Geum.ru

Лекция № Тема: Содержание и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор»

Вид материалаЛекция
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушителей со стороны властей.

По-другому объясняют возникновение должности генерал-прокурора теоретики прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский и Н.В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра-I – коллегиальности и единоначалия: «Должность Генерала-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому как Сенат начало коллегиальное». Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя непопулярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления».

А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе».

Первым генерал-прокурором Петр-I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный. Ягужинский пользовался полным доверием Петра-I, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избрать « их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и, от которого зависело, на том «»протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласиях с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовалось. В то же время прокурор. Чей протест был отклонен, направлял специальное «донесение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др. Изучение исторических материалов позволяет с полной уверенностью утверждать, что российская прокуратура своему сознанию обязана лично административному гению Петра-I, в 1722 году. Было не просто скопировано уже ранее существующая модель, а была создана уникальный Государственный орган надзора и контроля в первую очередь не только за судебной властью, но и за всем административным аппаратом Государственного управления, это позволяет охарактеризовать российскую прокуратуру как исторически самобытный элемент власти и управления.

3. После петровский период развития прокуратуры в России.

В последующие годы после смерти Петра-I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Как и во всех направлениях государственной и политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 года, была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра-I от 1722 года. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

При Павле I, одержимой идеей «все созданное Екатериной II, изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.

В целом после петровского периода Российской государственности, не смотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастет. В частности, учреждение в России в 1775 году губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей местных властей и в судопроизводстве.

4. Губернская реформа 1779 года в России и совершенствование структуры органов прокуратуры.

В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 году «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

Реформа планировала осуществить разукрупнение губерний, их число было удвоенно, через двадцать лет после ее начала число губерний достигло пятьдесят. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических признаков. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным и полицейским делам. В основу деления был положен чисто количественный критерий – численность населения. На территории губернии проживало около четыреста тысяч душ, на территории уезда – около тридцати тысяч душ.

Старые территориальные органы после ряда преобразований (изменения в статусе воеводств проводились в 1728, 1730 и 1760 гг.) ликвидировались, упразднялись провинции как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления – нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя). Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору.
  1. Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года. Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд, состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов. Верхний земский суд состоял из назначенных императором председателя и вице-председателя и избранных на три года дворянством десяти заседателей.
  2. Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года.
  3. Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями чиновники.
  4. В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных представителей (председателя и двух заседателей).
  5. Апелляционный и ревизионный инстанцией в губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам).
  6. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы.

Реформа 1775 года сделала попытку отделить суд от администрации. Попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры (к смертной казни и лишению чести) утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством.

5. Судебная реформа 1862 года.

Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине».

Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского государства. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишениями свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения …» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, - состояли в наблюдении, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении общественного спокойствия, о запрещенных торгах».

По «Учреждению…» прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений, А.Ф. Кони писал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их: внимательный «читатель» определений всех присутственных мест:, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления».

Однако стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений – все это в сильнейшей степени стесняло права человека, и именно с этим приходило бороться прокурорам того времени.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александр II.

Еще до судебной реформы, в 1862 году, Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.

Следует отметить, что согласно воспоминания современников, «история Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов (XIX века. – В.Б.) представляла немало примеров энергической борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями.

Борьба эта не всегда была успешна, но само уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего обязанности губернского прокурора, действовало благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ревизии, несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою».

И все же, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду судебная реформа 1864 года) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, накануне реформы 60-х годов XIX века, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине XIX века сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах – губернаторы. Бер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту точку зрения). Беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований.

Вот почему, как только во второй половине 50-х годов XIX века встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

Следует отметить, что немаловажным фактором установленного порядка формирования органов прокуратуры того времени следует считать и такой весьма существенный фактор как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве как дешевый суд». Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя факты негативного характера были и тогда нередки. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокуроры, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.

Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу одного этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола.

В ходе проведения Александровских реформ весьма четко было сформировано назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являющиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Касаясь этого вопроса, приват-доцент Московского университета С.И. Викторский писал:

«1) Организована у нас прокуратура по началу единства и нераздельности, откуда – равноправность чинов прокуратуры и право замены одного ее члена другим.

2) Вторым началом, положенным в организацию прокуратуры, является – начало иерархического устройства, т.е. руководительство со стороны чинов прокуратуры высшего ранга чинами ее низшего ранга.

3) Независимость каждого чина прокуратуры является третьим началом, причем она понимается в смысле лишь возможности оставаться ему последовательным в дальнейшей деятельности, раз он, руководимый своим убеждением, высказался по делу в определенном направлении, а не в смысле предоставления ему права отказаться от исполнения поручения высшего чина по обследованию преступления.

Утверждая акты реформы, Александр II писал в Указе Правительствующему сенату 20 ноября 1864 года: «Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему возразить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого от высшего до низшего».

Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената. Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством следствий. А вот дознанием они фактически руководили. 2По производству дознания о преступных деяниях политические чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», - гласит закон. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. При этом прокурорской власти, следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать «указанный в законе ход всякому следствию» в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта.

Имея в виду российский Устав уголовного судопроизводства, П.И. Люблинский в 1864 году отмечал: «Этот Устав нельзя рассматривать только как свод предписаний судебным властям о формах производства, но как закон, обращенный к подданным, о правах, которые им представлены в ограждение произвола государственно-судебных органов».

В Уставе гражданского судопроизводства в 1864 году предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным:
  1. по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;
  2. по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
  3. по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей;
  4. по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;
  5. по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек);
  6. по делам брачным и о законности рождения.

Интересно, что по брачным делам роль ответственной стороны, в случае ее отсутствия, выполнял жоп, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.

Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 года наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило «обличение обвиняемых перед судом», то есть поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 года состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу XX века. Поэтому в 60-90-е годы XIX века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратуры. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.

По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских судах до 1864 года, реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед. Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент – избираемые мировые судьи и присяжные заседатели.

6. Дооктябрьский период деятельности органов прокуратуры.

Во второй половине XIX-начале XX века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:
  1. вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;
  2. усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии.

Давно назревшие реформу государственного устройства в нести много изменений в российскую административную систему, что касается органов прокуратуры, то весьма вероятно, что итогом судебных и административных реформ Александра I, явилась, прежде всего новая идеологическая концепция деятельности прокуратуры, если ранее жопы считали себя прежде всего служителями государя императора, выступали всецело от его имени, и первостепенной задачей своей видели надзор за административными и судебными органами государства, прежде всего во имя интересов императора, недаром прокуратуру называли «Око государево», то после реформы 60-70 годов XIX века работники прокуратуры перестали отождествлять себя самодержавием в той степени как это было раньше, на первый план выходит понимание того, что главным приоритетом в деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением законности в обществе и государстве, то есть с этого момента прокуратура начинает длительный и поэтапный путь к своему становлению в современном варианте, когда прокуратура выступает не, сколько от имени государства, сколько стремиться стать гарантом законности и выступать от имени закона.

После убийства Александра II (с 1 марта 1881 года) его приемник Александр III свернул все либеральные реформы, отменил проект конституции и издал манифест, подтверждавший его самодержавную власть. Нормой жизни тех времен стали административные высылки без суда, военные суды и закрытые судебные процессы, в этот период принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора.

Усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 году было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.

Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от других государственных органов, выступил министр юстиции Н.В. Муравьев. В начале 1894 года в докладе Александру III он заявил, что «суд должен быть, прежде всего, верным и верноподданным проводником и исполнителем самодержавной воли монарха».

В мае 1885 года закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства, в 1887 году он получает право устранять гласность судебного разбирательства, в 1889 году министру юстиции были подчинены городские судьи.

В это период российской истории ясно проявляются тенденции к превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после Революции 1905 года. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания – смертную казнь, только с 19 августа 1906 года по 20 апреля 1907 года вынесли свыше тысячи смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно-полевых в применении репрессий в отношении революционно настроенных масс: только за период 1907-1909 гг. они осудили к смертной казни три тысячи сто девяносто шесть человек. Царская прокуратура реакционного периода была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.

Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 года, пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.
  1. Послеоктябрьский период деятельности прокуратуры в России.

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.

Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 году со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры.

По предложению В.И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект «Положение о прокурорском надзоре», который в мае 1922 года был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция, главным образом в лице Каменева, Рыкова, Зиновьева и Осинского, решительно выступала против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры.

По предложению Н.В. Крыленко проект «Положение о прокурорском надзоре» был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26 мая 1992 года Постановление ВЦИК о принятии «Положения о прокурорском надзоре» 28 мая 1922 года было подписании председателем ВЦИК М.И. Калининым и секретарем ВЦИК А.С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 года, когда М.И. Калинин как председатель ВЦИКа подписал принятое этим органом «Положение о прокурорском надзоре». В нем говорилось: «В целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы с преступностью ВЦИК постановляет:
  1. Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную прокуратуру». Были определены и ее функции. Первым прокурором России стал Д.И. Курский, а после образования СССР первую должность прокурора Верховного суда СССР занял П.А. Красиков. В разные годы прокурорами (генеральными прокурорами) Союза ССР и РСФСР были И.А. Акулов, Н.В. Крыленко, В.А. Антонов-Овсеенко, М.И. Васильев-Южин, А.Я. Вышинский, К.Н. Сафонов, Р.А. Руденко, А.М. Рекунов, Б.В. Кравцов и др.

В период с 1917 по 1922 года. То есть в период времени с ликвидации прокуратуры, и вплоть до ее воссоздания, ее функции выполняли различные революционные органы управления. Основная тяжесть в таком надзоре была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 году не были преобразованы в органы Главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 году они не были ликвидированы в силу их и малой эффективности.

Таким образом получается, что образовавшийся «вакуум» после ликвидации царской прокуратуры был немедленно заполнен различными временными революционными инспекциями и комитетами, и могло ли произойти иначе? Наиболее вероятным представляется, что нет, потому как глубокий анализ функций прокуратуры позволяет с полной уверенностью утверждать, что прокуратура в России со времен своего образования в 1722 году является жизненно важным элементом государственного механизма в России, без которого и без того не малые проблемы бюрократизации государственного аппарата, взяточничества, казнокрадства, и пр. стали бы неразрешимой проблемой, породив полнейший беспорядок и анархию в сфере государственного управления всех уровней.

Формированию единой прокуратуры и укреплению ее органов немало способствовало то обстоятельство, что следственный аппарат к этому времени в основном был передан в ее систему в соответствии с Постановлением ВЦИК СНК от 3 сентября 1928 года «О внесении изменений в Положение о судоустройстве РСФСР». До этого момента аналогичную судьбу имели и органы следствия, которым пришлось побывать в системах самых различных ведомств: губернской власти, Министерства юстиции Верховного Суда. Существует мало данных о том, что короткое время органы следствия были самостоятельной структурой при органах исполнительной власти, т.е. Следственным комитетом при СНК. На Следственный комитет указывают многие исследователи как на более совершенную структуру построения следственного аппарата в стране, однако конкретных ссылок на законодательство, послужившее основанием к созданию указанного Комитета, они не дают. Нет достаточной информации и том, по каким причинам нахождение следственного аппарата в Комитете не оправдало себя на практике, в результате чего Следственный Комитет при СНК был ликвидирован. Отметим, что весь период отыскания места для органов следствия знаменуется тем, что фактическим ее организатором, оперативным руководителем и надзорной инстанцией являлась прокуратура, которой и предстояло в конечном итоге принять следственный аппарат в свою систему, так как органы прокуратуры были более всего близки к следственному аппарату и следствию.

Решение проблемы о месте следственного аппарата было не менее длительным и не безболезненным. По утверждению историков-криминалистов, реформирование следственного аппарата в первые годы существования РСФСР происходило медленно и нерешительно. Так, например, И.Ф. Крылов указывает НАТО, что с начала 1918 до 1934 года было принято более восьми законодательных актов, определяющих место того или иного следственного подразделения в системе правоохранительных органов. Разумеется, от частой перестановки в следственном аппарате высокий деловой уровень кадрового состава, специалистов следственного дела сохранить было трудно. Между тем бурное развитие страны требовало немалых сил, сдерживающих противостояние государственным установкам, выраженным в ужесточенных нормах законодательства. Надо сказать, что в этих условиях нестабильность статуса следственного аппарата не смогла причинить делу борьбы с преступностью серьезного вреда только потому, что УПК 1922 и 1923 гг. придавали особое значение прокурорскому надзору за следствием и дознанием. По существу, следователи в своей деятельности всегда чувствовали направляющую роль прокуратуры, что помогало им успешно выполнять сложные и ответственные задачи.

8. Учреждение самостоятельных органов в СССР.

Интеграция органов прокуратуры и следствия придала новый мощный импульс их единой деятельности в борьбе с преступностью. Исполнились надежды лучших теоретиков и практиков ленинского толка на их единство. К подобному единению, например, стремился нарком юстиции Д.И. Курский, который в докладе на IV съезде деятеле советской юстиции подчеркивал, что прокуратура должна быть едина «как орган, концентрирующий в своих руках организацию следствия, наблюдающий за розыском; ибо эта область и раньше принадлежала, бесспорно прокуратуре, а в условиях нашего параллелизма, известной расхлябанности создание такого органа поможет нам взять в свои руки следственные органы и следственное производство».

Ключевым моментом в истории современной прокуратуры явилось Постановление ЦИК СНК СССР от 20 июня 1933 года о создании Прокуратуры СССР, которое сыграло серьезную роль в укреплении организационного единства органов прокуратуры и усиления ее роли в деятельности всех правоохранительных органов.

С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами.

Начиная с 1926 года, органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 года ВЦИК «Положение о судопроизводстве РСФСР» определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства. В «Положении» сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важнейшим делам.

Таким образом, нахождение следственного аппарата в подчинении прокуратуры исторически оправдало себя наилучшим образом. Подтверждением данного вывода являются периоды суровых испытаний войной и послевоенного времени, когда в тяжелых условиях восстанавливалось разрушенное народное хозяйство.

Несмотря на большую роль прокуратуры в деле организации следствия, государственные власти не сразу передали его в систему прокуратуры, а лишь после успешного завершения эксперимента, проведенного в Московской области, где следственный аппарат был передан в подчинение прокуратуры. Законодательное оформление данная перестройка получила в результате Постановления ВЦИК СНК РСФСР от 3 сентября 1928 года, которым внесено соответствующее изменение в Положение о судоустройстве РСФСР. Все это указывает на то, как серьезно решался вопрос о месте следственного аппарата в государственной структуре.

Дальнейшее становление органов прокуратуры, и в частности создание прокуратуры СССР (1933), а также централизация прокуратуры (1936), еще более положительно влияли на состояние следствия и дознания. Давая научную оценку преобразованиям прокуратуры и связанным с ней органам следствия, В.М. Савицкий правильно отмечал, что «организационное укрепление прокуратуры оказало большое влияние на усиление активности прокуроров и в такой важной отрасли прокурорского надзора за соблюдением социалистической законности, какой является надзор за законностью действий органов дознания и предварительного следствия. Прокуроры все больше и больше сосредоточивали в своих руках руководство, органами расследования, объединяя и направляя их действия по борьбе с преступностью.

9. Военный период деятельности прокуратур.

В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче – победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года, объявившим в стране военное положение, работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.

Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.

Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.

Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры органов прокуратуры, в особенности органов прокуратуры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительной дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 года прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.

Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало из них погибло в баях с немецко-фашистскими захватчиками.

Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.

В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по свои масштабам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1946 года.

Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в то период пост Прокурора Украины, а затем был назначен на пост Генерального прокурора ССР.

На Нюрнбергском судебном процессе была воочию разоблачена сущность фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый лан выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии выполнил приказ Генерального прокурора СССР к № 128 от 17 июня 1946 года «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 года вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закрепляется определенный участок района или города, - практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.

Учитывая важное государственное и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименование Генерального прокурора СССР».

Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.

10. Послевоенное развитие органов прокуратуры СССР (до 1992 года).

В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуратуры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившими в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1946 года.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономике. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов. Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора СССР № 128 от 17 июня 1946 года «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», в которым были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные правонарушения закона.

Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 года. Вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закрепляется определенный участок района или города, - практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.

Учитывая важное государственное и политическое значение органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР».

Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а в месте с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 года в совете Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных областей образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.

Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955 года «О порядке рассмотрения дел Президиумами судов».

Установленный порядок рассмотрения Президиумами судов надзорных протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное начало их деятельности, - все это нашло впоследствии закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 года и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 года.

Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестованию незаконных и необоснованных решений, как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности.

К тому же периоду относится и принятое такого важного законодательного акта, как Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года.

Разработка и принятое Положение о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, в особенности в сфере общего надзора, в стадии производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.

В Положении содержалось весьма важное требование к организации деятельности прокуратуры, чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, а также из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации более четко отлаженной деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров на качество выполненной работы.

Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей относительно их образовательного ценза: эти должности вправе занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был определен возрастной ценз-25 лет.

В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был закреплен правовой статус следственного аппарата и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко определить структуру центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и автономных республик, краев и областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их деятельности.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 года «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» вводятся отделы по отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.

Генеральный прокурор СССР в приказе 3 54 от 10 апреля 1956 года утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев и областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устанавливаются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР».

Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик.

На заседания коллегий выносятся вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР, организацией контроля исполнения в органах прокуратуры, отчеты прокуроров. Подчиненных Генеральному прокурору, о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводятся в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.

В качестве совещательного органа при генеральном прокуроре СССР создается Методический Совет, возглавляемый заместителем Генерального прокурора СССР. Состав Методического Совета утверждается Генеральным прокурором СССР. В него входят прокуроры, следователи и ученые-юристы. Решения Методического Совета имеют рекомендательный характер. На заседания Совета выносятся наиболее сложные вопросы законодательного, организационного и теоретического характера, относящиеся к деятельности органов прокуратуры.

Важное значение в укреплении трудовой и исполнительской дисциплины в органах прокуратуры имело Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1964 года. В Положении подчеркивается, что советские прокуроры и следователи должны быть образцом высокой сознательности, принципиальности и трудолюбия: в нем установлен перечень поощрений и взысканий и порядок их объявления. Приказ о поощрении или взыскании приобщается к личному делу каждого работника прокуратуры.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава-глава 21, в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

В Конституции было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют, свои полномочия независимо от каких бы то ни было, местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.

Конституция СССР возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но единообразным исполнением законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 года, ни в Положении о прокурорском надзоре 1955 года не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по «единой» законности, каких бы проблем законность не затрагивала.

Весьма значительно, что Конституция возложила на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1936 года возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР, то Конституция 1977 года эту обязанность возложила как на Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, что осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовывалась в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве – Верховного совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.

Устанавливается единый для прокуроров всех уровней прокурорской системы – Генеральная прокуратура СССР, прокуроров союзных, автономных округов, районов и городских прокуроров – пятилетний срок пребывания в должности (по Конституции СССР 1936 года срок полномочий Генерального прокурора СССР составлял семь лет, других прокуроров – пять лет). Важной конституционной новеллой было включение в Основной Закон СССР положения о том, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяется Законом о прокуратуре СССР.

Закон о прокуратуре СССР был принят 30 ноября 1979 года. По этому закону работала российская прокуратура в последующие годы вплоть до распада СССР. Закон состоит из четырех разделов:
  1. Общие положения;
  2. Система органов прокуратуры и их организация;
  3. Прокурорский надзор;
  4. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры.

Следует отметить, что «надзорный» третий раздел включал четыре главы, раскрывавших содержание основных отраслей прокурорского надзора:

- общего надзора;

- надзора за исполнением органами дознания и предварительного следствия;

- надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;

- надзора за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х-начале 90-х гг., нельзя не обратить внимания на то, что в это время существенно расширяется предмет и пределы прокурорского надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», которым в предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений.

История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла отражения роль Закона «О прокуратуре СССР», принятого 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.

Принятие закона «О прокуратуре СССР» было обусловлено тем, что Положение о прокурорском надзоре в ССР, принятое в 1955 году, во многом устарело и не отвечало требованиям жизни, практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около двадцати основ), уголовные, уголовно-процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Все эти нововведения были отражены в Законе «О прокуратуре СССР».

В законе «О прокуратуре СССР» получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены приделы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан.

В законе «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей надзора позволила устранить параллелизм в деятельности отдельных подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур.

Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.

В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя, - от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и расследования преступления и его ответственность за законностью, и обоснованность принятых решений.

Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в законном порядке, обязательны для исполнения.

С принятием Закона «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее расширение в деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей.

Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР» Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.

В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988-1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конвенция военной промышленности и т.д.) был существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 года «О структуре Прокуратуры Союза СССР» преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора.

Отныне Генеральному прокурору СССР было, предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы, определять структуру и штаты Главных управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.

С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза СССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора _ Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.

Для выработки совместных с прокурорами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах, его функции были переданы прокурорам республик.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 года «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».

В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 179 Конституции РСФСР (1978 года) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих, на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.

Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка. Институт повышения квалификации руководящих кадров. Институт усовершенствования следственных работников.

Определена численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в количестве 39,5 тысяч человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1 января 1992 года органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. Принято решение об устранении кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной заработной платы в РСФСР.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится «Двойное» подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам власти.

В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР, на 1 января 1992 года недокомплект кадров прокуроров и следователей составил одну тысячу двести человек.

Существенно снизился престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизился профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года.

11. Развитие прокуратуры Российской Федерации (1992-н/в).

Распад Союза, новые политико-правовые условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной власти, становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений, существенно изменили место и роль прокуратуры.

Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 17 января 1992 года. Однако данный Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1978 года. К тому же этим законом объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством были в определенной степени ограничены. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года потребовало подготовки новой редакции Закона о прокуратуре, внесения в него существенных изменений и дополнений.

Период известных событий 1993 года Президент России издал Указ от 20 октября 1993 года «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации». Этим указом были установлены задачи органов прокуратуры, в частности на нее были возложены задачи координации деятельности правоохранительных органов в деле борьбы с преступностью и полностью сохранены все положения Закона о прокуратуре 1992 года.

После принятия на референдуме новой Конституции Российской Федерации возникла дискуссия о роли и месте прокуратуры, о сохранении ее функции, ограничении их только поддержанием обвинения в суде. Однако, дальнейшее развитие государство показало, что прокуратура оправдывает свое предназначение, занимает важное место в государственном механизме и положение ее как органа надзора было сохранено. Более того, Федеральным законом от 17 ноября 1995 года в закон «О прокуратуре РФ» были внесены существенные изменения. В частности была введена специальная глава «О прокурорском надзоре за соблюдении прав и свобод человека и гражданина», и чем была подчеркнута правозащитная функция прокуратуры, а также закреплена роль прокуратуры, как координатора деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, в связи, с чем 18 апреля 1996 года Президент своим Указом ее Положение.

В Конституции РФ 1993 года речь идет о прокуратуре в одной статье, причем помещенной в главе 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ». Однако, принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 статьи 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок, после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказываться в даче согласия на назначение предложенной Генеральным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти.

Согласно ч. 4 статьи 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяется федеральным законом.

Конституция Российской Федерации 1993 года посвящается прокуратуре ст. 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокурору вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Из содержания ст. 129 следует, что Конституция не определяет функции (полномочия) прокуратуры Российской Федерации, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона.

Отсутствие конституционного решения таких вопросов стало одной из причин различных подходов к определению функций (полномочий) и места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В частности, имели место попытки «ликвидировать» надзорные функции российской прокуратуры, сведя ее деятельность лишь к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти «реформаторские» идеи не получили общественной поддержки.

В условиях идеологической борьбы группой ученых и практиков была создана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период. На основе этой Концепции разработан и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Изменения, внесенные в ранее действовавший Закон, настолько существенны, что можно говорить о качественно новом нормативном акте, отвечающем интересам укрепления законности и правопорядка в сложный переходный период развития России. В нем в значительной мере учтен опыт сходных государственно-правовых структур развитых стран мира. Одновременно сохранены и усилены положения, учитывающие преемственность отечественного правового опыта. Акцент сделан на развитие огромного правозащитного потенциала прокуратуры, в том числе в реализации ею конституционного приоритета обеспечения реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого в Закон введена специальная глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как главном приоритете в ее деятельности. В этих целях прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Фундаментальные ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Актуальным в этой связи представляется развитие сформулированной с отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все ветви власти заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать, которую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть, так или иначе, применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судьями, органами исполнительной власти приведут к тяжким последствиям. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то не будет механизма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции Российской Федерации следует, что прокуратура не может относиться к органам ни судебной, ни исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 1 18 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными органами – звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции).

До принятия конституции 1993 года прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора Российской Федерации на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти – законодательной, только ей был подконтролен и толь ее решения обязан был выполнять.

В декабре 1998 года Государственная Дума приняла закон о дополнениях и изменениях в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», вступил в силу в момент его опубликования 17 февраля 1999 года.

Этим законом в положение прокуратуры внесены существенные изменения и дополнения, расширенные ее функции и круг поднадзорных органов. Статья 1 ч. 1 этого закона на прокуратуру наряду с надзором за исполнением закона, возложен надзор за соблюдением Конституции РФ. Согласно внесенным дополнениям прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов также коммерческими и не коммерческими организациям и учреждениями, судебными приставами, расширен и перечень мер прокурорского реагирования, в частности, восстановлена такая мера прокурорская предостережение о недопустимости нарушения закона (статья 25 Закона) и ряд других изменений.

Согласно этому закону прокуратура сохранила свой статус, свое положение как орган надзора, который выполняет эту функцию в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (статья 1 ч. 2 Закона).

В настоящее время Президент, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

Подводя итог краткому рассмотрению истории развития органов прокуратуры, можно сказать, что «… сложившаяся в нашей стране система прокуратуры выдержала испытание временем. Она может без коренных структурных изменений служить надежным гарантом законности и правопорядка».

Таков правовой статус современной российской прокуратуры.


Лекция 3. Тема: Предмет, функции, направления и система учебной дисциплины «Прокурорский надзор».

1. Понятие предмета дисциплины «Прокурорский надзор».

2. Функции прокурорского надзора.

3. Основные направления прокурорского надзора.

4 Пределы прокурорского надзора.

5. Система, методика и тактика учебной дисциплины «Прокурорский надзор».

1. Понятие предмета, дисциплины «Прокурорский надзор».

Предметом любой науки является установление и изучение закономерностей определенного рода.

Теория государства и права (общетеоретическая правовая наука) исследует общие закономерности возникновения, функционирования и дальнейшего развития государства и права. Соответственно для прокуратуры закономерности возникновения, функционирования и развития ее и основной ее функции – прокурорского надзора. Практически нет ни одного документа изданного в последние годы, где бы ни подчеркивалась необходимость решительной активизации прокурорского надзора на основе качественного улучшения научных исследований в сфере его организации и осуществления. В этой связи встает необходимость точного определения предмета прокурорского надзора.

Исходя из смысла ст.21,26,29,32 ФЗ «О прокуратуре РФ» понятие и предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности (федеральной службы), находятся в зависимости от характера правоотношений.

2. Функции прокурорского надзора.

Термин «функция» в юриспруденции применяется для обозначения основных наиболее важных направлений деятельности человека, государства, науки. Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Следовательно, ключевой категорией, раскрывающей и объясняющей содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и любого другого государственного органа, являются ее функции (основные направления ее деятельности). В функциях прокуратуры выражается ее сущность, та реальная роль, которую она играет в решении вопросов поддержания законности и общественного правопорядка в удовлетворении разнообразных интересов населения страны и каждого человека и гражданина в частности. Функциями прокуратуры согласно ФЗ «О прокуратуре РФ» являются:

- прокурорский надзор за исполнением законов;

- уголовное преследование;

- координация деятельности правоохранительных органов;

-участие в правотворческой деятельности;

- редакция и выпуск специальных изданий;

- международно-правовая деятельность.

3. Основные направления прокурорского надзора.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзорная. В зависимости от социальной направленности, характерных полномочий и средств, а также других элементов, эта функция прокуратуры подразделяется на ряд направлений.

Естественно, что каждое направление прокурорского надзора имеет свой предмет – исполнение законов определенными юридическими и физическими лицами в конкретной сфере деятельности. По своей сущности прокурорский надзор един и неделим, поскольку едины цели и задачи прокуратуры, его система и правовая база. Однако предмет прокурорского надзора в соответствии с отраслями права имеет свои особенности, порожденные особенностями отраслевых законодательств, что предполагает изучение всех направлений прокурорской деятельности. В едином прокурорском надзоре в соответствии с теорией и ФЗ «О прокуратуре РФ» выделяются следующие его направления: