Ю. В. Дубровская Бюджетная система
| Вид материала | Документы |
- Учебно-методический комплекс по изучению курса «Бюджетная система Российской Федерации», 1409.26kb.
- Программа повышения квалификации государственных служащих «Бюджетная система, бюджетный, 44.53kb.
- Тематика курсовых работ для студентов 4 курса Финансового факультета по дисциплине, 30.96kb.
- Тематика курсовых работ для студентов 5 курса Финансового факультета (вечернее отделение), 31.12kb.
- Программы фка, 2011 Раздел Экономическая теория общественного сектора. Бюджетная система, 40.23kb.
- Одобрено учебно-методическим советом экономического факультета бюджетная система российской, 292.33kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине: «Бюджетная система рф», 16.82kb.
- Лекция 1 Литература Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М. В. Романовский, 382.97kb.
- Бюджетная система РФ, 19.57kb.
- План: стр, 333.83kb.
3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовая помощь бюджетам передается в виде межбюджетных трансфертов – средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Сам термин «межбюджетные отношения» был введен в бюджетное законодательство в 2004 году До 2004 года в законодательстве и практике применялся термин «финансовая поддержка» или «финансовая помощь» [71].
Согласно Бюджетному кодексу РФ межбюджетные трансферты в России предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований;
- субсидий бюджетам территориальных образований;
- субвенций бюджетам территориальных образований;
- иных межбюджетных трансфертов;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Здесь следует пояснить, что под территориальными образованиями мы понимаем не только субъекты РФ, получающие вышеуказанные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, но и муниципальные образования, получающие аналогичные по сути трансферты из бюджетов субъектов РФ.
Остановимся на каждой форме межбюджетных трансфертов более подробно.
Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования. Совокупность дотаций бюджетам территориальных образований (субъектам РФ и муниципальным образованиям) из вышестоящих бюджетов образует фонд финансовой поддержки (формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 1994 года на основе Федерального закона № 9-ФЗ от 01.07.1994 г. «О федеральном бюджете на 1994 год»). В зависимости от субъектов межбюджетных отношений указанный фонд может быть образован в расходной части федерального бюджета, регионального бюджета или бюджета муниципального района. Основное назначение дотации – выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, связанное с различием имеющихся финансовых возможностей по выполнению их расходных обязательств. Указанные различия обусловлены различием размеров территорий, географического положения, количества проживающего населения, развитости инфраструктуры и, как следствие, экономического потенциала.
В территориальных образованиях-донорах собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, территориальные образования-реципиенты нуждаются в бюджетных дотациях. Следует отметить, что понятие «донор» не раскрывается в Бюджетном кодексе РФ. На практике к территориям-донорам, как правило, относят те субъекты РФ, в которых разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и суммой финансовой помощи и прямых расходов федерального бюджета на территории региона положительна. У регионов-реципиентов эта разность отрицательна. Таким образом, считается, что регионами-донорами являются те регионы, которые не получают помощь из федерального бюджета [68]. Донорами в основном являются крупные промышленные регионы или города с эффективно работающими предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинство территориальных образований в России в настоящее время являются реципиентами. Так, например, в 2008 году в нашей стране было 11 регионов-доноров, которые формировали около 70 % всего федерального бюджета [51].
В настоящее время восемь устойчивых регионов-доноров в Российской Федерации имеют значительный запас средств, 31 субъект РФ имеет превышение собственных налоговых доходов над первоочередными расходами, у 36 субъектов РФ собственные налоговые доходы позволяют покрыть только первоочередные расходы, а у восьми регионов не хватает собственных доходов даже на это. Таким образом, в 2011 году дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности получают 69 субъектов РФ, причем для этих регионов будет обеспечен уровень бюджетной обеспеченности 63 % от среднего по России, что составляет в абсолютных показателях 21,3 тыс. руб./чел. [63].
Поскольку получателями трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки является большинство субъектов РФ (приблизительно 90 % от их общего числа), наблюдаются массовые и трудно прогнозируемые финансовые потоки из федерального бюджета в региональные, а из региональных – в местные. В связи с этим проблема финансовой поддержки государством экономически слабых территориальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у сильных не теряет актуальности.
До 2009 года эта задача решалась с помощью так называемых регулирующих налогов. Так, например, если говорить о межбюджетных отношениях между регионами и муниципальными образованиями, дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться (например, по налогу на доходы физических лиц). Такое бюджетное регулирование чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались доноры, которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, поскольку это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году.
На сегодняшний день законодательством (Федеральным законом № 131-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ) предусмотрено установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим законодательство предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета.
В целях финансовой поддержки субъектов РФ в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета в объеме 113 млрд руб. Однако при этом увеличивается плата за пользование бюджетными кредитами с четверти ставки рефинансирования ЦБ РФ до половины ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ [63].
Субсидии – межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Под софинансированием в широком смысле понимается финансирование из нескольких различных источников, причем не обязательно из бюджетных. Как правило, при софинансировании одна часть расходов финансируется из бюджета, которому предоставляется финансовая помощь в виде субсидии, а другая часть – из бюджета, предоставляющего субсидию.
Совокупность субсидий бюджетам территориальных образований из вышестоящих бюджетов образует фонд софинансирования расходов (действует с 2008 года). Данный фонд образуется в составе расходов федерального и региональных бюджетов. Следует отметить, что федеральный фонд софинансирования расходов объединил в себе средства действовавших в 2001–2007 годах федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов [71, с. 375].
Средства территориальным образованиям из фонда софинансирования расходов предоставляются на условиях софинансирования приоритетных расходов вне зависимости от их характера (например, бюджетные инвестиции в объекты социального назначения, инфраструктуру и т.д., находящиеся на территории соответствующего территориального образования), с едиными принципами распределения указанных средств.
Например, на 2011 году в федеральном бюджете запланированы средства, передаваемые в виде субсидий бюджетам субъектов РФ на следующие цели:
- капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации;
- бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объекты капитального строительства собственности муниципальных образований);
- бюджетные инвестиции для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры;
- закупка автотранспортных средств и коммунальной техники;
- реализация федеральных целевых программ.
В федеральном бюджете на 2011 год субсидии бюджетам субъектов РФ запланированы в объеме 423,8 млрд руб. (на 4 % больше по сравнению с 2010 годом). При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6 %), жилищно-коммунальное хозяйство (на 30,4 %), господдержка сельского хозяйства (на 16,3 %), культура и кинематография (на 9,3 %), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2 %) [74].
Субвенции – межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, субъекта РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам территориальных образований из вышестоящих бюджетов образует фонд компенсаций (создан в 2001 году).
Фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального и региональных бюджетов для финансового обеспечения передаваемых полномочий. В основном фонд формируется за счет средств, направляемых на реализацию социальных законов, связанных с денежными выплатами отдельным категориям граждан (пособия).
Субвенции из фонда компенсаций распределяются между всеми территориальными образованиями по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, с учетом определенных коэффициентов и объективных условий, влияющих на удорожание стоимости государственных (муниципальных) услуг в конкретном территориальном образовании.
Например, на 2011–2013 годы в федеральном бюджете запланированы средства, передаваемые в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на следующие цели:
- осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий;
- осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан;
- оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
- осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей;
- государственная регистрация актов гражданского состояния.
В федеральном бюджете на 2011 год субвенции бюджетам субъектов РФ запланированы в объеме 246,2 млрд руб. (67,5 % от уровня 2010 года). Снижение общего объема субвенций обусловлено сокращением на 102,2 млрд руб. субвенции, представляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем [74].
Отдельно следует остановиться на взаимоотношениях, возникающих между государственными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Так, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов:
1) это требование принципа субсидиарности, закрепленного в Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления. В переводе с латинского «субсидиарный» (subsidiarius) означает резервный, вспомогательный, т.е. дополняющий главное, основное. Данный принцип предполагает необходимость передачи полномочий более низкому уровню власти, расположенному ближе к гражданам и способному выполнять эти функции наиболее эффективно;
2) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов;
3) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:
- наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только при принятии соответствующих федеральных законов или законов субъектов РФ;
- переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов;
- наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;
- финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;
- органы государственной власти производят контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Здесь следует отметить, что после перехода к «двухтиповой» модели местного самоуправления (уровень муниципального района и уровень поселений) стала возможна передача полномочий по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов. В соответствии с законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2 % муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10 %, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы иногда более чем в пять раз.
Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6 % всех поселений [56]. Например, между органами местного самоуправления Кунгурского муниципального района и органами местного самоуправления сельских поселений, находящимися на его территории, в 2009 году были заключены годовые соглашения по передаче полномочий по формированию и исполнению бюджетов поселений, а также по подготовке генеральных планов поселений.
Почти 90 % всех заключенных соглашений – это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. В результате большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как освещение улиц, сбор и вывоз бытовых отходов, благоустройство и озеленение территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. К сожалению, данная негативная тенденция наблюдается и в настоящее время.
Обратимся к данным о межбюджетных трансфертах, направляемых из федерального бюджета в 2010 году, млн руб.:
| Направление расходования средств | Объем финансирования |
| Расходы федерального бюджета всего, в том числе | 8 846 973,5 |
| Межбюджетные трансферты: | 3 725 402,0 |
| Удельный вес в общем объеме расходов | 42,1 % |
| Дотации | 496 693,3 |
| Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов | 13,3 % |
| Субсидии | 346 415,4 |
| Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов | 9,3 % |
| Субвенции | 232 795,8 |
| Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов | 6,2 % |
| Иные межбюджетные трансферты | 53 136,7 |
| Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов | 1,4 % |
| Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов | 2 596 360,8 |
| Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов | 69,8 % |
В заключение отметим, что Бюджетным кодексом РФ установлены ограничения на получение межбюджетных трансфертов. Существует так называемый уровень дотационности, под которым понимается: для субъекта РФ – процент межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; для муниципальных образований – доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от собственных доходов местного бюджета. Причем по всем территориальным образованиям уровень дотационности рассчитывается на основе двух из трех последних отчетных финансовых лет.
Приведем условия предоставления межбюджетных трансфертов территориальным образованиям:
| Уровень дотационности | Ограничения в получении межбюджетных трансфертов |
| Для субъектов РФ | |
| Свыше 5 % | Не имеет права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ |
| Свыше 20 % | 1) не имеет права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; 2) не имеет права превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и/или содержание органов государственной власти субъекта РФ |
| Свыше 60 % | 1) обязан подписывать соглашения с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; 2) обязан организовывать исполнение бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; 3) обязан предоставлять в Министерство финансов РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); 4) обязан предоставлять ежегодный годовой отчет об исполнении бюджета на внешнюю проверку Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора |
| Для муниципального образования | |
| Свыше 10 % | Не имеет права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления |
| Свыше 30 % | Не имеет права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления |
| Свыше 70 % | 1) обязано подписывать соглашения с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) обязано представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); 3) обязано представлять не реже одного раза в два года на внешнюю проверку годовой отчет об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ |
Помимо этого, для территориальных образований в зависимости от уровня дотационности установлены разные ограничения на размер дефицита бюджета, предельный объем государственного долга и расходов на его обслуживание (более подробно – гл. 6.)