Geum.ru

Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Амурской области в 2006 году

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   2   3   4   5
4.2. Миграционное законодательство и правовое положение

иностранных граждан в Амурской области


В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года каждый человек может покинуть любую страну, включая собственную, т.е. каждый человек имеет право на эмиграцию. Стремление людей к изменению места жительства обусловлено не только возможностью получения подходящей работы, но и гораздо более широким кругом экономических, социальных, политических и других потребностей. Миграция в контексте права каждого на свободу передвижения, свободу распоряжения своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии является одним из показателей уровня свободы личности и развития демократического общества. Естественно, что между общественным интересом и интересами каждого в отдельности человека объективно возникают противоречия, разрешение которых регулируется правовыми актами.

Основные положения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяет Конституция Российской Федерации. Более детальная регламентация их прав и обязанностей, порядка и условий пребывания на территории Российской Федерации регулируется действием множества правовых актов международного (257), федерального (226) и областного (6) значения. Законодательство во многом развивалось хаотично, в отсутствие четкой концептуальной основы государственной миграционной политики, в результате чего на пути мигрантов возведены жесткие многоступенчатые барьеры и крайне сложная процедура законного трудоустройства. За период с июня 2006 года по февраль 2007 года внесены изменения и дополнения в 32 федеральных нормативных правовых акта, принято 27 новых законов, указов, совместных и узковедомственных приказов. Непосредственное осуществление миграционного законодательства и контроль за его исполнением на территории области находятся в ведении 9 территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, областных органов власти, суда и прокуратуры.

Вместе с тем, как отмечается сегодня, нынешняя система неэффективна, поскольку государство не справляется с регулированием миграционных потоков, неспособно осуществлять тщательные процедуры легализации и контроля за иммигрантами.

Попытка усовершенствования правового регулирования миграционных отношений направлена на устранение недостатков в данной сфере. Так, с 15.01.2007 законодательно отменен ряд бюрократических препятствий, введен уведомительный режим регистрационного учета иностранных граждан и значительно упрощаются процедуры, связанные с привлечением иностранной рабочей силы. Новые законы позволяют увеличить шансы получения гражданства по упрощенной схеме, регистрации и выдачи разрешения на трудовую деятельность.

В условиях демографического кризиса и устойчивой миграции населения вопросы фактического положения дел в сфере миграционных отношений, эффективности осуществления законодательства в части защиты и соблюдения прав мигрантов сегодня также актуальны для области, как и в целом для России. Поэтому не случайно данный вопрос стал темой обсуждения участников «круглого стола» правозащитников области, проводившегося в рамках совместного соглашения между уполномоченным и управлением внутренних дел по Амурской области.

Через обобщенный материал, озвученный участниками «круглого стола», мы предлагаем познакомиться более подробно, почему в последнее время миграционная политика России признается анти-миграционной и почему прекратилось переселение соотечественников на постоянное место жительства в Россию, Амурскую область в том числе.

В оценке миграционных процессов немаловажное значение имеет состояние учета миграции. В настоящее время существует по меньшей мере 8 видов статистического учета мигрантов. При этом ни один из источников не дает полной картины миграционной ситуации, так как методики сбора и обработки первичной информации не согласованы. Это хорошо прослеживается на примере итогов двух переписей населения. Учет мигрантов методом текущей статистики в межпереписной период показал, что численность выбывших превысила численность прибывших на 35,8 тыс. человек, тогда как миграционная убыль, рассчитанная по методу остатка, составила 144,3 тыс. человек. В 2002 году статьей 26 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», было предусмотрено создание центрального банка данных иностранцев, находящихся на территории России. Но он так и не создан до настоящего времени. Ситуация в области учета миграции связана и с субъективными причинами – отсутствием координации ведомств, ведущих различные системы учета, непониманием должностными лицами, принимающими решения по данной проблеме, её общегосударственной значимости.

До начала 90–х годов область отличалась высокой миграционной подвижностью населения. Прекращение строительства БАМа и резкое сокращение потребности предприятий области в рабочей силе создали условия для увеличения масштабов оттока трудоспособного населения из области, новые же ниши, которые появляются на рынке труда (строительство Бурейской ГЭС, федеральной дороги Чита – Хабаровск), носят локальный характер. Сокращение масштабов миграции сопровождается изменением её структуры. Удельный вес внешних мигрантов в общем числе прибывших снизился с 56,0% в 1990 году до 23,0% в 2005 году, среди выбывших – с 54,9 до 29,2%. Внешнюю миграцию населения области составляют три потока: обмен населением между областью и регионами России, странами СНГ и Балтии и зарубежными странами. Удельный вес мигрантов стран СНГ и Балтии в миграционных потоках снизился с 14 –15% в 1990 году до 1-1,2% в 2005 году, обмен населением с другими регионами страны также уже в течение длительного времени складывается не в пользу области.


В целом с 1990 по 2005 год объем внешней миграции сократился в 6 раз, внутренней – в 1,8 раза. В дальнейшем стимулом для миграций может стать только оживление производства. Особую актуальность проблеме придает необходимость решения задачи удвоения ВВП к 2010 году, поставленной Президентом Российской Федерации и предусмотренной комплексной программой социально-экономического развития области на 2004-2010 годы. Для достижения заданных параметров экономического роста области потребуется не менее 600 тыс. человек в год, против нынешних 475,4 тыс. трудоспособного населения. За 9 месяцев 2006 года величина предложений рабочей силы на регистрируемом рынке труда в сравнении с 2005 годом увеличилась на 5862 человека. Прогноз удовлетворения потребности в рабочей силе за счет развития собственного демографического потенциала не утешителен. К 2015 году предполагается дальнейшее сокращение численности трудоспособного населения области в сравнении с 2005 годом на 15%, что является очень привлекательным обстоятельством для сопредельных государств и вызывает беспокойство в плане обеспечения социальной, экономической и пограничной безопасности области. Например, в соседней провинции Хэйлунцзян численность населения постоянно растет и уже сегодня в 30 раз превышает численность населения Амурской области. Кроме того, в приграничных провинциях Китая безработица составляет порядка 40%. С учетом ситуации миграционная политика в дальнейшем должна осуществляться при строгом соблюдении законодательства и в конечном итоге не должна привести к нарушению социально-этнического баланса области и её территориальной целостности.

Пока же миграционная избыточность не присуща области и привлечение иностранной рабочей силы остается наиболее перспективным вариантом пополнения трудовых ресурсов. Труд иностранных рабочих используется в экономике Амурской области с середины 70–х годов, когда в соответствии с межправительственным договором в лесную промышленность впервые были привлечены рабочие КНДР, а затем в 80-е годы в текстильную промышленность (хлопко–прядильная фабрика) - граждане Вьетнама. Природно–климатические условия, невысокая плотность населения, наличие свободных рабочих мест и не самый низкий уровень жизни в нашей области, как уже отмечено, и сегодня вызывают интерес у внешних мигрантов. На рынке труда области отмечается противоречивая ситуация, с одной стороны – безработица (в 2006 году в качестве ищущих работу зарегистрированы 53500 человек), с другой - наличие свободных рабочих мест (величина предложений рабочей силы в целом за 2006 год составила 73634 человека). По информации специалистов службы занятости и работодателей, местное население не устраивают условия труда, предлагаемая заработная плата, поэтому руководители предприятий предпочитают работать с иностранными гражданами, которые, по их мнению, более дисциплинированы, менее прихотливы и требовательны, работу выполняют в короткие сроки.


На наш взгляд, это объясняется другими причинами. Во-первых, на законодательном уровне отсутствуют критерии, на основании которых привлекается и используется иностранная рабочая сила, что позволяет ответственным лицам принимать решения по вопросам целесообразности привлечения иностранной рабочей силы по своему усмотрению; во – вторых, часть предпринимателей не желает связывать себя обязательствами перед жителями области в части дополнительных выплат (пенсии, надбавки, льготы, социальное страхование). На практике это влечет нарушение прав граждан области на обеспечение их преимущественного трудоустройства, а расплатой за склонность решать оперативные проблемы путем завоза дешевой рабочей силы может оказаться «проигрыш будущего» области.

За последние 10 лет количество трудящихся мигрантов ежегодно увеличивается в среднем на 40%. По использованию иностранной рабочей силы Амурская область занимает 5 место в Российской Федерации. В то же время профессиональный уровень привлекаемых на территорию области иностранных граждан не всегда высок – это в основном рабочие низкой квалификации, не имеющие высшего образования, а иногда и скрывающиеся от наказания в своих государствах. Основными сферами использования иностранного труда являются: строительные работы, заготовка леса, производство кирпича, выращивание овощей и сои, торговля и общественное питание, добыча полезных ископаемых, ремонт автомобилей, коммерческая деятельность. Доходы, полученные от легальной и нелегальной деятельности, чаще всего идут на скупку жилья, аренду (скупку) земли, скупку недвижимости на имя родственников, легально проживающих в области и России, либо на подставных лиц.

В управлении Федеральной миграционной службы по Амурской области зарегистрированы 310 организаций, сфера деятельности которых предусматривает приглашение иностранных граждан, из них 303 реализуют данную возможность. В январе–ноябре 2006 года управлением Федеральной государственной службы занятости населения рассмотрены 511 обращений работодателей (на 22,8% больше, чем за аналогичный период прошлого года – 416). Выданы 493 разрешения о целесообразности привлечения 15094 иностранных работника из 12 стран, в том числе: Армения - 224, Азербайджан – 19, Грузия – 18, Казахстан – 72, Канада – 1, Киргизия - 271, КНДР – 2336, КНР – 11159, Молдова – 73, Таджикистан – 26, Узбекистан - 261, Украина - 634. Наибольшее число разрешений приходится на г. Благовещенск и Благовещенский район (45%). В в 2006 году на территории области работали 16575 иностранных граждан, их доля в общей численности занятых на рынке труда составила 2,1%. Однако сам процесс оформления иностранных граждан по–прежнему остается проблемным, долгим, затратным и вызывает справедливые нарекания со стороны работодателей. На оформление в Федеральной миграционной службе Российской Федерации (с учетом регистрации и пересылки) уходит два и более месяца, последующее оформление разрешений на работу и приглашений на въезд


составляет по одному месяцу, а получение визы, в лучшем случае, занимает пять и более месяцев.

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 22.07.2002 № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», по-прежнему не разрешают все вопросы. В соответствии с пунктом 3 статьи 18 данного Закона возможно делегирование функций по оформлению и выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников из стран дальнего зарубежья управлению Федеральной миграционной службы по Амурской области. Этот вопрос неоднократно поднимался Администрацией области перед Федеральной миграционной службой Российской Федерации, но положительного решения так и не получил. Уполномоченным в декабре 2006 года указанная проблема вновь была поднята на Координационном совещании при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации перед директором ФМС России Ромодановским К.О., им было обещано решить этот вопрос в 2007 году.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 № 665 на 2007 год утверждена квота на 308842 приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Впервые в практике миграционных отношений вводится квота на 6,0 млн. человек на трудовые ресурсы из стран ближнего зарубежья, прибывающие в область в безвизовом порядке. Администрацией области направлены предложения в Правительство Российской Федерации по численности иностранных граждан, предусмотренных к привлечению на работы в 2007 году, в количестве 13800 человек, из них по квоте – 12700 человек. Но на начало 2007 года распределение ещё не было доведено до субъектов.

На наш взгляд, совершенно оправданно мнение мэра г.Москвы Лужкова Ю.М. о том, что субъектам Российской Федерации необходимо предоставить также полномочия по регулированию миграционных потоков через систему квотирования рабочих мест по отраслям экономики, через систему профессионального обучения мигрантов из разных стран и из числа желающих приехать в Россию, то есть создать систему не уведомительной, а обязательной регистрации, совпадающей с принятым решением о квотировании.

Необходимость соблюдения трудовых прав граждан и защиты национального рынка труда не вызывает сомнений. Вместе с тем эта защита вновь строится только на основе административных запретов без использования экономических рычагов. Ограничения, вводимые постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации», существенно изменяют либеральный характер указанных законов. До 01.04.2007 количество иностранных работников, осуществляющих розничную торговлю в палатках и на рынках, прочую


розничную торговлю вне магазинов допускается в размере 40% общей численности торгующих и до 31.12.2007 должно быть сведено к нулю.

По результатам миграционного контроля в нашей области за нарушение правил привлечения иностранных работников в 2006 году приостановлено действие 19 разрешений на привлечение иностранных работников и аннулированы 714 разрешений на работу иностранным гражданам. Наиболее распространенными нарушениями принимающих организаций являются необеспеченность санитарных норм в местах проживания и работы, уклонение от налогов, возложение ответственности на самих иностранных граждан путем оформления различного рода расписок и обязательств о недопущении нарушений Российского законодательства.

Допускается изъятие паспортов у иностранных граждан, причем без выдачи акта о его изъятии, что противоречит нормам международного права и расценивается как недружественный акт, так как паспорт является собственностью государства. Неурегулированность вопросов обеспечения документами, удостоверяющими личность граждан, у которых изъяты паспорта, и распространение на них в дальнейшем общего порядка оформления вида на жительство представляются правовым пробелом, нуждающимся в справедливом урегулировании.

На заседании Координационного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации по проблемам, связанным с миграцией и приобретением гражданства Российской Федерации, в числе принятых рекомендаций Государственной Думе Российской Федерации внесен пункт о законодательном установлении нормы изъятия паспортов граждан Российской Федерации только в судебном порядке и о необходимости разработки проекта Федерального закона об основных документах, удостоверяющих личность (помимо паспорта), в том числе и для лиц без гражданства.

Очень сложным остается вопрос неконтролируемой миграции граждан, прибывших по коммерческим визам. Руководители предприятий и организаций различных форм собственности систематически допускают нарушения при оформлении приглашений юридическим и физическим лицам (для заключения контрактов, выставок, аукционов). Несмотря на ограничительные сроки и регламентацию мест пребывания, при слабом контроле за их дальнейшим пребыванием, многие иностранцы, в большей части граждане КНР, без соответствующих разрешений и регистрации оседают на территории области, поселяются в ведомственных общежитиях и частных квартирах. Основными способами оседания иностранцев в области являются: безвизовый въезд под видом туристов, въезд по коммерческим визам, утеря собственных документов в России, фиктивный брак, обучение в вузах и других учебных заведениях. Частично этому способствует отсутствие порядка первичной проверки и дальнейшего регулирования подтверждения задекларированных мигрантами сведений о себе. Необходим обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, правоохранительной системы. Имеют место и


необоснованные отказы в регистрации по месту пребывания, что также множит ряды нелегалов. Произошедшие изменения, прежде всего, упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, к сожалению, нелегальной. По экспертным оценкам, на территории Российской Федерации находится от 8 до 10 миллионов нелегальных мигрантов. С введением нового порядка получения разрешений на работу, не требующего получения визы, и отсутствием четкой регламентации чьей–либо ответственности за пребывание иностранных рабочих на территории Российской Федерации нелегальная миграция может увеличиться в несколько раз. Гастарбайтер теперь просто по почте посылает уведомление о том, что приехал поработать, но документы он может представить потом. Таким образом, создана ситуация, когда на территории государства, вне правового поля, находятся и работают значительные массы людей, правовой статус которых не установлен. Возвращение же нелегальных иммигрантов носит проблемный и затяжной характер.

В 2006 году в пунктах пропуска через государственную границу подразделениями УФМС в Амурской области проверены в режиме въезд/выезд 68,2/63,4 тыс. иностранных граждан, обработаны и внесены в базу данных 80,7 тыс. миграционных карт, зарегистрированы 22 тыс. иностранных граждан (в 2005 – 18,6 тыс. человек). Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в область иностранных граждан над количеством выехавших. В целях осуществления миграционного контроля были проведены более 4 тыс. проверок, по результатам которых составлены 3543 протокола, наложены штрафы на сумму 5,2 млн. рублей. К административной ответственности за нарушение режима пребывания и незаконную трудовую деятельность привлечены 4600 иностранных граждан, 55 должностных лиц, 120 владельцев квартир. За слабый контроль за пребыванием приглашенных иностранных граждан на территории области из 36 организаций, имеющих на это право, сняты с учета 15 организаций, осуществлявших приглашения на въезд иностранным гражданам, 21 приостановлено право на приглашение. В 279 случаях судами приняты решения об административном выдворении, выдворены 238 человек, сокращен срок пребывания 170 лицам.

Судами может выноситься решение о наложении штрафных санкций, это позволяет иностранным гражданам неопределенное время находиться на территории области до момента полной выплаты штрафа. В данном случае вопрос осложняется ещё тем, что в соответствии с частью 5 статьи 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане, подлежащие выдворению по решению суда за пределы Российской Федерации, содержатся в специально отведённых помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном субъектом Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.


На территории области данные помещения и учреждения отсутствуют. Проект закона, подготовленный и направленный УВД по Амурской области в адрес Администрации области до настоящего времени не рассмотрен. Хотя при его реализации также могут возникнуть некоторые проблемы ввиду отсутствия в настоящее время четкого законодательного закрепления сроков содержания выдворяемых лиц в специальных помещениях.

Есть и такая категория иностранных граждан, как уже отбывшие срок наказания в исправительных учреждениях области, которые в большинстве случаев своевременно не выдворяются и надолго оседают в пограничной зоне. Поэтому представляется очень важным введение на законодательном уровне специального статуса для лиц, лишенных права получения разрешения на временное проживание или вида на жительство (депортированные и лица, имеющие судимость). Такие люди до окончательного решения о их дальнейшем пребывании должны иметь возможность либо легального заработка, либо получения пособия. В настоящее время в учреждениях УФСИН России по Амурской области отбывает наказание 30 иностранных граждан.

Зачастую бывшие осужденные совершают повторные правонарушения. За последние шесть лет уровень преступлений, совершаемых иностранными гражданами, возрос в 1,4 раза. В 2006 году иностранными гражданами совершены 103 преступления. Только в г.Тынде из 17 преступлений, совершенных гражданами бывших союзных республик, 14 из которых проживали без регистрации (незаконная скупка промышленного золота, сбор и экспорт лома цветных металлов, экспорт леса, контрабандные поставки товаров, переправа «живого товара» за границу, торговля наркотиками).

К сожалению, должностными лицами различных государственных структур нарушения законодательства в сфере миграционных отношений допускаются при регистрации по месту пребывания, при получении разрешения на временное проживание, при получении вида на жительство, при приобретении гражданства. В ходе проверок прокуратурой области паспортно-визовых отделов г.Благовещенска, Райчихинска, Тынды, Бурейского района установлено, что в нарушение установленного порядка проверки иностранных граждан отдельными сотрудниками принимались заявления о выдаче видов на жительство и об оформлении гражданства, выдаче справок об утрате паспорта гражданам, имеющим неснятую судимость, осужденным и находящимся в розыске, или против которых возбуждено уголовное дело, а также въехавшим по подложным документам. Легализация такой, далеко не лучшей, категории иммигрантов, не может отвечать интересам безопасности нашего общества. Многими юристами сегодня предлагается применять к должностным лицам, оказывающим содействие незаконной миграции, административную и уголовную ответственность в виде штрафов от 7 до 10 тыс. МРОТ, а за повторное совершение проступка лишать их свободы на срок от 3 до 5 лет.

Миграционный приток чреват нарастанием националистских настроений среди местного населения, иногда в жестокой форме. В нашей


области данные проблемы пока носят локальный характер (чаще это рынок г.Благовещенска), однако в 2004–2005 годах гражданами Ш. и Р. был совершен ряд нападений на граждан КНР с причинением тяжкого вреда здоровью. В настоящее время они осуждены к лишению свободы. Хотим мы того или не хотим, но мигранты отныне – часть российской жизни, а значит, должны становиться органичной частью современного общества, поэтому сегодня как никогда необходимо в равной степени соблюдать интересы местного населения и мигрантов, касается ли это вопросов поиска работы или создания рабочих мест, жилищного обустройства или получения любых социальных льгот.

Среди нелегалов много и законопослушных граждан, проживших в России по нескольку лет, имеющих постоянную или временную работу, детей. По оценкам экспертов, 1,5 млн. нелегалов приехали в Россию на постоянное место жительства. Для большей же части соотечественников, безвозвратно переехавших в Россию, получение даже разрешения на временное проживание становится непреодолимым препятствием из-за невозможности представить миграционным службам необходимый пакет документов. При этом в крайне уязвимом положении оказываются пожилые люди, как правило, полностью утратившие связь с государством откуда выехали, не имеющие возможности выехать в посольство для получения необходимых документов из-за отсутствия финансовых средств и по состоянию здоровья, в результате не имеющие ни пенсии, ни бесплатной медицинской помощи. Наряду с этим, как уже отмечено, существует постоянная угроза, что соотечественники за нарушение правил пребывания могут быть подвергнуты штрафу или принудительно высланы за пределы России. Учитывая установленную Правительством Российской Федерации квоту в 6 млн. человек, сверхлимитные мигранты также подлежат выдворению. С этой целью предполагается создание в составе Федеральной миграционной службы Российской Федерации специального силового подразделения - миграционной полиции, хотя правомерен вопрос: почему речь идет об усилении исключительно полицейских функций, а не гражданских. Необходимо отметить, что назначение любого наказания должно быть необходимым и соразмерным преследуемой при этом государством цели и должно производиться с учетом характера совершенного им административного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. Однако для судов первой инстанции это по-прежнему остается неразрешимой задачей и по этой причине административное выдворение либо штраф становятся причиной глубоких страданий, затрагивают целостность семьи, права малолетних детей многих иностранных граждан, зачастую нарушающих российское законодательство не по своей вине. Нередки случаи, когда административное выдворение иммигранта производится сразу после подачи им кассационной жалобы на решение суда и до вступления решения в законную силу.


В правозащитных организациях ситуация с положением иммигрантов все чаще оценивается как наиболее массовый случай нарушения прав человека. К уполномоченному за истекший год поступили более 30 обращений по проблемам миграционных отношений. Обращения граждан отражают все многообразие существующих в сфере миграционных отношений проблем, зачастую безысходность в поиске решений и защиты. В большинстве случаев заявители жалуются на длительные сроки рассмотрения заявлений, утерю документов паспортно-визовыми службами, невозможность замены паспорта старого образца на паспорт нового образца.

Большая часть обращений, связанных с препятствиями в легализации проживания на территории области и оформлении документов, поступает от молодых граждан, часть обращений основана на незнании порядка получения гражданства. В данном случае необходимо отметить, что и сами региональные органы Федеральной миграционной службы России и паспортно-визовые отделы в городах и районах области разъясняющим материалом о порядке применения нормативных актов, связанных с установлением гражданства Российской Федерации, правовым положением иностранных граждан, обеспечиваются не оперативно и не в полном объеме. В своей работе они, в первую очередь, руководствуются ведомственными приказами, распоряжениями, инструкциями, положениями, не принимая во внимание нормы российского и международного права. Встречаются случаи, когда сотрудники ФМС России применяют закон, не учитывая разъяснения, данные Конституционным и Верховным Судами Российской Федерации.

В 2006 году в области проживало всего 650 иностранных граждан по разрешению на временное проживание. Вид на жительство имели 426 постоянно проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства (из них 81 гражданин КНР), 800 человек приобрели гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, и тысячи людей находятся в надежде на решение вопроса о гражданстве.

В подобных случаях многие страны (США, Италия, Греция) используют программы легализации иммигрантов (так называемые «иммиграционные амнистии») как альтернативный способ противодействия нелегальной миграции. Программа легализации трудовых иммигрантов, которая должна распространяться не только на самих трудовых мигрантов с неурегулированным правовым статусом, но и на работодателей, использующих их труд, сегодня видится как одна из мер оздоровления социально-экономической и политической ситуации в сфере миграционных отношений. Проект такой программы разработан аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уже обсуждался на заседании трехсторонней комиссии под председательством вице-премьера ЖуковаА., где, в основном, получил одобрение.

По общему мнению участников «круглого стола», это крайне необходимая мера, особенно в отношении нелегальных мигрантов, проживающих на территории области с 1992 года, детей и лиц преклонного возраста, так как в принципе получается парадокс, с одной стороны, мы


принимаем программу с миллиардными вложениями о добровольном переселении граждан (17 млрд. рублей на три года, чтобы привлечь 300000 человек), с другой стороны, миллионы таких же соотечественников, приехавших в Россию бесплатно, обречены на депортацию.

На борьбу с нелегальной миграцией направлено и Соглашение о реадмиссии, подписанное Россией и Евросоюзом 25.05.2006. В соглашении содержатся взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с договаривающейся стороны. В течение первых трех лет после вступления Соглашения в силу Россия обязана будет принимать в порядке реадмиссии пока только россиян или же граждан государств, с которыми у неё имеются соответствующие соглашения о реадмиссии (Литва).

Поскольку у России со странами СНГ (кроме Грузии и Туркменистана) безвизовый режим въезда, часть иммигрантов используют территорию России как страну транзита, чтобы перебраться в государства Западной Европы. Эксперты отмечают, что для создания полноценной системы иммиграционного контроля потребуется не менее полутора–двух лет, а на легализацию уже находящихся в стране нужно еще несколько лет. Поэтому очень важно, чтобы Россия за эти три года форсировала переговорный процесс и заключила соглашения о реадмиссии со странами СНГ, через которые также идут потоки нелегальных иммигрантов.

Большие надежды российских соотечественников за рубежом связаны с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Этот документ заслуживает одобрения и максимальной поддержки не только потому, что определяет дальнейшее социально-экономическое развитие депрессивных субъектов Российской Федерации, но и концептуально дополняет стратегию в отношении соотечественников за рубежом в части сокращения сроков получения российского гражданства. Отвечая на вопросы граждан в прямом эфире, Президент Российской Федерации сказал, что оформление документов теперь будет осуществляться в течение двух месяцев.

Свыше 250 тыс. иммигрантов из государств дальнего зарубежья реально нуждаются в предоставлении убежища в России и помощи в соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией. За последние три года число иммигрантов, признанных беженцами в Российской Федерации, сократилось в 35 раз и на 01.10.2006 составило всего 397 человек, на 01.01.2003 такой статус имели 13800 человек. Также резко уменьшилось число вынужденных переселенцев: на 01.01.2003 такой статус имели 491900 человек, на 01.10.2006 – 129100 человек. В нашей области численность вынужденных переселенцев и


беженцев на начало 2006 года составляла всего 77 человек. Очевидно, что эти цифры не отражают истинного положения дел.

Начиная с 1860 года Правительством России в целях хозяйственного освоения дальневосточной территории и обеспечения пограничной безопасности государства велась активная работа по переселению населения. Положением о правилах поселения в Амурской области, утвержденным 26.03.1861, государством предусматривалось предоставление солидных льгот переселенцам. Существенным отличием нового Указа Президента Российской Федерации от 22.06.2006 № 637 является то, что самые насущные вопросы, такие как жилищные, трудовые и социальные гарантии переселенцам, предполагается решать через принятие региональных программ.

Функции координации государственной программы переселения возложены на Федеральную миграционную службу Российской Федерации по Амурской области, которой совместно с департаментом экономического развития и внешних связей Администрации области уже разработаны план по выполнению первого этапа программы, регламент приема участников программы и членов их семей, предложения по созданию в областном центре и на территориях вселения сервисных центров для соотечественников. Предпринят ряд других конкретных мер.

Вместе с тем участники «круглого стола» отметили, что в ходе работы над составлением первичных документов по реализации Указа выявлено и много проблемных вопросов: не определен порядок получения статуса переселенца и его сохранение при получении гражданства, механизм финансирования и получения компенсаций, не проработан вопрос о приведении выделяемого жилищного фонда в надлежащее состояние. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что социальный пакет переселенца, за исключением федеральных выплат и компенсаций, находится в прямой зависимости от конкретного работодателя и развития региональной экономики. Во всех пилотных проектах решение жилищных вопросов переселенцев увязано с ипотечным кредитованием и собственными средствами переселенца. Однако, исходя из заявленных в проектах региональных программ зарплат переселенцев (в среднем от 5 до 12 тыс. рублей), получение банковской ссуды для строительства полноценного жилья становится весьма проблематичным. С учетом данных обстоятельств возможно возникновение таких вопросов, как отказ работодателя от найма переселенца после его приезда, необеспеченность жильём, несоответствие или неполное соответствие квалификации переселенца требованиям рабочего проекта, включение переселенцев в категорию безработных, предоставление им «стартовых» условий, превышающих по своему уровню аналогичные возможности для коренных жителей области и другие. В последнем случае очень важно, чтобы территории заселения получили определенные выгоды от размещения прибывших в виде развития социальной сферы, строительства дорог, объектов связи. Поэтому при дальнейшей работе по реализации программы переселения и проведении информационной кампании эти


вопросы должны быть учтены. Успешное осуществление переселенческих программ возможно только в случае соблюдения устойчивого баланса интересов местных жителей, переселенцев и государства.

Помимо вышеизложенных замечаний и предложений, по итогам работы «круглого стола», участники обсуждения пришли к единому мнению о том, что в рамках принятых изменений, достижение должного порядка и контроля над ситуацией по всем вопросам законного пребывания иностранных граждан на территории области, соблюдения ими законодательства Российской Федерации возможно только путем более четкой, оперативной, скоординированной межведомственной работы и постоянного информационного обмена. Высказаны также рекомендации о необходимости широкой разъяснительной работы как для жителей области, так и для иностранных граждан и лиц без гражданства о целях и смысле предпринимаемых мер, новых законов, правил и программ.