Аналитический вестник

Вид материала

Документы

Содержание Отражение рекомендаций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в проекте федерал Заключение по налоговому кодексу Влияние нового налогового кодекса (проекта) на процессы перераспределения финансовых ресурсов с учетом приоритетов экономической Этапность внедрения Налогового кодекса.

Подобный материал:

• Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
• 9) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 9826.34kb.
• 11) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3594.13kb.
• 10) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 5535.4kb.
• [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3560.33kb.
• Мировой экономики, управления и права, 9699.86kb.
• 8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.), 15457.76kb.
• Миссионерский Отдел Московского Патриархата Русской Православной Церкви Информационно-аналитический, 6882.02kb.
• Аппарата Совета Федерации предлагают вашему вниманию аналитический вестник, посвященный, 1234.99kb.
• Научная литература «Вестник Московского государственного университета леса – Лесной, 1372.53kb.

Отражение рекомендаций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации

в проекте федерального бюджета на 1998 год

Одним из принципиальных условий разработки и формирования федерального бюджета на 1998 год была договоренность между Правительством Российской Федерации и субъектами Российской Федерации об осуществлении согласования как самой концепции проекта бюджета, так и основных параметров проекта бюджета на будущий год, прежде всего касающихся межбюджетных отношений.

В соответствии с этим решением, прошли заседания всех межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, где совместно с представителями Правительства РФ обсуждалась концепция бюджета на 1998 год⁴. В принятых по итогам этих совещаний документах содержится не только общая оценка представленной Правительством РФ концепции бюджета на будущий год, но и достаточно развернутая система мер по реализации основных социально-экономических задач на решение которых должна быть направлена бюджетно-налоговая политика Правительства РФ в 1998 году.

На совещаниях отмечалось, что обсуждение и оценка представленных Правительством РФ документов велось с точки зрения тех задач, которые были определены в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ “Порядок во власти - порядок в стране”, “Бюджетным посланием на 1998 год” и программой Правительства РФ “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах”.

Обращает на себя внимание, что в приложениях, представленных совместно с проектом федерального бюджета, итоговые документы межрегиональных совещаний обозначены, как материалы согласований межбюджетных отношений на 1998 год в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Однако, совещания проходили на первоначальном этапе формирования бюджета, где речь шла прежде всего о самой концепции, поэтому принятые на них документы не могут рассматриваться как результаты согласований уже конкретных параметров межбюджетных отношений. Более того, в приложенных к проекту бюджета протоколах совещаний зафикисировано решение о необходимости проведения согласительных процедур с целью учета замечаний и рекомендаций межрегиональных ассоциаций еще до внесения на рассмотрение в Государственную Думу проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год”.

Изучение принятых на указанных совещаниях итоговых документов показывает, что наряду с выражением согласия принять за основу концепцию бюджета на 1998 год, не решенным остался ряд принципиальных вопросов. Так, в документах ассоциаций “Сибирское Соглашение” и “Северо-Запад” указывается, что главным недостатком концепции бюджетной политики является отрыв процессов формирования федерального бюджета от региональных и местных бюджетов, не раскрыты причины бюджетного кризиса, отсутствуют анализ и прогноз состояния бюджетов регионов.

В документах отмечается, что в концепции бюджета не нашли отражения острые проблемы, связанные с необходимостью восстановления механизма наполнения доходной части бюджета и системы стимулов к получению прибыли в производственных отраслях. Указывается на отсутствие в предложенной Правительством РФ концепции реальных мер, направленных на решение проблемы неплатежей, снижения роли бартерных и различных “квазиденежных” форм взаиморасчетов.

Помимо развернутой оценки и существенных замечаний по концепции бюджета, в документах межрегиональных совещаний содержится целый спектр принципиальных, конкретных рекомендаций и предложений по формированию важнейших бюджетных параметров, касающихся прежде всего системы межбюджетных отношений. Однако изучение материалов проекта бюджета на 1998 год не дает оснований сделать вывод о том, что большая часть этих рекомендаций нашла в нем отражение.

Практически на всех межрегиональных совещаниях в качестве одного из основных требований подчеркивалась необходимость переориентировать налогово-бюджетную политику на поиск и мобилизацию резервов доходной части бюджетной системы, улучшение собираемости налогов. Однако, как видно из проекта бюджета, реалистичность бюджета достигается инерционным следованием за сложившейся в последние годы ситуацией с поступлением доходов в бюджетную систему и задается низкой планкой бюджетных доходов, а также соответствующим значительным сокращением государственных расходов прежде всего на федеральном уровне.

Таким образом, главная цель заложенная в проекте бюджета, - не решение проблем, связанных с абсолютным сокращением налогооблагаемой базы и соответствующим уменьшением бюджетных доходов, и не отработка механизмов и технологий, позволяющих повысить размеры доходов (за счет “теневого оборота”, финансовой сферы, на основе принципиального изменения политики в отношении управления госсобственностью, подходов к приватизации и т.п.), а максимальное переключение доходных источников на федеральный бюджет для решения прежде всего наиболее острых текущих задач.

Однако “сброс с плеч” федерального бюджета расходов, связанных с выполнением даже на минимальном уровне присущих любому государству функций, не решает накопившихся в обществе социально-экономических проблем и в значительной степени просто перекладывает все сложности их финансирования на региональный уровень.

В то же время в проекте бюджета на будущий год, с учетом принятия Налогового кодекса, предусмотрено cокращение государственных доходов, причем общее снижение налоговых платежей в бюджетную систему практически полностью приходится на бюджеты субъектов Федерации.

Можно считать реализованным предложение межрегиональных ассоциаций “Сибирское Соглашение”, “Северо-Запад” установить в качестве регулирующих налогов - НДС и налог на прибыль, а внутри субъекта Федерации - подоходный налог и налог на имущество.

Вместе с тем, в проекте бюджета на будущий год для всех субъектов Федерации сохраняется единый норматив зачисления НДС в региональные бюджеты (25%), несмотря на неоднократные предложения многих регионов дифференцировать нормативы и ставки по НДС в зависимости от объективных (природных, географических и т.п.) факторов. Это особенно важно для регионов Крайнего Севера, с крайне высоким удельным весом транспортных и энергетических затрат в издержках производства, что делает продукцию местных предприятий практически неконкурентоспособной даже на внутреннем рынке.

В проекте бюджета на 1998 год не заложены подходы для создания четкой и прозрачной системы взаимоотношений между бюджетами разных уровней, хотя в итоговых документах практически всех межрегиональных совещаний, присутствует рекомендация - “не допускать эксклюзивных отношений между бюджетами федерального и регионального уровней”. Бюджетная политика в будущем году по-прежнему базируется на договорных принципах, а проблемы разграничения полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений идут по пути стихийной децентрализации (так, за счет территориальных бюджетов финансируется свыше 70-80% общих расходов на ЖКХ, общественный транспорт, сельское хозяйство, образование, социальное обеспечение и т.д.).

Упорядочению принципов взаимоотношений между центром и регионами могла бы способствовать реализация предложения межрегиональных ассоциаций разработать и принять закон о межбюджетных отношениях. Поддержана ассоциациями необходимость принятия “Бюджетного кодекса”, в котором должны найти решение вопросы более оптимального распределения ответственности между различными уровнями государственной власти, на основе разграничения предметов ведения и полномочий, предусмотренного Конституцией РФ.

Практически не реализованной осталась значительная часть предложений, содержащихся в решениях межрегиональных ассоциаций и касающихся изменения порядка формирования системы трансфертов. Как известно, методика расчетов трансфертов, примененная в проекте федерального бюджета 1997 года, была признана неприемлемой и отклонена обеими палатами Федерального Собрания. Однако в рассматриваемом проекте от нее не только не отказались, но и настолько усложнили, что в результате она стала еще более запутанной и формальной. На 1998 год по проекту бюджета предусматривается сокращение Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации с 15 до 13% от общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением таможенных платежей и доходов целевых бюджетных фондов.⁵

Примененная в проекте методика расчета в значительной степени изменила структуру распределения трансфертов как в абсолютном, так и в относительном выражении. Так, у многих регионов абсолютные размеры трансфертов уменьшаются даже по сравнению с секвестированным бюджетом 1997 года, и в то же время, у некоторых регионов размеры трансфертов возрастают в 2-3 раза. Причем по-прежнему отсутствует логичное и ясное объяснение критериев подобных изменений расчета трансфертов.

Столь же неупорядоченным, как и раньше, остается процесс распределения “нетрансфертных” средств из федерального бюджета на оказание финансовой поддержки регионам (дотаций, субсидий, субвенций, взаиморасчетов), поскольку их получение базируется не на нормативно-расчетной, а в основном, на неформальной основе.

Не учтены рекомендации “предусмотреть в составе расходов федерального бюджета на 1998 год средства на возмещение затрат по содержанию переданных объектов жилья и социальной сферы”.

Как следует из Пояснительной записки к проекту бюджета (стр.57) в определении доли трансферта, получаемой субъектом Федерации из ФФПР), учтены только “затраты в сумме 7,4 млрд. руб. на содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства, акты приема-передачи по которым были представлены в Минфин России в январе-июле 1997 года”. Предусматривается, что финансирование расходов на ЖКХ может осуществляться за счет привлечения средств от приватизации и других источников, “формируемых на местах в соответствии с действующим законодательством”.

Нельзя считать реализованной рекомендацию межрегиональных совещаний “предусмотреть в проекте федерального бюджета на 1998 год поддержку сельского хозяйства России”, также как и предложение “разработать меры по компенсации финансовых потерь отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, образовавшихся вследствии диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и поставляемые им материально-технические ресурсы”.

Исправлению чрезвычайной ситуации в сельском хозяйстве и решению многих проблем АПК, по мнению Правительства РФ, будет способствовать подписанный Президентом РФ 14 июля 1997 г. Федеральный закон “О государственном регулировании агропромышленного производства”. Однако, учитывая те объемы и формы финансирования, которые заложены в проекте бюджета 1998 г., не понятно, как Правительство РФ собирается регулировать работу АПК.

Финансирование сельского хозяйства по проекту бюджета на 1998 год снижается почти в 2 раза (7,95 млрд. руб.), по сравнению с утвержденным бюджетом на 1997 г. и на 20% к ожидаемой оценке исполнения бюджета в текущем году. При этом, общий объем выделяемых средств с учетом возврата уже выданных ссуд, оценивается на уровне 17,8 трлн. руб. Таким образом, Правительство рассчитывает, что финансирование сельского хозяйства в основном будет осуществляться за счет кредитов коммерческих банков и привлечения связанных иностранных кредитов, доля которых в общем объеме расходов по этой статье достигает почти 17%. Помимо этого, предусмотренные в Бюджете развития средства на развитие сельскохозяйственного производства в размере 1,33 млрд. руб., полностью ориентируются на получение связанных иностранных кредитов.

Несмотря на Указ Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 933, которым утверждена “Федеральная программа стабилизации и развития агропромышленного производства в РФ на 1996-2000 годы”, самим Правительством РФ признается невозможность ее выполнения из-за неудовлетворительного финансирования.

Нереализованным осталось предложение “оставлять арендную плату от федерального имущества субъектам Федерации с ее целевым использованием на содержание социальной сферы, находящейся в хозяйственном ведении предприятий”. По проекту бюджета на 1998 год доходы федерального бюджета от поступлений арендных платежей от федерального имущества запланированы в объеме 1,33 млрд. руб. ( в ценах 1998 г.) или на уровне 22% от общей суммы арендных платежей в консолидированный бюджет.

Таким образом, изучение проекта бюджета на 1998 год с точки зрения реализации в нем основных рекомендаций, принятых на совещаниях межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, позволяет сделать вывод, что в очередной раз Правительство РФ формально отнеслось к предложениям регионов, большинство из которых осталось не учтенными.

Миронова Т.А., консультант отдела экономического анализа Информационно-аналитического управления Аппарата СФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО НАЛОГОВОМУ КОДЕКСУ

Налоговый кодекс - сложный, многоплановый и многофункциональный документ, затрагивающий практически все стороны экономической деятельности людей, предприятий и регионов, отраслей производства. Это естественно, учитывая различия в финансовых интересах субъектов экономической деятельности, что не может не вызывать множественности оценок решений проблем налогообложения, предлагаемых в кодексе, причем самого различного порядка от субъективных, организационных до политических.

В этой связи представляется необходимым при оценке кодекса руководствоваться определенной системой критериев, объективно отражающих тенденции и особенности развития экономики страны переходного периода, вытекающих из экономической стратегии России и определяющих концепцию налоговой системы страны. Представляется возможным использовать две группы критериев: концептуально-общих и тактически ориентированных (частных).

К общим критериям при оценке кодекса можно отнести: стабильность, предсказуемость, прозрачность.

К частным: ориентацию на финансовую стабилизацию, прекращение спада производства, повышение эффективности 'производства и его стимулирование, обеспечение конкурентоспособности, нормального жизненного уровня и др.

При этом основные функции, обеспечиваемые налоговой системой должны включать кроме фискальных - стимулирующие, регулирующие и контролирующие меры.

Основываясь на этом общем методологическом подходе можно, с полным основанием считать, что эти задачи кодекс решает лишь частично.

К “революционным” мерам в предлагаемой системе налогообложения относятся:

- сокращение общего числа налогов с 200 до 30;

- отмена налога с выручки предприятий;

- замена налога на основные фонды налогом на недвижимость;

- сокращение сроков амортизации, с введением нелинейной амортизации и предоставлением возможности относить на затраты значительную часть его стоимости в первые годы эксплуатации имущества;

- отмена освобождения от НДС обслуживания жилых домов, услуг (туризм, полиграфия, издательская деятельность и др.).

Перечисленные выше меры предусмотренные проектом кодекса, рассматриваются его разработчиками как позитивные. Однако их более детальный анализ, с позиций вышеобозначенных критериев не позволяет однозначно согласиться с их оценкой, данной разработчиками проекта кодекса.

В частности представляется необходимым высказать следующие соображения.

1. Проект налогового кодекса, прежде всего, не отвечает основному требованию - созданию единой налоговой системы на длительную перспективу, обеспечивающую необходимую устойчивость самой системы и сбалансированность интересов государства и субъектов рыночной экономики РФ. Конкретно следует отметить те, наиболее общие моменты кодекса, которые, по нашему мнению, могут оказать негативное влияние на российскую экономику.

Во-первых, данный вариант кодекса реализуют чисто конъюнктурный подход к выработке общей его позиции а именно, сохранение и усиление преимущественно фискальной направленности всех нововведений в действующую систему налогообложения в ущерб необходимости усиления стимулирующей роли налоговых инструментов использования регулирующих их функций.

Во-вторых, не просматривается перспектива долгосрочности действия налоговой системы по основным ее составляющим.

Закрепление и усиление ориентации на косвенные налоги, соответственно, налогообложение отраслей топливно-сырьевого комплекса (экспортно-ориентированных предприятий) не только не создает основы для выхода из экономического кризиса, но резко ухудшает финансовое положение даже этих экономических субъектов и пресекает перспективу экономического роста.

Нельзя также считать перспективным переход к оплате налогов, исходя не из цен реализации продукции, а базируясь на рыночных ценах (эта позиция также связана с текущими нарушениями отсутствием должного порядка в системе ценообразования) поскольку это безусловно создаст основу для и так распространенного субъективизма в этой сфере отношений.

В третьих, ясно, что снижение налога на прибыль и унификация налогов носит чисто декларативный характер, поскольку сокращение и отмена части налогов перекрываются в результате увеличения других налогов, и в первую очередь акциза на нефтегазовую продукцию, повышение налогообложения деятельности банков и другими нововведениями.

2. Особо следует обратить внимание на отсутствие в НК четкого обозначения обязательств и системы ответственности бюджетно-налоговых государственных структур перед налогоплательщиками. Это касается: во-первых, обеспечения устойчивости принятого налогового режима, его неизменности в четко определенных временных интервалах; во вторых, -обеспечения полной информированности налогоплательщиков относительно использования налоговых платежей и ответственности финансовых государственных структур по целевому использованию бюджетных поступлений.

3. Введение новых видов налогообложения банков, а именно вместе с налогом на прибыль ввести фискальное обложение активов в размере одного процента их стоимости по состоянию на начало года, оплату налоговых сумм авансом независимо от фактической величины прибыли (даже в случае убыточной деятельности), носит в прицеп к конъюнктурный, преимущественно фискальный характер.

Вместо поддержки государством необходимой стабильности банковской системы и создания условий для переориентации деятельности российских банков на кредитование реального сектора экономики акценты в режиме налогообложения банков смещаются в сторону повышения меры изъятия государством доходов банков (что связывается с относительно высоким уровнем доходов банков). Парадоксальность такого подхода состоит, прежде всего, в том, что государство само породило (продолжает в том же духе) ситуацию повышенных доходов банков масштабной распространенностью различного рода финансовых инструментов и заменителей денег, установлением высоких ставок доходности финансового рынка практически за счет средств налогоплательщиков.

Кроме того, потерю способности к жесткому регулированию доходности рынка государственных ценных бумаг государство пытается по отношению к банкам "компенсировать" введением дополнительных налогов, т.е. "вернуть" средства в бюджет, но уже на фискальной основе.

Негативная сторона вводимых НК изменений в режим налогообложения банков, состоит в том, что при этом не принимается во внимание ряд принципиальных обстоятельств, что может не только привести к уменьшению поступлений налогов в бюджет, но и ускорить процесс разрушения банковской, а заодно и всей платежно-расчетной системы.

Во-первых, для современного периода характерны резкие различия в условиях деятельности банков, а именно: крупные, средние и мелкие кредитные организации; банки уполномоченные работать со средствами бюджета или не уполномоченные; банки региональные или столичные. Эти и другие различия определяют реальные финансовые возможности банковской деятельности. Отсутствие равных для всех банков условий коммерческой деятельности требует дифференцированного подхода и в сфере налогообложения банков.

Во-вторых, игнорирование тенденции снижения банковской ликвидности и доходности всей банковской системы за исключением отдельных монобанковских структур, лишает акцию введения налога на активы не только фискального ее смысла (увеличения налоговых поступлений), но, что не менее опасно, инициирует поиск банками скрытых путей формирования активов или возможностей сокращения активов.

4. Введение налога на недвижимость, в стратегическом плане надо оценить положительно, однако представляется, что эта мера в настоящих условиях несвоевременна. Во-первых, это связано с неизбежным сокращением налогооблагаемой базы, т.к. в налоге на основные фонды превалировали элементы, связанные с обложением имущества с высокой стоимостью (оборудование); во-вторых, перенос упора тяжести на налогообложение зданий и сооружений, ударит, в первую очередь, по экономическим субъектам, являющимися слабыми в финансовом отношении (предприниматели, малые организации, наука и др.). Увеличение на них нагрузки не может являться положительным моментом в поддержке мелкого бизнеса.

5. К одному из основных недостатков проекта кодекса можно отнести тот факт, что разработчикам не удалось в полной мере унифицировать проект в жестко структурированную трехуровневую налоговую систему с ограничением верхнего предела совокупной ставки. Предварительные расчеты показывают, что с принятием кодекса снижение доли совокупных налоговых поступлений в ВВП должно достичь 32,4 %, вместо сегодняшних 35,1 %. На наш взгляд, кодексом необходимо было закрепить верхний предел совокупной ставки и распределить ее на три уровня: федеральный, региональный и местный, закрепив, сколько и каких средств отчисляется для каждого уровня.

Необходимо отметить, что разработчикам не удалось в полной мере заложить принципы функционирования единого бюджетного механизма от федерального до местного уровней. Очевидно, что отрыв региональных бюджетов от федерального не позволит эффективно вести весь бюджетный процесс и прогнозировать возможное появление негативных тенденций.

Как представляется, ошибочным было введение института консолидированной группы налогоплательщиков, поскольку уплата налога по консолидированному балансу, когда прибыль одних участников группы суммируется с убытками других, может приводить к значительным злоупотреблениям.

6. Неправомерным можно считать оставление в налоговой системе такого налога как налог на добавленную стоимость, поскольку он по сути раздваивает стоимость валового внутреннего продукта: с одной стороны пересчет стоимости ВВП без учета НДС (цена производителя товара) будет одна, но с учетом НДС стоимость всего ВВП будет увеличена на величину налога. Очевидно, что подобное увеличение будет вносить дополнительные проблемы в процессы регулирования макроэкономики, так как разные товарные группы могут облагаться разными уровнями налоговой ставки, а это не может не влиять на состояние товарно-денежного баланса.

7. Принципиальным недостатком можно считать изменение подхода к определению налогооблагаемой прибыли, когда практически будут сняты все ограничения на возможность отнесения на себестоимость любых расходов. Это приведет к тому, что значительно может понизиться объем налоговых поступлений от прибыли. Представляется, что снятие ограничений на расходы по рекламе, также может привести к злоупотреблениям, поскольку желание получить большую прибыль только за счет усиленной рекламы снизит инвестиционные возможности предприятия.

8. Наиболее серьезные возражения и сомнения вызывают введение нелинейной амортизации, связанной с ускоренной амортизацией. Амортизация является одним из важнейших инвестиционных ресурсов, что требует чрезвычайно осторожного обращения с ней. В последние годы уже допущен ряд серьезных ошибок в этой области и новые решения, по нашему мнению, только развивают и усиливают ошибки прошлого. В предлагаемой схеме неизбежно "проедание амортизации" и резкий скачок издержек производства, что приведет к очередному росту инфляции. Кроме того, предлагаемый порядок представляет собой хорошее поле для полукриминальных операций (в перспективе) с амортизированными основными фондами. Имеется ввиду введение нелинейной амортизации, предоставляющей предприятиям возможность в первые годы эксплуатации оборудования относить на затраты значительную часть его стоимости.

Усиление косвенного налогообложения, предусмотренное в кодексе связано с созданием условий для роста цен на товары и продовольствие (порядка 7-15%). Это касается:

- увеличения НДС с 20 до 22%;

- отмена льготной ставки НДС на продовольствие и детские товары;

- 5% налог с розничных продаж.

В конечном счете эта мера оказывает влияние на сокращение платежеспособного спроса и создание льготных условий для зарубежных экспортеров.

В кодексе содержатся лазейки для снижения налогооблагаемой базы. Это прежде всего касается: введения категории консолидированной группы налогоплательщиков (слабости бухучета позволяют находить лазейки для ухода от налога).

Реальных экономических результатов от введения кодекса можно будет ожидать только на второй-третий год со временем его вступления в силу (по оценкам Правительства). Это особенно настораживает, имея в виду спешку с принятием кодекса.

По расчетам Правительства РФ годовые потери бюджета от введения кодекса в действие составляет 72,6 трлн. рублей, причем потери - реальны, а эффект имеет лаг во времени и не является достаточно очевидным.

По расчетам Правительства РФ снижение налогового процесса на продукцию нефтегазового комплекса на 10 трлн. рублей обеспечит дополнительный прирост ВВП на 3%, а на 15 трлн. рублей - около 4%. Этот незначительный импульс экономического роста, возникающий при сокращении на 10 трлн.рублей налогов в нефтегазовом комплексе, способен тем не менее породить цепную реакцию экономического роста.

Предварительные расчеты нефтяных компаний показывают, что при новом Налоговом кодексе не следует ожидать снижения налоговой нагрузки на нефтегазовый комплекс. Сокращение и отмена части налогов перекрываются в результате увеличения других налогов, и в первую очередь акциза на нефтепродукты.

В частности, налоги будут взиматься с предприятий по отгрузке товара, а не после его реальной продажи и поступления средств. Поэтому нефтяным компаниям придется брать кредиты у банков или отвлекать огромные средства из оборота только для выплаты налогов. В противном случае продолжится рост долгов нефтяных предприятий.

За услуги перекачки нефти в Налоговом кодексе предлагается платить акциз, хотя более фискального сбора нет ни в одной стране мира.

Компаниям предлагается платить налоги исходя не из цен реализации продукции, а базируясь на рыночных ценах. Во-первых, расплывчатость определения рыночных цен создает условия для разных трактовок этого термина различными ведомствами или отдельными чиновниками, что может привести к многочисленным налоговым спорам и злоупотреблениям. Во-вторых, нефтяные компании будут лишены маневра и возможности понижать цены в конкурентной борьбе, что открывает путь на российские рынки западным поставщикам моторных топлив и масел.

* * *

Влияние нового налогового кодекса (проекта) на процессы перераспределения финансовых ресурсов с учетом приоритетов экономической политики.

На издержки производства и цену продукции, работ и услуг.

1. Снятие ограничений на возможность отнесения на себестоимость тех или расходов, включая ограничения на рекламу, "добросовестные" проценты, выплачиваемые по привлеченным средствам (что считать "добросовестным" процентом?), включение в затраты всех видов рисков, акцизов подакцизных товаров, отразится на увеличении себестоимости продукции и, естественно, увеличении цены предложения товара и услуг (в частности, в США, государство берет на себя расходы по рекламе и организации различного рода форумов с представителями бизнеса и местных органов власти. Органы федерального Правительства США обеспечивают предпринимателей регулярными переписями всех отраслей американской экономики. Государство издает подробные статистические справочники, в которых публикуются необходимые данные о деятельности компаний с хозяйственной конъюнктурой во всех разрезах - географическом, финансовом, трудовом, экологическом и т.д.

В условиях низкой платежеспособности покупателей упадет спрос на более дорогую продукцию, работы и услуги, что в свою очередь повлияет на уменьшение прибыли и поступление от нее налогов в территориальные бюджеты.

Видимо не случайно, в новом налоговом кодексе исполнительная власть, делая красивый жест, отдает полностью поступление налогов от прибыли в региональные бюджеты, повышая при этом величину налога до 35% (в настоящее время более 30% этой суммы поступало в действующем в настоящее время варианте). В ряде регионов (в частности, Свердловской, Челябинской областях и других) подсчитано, что после введения налогового кодекса они потеряют 10-15 % финансовых ресурсов. Практически принятие кодекса в этой редакции означает прямое перераспределение бюджетных средств в пользу федерального бюджеты. По предварительным расчетам (и экспертным оценкам) введение кодекса приведет к существенным потерям для бюджета г.Москвы, который может потерять в объемах бюджетных поступлений (к 1997 г.) более 20%.

2. Вызывает сомнение предлагаемый более либеральный механизм переноса убытков на будущее, так как за некомпетентные и неэффективные решения действующего в настоящее время Правительства и коммерческие структуры должны будут расплачиваться последующие поколения.

3. Остающийся прежний порядок начисления НДС по установленной ставке ко всей продажной цене товара, а выплатой в бюджет разницы между суммой налога, полученной (начисленной) покупателю и суммой налога, уплаченной поставщиком товара (или на предыдущих стадиях технологической цепочки) сохраняет завышенную цену у ее потребителя, снижая при этом покупательную способность и платежеспособный спрос, что в конечном счете отрицательно сказывается на сборе налогов в федеральный бюджет.

4. Неправомерно заявление (стр.1, последний абзац Пояснительной записки к проекту НК РФ (II, III, IV части) об отмене многочисленных "мелких" налогов, таких, например, как налогов на реализацию ГСМ, ибо на них в проекте НК РФ вводится акциз.

А уплата акциза, в аналогичном с НДС порядке усиливает налоговый пресс по всей технологической цепочке как у производителей, так и потребителей соответствующих работ и услуг.

5. Неясна трактовка о том, что "водный налог должны уплачивать все водопользователи, включая пользующихся водными объектами без забора воды" (стр. 11, первый абзац Пояснительной записки к проекту НК РФ II, III, IV части). Относится ли эта норма к физическим лицам, пользующимся водным объектом без забора воды, купающимся в летний, а моржи - и в зимний период?

6. Вызывает сомнение ввод налога на дополнительные доходы от добычи углеводородов, ибо он может возрастать по мере увеличения затрат, только при условии внедрения прогрессивных технологий и снижения соответственно издержек производства, увеличивая тем самым прибыль и отчисления от нее в территориальные бюджеты.

Ввод же налога на дополнительные доходы является своего рода механизмом двойного налогообложения и вносится в федеральный бюджет для, как пишут разработчики НК РФ, стимулирования развития нефтегазового комплекса. Предсказуемость же получения дополнительных доходов ни сколько не выше предсказуемости будущей ставки для инвестора и соответственно ставок акцизов и ни этот аспект является, видимо, главным в предпочтении вводимого исполнительной властью налога на дополнительные доходы.

Авторы проекта НК РФ в виде негативного аспекта отмечают, что акцизы представляют собой налоги, уплачиваемые с выручки, хотя и предлагаемый ими налог на дополнительные доходы от добычи углеводородов также смогут проявиться только после их реализации покупателям.

7. Из материалов проекта НК РФ неясно, используется ли принцип консолидированной группы налогоплательщиков, выступающих в качестве единого налогоплательщика налога на прибыль (стр. 4 записки), при уплате ими НДС, где все обороты между участниками технологической цепочки не выводятся из-под налогообложения.

8. Введение ускоренной амортизации, естественно, будет стимулировать процесс обновления активной части основных производственных средств, но, в условиях отсутствия оборотных средств и низкой платежеспособности населения, рост цен на продукции, работы и услуги резко снизит объемы продаж товаров и услуг, а также соответственно прибыли и налоговые поступления в бюджет.

Следует иметь в виду также и тот факт, что при переходе оценки эффективности инвестиционных проектов по методологии, разработанной ЮНИДО и принятым в России "Методическим рекомендациям по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования" (Утверждено: Госстрой России, Министерство экономики РФ, Министерство финансов РФ, Госкомпром России, № 7-12/47 от 31.03.94), стоимость всех капитальных затрат, включая и стоимость оборудования, учитывается в годы их привлечения сразу полностью, а не переносится по частям за весь период функционирования основного капитала.

Это требует повышения обоснованности инвестиционных проектов путем более тщательного проведения маркетинговых исследований по емкости рынка на товары и услуги, их цен с учетом конъюнктуры рынка, которые требуют широкого внедрения оптимизационных компьютерных технологий, позволяющих на порядок уменьшить неопределенность исходной информации и проводить в сжатые сроки многовариантные расчеты с учетом различных ограничений и логических связей между мероприятиями, как внутри одного инвестиционного проекта, так и их совокупности.

9. Более тщательно должен быть проработан в проекте НК РФ раздел, касающийся различных льгот, как это имеет место в зарубежной практике индустриально развитых стран.

Здесь следовало бы взять на вооружение принятый конгрессом США в 1981 году Налоговый закон экономического восстановления, предусматривающий реформирование налогово-амортизационного законодательства, который создал возможности частному сектору в сжатый период аккумулировать большие дополнительные инвестиционные ресурсы для структурной перестройки основных производственных фондов в соответствии с требованиями современного научно-технического прогресса. Введение в практику стимулирующих механизмов, предусмотренных этим законом, обеспечило предпринимателям в начале 80-х годов увеличение доходов на сумму более 1% ВНП (применительно к современным масштабам России -несколько десятков триллионов рублей). Новый закон о налогообложении частного сектора, принятый конгрессом США в 1986 году, сократил максимальную налоговую ставку на доходы корпораций с 46 до 34% с одновременным исключением из облагаемой налогом суммы доходов 10% прибылей, выплачиваемых в качестве дивидендов акционерам.

10. В проекте НК РФ предусмотрен налог на пользование недрами, а также подлежащие поэтапной отмене отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. В этом плане полезен был бы опыт функционирования в США Закона о горнодобыче, устанавливающий меры государственного регулирования сферы добычи полезных ископаемых, который до сих пор (с 1872 г.) остается одним из важнейших законодательных актов, регулирующих использование некоторых видов минерального сырья и топлива. В настоящее время основным механизмом государственного регулирования в этой сфере деятельности становится арендная форма доступа к разведке и добыче полезных ископаемых, определяющая отношение между частными капиталами, ведущими разведку недр и государством, являющимся собственником недр.

11. Учитывая тот факт, что в проекте НК РФ особая роль отводится налогу на недвижимость, который будет (или должен) регулировать налогообложение всех видов недвижимости (земля, водные ресурсы, леса, имущество предприятий, включая и гостиницы, недра и т.п.), то целесообразно наличие общей части, отражающей принципиальные вопросы налогообложения недвижимости и функционированием отдельных подразделов, учитывающих специфику налогообложения каждого вида недвижимости. В этом случае, даже при этапном вводе в действие сдельных нормативных актов, все они должны базироваться на общих единых принципах налогообложения недвижимости.

12. Учитывая фундаментальность предлагаемого проекта НК РФ целесообразно было бы в нем предусмотреть раздел касающийся налоговых льгот на мероприятия по ресурсосбережению, являющийся в индустриально развитых странах государственной политикой и обеспечивающей, как отмечают политические лидеры этих страны, политическую и экономическую независимость.

К ним, как показывает опыт США, Японии и др. относятся:

- скидка на "истощение недр", стимулирующая поиск и добычу нефти и других полезных ископаемых;

- скидка на "неосязаемые расходы на бурение и разведку", стимулирующие поиск и добычу нефти и газа;

- специальные льготы по затратам на НИОКР, поощряющие научно-исследовательскую деятельность;

- амортизационные льготы, стимулирующие техническое перевооружение производства;

- инвестиционный налоговый кредит, стимулирующий замену устаревшего оборудования и внедрение новой ресурсосберегающей техники;

- скидка на новое энергосберегающее оборудование, стимулирующее ресурсосбережение;

- налоговый кредит на прирост НИОКР поощряющий научно-исследовательскую деятельность частных фирм и корпораций;

- скидка налога на прибыль, стимулирующая развитие фундаментальных исследований в области ресурсосбережения, проводимых институтами и мелкими фирмами;

- получение владельцами домов (или арендаторами жилья) беспроцентных займов для затрат на перестройку зданий и покупку оборудования в целях экономии энергии по рекомендациям, подготовленными квалифицированными специалистами государственных агентств или компаний по распределению электроэнергии и газа;

- дифференциация налогообложения в зависимости от источника нефти и трудности ее добычи;

- освобождение от налогообложения облигаций региональных и местных органов, направленных на цели ресурсосбережения и охраны природы.

13. В проекте НК РФ практически отсутствуют разделы, содержащие положения об ответственности за налоговые нарушения со стороны Правительства,РФ ведущие к экономическим потерям предприятиями от незаконного установления, ввода в действия и взимания налогов.

В этом же разделе целесообразно выделить перечень налоговых нарушений и правонарушений против доходной части бюджета юридических лиц, которые принимают участие в процессе начисления, сбора и перечисления в бюджет налогов.

Этапность внедрения Налогового кодекса.

1. Необходимо рассмотреть возможность поэтапного введения (с временным лагом) отдельных статей НК, в первую очередь тех, которые являются ключевыми для формирования бюджета страны.

На первом этапе внедрения нового налогового кодекса необходимо провести со всеми субъектами Федерации контрольные расчеты намечаемых налоговых поступлений, так как они лишаются полностью наиболее реальных поступлений от НДС за счет передачи им Центром прав на полное поступление менее реальных налогов от прибыли. На этом же этапе целесообразно провести сопоставительные расчеты о поступлении налогов либо от отдельных юридических лиц, либо по консолидированным группам налогоплательщиков, так как слабость бухгалтерского позволяет находить варианты ухода от налогов.

2. Необходимо просчитать влияние удорожания продукции за счет увеличения затрат на рекламу, ускоренной амортизации, что в конечном итоге может оказать негативное влияние на объемы поступления налогов в бюджет.

3. Представляется целесообразным разработать единые принципы налогообложения недвижимости по всем основным элементам: земля, недра, имущество предприятий и т.д.

4. До принятия НК целесообразно провести сопоставительные расчеты между действующей и вводимой налоговый системой по регионам и отраслям, чтобы более точно представлять результаты использования нового НК и снизить возможные негативные последствия.

Абалкин Л.И.