Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года №1123-р. Проведенные за последние семнадцать лет реформы в бюджетной сфере охватили все этапы бюджетного процесса: от составления бюджета до утверждения отчет

Вид материала

Отчет

Содержание Какова же роль представительных органов власти в бюджетном процессе?

Подобный материал:

• Приказ от 24 августа 2007 г. N 74н об утверждении указаний о порядке применения бюджетной, 10674.81kb.
• Сса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной, 72.82kb.
• Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс, 594.31kb.
• Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс, 443.69kb.
• Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, сформированы, 56.81kb.
• Аннотация рабочей программы дисциплины бюджетная система и бюджетный процесс в Российской, 60.04kb.
• Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, 1555.59kb.
• Вопросы применения бюджетной классификации Российской Федерации в 2009 году, 163.91kb.
• Основные итоги налоговой и бюджетной политики в 2008 году и первом полугодии 2009 года, 264.05kb.
• Приказ от 11 июля 2011 г. N 81н об утверждении указаний о порядке применения целевых, 4256.08kb.

Выступление Яковлевой Н.Д.

на семинаре-совещании

с представительными органами МСУ

21 октября 2009 года


Об организации бюджетного процесса

в муниципальных образованиях области


Добрый день уважаемые коллеги!


В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет; органы местного самоуправления наделены правом и обязанностью самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении местных бюджетов органы местного самоуправления руководствуются Бюджетным кодексом РФ, бюджетным законодательством Новгородской области, Уставами муниципальных образований и утвержденными представительными органами муниципальных образований Положениями о бюджетном процессе.

На первый взгляд говорить о бюджетном процессе, когда эта деятельность четко регламентирована законодательством, вроде бы не имеет и смысла. Тем не менее сегодня бюджетный процесс на столько наполнился новым содержанием, что требует детального рассмотрения и изучения тех позиций, которые обозначены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ежегодном Бюджетном послании Главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации (от 25 мая 2009 года), Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, принятой распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года № 1123-р.

Проведенные за последние семнадцать лет реформы в бюджетной сфере охватили все этапы бюджетного процесса: от составления бюджета до утверждения отчетности о его исполнении. Наиболее активное реформирование бюджетного процесса началось с 2002 года. Преобразования в бюджетной системе и бюджетном процессе потребовали внесения значительных изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Только в 2007 году поправки, внесенные в БК Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, затронули почти две трети действующей ее редакции. Дальше последовал выход еще 12 федеральных законов, вновь дополняющих или изменяющих положения БК. Причем изменения неоднократно коснулись и принятого ранее федерального закона № 63-ФЗ.

Бюджетная реформа способствовала переориентации традиционной системы бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, основные положения которой и были представлены Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ. Реализация положений ФЗ № 63-ФЗ предполагает переход от финансирования смет расходов учреждений, к финансированию бюджетных услуг. Данный переход вызван необходимостью строгой экономии бюджетных средств, оптимизацией содержания бюджетной сети, возможностью внедрения новых методов планирования и учета бюджетных расходов. С 1 января 2009 года эти положения вступили в силу, а, следовательно, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) имеет законодательное обоснование или.

Таким образом, БОР – одна из систем организации бюджетного процесса и государственного управления финансами. Суть данной системы в том, чтобы как можно эффективнее распределить бюджетные ресурсы между приоритетными направлениями, бюджетными учреждениями и реализуемыми целевыми программами. При этом обязательным условием является необходимость учитывать достижение определенных результатов. Внедрение БОР будет способствовать повышению ответственности участников бюджетного процесса и расширению их самостоятельности. Так как в рамках БОР бюджетные средства распределяются в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей и конечного результата, то можно утверждать, что БОР, по своей сути, ориентировано на повышение качества бюджетных услуг.

К основным инструментам БОР относятся: целевые программы; доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности; обоснование бюджетных ассигнований; государственные (муниципальные) задания; раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств; стандарты бюджетных услуг; внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг; прогнозирование и среднесрочное планирование.

Как показывает мировая практика процесс внедрения БОР очень трудоемкий процесс. Переход к финансированию бюджетных услуг не может быть выполнен одномоментно и требует выполнения ряда мероприятий, часть из которых должна быть глубоко проработана методологически.

В условиях экономического кризиса как органы субъектов РФ, так органы муниципальных образований столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов. В этой связи Правительством РФ разработана Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года.

В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:

установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Реализация настоящей Концепции предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Данная Концепция очень важный документ, который должен лечь в основу формирования бюджетной политики и бюджетного процесса, в том числе и на муниципальном уровне. В принятом Правительством Российской Федерации распоряжении от 8 августа 2009 года № 1123-р рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в своей деятельности учитывать положения данной Концепции.

Учитывать положения Концепцией необходимо, так как предполагается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в первую очередь в субъектах РФ. Будут разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами.

Какова же роль представительных органов власти в бюджетном процессе?

В соответствии со статьей 153 БК РФ к бюджетным полномочиям представительных органов относится:

рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществление других полномочий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Обновленная редакция Бюджетного кодекса снизила роль (представительных) органов в бюджетном процессе. Не предусмотрено представление одновременно с проектом бюджета реестра расходных обязательств, перечня публичных нормативных обязательств, адресной инвестиционной программы. Проекты долгосрочных целевых программ, ранее направляемые для утверждения в (представительный) орган с 1 января 2009 года принимаются органами исполнительной власти. Изменился порядок рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности: квартальная отчетность об исполнении бюджета утверждается не решением представительного органа, а решением местной администрации.

При этом функция по осуществлению финансового контроля не только осталась за представительными органами, но и еще более усилилась в силу положений федерального закона № 63-ФЗ .

В соответствии со статьей 265 БК РФ представительные органы местного самоуправления традиционно осуществляют следующие формы финансового контроля:

-предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов решений о бюджете и иных проектов решений по бюджетно – финансовым вопросам;

-текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

-последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Новым обязательным элементом последующего контроля, осуществляемого со стороны представительного органа муниципального образования, является проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета. Данную проверку уполномочен проводить контрольно-счетный орган, сформированный представительным органом власти.

В ходе внешней проверки и подготовки заключения на отчет об исполнении местного бюджета осуществляется проверка не только годового отчета об исполнении бюджета, но и проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, которыми согласно Бюджетному кодексу являются главные администраторы доходов, главные распорядители бюджетных средств и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Годовой отчет об исполнении местного бюджета должен быть представлен в представительный орган власти не позднее 1 апреля. В срок, не превышающий один месяц, осуществляется внешняя проверка и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета, которое представляется органом муниципального финансового контроля в представительный орган.


Обеспечение прозрачности финансовых потоков, эффективности использования бюджетных средств непосредственно зависит от качества бюджетного законодательства.

Решение о местном бюджете – основной финансовый документ, в соответствии с которым осуществляется исполнение бюджета муниципального образования. Проверки, проведенные Счетной палатой в муниципальных образованиях в 2008-2009 годах, показали, что утвержденные Решения о бюджете в ряде случаев не учитывали отдельные положения бюджетного законодательства, в них отмечалось много замечаний.

Так имели место следующие нарушения:

в текстовой статье Решения не указывалось установление дефицита бюджета муниципального района, не утверждались источники финансирования дефицита бюджета;

не утверждалась программа муниципальных гарантий;

установлены арифметические ошибки и отклонения между показателями текстовой части Решения о бюджете и показателями ведомственной и функциональной структур бюджета района;

в текстовой статье Решения о бюджете случаи и порядок предоставления субсидий юридическим лицам из бюджета района не прописывались. Тем самым, средства выделялись организациям без правовых оснований;

в Решении о бюджете отсутствовало распределение отдельных межбюджетных трансфертов между бюджетами поселений, выделенных из бюджета района. Объем безвозмездных поступлений из областного бюджета в виде субвенций бюджетам муниципальных районов на осуществление отдельных государственных полномочий указывался общей суммой без расшифровки по конкретным видам субвенций, что не обеспечивало прозрачность формирования бюджета;

нарушался порядок выделения бюджетных ассигнований в виде субсидий автономным учреждениям, поскольку при планировании субсидий учредителем муниципальное задание до автономного учреждения не доводилось; нормативы на оказание услуг в рамках муниципального задания не устанавливались.

При исполнении местных бюджетов существенно нарушались требования БК РФ в части процедуры санкционирования расходов:

бюджетные росписи главными распорядителями бюджетных средств не составлялись. Показатели сводной бюджетной росписи не соответствовали утвержденному бюджету;

лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей и получателей не доводились, сводный реестр лимитов бюджетных обязательств по всем распорядителям и получателям бюджетных средств в контрольный орган Думы района не представлялся;

нарушались сроки утверждения смет расходов руководителями главных распорядителей бюджетных средств.

Имели место факты превышения верхнего предела муниципального долга, установленного Решением о бюджете.

Отчетность об исполнении бюджета отдельными районами составлена с нарушениями Инструкции по составлению бюджетной отчетности, отдельные промежуточные формы отчетности в отдельных случаях отсутствовали.

Имели место факты утверждения годового отчета об исполнении бюджета района представительным органом без проведения внешней проверки данного отчета и при отсутствии заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Многочисленные нарушения бюджетного законодательства, арифметические ошибки, допущенные при принятии Решения о бюджете, недостатки по исполнению муниципальных бюджетов свидетельствуют о недостаточном осуществлении финансового контроля со стороны представительных органов местного самоуправления на стадии формирования и исполнения бюджета.

Проблема осуществления муниципального контроля со стороны представительных органов в области не решена. В настоящее время в муниципальных образованиях созданы два муниципальных контрольно-счетных органа: в Великом Новгороде и Боровичском муниципальном районе. Во всех остальных районах созданы контрольно-ревизионные комиссии из числа депутатов и других лиц, работающих на неосвобожденной основе. Действенность и результативность контрольных мероприятий, проведенных контрольно-ревизионными комиссиями, крайне низкая. Предоставленные рычаги финансового контроля представительными органами не используются. Предварительный, текущий, последующий контроль за исполнением местных бюджетов фактически осуществляют органы, непосредственно исполняющие местные бюджеты, то есть финансовые органы.

Но и в заключение своего выступления мне хотелось бы обратиться к основной теме нашего семинара-совещания – теме противодействия коррупции.

Анализируя собственные материалы проверок, а также материалы проверок других контрольно-счетных органов, информацию Счетной палаты Российской Федерации следует отметить, что областями наиболее коррупционного риска в муниципальных образованиях являются отношения: по размещению муниципального заказа; сдаче муниципального имущества в аренду; приватизации муниципального имущества; предоставлению муниципальной гарантии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям; осуществлению строительных и ремонтных работ.

Организовать эффективное противодействие коррупции на муниципальном уровне достаточно реально по следующим причинам:

на местном уровне органы власти и депутаты более доступны для населения;

на муниципальном уровне легче обсудить, а при необходимости изменить местные нормативные акты, чем на федеральном уровне или уровне субъекта;

большинство общественных организаций также действует на местном уровне. Общественный контроль осуществляется отдельными гражданами и их объединениями с использованием прав, закрепленных в Федеральных законах от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Для муниципального уровня необходимо учитывать особенности, связанные с возможностью и доступностью вовлечения граждан в сферу антикоррупционных мероприятий. И поскольку муниципальные программы противодействия коррупции должны в первую очередь опираться на активность местного сообщества, очень важно выявить и поддержать антикоррупционные инициативы общественных организаций и населения.

Не надо забывать о роли контрольно-счетных органов. Муниципальные контрольно-счетные органы образуются представительными органами и им подотчетны. Они осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую деятельность, проводят необходимые мероприятия по противодействию коррупции.

В настоящее время количество контрольно-счетных органов в Российской Федерации, созданных представительными органами муниципальных образований, составляет около 7500 единиц. Контрольно-счетные органы муниципальных образований совместно с контрольно-счетными органами субъектов РФ создают различные объединения КСО, в 2002 году образован Союз муниципальных контрольно-счетных органов России, который объединяет 240 муниципальных КСО. Организуется взаимодействие муниципальных КСО с КСО субъектов и Счетной палатой Российской Федерации по проведению антикоррупционных мероприятий, различных проверок, ревизий и иных мероприятий. На общем собрании муниципальных КСО, проходившим 4-5 июня 2009 года в Казани, Сергей Вадимович Степашин особо отметил необходимость консолидации государственных и муниципальных контрольно-счетных органов на уровне региона для развития и эффективного функционирования муниципального финансового контроля, реализации антикризисных мер и мер противодействия коррупции. По моему мнению, консолидация Счетной палаты области и представительных органов местного самоуправления (я имею ввиду районной звено) по вопросам осуществления финансового контроля также необходима и в нашей области. И нам вместе с вами надо над этим работать. А начать работу необходимо с заключения Соглашения о взаимодействии между Счетной палатой области и представительными органами муниципальных районов. На сегодняшний день Соглашение заключено только с Думой Шимского района.

Организация финансового контроля в муниципальном образовании начинается с Устава. В Уставах шестнадцати муниципальных районах и городском округе Великий Новгород внесены изменения и прописаны полномочия контрольно-счетных органов, что позволит следующему составу представительного органа муниципального района (при наличии необходимых финансовых средств, либо при политическом решении) сформировать контрольно-счетный орган и включить его в структуру органов местного самоуправления. Но в четырех муниципальных районах: Демянском, Маловишерском, Новгородском и Пестовском в Уставах муниципальных образований на сегодняшний день полномочия контрольно-счетных органов не определены, а это означает, что до если до конца срока полномочий нынешнего состава представительного органа изменения не будут внесены, то создание такого органа следующим составом вновь избранного представительного органа будет невозможно. Согласно требованиям Федерального закона №131-ФЗ, решение представительного органа муниципального образования, изменяющее структуру органов местного самоуправления, может вступить в силу не ранее срока полномочий представительного органа, принявшего такое решение.

Следующий момент, на который я хотела бы обратить внимание, это проблема осуществления контроля за расходованием средств в поселениях. Мы понимаем, что с учетом дефицита кадрового потенциала и материальных ресурсов вопрос создания конрольно-счетного органа на уровне поселения абсурден. Хотя, исходя из статьи 14 Федерального закона №131-ФЗ контроль за исполнением бюджета поселения, относится непосредственно к вопросам местного значения этого поселения.

Но такой контроль может быть осуществлен в следующих формах:

1. Когда администрация муниципального района на договорной основе с администрацией поселения полностью или частично осуществляет ее полномочия по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения (пункт 3 статьи 52 ФЗ № 131-ФЗ).

2. В силу действия статьи 157 Бюджетного кодекса РФ представительному органу муниципального контроля предоставлено право принять соответствующее решение о предоставлении права контрольному органу муниципального района осуществлять проверку исполнения бюджета поселения, входящего в состав муниципального района, в случае предоставления последнему межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района. В условиях бюджетной необеспеченности городских и сельских поселений, как это имеет место быть сегодня, такая возможность реальна повсеместно.

3. Проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета поселения согласно Бюджетному Кодексу возможна, как контрольным органом муниципального района, так и органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, но при условии обращения представительного органа поселения в соответствующий контрольный орган.

Муниципальным районам необходимо принять соответствующие решения по организации финансового контроля.

Спасибо за внимание.