Б. В. Сазонов субъекты развития
| Вид материала | Документы |
- Воспоминания Сайт «Военная литература», 4244.99kb.
- Б. А. Сазонов Болонский процесс: актуальные вопросы, 6344.1kb.
- Iii. Субъекты политики Тема III социальные общности как субъекты политики, 2493.96kb.
- Тема Ф. И. О. студента, 28.94kb.
- Бурыкина Марина Юрьевна Сазонов Сергей Николаевич Зависимое поведение: причины, механизмы,, 2842.63kb.
- Тема субъекты трудового права, 175.94kb.
- Удк 657. 6 Актуальные проблемы и перспективы развития национальной системы аудита лисина, 120.39kb.
- Мировая экономика и мэо, 6.28kb.
- Б. А. Сазонов система зачетных единиц, 1733.59kb.
- С. П. Сазонов, доктор экономических наук, профессор, академик раен, засл экономист, 3214.05kb.
Далее изложена серия экспериментальных работ, в которых задача сделать население субъектом территории и сформировать полисубъектные механизмы управления территориальным развитием решается за счет попыток соединить ОДИ с технологией создания партнерств «власть – население». (Речь пойдет в основном о территориальных, а не каких-то иных партнерствах и субъектах, поскольку заказ на консультационную работу шел, за единственным исключением, со стороны территориальных администраций.) Экспериментальность работ имеет специфический оттенок. Для заказчика это было всегда экспериментом или инновацией вне зависимости от того, появлялось ли решение его проблемы впервые, или же происходил перенос уже имеющегося опыта. Для консультантов это было продолжением исследовательского эксперимента в той мере, в какой при решении практических задач осуществлялся – вместе со всеми участниками – поиск новых путей формирование субъектов управления с использованием игровых и партнерских методов и, соответственно, происходила экспериментальная апробация и развертывание понятия «полисубъект управления развитием». Использование данных методов упрощалось тем, что они были органичны поднимаемым территориальным проблемам. В трех случаях из пяти задачей консультирования была разработка стратегии развития малого города, еще в одном – активизация роли ведущей промышленной компании в жизни малого города и, наконец, в последнем случае речь шла о возможной роли молодежи в развитии опять же малого города. Привнесение экспериментальной составляющей в процесс консультирования кто-то сочтет, по аналогии с наукой, удовлетворением интересов консультантов за счет заказчика. Ссылаясь на опыт ОДИ замечу, что если методологически и игротехнически оспособленная команда организаторов не ставит в каждой игре перед собой определенные методологические и теоретические проблемы, то очень скоро ее деятельность вырождается в повторение найденных ранее штампов решений задач, в прокручивание определенного джентльменского игротехнического набора11. (Конечно, консультационная работа может развиваться, идя по пути накопления и передачи содержательного опыта – знания о том, как решаются проблемы заказчика в другом месте и передачи готовых решений. Но это уже другой тип деятельности, нежели ОДИ, которые нацелены на формирование механизмов (перманентных!) саморазвития участников. В этом смысле можно говорить, что ОДИ относятся в первую очередь к процессному консультированию, а передача готовых проектов может оказаться достаточно случайной и зависеть от предшествующего опыта организаторов игры.)
2. Город как инновационная система. Смена парадигмы в стратегическом планировании городов: от «целостности» к «точкам роста». Роль территориальных партнерств в новой модели управления городским развитием.
Общая установка консультантов при решении проблем консультируемых малых городов заключалась в том, чтобы в контексте «программ территориального развития» («развитие» во всех случаях звучало из уст Заказчика, хотя, конечно, он вкладывал в этот термин бытующий размытый смысл, не видя обсуждаемых нами проблем) сформировать такие партнерства администрации и населения, в которых те или иные составляющие населения (жители, организации бизнеса, общественные) становились бы субъектами процессов развития12. Для администрации и городского населения это была практическая задача, для консультантов она, кроме того, имела значительную методологическую и теоретическую составляющую, связанную с категориями территориального партнерства и субъекта территориального развития.
Реализация этой установки очень сильно зависела от принятой территориальными администрациями моделей управления и в том числе от того, насколько предлагаемые консультантами решения вписывались в эти модели. Вариантность моделей объясняется в первую очередь очередным историческим переломом: есть признаки того, что и в городском управлении начался отход от социалистических моделей управления, но до сих пор не ясно, куда оно движется и где находится сейчас. По крайней мере очевидно, что рыночные механизмы действуют (должны действовать) не только в производственных, а и в других городских сферах, заставляя трансформироваться и городское управление. В частности, последнее вынуждено жить в условиях межгородской конкуренции и использовать при этом схемы бизнеса. Поиск нового modus vivendi для администрации осложняется тем, что, оказывается, не существует какой-то одной универсальной и «правильной» модели городского управления в том обществе, к которому мы переходим (или, если угодно, которое мы должны заново построить).
Поэтому, приходя со своими установками на субъективацию процессов территориального управления и методами формирования субъектов территориального развития, мы должны хорошо представлять себе общие тенденции, которые сложились в нем к настоящему времени и, в частности, работают ли, и если работают то каким образом, механизмы управления развитием территории. Рассмотрим эти тенденции в общем виде (при этом каждый конкретный случай нуждается в дополнительном исследовании).
- Различия в моделях, призванных решать стратегические задачи в городском управлении.
При всем разнообразии действующих, а тем более возможных моделей территориального управления попытаемся построить некую упорядочивающую шкалу, специфика которой состоит в следующем. На одном конце шкалы поместим стандартную унифицированную нормативную модель, действующую на последних этапах советского общественного устройства. Несмотря на то, что это нормативная, т.е. идеальная и не совпадающая с реальной практикой модель, она, все же, достаточно близка этой практике и прозрачна с точки зрения идеологии и теоретических представлений этого общества. (Вообще, советская система была предельно рационалистической, поскольку старалась противопоставить «хаосу естественных процессов» научно обоснованное искусство управления – тотального управления.) Эта модель представляет далеко не только исторический интерес, поскольку остались ее многочисленные следы в сегодняшней практике и теории городского управления. На другом конце шкалы поместим тоже идеальную модель, однако это идеальность другого рода – это, скорее, нормативно-теоретическое представление о том, каким должно быть городское управление, построенное на инновационных принципах.
А. Первая модель, в соответствии с которой строилась подавляющая часть советских планов развития городов, может быть названа составлением средне- и долгосрочных комплексных планов развития (по терминологии авторов, а с моей точки зрения – роста и совершенствования) территории на основе обобщенных нормативных показателей. Выразителем таких планов является Генеральный План города, претворяемый в совокупность Планов Детальной Планировки. Реалистичность такого планирования обусловлена тем, что государство является единственным и единым субъектом, который осуществляет как процесс планирования, так и обеспечивает все ресурсы реализации плана.
Суть такого планирования состоит в следующем. В части градообразующих отраслей закладывается создание новых и модернизация старых производственных предприятий, подсчитываются необходимые для этого государственные капитальные вложения, потребность в дополнительной рабочей силе и обеспечивающих ее отраслевых ресурсах (жилье, учреждениях образовательного, медицинского, торгово-бытового и иного обслуживания). Наряду с этим вся существующая обслуживающая инфраструктура (социальная и инженерная) анализируется на предмет соответствия нормативным показателям обеспеченности проживающего на территории населения. Эти показатели имели (и в той мере, в какой они сохранились, имеют) четкий отраслевой характер (отрасли образования, здравоохранения, производства различных групп продовольственных и промышленных товаров, бытового обслуживания и т.п.) и выражались в определенной количественной мере отраслевой продукции на душу, тысячу душ населения (коек, посадочных мест, метров площади, килограммов и штук реализованной продукции).
Даже в условиях социалистического хозяйствования, когда реализация таких планов обеспечивалась единой государственной системой, в состав которой входили материально-техническое снабжение, капитальное строительство и отраслевые учреждения по предоставлению (распределению) товаров и услуг, данная стратегия городского «развития» имела существенные изъяны.
Во-первых, отраслевая структура производства услуг не совпадает со структурой потребностей горожанина, поскольку последние, выражаясь административно-хозяйственным языком, имеют межотраслевой характер. Так, здоровье человека обеспечивается не только учреждениями здравоохранения, а зависит от многих факторов, связанных с образом жизни – качеством жилища, пищи, воды и воздуха, способом проведения досуга, культурно-образовательной подготовленностью к самоконтролю в этой области. (В социологии принято говорить, что такая производственно-отраслевая структура учреждений обслуживания не релевантна структуре социальных потребностей.) Отраслевые же интересы и следование усредненным отраслевым нормативам как наиболее простому – для администрации города – способу решения задач стратегического планирования в подавляющем большинстве случаев затрудняли поиск межотраслевых решений и делали территориальное управление социально и экономически неэффективным.
Во-вторых, взяв за исходную точку стратегии городского роста комплексный, объединяющий разнородные отрасли народного хозяйства план, пришлось конструировать жесткую концептуальную схему, которая способна объединить эти разнородные отрасли в пространстве города. На протяжении многих десятилетий такой схемой в нашей стране выступало микрорайонное устройство жилых территорий города, связанное с определенными принципами размещения социальной инфраструктуры. В первое десятилетие после Второй мировой войны эта схема получила глобальное признание в градостроительстве, однако подверглась резкой социологической критике и была отвергнута, сохранившись до сего времени лишь у нас. Не вдаваясь в подробности, скажу лишь, что в основание микрорайонной концепции была положена модель сельской общины с замкнутой в определенном локусе системой социально-экономических связей. Идеализируя возникающие в таких общинах межличностные связи, взаимопомощь и т.п., авторы этой концепции проектировали жилую городскую среду и систему общественных инфраструктур как сумму таких общин. Если учесть, что по этим идеализированным единицам города рассортировывали максимум отраслевых учреждений обслуживания – с тем, чтобы укрепить общинные связи, и что эти учреждения к тому же социально нерелевантны, то понятно, какой социально-экономический хаос породило рациональное плановое управление. Цена этой ошибки велика – одноликие, «под копирку» громадные поселения, которые являются скорее скопищем посадов и слобод, нежели городами в современном смысле слова (особенно это относится к новым городам), неэффективная система городского общественного обслуживания, деформированные производственно-экономические и социальные городские связи. (Развернутую методологическую и теоретическую критику традиционной системы смотрите в [8].)
В принципе совершенно не обязательно, чтобы советская градостроительная практика покоилась на заведомо ошибочных – с точки зрения определенных научных представлений – концептуальных основаниях. Она могла воспринять и более современные подходы к пониманию городской жизнедеятельности. Так, она могла бы согласиться с той же функциональной системой организации общественной городской инфраструктуры и освоить методы перманентного проектирования (смотри [6]). Однако в любом случае был бы сохранен проектный подход, в котором профессионалы определяют главные черты будущей конструкции, в лучшем случае оставляя населению возможность влиять на незначимые, с точки зрения проектных принципов, детали (пресловутые бензоколонки, гаражи и песочницы во дворах). В этих структурах деятельности нет места «посторонним» субъектам. К счастью, жизнь горожанина не определяется тотально городскими властями и проектировщиками городской среды, и многое остается вне их компетенции. Но по большому счету этот факт не должен внушить оптимизма: есть серьезные основания полагать, что другие области деятельности построены на таких же принципах исключения из управления тех, кем управляют (открыто, в случае производственных структур, и косвенно, манипулируя публикой в публичных областях).
В. В отечественных рыночных условиях тотальный проектный подход во многом уже исчерпал свое значение – хотя по инерции продолжает использоваться городскими администрациями. Комплексное государственное (муниципальное) планирование капитального строительства производственных предприятий и учреждений обслуживания теряет смысл тогда, когда инвестиции в эти области осуществляются многими частыми лицами и компаниями исходя из их собственных интересов, а администрация является лишь одним из субъектов на рынке инвестиций. Не проходит жесткое предписание к размещению и профилю деятельности коммерческих учреждений обслуживания, работающих ради прибыли и, кстати, способных чутко и быстро реагировать на изменения спроса (понятно, что жесткое планирование на отдаленную перспективу не обладает такой гибкостью, а не ориентированные на прибыль государственные «конторы» не способны скорректировать просчеты плана, продолжая действовать в пределах предписанных функций). Претендующая на монополию схема организации городской жизнедеятельности становится сомнительной, когда появляется множество городских экономических субъектов и администрация фактически теряет возможность принимать многие единоличные решения, которые ранее были ее прерогативой.
В этой ситуации рамкой для стратегического планирования городского будущего становится правовое функциональное, строительное и ландшафтное зонирование. Суть его в том, что территория города разбивается на совокупность зон, для каждой их которых силами всех заинтересованных субъектов города определяется характер допустимой деятельности, а также накладываются ограничения на застройку и использование территорий, исходя из социально-экономических, экологических, архитектурно-ладшафтных и иных соображений. В результате создается местный нормативный акт – «Правила застройки и землепользования», который, в отличие от генплана, позволяет решать ряд важнейших задач: несет важную предварительную информация для инвестора, делает независимым от прихоти администрации владельца недвижимости при ее реконструкции и перефункционализации, а администрацию города освобождает от мелочной опеки над владельцем недвижимости, дает ей в руки инструмент для мониторинга градостроительной ситуации и правовые средства для борьбы с нарушителями на основании нормативного акта.
Обратим внимание на ряд моментов в свете занимающей нас темы. Важно, что публичными субъектами на территории (обратим внимание на терминологически незначительное, но важное по существу их отличие от субъектов территориального развития) становятся те, кто до того ими не был. В первую очередь это крупные игроки экономического пространства – владельцы большой недвижимости, производственных и иных структур, которые играют и будут играть существенную роль в инвестиционных процессах. Территориальными субъектами их делает то, они получают доступ к территориальным ресурсам, а также планированию своего будущего на территории, в ходе которого они, конечно, отслеживают собственные интересы, но делают это в публичной процедуре, учитывая интересы других участников и территории в целом. Эффективность деятельности таких субъектов для территории, должна, в принципе, отслеживать территориальная администрация законодательными, фискальными и иными мерами. Заметим, что крупные экономические субъекты и вне процедур правового зонирования территории участвуют в территориальном управлении, часто напрямую входя во власть или покупая ее решения. Непубличный характер такого участия приводит к тому, что каждый раз отслеживается сугубо частный интерес, в том числе неправовыми методами. Стремление подобных экономических субъектов в прямое вхождение в публичную власть порождает поток PR-кампаний. При этом чем более криминализирован такой субъект, тем чаще и шире он демонстрирует интерес к общетерриториальным делам, в основном в виде благотворительности, демонстрируя тем самым близкую сердцу электората патерналистскую модель территориальной власти.
Признавая большое влияние таких экономических субъектов на жизнь территории, легализируя это влияние и снимая с себя определенную часть ответственности за состояние дел на территории, администрация открывает для них большую свободу деятельности посредством механизмов правового зонирования территории. Но все же, получив такой мощный территориальный ресурс как свобода распоряжения в определенном локусе, экономические субъекты не становятся по необходимости субъектами территориального развития, чаще всего продолжая относиться к территории потребительски. Конечно, существуют способы, какими территориальная администрация может надавить на предприятие, и тому оказывается выгодным иметь хорошие отношения с этой администрацией. Однако не факт, что эти отношения выстраиваются в интересах именно территории, а не лиц в администрации – крупному экономическому субъекту, если, к тому же, он является относительным монополистом на территории, дешевле купить администратора, поставить своего человека, нежели заниматься несвойственными для него (как он полагает) проблемами городского развития.
Что касается жителей, то подавляющие его слои, не образуя крупных консолидированных игроков на инвестиционном рынке, не становятся территориальными субъектами в процессах правового зонирования территории. Для того чтобы стать ими, нужны иные процессы, где бы это становление было органичным.