" глав администраций было как недовольство населения снижением жизненного уровня в результате первого этапа экономической реформы, так и неумение назначенных руководителей бороться за голоса, симпатии избирателей. В этих условиях процесс выборов глав администраций был приостановлен.
В этот период, весной и летом 1993 г., страна переживала острый конституционный кризис, нарастало противостояние руководства Верховного совета, с одной стороны, и Президента и правительства, с другой. Естественно, что в этот процесс вовлекалось и руководство регионов, их симпатии старались привлечь и та и другая сторона. В этих условиях зачастую происходила консолидация региональных элит и они совместно старались добиться от центра больших благ и привилегий. Стали расти межрегиональные связи, руководство регионов стало регулярно встречаться - как вместе с Президентом, в рамках Совета Федерации, так и без него, на самостоятельных встречах. В период осенних событий 1993 г. руководство региональных элит пыталось выступить даже в виде "третьей силы", диктуя свою волю и Президенту и руководству Верховного совета. Страна тем самым вплотную подошла к опасному порогу распада федерации. И именно решительные действия Президента, а затем одобрение на референдуме новой Конституции сняли эту опасность.
Рекомендуемая литература
Болдин В.И. Крушение пьедестала. Штрихи к портрету М.С.Горбачева. - М.: Изд-во "Республика", 1995. - 447 с.
Кордонский С.Г. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. М.: ОГИ, 2000
Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации//Россия политическая/Под ред. Л. Шевцовой. М., 1998. с. 15-70.
Кузнецов Е.Л. Из истории создания института Президента СССР // Государство и право, 1996, 5, с. 95-104.; Лазарев Б.М. Президент СССР. //Сов. гос. и право, 1990, 7, с.3.
Павлов В. Август изнутри. Горбачев-путч. - М., Деловой мир, 1993. - 128 с
Римский ВЛ. Архитектура бюрократических институтов в Росси в период президентства Бориса Ельцина. – В кн.: Страна после коммунизма: Государственное управление в новой России: В 2 т. Т.1. - М.: Институт права и публичной политики, 2004, с. 17-52.
Сунгуров А.Ю. Становление многопартийной системы и органов государственной власти в Российской Федерации. - СПб, 1994 г., 120 с.
Черняев, 1993; Грачев А.С. Кремлевская хроника. - М.:"ЭКСМО", 1994 г. - 416с.
Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. - М.: Вагриус, 2001. -815 с.
Основные понятия
Совет Министров СССР и Кабинет Министров СССР. «Антигорбачевский блок» министров СССР. Выборы Президента СССР. Аппарат Президента СССР. Президентский Совет. Совет Безопасности и Совет Федерации СССР. Администрация Президента РСФСР. Государственный секретарь РСФСР - Секретарь Государственного Совета при Президенте РСФСР. Органы исполнительной власти в субъектах РСФСР..
Контрольные вопросы.
- Какова была причина трансформации Совета Министров СССР в Кабинет Министров СССР.
- Почему М.Горбачев не решился на всенародные выборы Президента СССР?
- Каковы были функции основных органов при Президенте СССР?
- Какие уроки извлек Б.Н.Ельцин из опыта деятельности Администрации Президента СССР?
- Какие должности занимал Г.Э.Бурбулис после избрания Б.Н.Ельцина Президентом РСФСР?
- Каковы были отношения исполнительной и представительной ветвей власти в субъектах РСФСР и в крупных городах России?