Geum.ru

Лекция № Тема: Содержание и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор»

Вид материалаЛекция
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20

Основное внимание в исковой работе прокуроров уделяется защите имущественных интересов государства и общества в лице государственных предприятий и организаций либо предприятий со значительной долей государственной собственности в их имуществе, населения регионов, трудовых коллективов.

Ущемление прав трудовых коллективов на участие в приватизации, передача без разрешения собственника государственного имущества в качестве взноса в уставный капитал создаваемых коммерческих структур, купля-продажа государственной и муниципальной собственности без проведения конкурса или аукциона либо с нарушением порядка их проведения, другие нарушения законодательства о приватизации пересекались арбитражными судами по искам прокуроров о признании недействительными учредительных документов, актов о регистрации предприятий, сделок купли-продажи.

Нередко по инициативе прокуроров предотвращаются факты незаконного разбазаривания руководителями предприятий государственного и муниципального имущества, в том числе жилищного фонда, детских дошкольных учреждений и других объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, собственности трудовых коллективов. Зачастую вмешательство прокуроров обусловлено совпадением государственных и общественных интересов с интересами трудовых коллективов акционированных предприятий.

При решении вопроса об использовании предоставленного прокурору прав на обращение с исковым заявлением (заявлением) в арбитражный суд прокуроры руководствуются следующими критериями:

- это полномочие, безусловно, необходимо использовать в тех случаях, когда иными средствами полностью устранить нарушение закона нельзя, а органы и лица, его допустившие, отказываются от принятия мер по добровольному устранению правонарушения и его последствий. О таких ситуациях свидетельствуют, в частности, данные:

о причинении юридическим лицам или гражданином-предпринимателем материального ущерба государственным и общественным интересам;

о допущенных при создании юридического лица нарушениях закона или иных правовых актов, носящих неустранимый характер (ст. 61 ГК РФ);

о допущенных при заключении сделки нарушениях закона или иных правовых актов, чем ущемляется государственные и общественные интересы.

- данное полномочие используется, когда есть объективные основания полагать, что реагирование прокурора в иной форме (например, внесение представления или принесение протеста) не повлечет надлежащего, своевременного и полного устранения нарушений законности.

- когда задачи пресечения правонарушения и предотвращения большего вреда государственным и общественным интересам могут быть эффективно решены путем принятия арбитражным судом по заявлению прокурора мер по обеспечению иска.

Одно из условий эффективного использования права на обращение в арбитражный суд – четкое определение критериев, свидетельствующих о нарушении государственных и общественных интересов. Это прямо следует из содержания п. 1 ст. 41 АПК РФ, предусматривающего право прокурора на обращение в арбитражный суд только в защиту государственных и общественных интересов.

Вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов необходимо в случаях:

- выявления правонарушений, для устранения которых законодательство прямо обязывает прокурора обратиться с иском (заявлением) – ст. 29 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества» и ст. 6 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и др.;

- установления фактов занятия предприятиями или гражданами-предпринимателями, запрещенными видами деятельности либо занятие коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;

- наличия данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности;

- нарушений природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и природным объектам;

- невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;

- несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.

Все вышеперечисленные случаи связаны, как правило, с необходимостью защиты неперсонифицированных (публичных) интересов, когда отсутствуют их конкретные (в процессуальном смысле) носители.

Распространены и такие нарушения государственных и общественных интересов, когда они внешне проявляются как причинение ущерба охраняемым законом правам и интересам конкретного юридического или физического лица или лиц, но интенсивность и характер ущерба таковы, что деликт приобретает государственное или общественное звучание.

Согласно прямому смыслу ч. 4 и 5 ст. 41 АПК РФ допускается предъявление иска прокурора в арбитражный суд и в случаях, когда такой персональный носитель нарушенного интереса имеется, т.е. иск прокурором может быть предъявлен и в интересах конкретного юридического лица или гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

Иски в интересах юридических лиц (организаций) и граждан- предпринимателей могут предъявляться прокурорами лишь в случаях:

- когда имело место не только нарушение законных прав истцов, но и ущемление государственных и общественных (публичны) интересов (например, срыв выпуска социально значимой продукции):

- нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений;

- создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др. – п. 2.2 приказа Генерального прокурора РФ № 59 (1996).

При подготовке исков в интересах организаций и граждан-предпринимателей прокуроры должны проявлять особую взвешенность. В первую очередь предъявлять их в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц. В последнем случае прокурор наряду с предъявлением иска обязан решить вопрос о привлечении к ответственности виновных и информировать об этом арбитражный суд.

Путем обращения с исками в арбитражный суд прокуроры могут обеспечить защиту так называемого безгласного интереса. Его проявления в экономической сфере не так часты и очевидны, как в социальной области. Однако жизнь дает примеры и таких обращений, к которым, в частности, относятся иски в защиту интересов предприятий и организаций, созданных инвалидами, престарелыми, многодетными либо в основном использующих труд таких лиц.

С учетом большой государственной и общественной значимости развития многоукладности в аграрном секторе экономики оправдано обращение прокурора в арбитражный суд в защиту интересов крестьянских фермерских хозяйств, главы которых согласно ст. 23 ГК РФ признаются гражданами-предпринимателями.

В рассматриваемых случаях подтверждением государственной и общественной значимости спора могут служить данные о составе учредителей предприятия или занятых в его производстве лицах, о наличии у фермерского хозяйства серьезных препятствий для обращения за судебной защитой (в частности, отсутствие в данной местности адвоката, занятость на сезонных работах и т.п.).

Правом на обращение с иском в Высший Арбитражный Суд РФ наделены Генеральный прокурор РФ и его заместители, в арбитражные суды субъектов Российской Федерации – также прокуроры субъектов Российской Федерации, их заместители, приравненные к ним прокуроры и их заместители.

Вместе с тем районное и городское звенья прокурорской системы не отражены от работы по обеспечению участия в арбитражном процессе. На них (наряду с подразделениями аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, проверку законности приговоров и решений по уголовным и гражданским делам) возложены обязанности по своевременной и качественной подготовке проектов исковых заявлений (заявлений) в арбитражные суды в защиту государственных и общественных интересов.

В связи с этим обращения руководителей предприятий, организаций и граждан-предпринимателей о проведении проверок и предъявлении прокурорских исков в арбитражные суды должны, как правило, рассматриваться соответствующим районным (городским) прокурором. Последний после проведения проверки направляет в вышестоящую прокуратуру проект искового заявления и все необходимые материалы. Ответственность за своевременную и качественную подготовку проектов исковых заявлений (заявлений) в защиту государственных и общественных интересов Генеральным прокурором РФ возложена, наряду с руководителями районных, городских и приравненных к ним прокуратур, также на начальников управлений и отделов вышестоящих прокуратур, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, проверку законности и обоснованности решений по уголовным и гражданским делам.

Проекты исковых заявлений со всеми необходимыми материалами должны передаваться в образованные в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации на правах самостоятельных подразделений отделы (группы) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе.

Последние обязаны рассматривать поступающие из других подразделений и подчиненных прокуратур материалы, требующие реагирования в форме иска в арбитражные суды, дорабатывать тексты исковых заявлений (заявлений) в защиту государственных и общественных интересов, докладывать их руководству соответствующей прокуратуры.

Окончательное решение о предъявлении иска в арбитражный суд принимает один из руководителей прокуратуры субъекта Российской Федерации или приравненной к ней прокуратуры.

Отдел (группа) по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе организует направление исковых материалов в арбитражный суд согласно установленным правилам о подсудности споров.

В исключительных случаях российскими прокурорами могут предъявляться в арбитражные суды Российской Федерации иски в интересах организаций и граждан-предпринимателей государств – участников СНГ, ратифицировавших Соглашение о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, подписанное в Киеве 20 марта 1992 года, или Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам между государствами – участниками СНГ, подписанную в Минске 20 января 1993 года. Но и в таких случаях действиями ответчика (ответчиков) должны быть непосредственно затронуты государственные интересы Российской Федерации (например, сорваны обязательства по договору, заключенному на основе межправительственного соглашения, и т.п.).

Предъявлению такого иска должно предшествовать обращение к Генеральному прокурору РФ руководителя прокуратуры соответствующего государства и персональное поручение одного из руководителей Генеральной прокуратуры РФ прокурору субъекта Российской Федерации или приравненному к нему прокурору.

Прокуроры могут направлять иски в арбитражный суд любого субъекта Российской Федерации согласно установленным законодательством правилам подведомственности и подсудности дел.

Кроме дел искового производства арбитражные суды рассматривают также дела об устранении фактов, имеющих юридическое значение в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности; дела о несостоятельности (банкротстве).

По общему правилу, если федеральным законом установлен для определенной категории споров досудебный (претензионный) порядок урегулирования либо он предусмотрен договором, спор может быть передан на рассмотрения арбитражного суда лишь после соблюдения такого порядка. Однако прокурор имеет право на обращение в арбитражный суд без соблюдения досудебного (претензионного) порядка урегулирования споров (ч. 3 ст. 4 АПК РФ).

Разграничение компетенции между различными звеньями системы арбитражных судов осуществляется согласно закрепленному в ст. 24 АПК РФ правилу родовой (предметной) подсудности. В силу этого все дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются арбитражными судами субъектов Российской Федерации, за исключением дел, отнесенных к компетенции высшего Арбитражного Суда РФ. В числе последних экономические споры между российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации, а также дела о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан-предпринимателей.

Правила подсудности споров, закрепленные в ст. 25-30 АПК РФ, сводятся, главным образом, к следующему:

- по общему правилу иск предъявляется в арбитражный суд по месту нахождения ответчика, а иск к юридическому лицу, вытекающий из деятельности его обособленного подразделения, - по месту нахождения этого подразделения;

- иск к ответчикам, находящимся на территориях разных субъектов Российской Федерации, предъявляется в арбитражный суд по выбору прокурора по месту нахождения одного из ответчиков;

- иск к ответчику, место нахождения которого неизвестно, может быть предъявлен в арбитражный суд по месту нахождения его имущества или по его последнему известному месту нахождения в российской Федерации;

- иск к ответчику, являющемуся организацией или гражданином Российской Федерации и находящемуся на территории другого государства, может быть предъявлен по месту нахождения истца или имущества ответчика;

- дела об устранении фактов, имеющих юридическое значение, рассматриваются по месту нахождения заявителя;

- дела о банкротстве рассматриваются по месту нахождения должника;

- дела о признании права собственности на объекты недвижимости, а также негаторные иски собственников такого рода объектов – по месту нахождения указанных объектов;

- иск к перевозчику предъявляется по месту нахождения транспортного органа;

- иски к государственным органам и органам местного самоуправления субъекта Российской Федерации, вытекающие из административных правоотношений, предъявляются в арбитражный суд этого субъекта Российской Федерации.

Преобладающей формой обращения в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов процессуальный закон (ст. 102 АПК РФ) предусматривает исковое заявление, независимо от того, от кого оно исходит, каков характер спора предшествовало ли прокурорскому иску в арбитражный суд принесение им протеста в порядке ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Иная форма документа-заявления предусмотрена лишь для обращения прокурора в порядке ст. 6 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» № 127 от 26 октября 2002 года, а также для обращений об установлении фактов, имеющих юридическое значение (ст. 144 АПК РФ).

Согласно ст. 4 Федерального закона «О государственной пошлине» № 2005-1 от 9 декабря 1991 года органы прокуратуры освобождаются от уплаты государственной пошлины в арбитражных судах по искам, подаваемым в защиту государственных и общественных интересов.

Согласно ст. 102 АПК РФ исковое заявление подается в арбитражный суд в письменной форме и должно быть подписании истцом или его представителем. Применительно к искам прокуроров это требование означает, что в исковом заявлении следует указывать точное наименование должности прокурора, его фамилию и инициалы; исковое заявление должно быть подписано именно тем прокурором, должность и фамилия которого в нем указаны.

В исковом заявлении должны быть указаны:

- полное наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;

- наименование лиц, участвующих в деле (истца, ответчика, третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора) и их почтовые адреса;

- цена иска, если иск подлежит оценке.

Цена иска определяется:

а) по искам о взыскании денежных средств исходя из взыскиваемой суммы;

б) по искам о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке исходя из оспариваемой суммы;

в) по искам об истребовании имущества исходя из стоимости имущества;

г) по искам об истребовании земельного участка исходя из стоимости земельного участка по установленной цене, а при ее отсутствии – по рыночной цене.

В цену иска включаются также указанные в исковом заявлении суммы неустойки (штрафа, пени). Цена иска, состоящего из нескольких самостоятельных требований, определяется суммой всех требований:

- обстоятельства, на которых основаны исковые требования;

- доказательства, подтверждающие основания исковых требований;

- расчет взыскиваемой или оспариваемой суммы (расчет, не представляющий особой сложности, допустимо производить в макете искового заявления. Сложные же расчеты осуществляются в отдельном документе, который целесообразно согласовать с организацией или гражданином-предпринимателем, в интересах, которых предъявляется иск. В последнем случае расчет прилагается к исковому заявлению, о чем делается указание в его тексте);

- исковые требования со ссылкой на законы и иные нормативные акты, а при предъявлении иска к нескольким ответчикам – требования к каждому из них;

- сведения о соблюдении (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено Федеральным законом для данной категории споров или договором. (Хотя прокурор, как это уже указывалось, и освобожден от обязанности соблюдения претензионного порядка урегулирования споров, он должен, если ему известно о таких мерах, предпринимавшихся истцом и ответчиком, указать об этом в исковом заявлении, поскольку подобные сведения отражают позиции сторон по существу спора и способствуют вынесению по делу законного и обоснованного решения);

- перечень прилагаемых документов.

В исковом заявлении указываются и иные сведения, если они необходимы для правильного разрешения спора, а также имеющиеся у прокурора ходатайства, в частности: о привлечении к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования не предмет спора; о вызове свидетелей; об истребовании письменных и вещественных доказательств; о назначении экспертиз; о принятии мер по обеспечению иска.

Своевременная постановка перед арбитражным судом вопроса о принятии мер по обеспечению иска (к ним относятся; наложение ареста на имущество или денежные средства, принадлежащие ответчику; запрещение ответчику совершать определенные действия; запрещение другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора; приостановление взыскания по оспариваемому истцом исполнительному или иному документу, по которому взыскание производиться в бесспорном порядке; приостановление реализации имущества в случае предъявления иска об освобождении его от ареста) имеет исключительно важное значение с точки зрения достижения целей реального устранения правонарушений и возмещения причиненных ими убытков.

Прокурор при предъявлении иска обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют.

Направление осуществляется с использованием любых средстве связи, обеспечивающих фиксирование отправлений (заказным или ценным письмом, по телеграфу, телетайпу, факсу), либо вручается лицам, участвующим в деле, под расписку. В качестве документов подтверждающих отправку, к исковому заявлению приобщаются почтовая квитанция, копия списка (реестра) отправки корреспонденции, заверенная руководителем канцелярии прокуратуры и содержащая ссылку на номер и дату почтовой квитанции, выдаваемой в подтверждение приема почтовых отправлений.

В каждом исковом заявлении (заявлении_ прокурора должно быть указано, что оно направляется в защиту государственных или общественных интересов и конкретизировано, в чем именно заключается их нарушение ответчиком.

Следует особо подчеркнуть, что процессуальный закон в числе оснований для отказа в принятии искового заявления или его возвращения (ст. 107, 108 АПК РФ), равно как и оснований для прекращения производства по делу или оставления иска без рассмотрения (ст. 85,87 АПК РФ), не называет отсутствие в исковом заявлении прокурора и материалах к нему прилагающихся данных о нарушенных государственных или общественных интересах. Учитывая, что содержащиеся в указанных статьях перечни основания являются исчерпывающими, отказ в принятии, возращение заявления, прекращение производства по делу или оставление иска без рассмотрения по этим мотивам являются незаконными.

Направление иска в интересах конкретного хозяйствующего субъекта требует, кроме прочего, четкого согласования процессуальной позиции прокурора и истца по делу (в качестве последнего выступает предприятие, в интересах которого прокурор предъявляет иск). Согласно ч. 5 ст. 41 АПК РФ отказ истца от иска, который был предъявлен в его интересах, влечет оставление иска без рассмотрения. Поэтому предъявление прокурором иска без учета позиции хозяйствующего субъекта или вопреки ней чревато нулевым процессуальным результатом.

Прокуроры должны принимать обязательное участие в судебном разбирательстве всех дел, возбужденным по их искам и заявлениям, в первой, апелляционной и кассационной инстанциях. Эта обязанность должна выполняться, как правило, силами аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело.