Аналитический вестник
| Вид материала | Документы |
- Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
- 9) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 9826.34kb.
- 11) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3594.13kb.
- 10) [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 5535.4kb.
- [Текст]: научно-аналитический журнал (издаётся с 2007 г.), 3560.33kb.
- Мировой экономики, управления и права, 9699.86kb.
- 8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.), 15457.76kb.
- Миссионерский Отдел Московского Патриархата Русской Православной Церкви Информационно-аналитический, 6882.02kb.
- Аппарата Совета Федерации предлагают вашему вниманию аналитический вестник, посвященный, 1234.99kb.
- Научная литература «Вестник Московского государственного университета леса – Лесной, 1372.53kb.
Главными причинами падения налоговых поступлений в бюджетную систему, как показали исследования ИНП РАН, являются ухудшение финансового положения предприятий, снижение объемов производства, деградация его структуры. В этих условиях никакая налоговая реформа не способна переломить ситуацию с поступлением налогов в 1998 году, так эти факторы будут продолжать действовать в условиях, закладываемых проектировками бюджета на 1998 год. Финансовое положение предприятий еще более ухудшится, о чем свидетельствует уменьшение прогнозируемого объема прибыли на 15% по сравнению с 1997 годом. Роста производства и улучшения его структуры в условиях бюджетных проектировок ожидать не приходится: государственные инвестиции сворачиваются, а ставка процента за кредит более, чем вдвое, превышает рентабельность в производственной сфере.
В рассматриваемом проекте бюджета развязка бюджетного кризиса намечается не за счет мероприятий по увеличению доходов, а за счет дальнейшего сокращения расходов, связанных с нормальным выполнением государственных функций.
Между тем, нынешняя ситуация диктует принятие экстренных мер по повышению доходов бюджета без увеличения налоговой нагрузки на внутреннее производство. В качестве одного из основных резервов наращивания бюджетных доходов можно рассматривать существенное увеличение неналоговых доходов бюджета. В проекте бюджета планируется снижение неналоговых доходов на 9% по сравнению с ожидаемыми поступлениями в текущем году. Необходимо отметить, что в материалах, представленных к проекту бюджета, отсутствуют какие бы то ни было расчеты и обоснования неналоговых доходов, что не позволяет провести анализ обоснованности представленных цифр.
Обращает на себя внимание, что по-прежнему неоправданно занижены доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности, составляющие всего 0,03% к ВВП. Возникают также вопросы о том, как учтены и учтены ли вообще доходы от использования загрансобственности, от деятельности российских загранбанков, Внешэкономбанка, Внешторгбанка и т.д. Совершенно информационно непрозрачна статья о перечислении прибыли ЦБР - она опять приводится в нерасшифрованном виде, и потому остаются неизвестными доходы от операций с государственными ценными бумагами, от рефинансирования коммерческих банков и т. д., что не позволяет установить четкую процедуру контроля за прибылью Центрального банка.
В проекте бюджета предполагается также снижение доходов поступающих от приватизации с 0,58% до 0,22% к ВВП. Поскольку не принята пока Программа приватизации, ни подтвердить ни опровергнуть эту цифру невозможно. По некоторым оценкам (например, председателя бюджетно-финансового комитета Госдумы М. Задорнова) доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, занижены вдвое.
По-прежнему на низком уровне находятся доходы от внешнеэкономической деятельности: нет никаких признаков увеличения бюджетных доходов за счет изъятия природной ренты с экспортируемого сырья (в форме экспортной пошлины или госмонополии на экспорт природного газа, сырой нефти и др.).
Следует также отметить, что уже второй год подряд практически весь дефицит бюджета образуется из-за чрезмерных расходов на поддержание пирамиды государственного долга. Федеральный бюджет уже более, чем на четверть занят перераспределением текущих доходов в обслуживание пирамиды долговых обязательств. Разрешение этой проблемы видно только на путях реструктуризации задолженности по государственному долгу.
Необходимы также экстренные меры по ликвидации путей для ухода от налогов, что позволит реально расширить налоговую базу, более равномерно распределить налоговую нагрузку. Между тем, в представленных Минфином расчетах налога на добавленную стоимость заведомо предполагается, что доля реально облагаемого оборота составляет только 50,6% от всего оборота, причем никаких объяснений по обоснованию этой цифры не приводится. Таким образом, резервы поступления доходов в бюджетную систему от расширения налоговой базы только по налогу на добавленную стоимость составляют огромную величину порядка 150 трлн. рублей.
Наряду с этим необходимо принятие срочных мер по усилению государственного контроля и регулирования в таких сферах формирования доходов государства, как во внешнеторговом обороте, внутренней оптовой и розничной торговле, движении валютных ресурсов.
Соответствующие законодательные предложения в форме проекта закона “О чрезвычайных мерах по преодолению бюджетного кризиса” публикуются в приложении.
Таким образом, принятая Правительством РФ стратегия по формированию доходной части бюджета, несмотря на значительные изменения налогового законодательства, по существу лишь проецирует сложившуюся ситуацию на будущий год и не предполагает действенных мер по преодолению бюджетного кризиса.
Приоритеты расходной части федерального бюджета на 1998 год
В Пояснительной записке к проекту бюджета на 1998 г. выделены в качестве приоритетных, “ассигнования на военную реформу (которые выделяются в составе расходов на оборону отдельной целевой статьей), усиление государственной поддержки здравоохранения, культуры и искусства и расходов на судебную систему”.
При ожидаемом исполнении бюджета за 1997 год в размере 468 трлн. руб. (в утвержденном бюджете - 557,8 трлн. руб.), в проекте бюджета 1998 года расходы предусматриваются в объеме 472,0 трлн. руб., или 17,17% к ВВП. По сравнению с утвержденным бюджетом на текущий год сокращение расходов составляет более 15% (85,8 трлн. руб.).
Уже предварительный анализ структуры расходов бюджета показывает, что на фоне общего их значительного сокращения (и прежде всего, расходов на финансирование реального сектора экономики), происходят изменения в структуре расходной части бюджета. В частности, по сравнению с утвержденным бюджетом 1997 г., в общем объеме бюджетных расходов запланировано относительное увеличение доли расходов на национальную оборону (с 16,3% до 17,1%), на судебную систему (с 0,5 до 0,93%) и правоохранительную деятельность (с 8,4 до 9,4%).
Однако, это не означает приоритетности указанных направлений финансирования. Так, по проекту бюджета на 1998 год, объем расходов на национальную оборону предусмотрен в 81,81 трлн. руб., что на 9,6% ниже, чем было предусмотрено в утвержденном бюджете текущего года. Сопоставление расходов на оборону в утвержденном бюджете на 1997 год с секвестированными расходами и ожидаемой оценкой исполнения бюджета т.г. показывает, что ассигнования на оборону оказались “урезанными” на 21,14 трлн. руб., или на 23,4%. Причем, из общей суммы ассигнований на оборону 43,8 млрд.руб. составляют иностранные связанные кредиты.
По отношению к ВВП доля расходов на национальную оборону сокращается с 3,32% ( по закону о бюджете на 1997 г.) до 2,89% в 1998 году.
В общей сумме ассигнований на национальную оборону относительно возрастает доля расходов на проведение военной реформы: с 4% по утвержденному бюджету текущего года до 4,9% в проекте бюджета 1998 г. На эти цели в 1998 г. запланировано выделить 3,995 трлн. руб., что на 278 млрд. руб. больше, чем предусматривалось в утвержденном бюджете 1997 г. и на 1,46 трлн. руб. превышает ожидаемое исполнение этой статьи расходов в бюджете текущего года.
Однако, очевидно, что в условиях фактически осуществленного Правительством РФ, вопреки закону о бюджете, секвестра бюджетных расходов до 13,9% ВВП (за вычетом расходов на обслуживание государственного долга) и недовыполнения бюджетных показателей общих доходов и расходов, которое составит, по оценке ожидаемого исполнения бюджета текущего года, около 37%, не позволит обеспечить выполнение государством своих функций в области национальной безопасности, социальных гарантий, национального развития. Судя по прогнозным оценкам Правительства РФ, эта ситуация сохранится и в 1998 г., в котором доходы федерального бюджета планируются всего на уровне 11,5% ВВП при сокращении бюджетного дефицита и росте расходов на обслуживание государственного долга.
Заявленная социальная направленность бюджета во многом подтверждается лишь формально, а, по сути, социальные расходы по конкретным направлениям становятся более жесткими. По отношению к уровню расходов по разделу “Социальная политика” в утвержденном бюджете 1997 года в проекте бюджета на 1998 год запланировано увеличение расходов на 16,8%. Однако уже в текущем году, даже фактические затраты по этой статье, по предварительной оценке, будут исполнены с превышением на 22,5%. Это связано с необходимостью выполнения обязательств по погашению задолженности по пенсиям и выделением Пенсионному фонду в 2 раза больше средств, чем было запланировано в утвержденном бюджете.3
Вызывает сомнение обоснованность запланированного на 1998 год сокращения социальных расходов на 4% по сравнению с ожидаемым исполнением бюджета текущего года, особенно учитывая предусмотренные изменения в налоговом законодательстве и начало осуществления жилищно-коммунальной реформы. Сокращение общей величины расходов бюджета и так в первую очередь приведет к снижению уровня жизни бедных слоев населения, в наибольшей степени зависимых от бюджета.
В 1998 году (по сравнению с оценкой ожидаемого исполнения в 1997 году) государственные пособия гражданам, имеющим детей, снижаются с 799,9 до 756,5 трлн. руб., т.е. на 3% (23,4 млрд. руб.).
Запланировано сокращение расходов по большинству социальных программ даже по сравнению с ожидаемым исполнением плана 1997 года. Общее снижение финансирования по всем программам, по сравнению с утвержденным законом бюджетом текущего года, составит 564,5 млрд. руб., или 17,3% исполнения бюджета 1997 года. А по сравнению с оценкой фактически ожидаемого исполнения плана 1997 г., общий объем финансирования возрастет на 228,3 млрд. руб., или на 9% (прежде всего, за счет увеличения финансирования по трем программам: Программа переселения российских немцев, “Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”, “Развитие социального обслуживания семей и детей”).
Изменение социальных расходов по сравнению с 1997 годом(в%)
| | 1997г. утв. | 1997г. оценка в к утв. | 1998г. проект в к утв. 97 г. | 1998г. проект в к оц. 97 г. |
| Образование | 100 | - 10,7 | - 9,8 | + 0,96 |
| Культура и искусство | 100 | - 23,9 | - 4,7 | + 25,16 |
| Здравоохранение и физкультура | 100 | - 12,4 | + 1,75 | + 16,15 |
| Социальная политика | 100 | + 21,85 | +16,81 | - 4,1 |
| Средства массовой информации | 100 | - 42,7 | - 43,9 | - 2,2 |
Доля социальных расходов в % к ВВП
| | 1997 г. утв. | 1997 г. оценка исполне-ния | 1998 г. проект |
| Образование | 0,68 | 0,65 | 0,61 |
| Культура и искусство | 0,12 | 0,10 | 0,12 |
| Здравоохранение и физкультура | 0,42 | 0,39 | 0,42 |
| Социальная политика | 1,16 | 1,53 | 1,34 |
| Средства массовой информации | 0,11 | 0,07 | 0,04 |
В проекте бюджета предпринята попытка выделить приоритетное направление расходов в социальной области - на здравоохранение, где финансирование должно возрасти на 1 трлн. руб. по сравнению с ожидаемым исполнением бюджета 1997 г. и составить 8,5 трлн. руб. С учетом целевых трансфертов для фондов медицинского страхования общая сумма финансирования здравоохранения должна составить 19,62 трлн. руб., или 5,58% от общего объема бюджетных расходов, что на 8,2 трлн. руб. больше, чем предусматривалось в утвержденном бюджете 1997 г.
На 1998 год в проекте бюджета заложено относительное и абсолютное сокращение расходов на поддержку отраслей промышленности и сельского хозяйства. В частности, расходы по статье “Промышленность, энергетика и строительство” в абсолютном выражении сокращаются в 1,7 раза, в относительном - в 1,5 раза. В том числе, на “Конверсию оборонной промышленности” - в 1,3 раза, на инвестиции - в 2 раза (в относительном - в 1,7 раза), что ниже даже фактического исполнения бюджета в текущем году.
По разделу “Сельское хозяйство и рыболовство” затраты снижаются до 7,9 трлн. руб. по сравнению с утвержденным бюджетом на 1997 г. и на 20% к ожидаемой оценке исполнения бюджета в текущем году.
Вместе с тем, по мнению разработчиков проекта бюджета, интересы АПК не будут ущемлены: с учетом возврата уже выданных ссуд объем финансирования оценивается на уровне 17,8 трлн. руб. Правительство РФ рассчитывает на положительный эффект от подключения коммерческих банков к программе кредитования АПК на возвратной основе.
Следует также отметить, что практика последних лет показала малую эффективность использования схем вексельного кредитования под гарантии Минфина РФ через коммерческие банки на финансирование “северного завоза”. Тем более, что в приложениях к проекту бюджета оговаривается, что в соответствии с Указом Президента РФ от 12. 05. 97 г. № 467 в 1998 году предоставление подобных гарантий не предусматривается.
Государственные инвестиции проектом бюджета на 1998 год предусмотрены в объеме 14,7 трлн. руб., что в 2 раза меньше, чем в утвержденном законом о бюджете на 1997 год и на 5,4% превышает ожидаемое исполнение по объему инвестиций в текущем году. В общем объеме инвестиций доля госинвестиций на безвозвратной основе возрастает с 78,8% до 86,4% (в текущем году оценка ожидаемого исполнения - 77,9%).
Изменение объемов государственных инвестиций
по сравнению с утвержденными в Законе о бюджете 1997 года
| | 1997 г. утв.бюд. | 1997 г. оценка | 1998 г. проект |
| Гос. инвестиции, всего, трлн. руб. | 30,2 | 13,94 | 14,69 |
| Гос. инвестиции. на безвозвратной основе, трлн. руб. | 23,81 | 10,57 | 12,69 |
| | 1997 г. оценка к утв.1997г. | 1998 г. проект к утв. 1997 г. | 1998 г. к оценке 97г. |
| Гос. инвестиции. на безвозвратной основе, в % | 46,2 | 48,6 | 105,4 |
| Гос. инвестиции на возвратной основе, в % | 44,4 | 53,3 | 120,05 |
Структура государственных инвестиций на безвозвратной основе, в %
Изменение объемов госинвестиций в структурном разрезе
по сравнению с 1997 г.
| | оценка исп.1997г. к утв.97 | 1998 г. проект | |
| | | к утв.1997 г. | к оценке 1997г |
| Жилищное строительство | 28,3 | 52,7 | 186,6 |
| Объекты производственного назначения | 64,0 | 26 | 40,6 |
| Объекты непроизводственного назначения | 34,8 | 73,0 | 209,85 ( в 2,1 раза) |
| Объекты военного назначения | 62,0 | 78,7 | 127,4 |
О бюджете развития
Не ясной остается ситуация с инвестициями, которые включены в бюджет развития, который существенно сокращен по сравнению с бюджетом текущего года. По правительственному Прогнозу на 1998 год инвестиции из бюджета развития должны были составить 31,4 трлн. руб., т.е. в 2 раза больше, чем заложено в проекте - 16 386,9 млрд. руб. Причем, в общем объеме ассигнований на инвестиционные программы доля связанных иностранных кредитов составляет 13 628,9 млрд. руб. (83,17 % всего бюджета развития) и примерно 8% - доходы от размещения ГКО (2758 млрд. руб.).
Очевидно, что наполнение бюджета развития иностранными связанными кредитами делает достаточно абсурдной саму идею, заложенную при его появлении, поскольку подобные кредиты в значительной степени способствуют не техническому обновлению и развитию российских предприятий, а укреплению позиций на российском рынке их зарубежных конкурентов.
В связи с прекращением (в соответствии с Указом Президента РФ № 467 от 12.05.97 г.) предоставления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета по кредитам коммерческих банков, в проекте бюджета предусматривается предоставление правительственных “контргарантий” российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. На 1998 год закладывается резерв на возможные выплаты по ним на сумму 1,2 трлн. руб., учтенные в структуре внутреннего госдолга на 1998 год.
Кроме того, в проекте бюджета развития предусматриваются государственные (небюджетозамещающие) гарантии в сумме 50 трлн. (млрд. в ценах 1998 г.) руб., которые являются “инвестиционными рыночными гарантиями для возмещения частным соинвесторам до 40% их коммерческих рисков и подлежат учету в расходной части бюджета, начиная с 1999 г. в размере 10% от гаратируемой суммы”. Однако, остаются не ясными источники и механизм предоставления этих гарантий, а также порядок учета в структуре государственного внутреннего долга.
Проектом бюджета предусматривается, что средства бюджета развития будут размещены на счетах Федерального Казначейства и находиться в распоряжении Минэкономики РФ. И хотя в целом позитивным моментом является решение перехода обслуживания бюджетов всех уровней на казначейскую систему, однако денег на ее развитие в проекте бюджета не заложено.
По статье “Фундаментальные исследования и содействие НТП” бюджетные ассигнования уменьшаются в абсолютном выражении на 11,3% по сравнению с запланированными бюджетом 1997 г., в то время как госбюджет остается основным источником финансирования науки. Динамика расходов на науку в процентах к ВВП демонстрирует постоянное сокращение объемов финансирования:
| 1991 г. | 1992 г. | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | 1997 г. утв./оцен. | 1998 г. проект |
| 1,0 | 0,69 | 0,52 | 0,44 | 0,29 | 0,51 | 0,56/0,51 | 0,49 |
Если учесть, что за эти годы происходило постоянное сокращение ВВП, то общее сокращение затрат на финансирование науки оценивается не менее чем в 5 раз.
Сопоставление расходов на науку, образование, также как и по многим другим статьям, показывают, что нормативы, заложенные даже в уже принятых законодательных актах, постоянно не выдерживаются. Более того, Правительство РФ предлагает уйти от нормативного планирования, что по сути сделает финансирование этих расходов бесконтрольным и еще более проблематичным поддержание научного и образовательного потенциала, без которого трудно говорить об экономическом развитии страны.
К проекту бюджета на 1998 год прилагается перечень законодательных актов Российской Федерации. Их финансирование не учтено в проекте бюджета на 1998 год. В основном это касается нормативных актов по социальным вопросам. И если отмена некоторых индивидуальных социальных льгот или отказ от предоставления некоторых таможенных и налоговых льгот лежат в русле объявленной политики Правительства РФ, то очередная декларация о социальной направленности бюджета 1998 года не соответствует действительности. Так, предлагается отказаться от статей законов Российской Федерации “Об образовании” (от 10 июля 1992 г.), “О высшем и послевузовском образовании”(от 23 августа 1996 г.), “О науке и государственной научно-технической политике” (от 23 августа 1996 г.), “Основ законодательства РФ о культуре” (от 9 октября 1992 года), в которых закреплены нормативы расходов на образование, науку и культуру в расходной части федерального бюджета.
В соответствии с существующими нормативами расходы федерального бюджета должны быть:
- на образование - не менее 10% национального дохода, в том числе на высшее образование не менее - 3% расходной части федерального бюджета, а фактически на всю сферу образования - 0,12% расходной части федерального бюджета (в проекте федерального бюджета на 1998 г. - 0,09%);
- на науку - не менее 4% расходной части федерального бюджета, а фактически - 2,77% (в проекте федерального бюджета на 1998 год - 2,87%);
- на культуру и искусство - не менее 2% республиканского бюджета РФ, а фактически - 0,55% (в проекте федерального бюджета на 1998 год - 0,67%).
В качестве обоснования такого подхода говорится о том, что нужно исходить из “фактической потребности и реальных возможностей”. Под “фактической потребностью” в средствах, по-видимому, понимается голодный паек на который обвально переведены отрасли социальной сферы начиная с 1992 года. В то же время в очередной раз объявляется, что “основой развития социальной сферы станет формирование государственных минимальных стандартов”.
В случае если отмена или приостановление предлагаемых законодательных актов не будут осуществлены, то по оценкам Минфина потребуется внесение поправок в федеральный бюджет в общем объеме 236, 2 трлн. рублей (без учета деноминации).
Межбюджетные отношения
В проекте бюджета на 1998 год предусматривается сокращение фонда финансовой поддержки регионов: доля трансфертов уменьшается с 15% до 13% налоговых доходов бюджета. Причем планируется общее снижение размеров фонда финансовой поддержки регионов с 52,929 трлн. руб. в соответствии с утвержденным законом о бюджете на 1997 год (до секвестра) до 34,16 трлн. руб. по проекту бюджета на 1998 год. Таким образом, объем трансфертов сокращается на 35,6% по сравнению с законодательно утвержденным его объемом на 1997 год.
Столь существенное снижение объемов объясняется в частности, сокращением налоговой базы для расчета трансфертов, поскольку несмотря на предусмотренное проектом бюджета увеличение ставки НДС до 22%, реальное исчисление фонда финансовой поддержки будет идти от 19%, так как 3% должны быть направлены в пенсионный и дорожный фонды.
Финансовая помощь бюджетам других уровней власти, %
| | 1997 г. утвержд. | 1997 г. оценка | 1998 г. проект |
| Доля в расходах | 10,7 | 8,63 | 8,1 |
| Доля в ВВП | 2,3 | 1,6 | 1,4 |
На будущий год не предусматривается финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов местного самоуправления, исключены субвенции г. Москве. Причем предусматривается, что получение трансфертов будет жестко привязано к возвращению бюджетных ссуд.
В проекте бюджета на 1998 год существенно возрастает число регионов- “доноров” - с 8 (по бюджету текущего года) до 16. Обращает на себя внимание, что на фоне общего снижения трансфертов, по ряду субъектов их объемы резко возрастают (прежде всего, это регионы Северного Кавказа, а также Читинская область, Республика Тыва, Еврейская автономная область, Агинский Бурятский автономный округ, и др.).
Помимо этого, достаточно неясной и запутанной представляется и сама методика расчета трансфертов, что создает возможности для субъективизма при расчете доли каждого региона, может привести к ущемлению их интересов и обострению межрегиональных противоречий.
В отличие от прошлых лет в проекте бюджета исключена строка расходов на финансирование завоза на Север. Проектом предполагается, что государственная финансовая поддержка северного завоза в 1998 году будет осуществляться за счет средств региональных фондов, а также частично расходы территорий включены в трансферты. Но абсолютное сокращение объемов, как следует из Пояснительной записки Правительства РФ, обусловлено стабильным сокращением учетной ставки Центрального банка России, что, по мнению разработчиков проекта бюджета, позволит завозить товары на Север без государственной поддержки. Для покрытия кассового разрыва в бюджете предусмотрено выделение ссуд соответствующим субъектам Федерации.
В прилагаемых к проекту федерального бюджета расчетах размеры необходимых расходов бюджетов соответствующих территорий на осуществление завоза на Север определены в 9 трлн. руб. Предполагается, что часть этих средств должна быть заложена в трансферты. Однако при расчетах трансфертов эта сумма практически не просматривается. Так, например, по Чукотскому, Таймырскому, Эвенкийскому автономным округам общая сумма трансфертов, планируемая по проекту федерального бюджета на 1998 год, в 4-6 раз меньше суммы лимита тех расходов, которые в текущем году (по утвержденному бюджету) предназначались региону на осуществление северного завоза.
Наконец, при рассмотрении структуры расходов в проекте бюджета на 1998 год, необоснованным выглядит резкое (на 37,5%) сокращение (даже по сравнению с ожидаемой оценкой исполнения бюджета 1997 года) расходов на пополнение госзапасов и резервов. Эта статья расходов включает в себя приобретение у производителей золота и драгметаллов, последующая продажа которых является одним из важнейших средств поддержки бюджета. Резкое сокращение расходов на эти цели может не только подорвать условия существования этих стратегически важных отраслей, обеспечивающих экономическую безопасность страны, но и привести к абсолютному сокращению запасов золота и драгметаллов, что создаст крайнюю зависимость бюджета от краткосрочных конъюнктурных и политических факторов.
Таким образом, рассмотрение структуры расходной части федерального бюджета дает основание говорить о фактическом несоответствии заявленных целей и задач бюджетной политики на 1998 год тем реальным приоритетам, которые достаточно ясно отражены в представленном проекте. Реальным приоритетом, фактически остаются расходы по обслуживанию государственного долга, запланированная доля которых превышает четверть всех суммарных бюджетных расходов, по сути, являясь главным источником дефицита бюджета.
Динамика структуры статей расходов федерального бюджета
(в процентах к общему объему расходов)
| Показатели | 1995 план | 1996 проект | 1997 утв. | 1997 ожид. исп. | 1998 проект |
| 1. Государственное управление | 1,56 | 1,87 | 2,05 | 2,18 | 2,56 |
| 2. Международная деятельность | 8,45 | 6,8 | 0,08 | -0,47 | 0,59 |
| 3. Национальная оборона | 19,56 | 19,6 | 16,22 | 14,81 | 17,94 |
| 4. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства | 6,02 | 9,0 | 8,4 | 8,63 | 9,43 |
| 5. Федеральная судебная система | 0,42 | 0,5 | 0,51 | 0,64 | 0,93 |
| 6. Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу | 2,44 | 2,7 | 2,74 | 2,77 | 2,87 |
| 7. Промышленность, энергетика и строительство | 12,54 | 10,4 | 8,89 | 6,24 | 6,67 |
| 8. Сельское хозяйство и рыболовство | 3,75 | 3,1 | 2,89 | 2,09 | 1,68 |
| 9. Охрана окружающей природной Среды и природных ресурсов | 0,53 | 0,5 | 0,49 | 0,54 | 0,58 |
| 10. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика | 0,21 | 0,2 | 0,56 | 0,57 | 1,15 |
| 11. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий | 1,0 | 1,4 | 1,51 | 1,6 | 1,79 |
| 12. Образование | 3,62 | 3,7 | 0,1 | 0,12 | 0,09 |
| 13. Культура и искусство | 0,61 | 0,6 | 0,6 | 0,54 | 0,67 |
| 14. Средства массовой информации | 0,70 | 0,6 | 0,54 | 0,37 | 0,36 |
| 15. Здравоохранение и физическая культура | 1,74 | 1,8 | 2,05 | 2,14 | 2,46 |
| 16. Социальная политика | 1,80 | 2,9 | 5,72 | 8,31 | 7,9 |
| 17. Обслуживание государственного долга | 9,23 | 14,2 | 20,3 | 27,14 | 25,53 |
| 18. Развитие рыночной инфраструктуры | - | - | 0,19 | 0,17 | 0,2 |
| 19. Утилизация и ликвидация вооружения, включая выполнение международных договоров | - | - | 0,56 | 0,66 | 0,41 |
| 20. Мобилизационная подготовка экономики | - | - | 0,16 | 0,17 | 0,16 |
| 21. Пополнение государственных запасов и резервов | 4,11 | 2,4 | 1,93 | 2,23 | 1,43 |
| 22. Прочие расходы | 16,85 | 15,8 | 0,92 | 1,53 | -1,49 |
| 23. Кроме того, расходы целевых бюджетных фондов | 4,80 | 3,2 | 7,38 | 4,09 | 5,27 |
| 24. Финансовая помощь бюджетам других уровней власти | 1 | | 12,01 | 9,49 | 8,16 |
Дефицит бюджета.
В проекте бюджета на 1998 год впервые применена общепринятая в мире методология расчета дефицита бюджета и расходов по обслуживанию государственного долга, в которых ранее не учитывались процентные выплаты по его обслуживанию, составляющие в настоящее время все более возрастающую долю в общей стоимости обслуживания госдолга. Известно, что расходы, связанные с выплатой процентов по обслуживанию госдолга, в значительной степени оседают в финансовой сфере и не попадают в реальный сектор.
Рассчитанный по сопоставимой методике размер бюджетного дефицита запланирован на уровне 4,8% к ВВС, что несколько ниже ожидаемого исполнения бюджета текущего года (5,35%) и выше, чем в утвержденном бюджете на 1997 год (4,53%). При этом размеры первичного дефицита фактически сведены к нулю (0,42%), т.е. дефицитное финансирование экономики в бюджете не предусмотрено.
Суммарные расходы по обслуживанию государственного долга
| | 1996 г. утвержд. | 1997 г. утвержд. | 1997 г. (оценка) | 1998 г. проект |
| Суммарные расходы , трлн. руб. | 130,0 | 113,23 | 127,03 | 120,51 |
| Доля к ВВП, в % | 5,6 | 4,2 | 5,0 | 4,4 |
| Доля в расходах бюджета,в% | 24 | 20,3 | 27,14 | 25,53 |
Обращает на себя внимание, что в проекте федерального бюджета на 1998 год исчезла статья, в соответствии с которой устанавливается предельный размер государственных внешних заимствований. Данные о лимите внешних заимствований приведены в расчетных материалах, прилагаемых к бюджету и планируются на уровне 9,6 млрд. долларов, в том числе 3,4 млрд. долл. предполагается получить при размещении внешнего облигационного займа, 3,2 млрд. долл. - в качестве несвязанных финансовых кредитов от международных финансовых организаций (в том числе 2 млрд. долл. из средств кредита EFF МВФ и 1,2 млрд. долл. - от МБРР), 3 млрд. долл. - связанные кредиты МБРР, ЕБРР и правительств иностранных государств.
Верхний предел внешнего долга установлен в сумме 140,8 млрд. долл. (правительственный прогноз внешнего госдолга на 1 января 1998 г. - 130,8 млрд. долл.). Причем, данные по внешнему долгу приводятся в несопоставимой форме, это как бы “сглаживает” тот факт, что внешние источники финансирования бюджетного дефицита стали самыми большими и составляют около 23% его суммарного объема и служат главным источником нарастания бюджетного дефицита.
Планируется, что размеры внутреннего долга в 1998 году возрастут на 168 трлн. руб. и составит 630 трлн. руб. (22,9% к ВВП). Таким образом, суммарный государственный долг достигнет примерно 53% к ВВП.
Структура внутреннего долга остается достаточно “не прозрачной”. В проекте бюджета на 1998 г. появилась ранее не учитывавшаяся в бюджетных документах задолженность по внутреннему долгу в размере 70 трлн. руб. Помимо этого на 1998 г. учтены целевые долговые обязательства Российской Федерации для перевода в них гарантированных сбережений граждан в размере 30 млрд. “долговых рублей”. Во-первых, не ясен источник этих расходов, во-вторых, размеры указанной суммы “долговых рублей” явно недостаточны для решения проблемы восстановления сбережений.
По-прежнему наиболее высокой в структуре внутреннего госдолга остается доля ГКО, хотя и планируется некоторое ее снижение: с 59,8% (на 1.01.98 г.) до 45,88% от общей суммы (на 1.01.99 г.).
Поддержание этой пирамиды становится все более обременительным для экономики страны: объем краткосрочной внутренней задолженности государства уже существенно превышает объем денежной массы. По имеющимся оценкам не менее 3/4 ликвидного капитала страны втянуто этой пирамидой. И этого уже оказывается недостаточно. Сегодня основным способом поддержания лавинообразно растущей пирамиды внутреннего долга стало ее расширение за счет втягивания зарубежных средств. При этом данный процесс фактически вышел из-под контроля Правительства РФ - эмиссия новых обязательств почти вдвое превосходит запланированный в бюджете уровень.
Вышедший из-под контроля быстрый рост внутреннего долга, который все больше по сути становится внешним, дополняется нарастающей эмиссией долговых обязательств субъектов Федерации. Объем этих обязательств оценивается в настоящее время в 25 трлн.руб., только за первое полугодие он вырос на 8 трлн.руб., по оценке, до конца года объем региональных обязательств превысит 40 трлн. руб. При этом до 20% этих обязательств размещается среди нерезидентов.
Лавинообразный рост эмиссии долговых обязательств государства, который более чем удваивается каждый год и достигнет 700 трлн.руб. в текущем году, делает весьма вероятным скорое банкротство государственной финансовой системы. Доходность государственных обязательств (14-30% годовых в текущем году) по-прежнему намного превышает рентабельность производства в основных отраслях производственной сферы (не более 10%), что в сочетании с продолжающимся спадом регистрируемой деловой активности и сокращением доходной базы бюджета предопределяет невозможность погашения размещаемых сегодня государственных обязательств без чрезвычайных мер по перераспределению государственных доходов и активов в пользу кредиторов.
Текущие расходы на обслуживание только внутреннего государственного долга уже более чем вдвое превышают текущие налоговые поступления в федеральный бюджет. А сопоставление текущих (помесячных) доходов от размещения новых государственных долговых обязательств с расходами по их обслуживанию показывают, что фактически финансовая система страны находится в “долговой ловушке”. Все это еще раз подтверждает необходимость корректировки финансово-кредитной политики.
проект
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О чрезвычайных мерах по преодолению бюджетного кризиса
Настоящим законом устанавливаются необходимые меры по предотвращению финансовой несостоятельности государства, обеспечению обязанностей государства перед обществом, направленные на преодоление кризисного состояния федерального бюджета за счет упорядочения его доходов и расходов, пресечения практики использования государственных активов в частных интересах, принятия исчерпывающих мер по изъятию принадлежащих государству доходов, ликвидации предпосылок уклонения от обязательных платежей в государственный бюджет.
Статья 1
Приостановить до 1 января 1999 года действие частей 2 и 3 статьи 71, статей 72 и 73 Таможенного кодекса Российской Федерации.
Установить, что в указанный период предельный срок помещения товаров под таможенный режим временного ввоза не может превышать шести месяцев, без права его продления. В день истечения установленных настоящим Федеральным законом сроков помещения товаров под режим временного ввоза с указанных товаров взимаются таможенные платежи, которые возвращаются при обратном вывозе товаров.
Статья 2
Считать недействительными и не подлежащими исполнению решения, включая решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, о предоставлении льгот по уплате таможенных платежей за исключением случаев, когда эти решения принимались на основании федеральных законов и международных договоров Российской Федерации, прошедших процедуру ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации.
Статья 3
Восстановить на период с 1 января 1998 года до 31 декабря 1998 года вывозные таможенные пошлины на нефть, включая газовый конденсат (код ТНВЭД 27090), природный газ (код ТНВЭД 271111000 - 271121000) в размерах ставок вывозных таможенных пошлин на указанные товары, действовавшие на 1 апреля 1996 года.
Считать утратившими силу решения Правительства Российской Федерации, принятые после 1 апреля 1996 года до даты вступления в силу настоящего Федерального закона в части замены вывозных таможенных пошлин акцизами.
Статья 4
Приостановить до 1 января 1999 года применение части первой пункта 2 статьи 3 Федерального закона “О таможенном тарифе”.
Установить, что в указанный период изменения величин ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин осуществляются путем принятия соответствующих федеральных законов на основе мотивированных представлений Правительства Российской Федерации при условии, что их принятие не ведет к сокращению поступлений в доходную часть федерального бюджета.
Статья 5
Ввести с 1 января 1998 года государственную монополию на экспорт следующих товаров: газ природный (код ТНВЭД 271111000 - 271121000), включая газовый конденсат (код ТНВЭД 27090), жемчуг природный или культивированный, драгоценные или полудрагоценные камни, драгоценные металлы и изделия из них (код ТНВЭД 7100000), алюминий необработанный (код ТНВЭД 7601), отходы и лом алюминиевый (код ТНВЭД 7602), а также государственную монополию на импорт спирта этилового неденатурированного, крепких спиртных напитков и ликеров крепостью более 20%, спиртовых полуфабрикатов, используемых для изготовления напитков (код ТНВЭД 2208 ).
Установить, что государственная монополия в отношении названных товаров осуществляется на условиях и в порядке, предусмотренных Федеральным законом “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”.
С этой целью до 31 декабря 1997 года осуществить реорганизацию РАО “Газпром” с выделением государственного унитарного предприятия “Газэкспорт”, осуществляющего государственную монополию на экспорт природного газа, определить до 1 декабря 1997 года перечень казенных предприятий, осуществляющих государственную монополию на экспорт и импорт остальных товаров, указанных в части первой настоящей статьи.
Статья 6
Ввести с 1 января 1998 года планирование прибыли Центрального Банка России по операциям с государственными активами и пассивами, включая валютные резервы, находящиеся в его управлении. Установить, что проект плана по прибыли Центрального Банка России ежегодно разрабатывается Центральным Банком России и вносится на утверждение Федерального Собрания до 30 ноября года, предшествующего плановому. Обязать Председателя Центрального Банка России обеспечить исполнение утвержденного плана по прибыли Центрального Банка России.
Статья 7
Включить в статью 67 закона «О федеральном бюджете на 1998 год» новый абзац: “Установить, что Центральный Банк России и Правительство России используют для покрытия кассовых разрывов в доходах и расходах федерального бюджета краткосрочные кредиты Центрального Банка по плавающей ставке на уровне опубликованного Госкомстатом РФ показателя темпа прироста розничных цен за месяц, предшествующий начислению процентов. Правительству России погашать данные кредиты Центрального Банка России в течение бюджетного года, в пределах лимита в размере до 25% утвержденных доходов федерального бюджета”.
Статья 8
В пределах лимита, установленного статьей 7 настоящего закона Правительству Российской Федерации обеспечить своевременное финансирование защищенных статей федерального бюджета.
Статья 9
Признать ничтожными сделки по приобретению акций предприятий, приватизированных на условиях инвестиционных конкурсов и аукционов, победители которых не выполнили в срок установленных обязательств. Установить, что Правительство Российской Федерации представляет в Федеральное Собрание Российской Федерации отчет о принятых мерах по прекращению таких сделок и предложениях по дальнейшему использованию возвращенных государству объектов собственности в срок до 31 марта 1998 года.
Статья 10
(1) Поручить Правительству в срок до 31 марта 1998 года провести реструктуризацию внутреннего долга по состоянию на 30 сентября 1997 года (в том числе по Государственным краткосрочным обязательствам, находящимся в собственности Центрального Банка России и коммерческих банков с контрольным пакетом, принадлежащим государству, а также по индексации вкладов населения в Сбербанке и по товарным кредитам) с конвертацией государственных обязательств по этой задолженности в купонные облигации государственного займа со сроком погашения 10 лет и с гарантированным доходом в размере 4% годовых в реальном исчислении (сверх темпа инфляции).
(2) Возложить на Центральный Банк России погашение Государственных краткосрочных обязательств, находящихся в собственности Сберегательного банка по состоянию на 30 сентября 1997 года в соответствии с первоначальными условиями их размещения. Расходы на эти цели отнести на государственный долг Российской Федерации на условиях части первой настоящей статьи.
Статья 11
Предложить Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои решения в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Статья 12
Настоящий Федеральный закон вступает в силу с даты его официального опубликования.
Отдел экономического анализа
Информационно-аналитического
управления Аппарата СФ