Введение

Вид материала

Доклад

Содержание Раздел 3. соблюдение основных политических свобод

Подобный материал:

• Джон Р. Хикс. "Стоимость и капитал", 4314.44kb.
• Введение глава психологизм как особенность характерологии в рассказах Всеволода Иванова, 12.47kb.
• Лабунец Ольга Юрьевна мытищи 2009 г. Оглавление Введение 3 Использование видеофильмов, 263.17kb.
• Анализ и планирование трудовых показателей Аудит и контроллинг персонала Введение, 12.45kb.
• Программа курса. План семинарских занятий Методические рекомендации Новосибирск 1999, 340.75kb.
• Учебной дисциплины (модуля) Наименование дисциплины (модуля) Введение в спецфилологию:, 83.08kb.
• 1. Целеполагание в процессе менеджмента Введение, 49.78kb.
• Пояснительная записка. Особенностью курса «Введение в языкознание» является высокая, 305.75kb.
• Курносов Владимир Анатольевич Волжск 2007 Оглавление Введение 3-5 Глава I. Юродство, 355.39kb.
• Целевые программы и непрограммная деятельность Распределение расходов по целям, задачам, 396.48kb.

РАЗДЕЛ 3. СОБЛЮДЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СВОБОД


Право на периодическую смену власти через выборы


Обзор законодательства Нижегородской области, регулирующего права СМИ в избирательных кампаниях¹¹²

Поскольку ранее ни в одном из докладов о ситуации с правами человека в Нижегородской области не приводились результаты анализа областного законодательства в части прав СМИ в избирательных кампаниях, авторы доклада посчитали нужным уделить особое внимание в данном докладе этому вопросу.

Избирательное законодательство в Нижегородской области представлено блоком законов, регулирующих разные аспекты кампаний по выборам должностных лиц и формированию высших органов государственной власти области.

Однако, прежде чем делать окончательные выводы о соответствии законодательства Нижегородской области федеральному законодательству в части, регулирующей участие СМИ в избирательных кампаниях, необходимо учесть тот факт, что в настоящий момент происходит новый этап дальнейшего совершенствования избирательного законодательства. В ближайшее время будет рассмотрен во втором чтении проект закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым и должна строиться избирательная система Нижегородской области. Принятие данного законопроекта повлечет за собой необходимость приведения в соответствие с ним законодательства о выборах регионов.

В целом законодательство Нижегородской области не противоречит Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г.), что не в последнюю очередь объясняется подробностью норм, изложенных в базовом законе.

Вместе с тем, до 17 декабря 2001 г.¹¹³ существовали некоторые расхождения с федеральным законодательством о выборах. Так, определяя СМИ, которые относятся к государственным и муниципальным, Закон Нижегородской области от 6 июня 1996 г. № 35-З «О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области» (с изменениями от 22 декабря 1997 г. и 17 января 2000 г.) содержал критерии, не соответствующие тем, что заложены в Федеральном законе. Так, в частности, не была определена доля финансирования (не менее 15 процентов) СМИ, лишь при наличии которой можно относить СМИ к государственным или частным. В данном законе предусматривалось, что редакции СМИ, имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации являются государственными либо муниципальными¹¹⁴.

Это противоречие было вызвано неопределенностью в этой части самого Федерального закона, который, указывая на финансирование как необходимый признак, не определяет его форму.

Принятый в конце 2001 г. Закон Нижегородской области от 17 декабря 2001г. № 230-3 «О выборах депутатов Законодательного собрания Нижегородской области» исправил это положение. В соответствии со ст.23 названного Закона, к государственным и муниципальным СМИ относятся «организации, осуществляющие теле- и радиовещание на территории Нижегородской области, а также редакции периодических печатных изданий, учредителями, соучредителями которых являются государственные и муниципальные органы, организации и учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 % бюджета соответствующей организации телерадиовещания (редакции периодического печатного издания), за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Нижегородской области, органами местного самоуправления».

Дополнительные гарантии для участия СМИ в избирательных кампаниях установлены и Законами Нижегородской области от 29 марта 2001 г. «О выборах губернатора Нижегородской области» и от 17 декабря 2001 г. «О выборах депутатов Законодательного собрания Нижегородской области». В частности, статья 45 последнего Закона регламентирует статус представителей средств массовой информации. Согласно нормам этой статьи они вправе:

1. присутствовать на заседаниях избирательных комиссий;
   

1. знакомиться с протоколами и сводными таблицами соответствующих избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов;
   

1. получать заверенные в установленном порядке копии протоколов об итогах голосования и результатах выборов, приложенных к ним документов избирательных комиссий;
   

1. находиться на избирательных участках в день голосования при проведении голосования, подсчете голосов избирателей и составлении протоколов об итогах голосования участковыми избирательными комиссиями.
   

По требованию представителя СМИ избирательная комиссия обязана заверить копию протокола об итогах голосования и результатах выборов.

Согласно другому положению этих же законов, на авторские и аналитические теле- и радиопрограммы и публикации в печатных СМИ, содержащие признаки предвыборной агитации, распространяются правила проведения предвыборной агитации¹¹⁵.

Как известно, агитацией является деятельность, «побуждающая либо способная побудить» к голосованию за того либо иного кандидата. Однако, поскольку отсутствуют более определенные критерии того, относятся ли авторские и аналитические программы к агитации, то под это требование подпадают все программы этой категории. Очевидно, что формально это не противоречит действующему Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», однако накладывает неоправданно широкие ограничения на деятельность СМИ по освещению выборов.

Закон «О выборах губернатора Нижегородской области» и Закон «О выборах депутатов Законодательного собрания Нижегородской области» содержат норму, отсутствующую в действующей редакции Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данная норма представляет собой запрет вести предвыборную агитацию в периодических печатных изданиях, зарегистрированных менее чем за один год до дня голосования, а также в периодических печатных изданиях, для которых в соответствии с Федеральным законом «О средствах массовой информации» не требуется регистрации, за исключением периодических печатных изданий, учрежденных зарегистрированным кандидатом¹¹⁶.

Однако в проекте закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» включено подобное условие (учреждение не менее чем за 1 год) в качестве обязательного для негосударственных СМИ. Причем оно распространяется не только на редакции периодических печатных изданий, но и организации телерадиовещания (п. 3 ст.44).

20 декабря 2001 г. Законодательным собранием Нижегородской области было принято постановление № 445 «О внесении в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы проекта Федерального закона «О внесении дополнения в ст. 16 Закона РФ « О средствах массовой информации». Согласно этому законопроекту «деятельность средства массовой информации может быть прекращена судом также и по иску гражданина или юридического лица, о котором средством массовой информации в течении двенадцати месяцев неоднократно распространялись сведения, признававшиеся судом не соответствующими действительности, порочащими честь, достоинство, деловую репутацию гражданина или деловую репутацию юридического лица». Как указано в пояснительной записке к этому проекту, для защиты своих конституционных прав гражданам и юридическим лицам необходимо предоставить непосредственное право обращения в суд о прекращении деятельности данного СМИ, а не через посредника, т.е. регистрирующего органа, как указано в действующей редакции ст. 16 Закона.

Полагаем, что данная законодательная инициатива таит в себе очень большую угрозу свободе массовой информации, поскольку, как показывает практика, принятие такого закона развяжет руки всем, кому мешает свобода слова.


Выборы губернатора Нижегородской области. Соблюдение законности при распространении информации агитационного характера


1. Основные особенности хода предвыборной агитации

Выборы Губернатора Нижегородской области оцениваются наблюдателями как одни из наиболее сложных в ряду избирательных кампаний, прошедших в Нижегородской области.

Избирательные комиссии и правоохранительные органы значительно усилили контроль и во многих случаях эффективно противодействовали ведению незаконной агитации. В частности, удалось своевременно пресечь факты трансляции телекомпаниями не оплаченных из избирательных фондов сюжетов откровенно агитационного содержания, публикации не оплаченных из избирательных фондов агитационных материалов на страницах солидных газет. В то же время ряд печатных изданий, не дорожащих своей репутацией, несмотря даже на привлечение их к ответственности, искусственно завышен­ными тиражами публиковали агитационные материалы в нарушение правил, установленных законода­тельством.

Не установленными правоохранительными органами лицами использовались также изощренные способы незаконной агитации путем введения избирателей в заблуждение. Например, от имени одного кандидата избирателям рассылались фальсифицированные письма невыгодного для него содержания, что затем широко освещалось некоторыми СМИ как реальное мероприятие данного кандидата. Якобы в поддержку другого кандидата размещались лозунги от имени лиц асоциального поведения.

К характерным особенностям неправомерной агитации, которые не удалось нейтрализовать в полной мере, могут быть отнесены следующие:

1. распространение анонимных агитационных материалов, с преобладанием в них негативной либо ложной информации; резкое увеличение и бесплатное распространение тиража газет с неопла­ченными агитационными материалами;
   

1. выдвижение кандидатов - заведомых аутсайдеров, использующих свои фонды исключительно для агитации против ведущих кандидатов;
   

1. блокирование эфира негосударственных телекомпаний для агитационных материалов отдельных кандидатов;
   

1. монополизация рынка наружной рекламы;
   

1. использование дорогостоящих провокаций, в том числе с приписыванием кандидатам порочащих их действий, либо с утверждениями о поддержке этих кандидатов со стороны непопулярных лиц;
   

1. существенный разнобой в обнародованных результатах опросов общественного мнения; использование данных явно ангажированных и ранее неизвестных исследовательских групп.
   

К локальным проявлениям новых технологий можно отнести следующие:

1. организация параллельных общественных кампаний, рекламирующих деятельность претенден­та (общественная организация «Союз борьбы с криминалом «Защита» пропагандировал инициативы кандидата Д. В. Савельева);
   

1. трансляция сюжетов, косвенно рекламирующих деятельность кандидата (цикл телевизионных сюжетов «10 лет Нижегородской области», с использованием изображения кандидата И. П. Склярова);
   

1. осуществление благотворительной деятельности организацией, связанной с именем канди­дата своим наименованием («Благотворительный фонд В. Е. Булавинова»);
   

1. использование настенных лозунгов, выполненных краской (псевдоагитация за А. А. Климентьева, а фактически против;
   

1. осуществление «отсроченного» подкупа избирателей, организованного до начала избиратель­ной кампании, выплаты по которому осуществляются в ходе кампании (страхование детей «по инициативе А. А. Климентьева»);
   

1. злоупотребление правом на информирование населения о деятельности кандидата, являю­щегося выборным должностным лицом (трансляция роликов «Еженедельный отчет губернатора»).
   

2. Формы деятельности избирательной комиссии области по контролю за со­блюдением законности

В период подготовки и проведения выборов Губернатора Нижегородской области избирательная комиссия Нижегородской области провела 20 заседаний; принято 198 постановлений, в том числе связанных с соблюдением законности при проведении предвыборной агитации - 42. Комиссией рас­смотрено около 500 жалоб и заявлений от непосредственных участников избирательного процесса и активных избирателей; большинство обращений касалось вопросов предвыборной агитации.

В правоохранительные органы, органы прокуратуры направлено 62 обращения и представле­ния о принятии мер по нарушениям избирательного законодательства.

Направлено 6 представлений в Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР) и Поволжское территориальное управление МПТР о принятии мер по нарушениям порядка проведения предвыборной агитации средствами мас­совой информации.

В средства массовой информации направлено 82 обращения (представления, запроса), связанные с нарушением ими порядка проведения предвыборной агитации.


3. Привлечение СМИ к административной и иной ответственности

На основании протоколов, составленных избирательной комиссией Нижегородской области в соответствии с Федеральным законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушения законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» (статьи 3 и 4) судами наложены административные взыскания на общую сумму 160 тыс. руб., на следующие СМИ: телекомпании «Волга», «Сети НН», «ННТВ»; газеты «Ленинская смена плюс» и «Дело».

Производство об административном правонарушении в отношении газеты «Ленинская смена» прекращено судом в связи с истечением срока привлечения к ответственности.

По представлениям избирательной комиссии области органами прокуратуры возбуждались производства об административных правонарушениях в отношении редакторов четырех газет. На основании этих постановлений был подвергнут штрафу учредитель газе­ты «Футбол-Хоккей». Три других производства (в отношении редакторов газет «Ленинская смена плюс», «Нижегородский рабочий» и нижегородской вкладки «Комсомольской правды») были прекращены суда­ми в связи с истечением срока привлечения к ответственности.

Прокуратура г. Н. Новгорода не согласилась с двумя представлениями избирательной комиссии области о противоправной агитации в газете «Ленинская смена плюс» и не усмотрела в действиях редактора и редакции состава административного правонарушения. Такая позиция прокуратуры, на наш взгляд, негативно сказалась на соблюдении законности в периодических печатных изданиях.

По наиболее грубым нарушениям средствами массовой информации избирательного законодательства избирательная комиссия области направила 6 представлений в Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. МПТР отреагировало на обращения облизбиркома после того, как эти обращения были продублированы Центральной избирательной комиссией. Результаты этих обращений следующие:

1. 10 мая 2001 г. МПТР вынесло официальное предупреждение, предусмотренное законом РФ «О средствах массовой информации», редакции газеты «Ленинская смена плюс».
   

1. МПТР также направило в редакцию газеты «Версия - совершенно секретно. Дайджест для Нижнего Новгорода» и ЗАО «Телестанция «Сети НН» письма, в которых согласилось с замечаниями изби­рательной комиссии и предложило редакциям неукоснительно соблюдать избирательное законодательство.
   

По представлению в отношении телекомпании «Ника-ТВ» МПТР согласилось с мнением телекомпании и прокуратуры об отсутствии в роликах «Ксюшки за Андрюшку» признаков предвыборной аги­тации и о трансляции роликов якобы в качестве социальной рекламы.


4. Проблемные вопросы в обеспечении равных прав кандидатов и пресечении нестандартных форм злоупотребления правом на предвыборную агитацию

4.1. Доступ кандидатов к негосударственным телеканалам

Впервые при проведении выборов возникла проблема особой ангажированности телекомпаний. Телеканалы, контролируемые соответствующими кандидатами, не только оказывали им предпочтение в информационных блоках, но и отказывали другим кандидатам в предоставлении платного эфирного времени, то есть ради поддержки дружественных кандидатов шли на финансовые потери. Так, несмотря на неоднократные обращения и решения избирательной комиссии области, телестанция «Сети НН» не предоставила эфирное время одному из кандидатов, а другим предложила худшее время.

Официально «Сети НН» не заявляли об отказе в предоставлении эфира кому-либо, однако ис­пользовали следующие приемы: резкое ограничение времени, отводимого для предвыборной агитации; требование о предоставлении кандидатами дополнительных документов (нотариальной копии свиде­тельства о регистрации кандидата); систематическое отсутствие на рабочих местах лиц, ответственных за заключение договоров. В связи с этими действиями МПТР направило в адрес телестанции письмо, в котором предложило впредь неукоснительно соблюдать избирательное законодательство.

Согласно п. 2 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹¹⁷: «оплата зарегистрированным кандидатом,... а равно предоставление эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, должны осуществляться на равных условиях». В отличие от частных периодических печатных изданий, которым закон предписывает соблюдать только равные условия оплаты кандидата­ми печатной площади, частные телерадиокомпании обязываются также на равных условиях предостав­лять эфирное время. Очевидно, данное нормативное регулирование оказалось недостаточным для обеспечения на деле равных возможностей доступа кандидатов к эфиру. Необходимо более подробное регулирование деятельности негосударственных телекомпаний, предполагающее, например, порядок распределения платного эфирного времени, аналогичный тому, что предусмотрен для государственных и муниципальных СМИ.

4.2. Доступ кандидатов к местам наружной рекламы

В областном центре места для размещения наружной рекламы предоставляет муниципальное учреждение «Рекламная служба города Нижнего Новгорода». Места предоставляются на конкурсной основе рекламным фирмам, которые затем устанавливают там щиты и сдают их в аренду рекламодателям.

18 мая 2001г. главой администрации города Н. Новгорода было принято распоряжение о проведении конкурса по продаже прав аренды городских рекламных мест. В результате этого распоряжения на продажу были выставлены рекламные места, занятые щитами кандидатов А. А. Климентьева и И. Н. Карнилина, причем места были изъяты у рекламных фирм, ранее на законном основании заклю­чившим договоры аренды этих мест. В городе на местах наружной рекламы во время выборов появи­лись плакаты только одного кандидата - Д. В. Савельева; перед повторным голосованием они уступили свое место плакатам Г. М. Ходырева.

Несмотря на отрицательные для кандидатов последствия распоряжения главы города, ни избирательной комиссии, ни прокуратуре города, куда обратились кандидаты, не удалось найти какого-либо нарушения закона со стороны администрации города.

4.3. Пресечение противоправной агитации в газетах

Некоторые газеты, неявно контролируемые кандидатами, сознательно сделали ставку на публикацию огромными тиражами подчеркнуто негативной, оскорбительной информации о других кандидатах. Было очевидно, что эти издания не пугают ни возможные штрафы, ни угроза прекращения выхода в со­ответствии с законом РФ «О средствах массовой информации». Так, газета «Ленинская смена плюс» в период избирательной кампании была подвергнута штрафам на сумму 60 тысяч рублей и получила официальное предупреждение МПТР. Но это никоим образом не сказалось на противоправном содер­жании публикаций.

Избирательная комиссия области обращалась в прокуратуру и ГУВД области с предложением пресекать распространение соответствующих выпусков газеты в рамках уголовного или административного производства, но реакции на эти обращения не последовало.

Необходимо обратить внимание на слабость правовой базы в части конфискации тиражей периодических печатных изданий, содержащих неоплаченные агитационные материалы. Лишь статьей 9 Федерального закона «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» (оказание финансовой или иной материальной поддержки помимо избирательных фондов, фондов для участия в референдуме) предусмотрена дополнительная санкция - конфискация предметов материальной поддержки.

Эту статью можно применять к публикации в средствах массовой информации агитационных материалов без оплаты из избирательного фонда, поскольку такая публикация является оказанием материальной поддержки кандидатам либо бесплатным выполнением работ, связанных с выборами. Однако более непосредственно публикация таких материалов подпадает под «профильную» ст. 4 дан­ного закона, но ст. 4 не содержит дополнительной санкции в виде конфискации тиража, поэтому не может применяться в целях пресечения правонарушения. Для исправления этой ситуации целесообразно дополнить санкцию ст. 4 конфискацией тиража периодического печатного издания, содержа­щего агитационный материал, размещенный с нарушением установленного законом порядка.

4.4. Благотворительная деятельность фонда, названного именем кандидата

В январе 2001 г. был учрежден и начал активную деятельность «Благотворительный фонд В. Е. Булавинова», председателем попечительского совета которого был утвержден депутат Государственной Думы ФС РФ В. Е. Булавинов. В феврале Булавинов вышел из попечительского совета, но его фамилия в названии организации осталась. Фонд продолжил благотворительную деятельность в пери­од избирательной кампании и, в том числе, в период, когда Булавинов являлся кандидатом на долж­ность губернатора. В связи с косвенным участием в этой деятельности избирательная комиссия облас­ти вынесла В. Е. Булавинову предупреждение.

Смягчающим обстоятельством в отношении Булавинова явилось то, что он в этот период не состоял в руководящих органах фонда. Кроме того, Булавинов сделал публичные заявления о благотворительных поставках в период избирательной кампании, но до того, как уведомил избирательную ко­миссию о своем выдвижении.

Итак, кандидат «организовал» благотворительную деятельность так, чтобы обойти пункт 4 статьи 45 Федерального закона:

1. он участвовал в благотворительной деятельности в период избирательной кампании, но не в статусе кандидата, поэтому рассчитывал на неприменение к нему указанного пункта;
   

1. от имени кандидата благотворительную деятельность осуществляла организация, которая специально подставлялась под удар (административную ответственность).
   

Для исключения в последующем применения таких технологий требуются уточнения правовых норм, расширяющих пределы личной ответственности кандидата:

1. запрет на благотворительную деятельность для лиц, становящихся кандидатами, с возможностью применения ответственности к кандидатам за действия, совершенные ими в период избирательной кампании до своего выдвижения;
   

1. запрет на использование в коммерческой и благотворительной деятельности имени кандидата без его письменного согласия, данного в этот период.
   

4.5. Подкуп избирателей, начатый до начала избирательной кампании

По инициативе предпринимателя А. А. Климентьева в феврале 2001 г. страховая кампания организовала массовое бесплатное страхование здоровья детей, сроком на один год. Деньги на эту программу поступили из фирмы, контролируемой родственниками предпринимателя. К страховому полису прилагалась фотография Климентьева. Договоры заключались с родителями до начала избирательной кампании. А. А. Климентьев стал кандидатом в апреле 2001 г. Между тем из самого договора ясно, что возможные страховые выплаты будут совершаться также в период избирательной кампании; опреде­ленное количество страховых выплат действительно было осуществлено во время выборов.

По существу страхование было использовано как «отсроченная» форма подкупа избирателей. Лицо, собирающееся стать кандидатом, было уверено, что в соответствии с избирательным законодательством не понесет ответственности за действия, совершенные до начала избирательной кампании.

Противодействие таким формам подкупа возможно либо в рамках законодательства о политической рекламе и политической деятельности, либо распространением запрета на злоупотребление правом на предвыборную агитацию на период, предшествующий началу избирательных кампаний. Прецеденты распространения избирательного законодательства на время до начала избирательных кампаний имеются: наделение общественного объединения статусом политического, если оно зареги­стрировано не позднее, чем за год до дня голосования; запрет на внесение пожертвований в избира­тельные фонды юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования.

4.6. Введение избирателей в заблуждение

Кандидат Д. В. Савельев распространил среди избирателей следующие печатные агитационные материалы:

1. приглашение на встречу с «губернатором Нижегородской области Дмитрием Владимировичем Савельевым», с временем проведения встреч по окончании избирательной кампании. В этом материале избиратели вводились в заблуждение фактическим утверждением о том, что кандидат является губернатором.
   

1. листовку, стилизованную под купюру достоинством 500 рублей, с указанием «Это ваши пятьсот рублей» и «Сохраните до дня голосования». Часть избирателей расценили этот материал как обещание материальных благ.
   

Избирательное законодательство не содержит запрета на введение избирателей в заблуждение. Квалификация таких действий возможна только в рамках статьи 141 Уголовного кодекса РФ, как воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав путем обмана и подкупа. Однако применение этой статьи может оказаться, с одной стороны, несоразмерным масштабу правонарушения и сложным в доказывании именно «воспрепятствования», с другой стороны, недостаточно оперативным в рамках избирательной кампании.

Представляется целесообразным запретить проведение агитации, заведомо вводящей избирателей в заблуждение, в частности, путем присвоения полномочий и издания материалов, стилизован­ных под выпускаемые государственными органами бумаги.

4.7. Позитивные формы косвенной агитации

В условиях законодательных ограничений и контроля над прямыми формами агитации кандидаты прибегали к косвенным, но не менее эффективным приемам пропаганды - как правило, к замаскированным рекламным кампаниям. Оценка наличия признаков предвыборной агитации в соответствую­щих рекламных материалах СМИ осложнялась минимальным упоминанием в них кандидатов и макси­мальным использованием узнаваемого ассоциативного ряда, косвенно побуждающего голосовать за кандидатов. Несмотря на это, ряд таких рекламных роликов признавался избирательной комиссией агитационными, при этом в постановлениях излагалась подробная аргументация.

С начала года в эфире ряда телекомпаний, в том числе негосударственных, транслировались минутные ролики «Еженедельный отчет губернатора». Их трансляция продолжалась в течение месяца после начала избирательной кампании, до соответствующего указания областной избирательной комиссии. Каждый ролик представлял собой перечень основных достижений администрации за прошедшую неделю, сопровождался изображением печати администрации и личной подписи губернатора И. П. Склярова. В связи с наличием официальных атрибутов сюжеты воспринимались как разновидность информирования администрации о своей деятельности. Однако при проверке выяснилось, что заказа администрации на производство и размещение роликов не существовало, и всю ответственность взяла на себя некоммерческая организация, якобы из любви к власти изготавливавшая сюжеты и предлагавшая их к размещению на телеканалах в качестве социальной рекламы.

Отход от официального порядка информирования администрации о своей работе послужил одним из оснований для запрета со стороны избирательной комиссии на трансляцию сюжетов. Другим основанием стала форма информирования, присущая рекламе - как по содержанию (исключительно позитивному), так и по частоте распространения (несколько трансляций в день без указания времени в телепрограмме).

Телестанция «Сети НН» обеспечила кандидату В. Е. Булавинову ранее испытанный способ рек­ламы - указание в ежедневной программе «SOS. Отряд социальной самообороны» в качестве контактно­го телефона именного пейджера «Булавинов». В 1999 г. на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ этот прием уже использовался в интересах Вадима Булавинова, тогда генерального директора телестанции. Однако областная и окружная избирательные комиссии вынудили кандидата оплачивать время появления на экране своей фамилии. На выборах губернатора «Сети НН» и Булавинов продолжили ту же практику, еще и увеличив число трансляций анонсов программы «SOS». Ввиду этого облизбирком предложил кандидату оплачивать не только три секунды, в течение которых на экране появля­лось имя пейджера «Булавинов», но и весь анонс программы, поскольку он пропагандировал помощь избирателям со стороны кандидата («реклама иной деятельности кандидата»).

Лейтмотивом избирательной кампании Д. В. Савельева была борьба с наркоманией. Специаль­но созданный «Союз борьбы с криминалом «Защита» собрал и передал в Госдуму, по их утверждению, миллион подписей за введение смертной казни для наркоторговцев. На телеканалах «Волга» и «ТНТ-НН» размещались рекламные сюжеты союза «Защита», в которых также использовалось изображение Д. Савельева - как инициатора создания движения. После регистрации Савельева прямые упоминания о нем из роликов были изъяты. Однако в рекламе союза «Защита» и официальной агитации кандидата стали использоваться одинаковые слоганы (Защита, Забота, Закон) и одинаковый видеоряд. Представители кандидата указывали на то, что Савельев не имеет какого-либо отношения к союзу «Защита», поэтому реклама последнего не может расцениваться как реклама данного кандидата. Однако комиссия не согласилось с этим утверждением, и признала, что реклама «Защиты» вызывает стойкие ассоциации с агитацией самого Савельева и подпадает под понятие предвыборной агитации (побуждает голосовать за кандида­та). На этом основании комиссия предложила телекомпаниям прекратить трансляцию рекламы союза «Защита», что было выполнено.

Таким образом, в пограничных случаях, когда невозможно применить статью закона о рекламе иной деятельности кандидата или иные специальные нормы закона, мож­но непосредственно применять общее определение понятия «агитация». Однако правовое регулирова­ние данной проблемы в п. 5 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представляется недостаточным. Для охвата всего круга незаконной агитации следует признать злоупотреблением не столько рекламу организаций и лиц, связанных с кандидатом, сколько рекламу, использующую изображение или упоминание о кандида­те, иную информацию, привлекающую к нему внимание. При таком правовом регулировании избира­тельным комиссиям будет легче правильно квалифицировать содержание косвенной рекламы.

4.8. Негативные формы косвенной агитации

Ангажированные СМИ применяли разнообразные приемы контрпропаганды. Так, на телеканалах, поддерживавших Дмитрия Савельева, получили престижное время телепрограммы и ведущие, «гастролирующие» по различным региональным выборам, - «Момент истины в Нижнем Новгороде» Ан­дрея Караулова и «Засада» Ильи Ластова. Эти программы целенаправленно чернили кандидатов Склярова и Булавинова, впрочем, после наложения на транслировавшую их телекомпанию «Волга» в мае штрафа, содержание программ было отредактировано в лучшую сторону.

Та же группа СМИ активно комментировала провокации против Вадима Булавинова. Избиратели целых районов якобы от его имени получили письма с различными непопулярными идеями - от под­держки католицизма до захоронения на территории области ядерных отходов. Несмотря на опроверже­ния со стороны кандидата и явно фальшивый характер писем, ряд СМИ комментировали эти письма в негативном для Булавинова ключе. В основе сюжетов и публикаций лежали вроде бы реальные инфор­мационные поводы (получение избирателями писем), поэтому придраться к ним было сложно.

Не менее дорогой контркомпании удостоился Андрей Климентьев - постоянный раздражитель нижегородской политической элиты. По городу были развешаны плакаты, на которых представители сексуальных меньшинств и «братвы» агитировали за «Прыща» и «Андрюшку»¹¹⁸. Аналогичные видеосюжеты транслировались в эфире частной телекомпании «Ника-ТВ», при этом они преподносились как социальная реклама, осуждающая раз­вратное поведение. О происхождении данного заказа можно судить по следующим обстоятельствам: часть СМИ, поддерживавших Ивана Склярова, сообщали о том, что заказчиком роликов и плакатов является именно Климентьев; «Ника-ТВ» ранее размещала другие сюжеты в интересах действующего губернатора.

Помимо традиционных форм печатной и телерекламы, на заборах и стенах появились аналогичные псевдоагитационные лозунги за Климентьева; настенная живопись также сопровождалась на­цистской символикой. Массовая порча стен (с помощью краски) происходила в Нижнем Новгороде впервые.

Перед повторным голосованием аналогичная анонимная рекламная компания была организована против Геннадия Ходырева. Листовки и телевизионные ролики (эфир «ННТВ») содержали следующие тезисы: «Мыло, спички, соль. Запасайся!», «Город Горький, цвет серый. Хотим снова?».

Несмотря на отсутствие в этих материалах упоминаний о каких-либо кандидатах и вообще о выборах, они были признаны избирательной комиссией агитацией против соответственно Климентьева и Ходырева, и телекомпаниям было предписано прекратить трансляцию сюжетов. Изготовители плакатов правоохранительными органами не были установлены.

Еще один цикл нестандартных роликов выпустила в эфир с 23 по 27 июля телестанция «Сети НН». Отказывая большинству кандидатов в предоставлении эфирного времени, компания неожиданно решила посвятить лучшее время собственному рассказу «о плюсах кандидатов». В сюжетах приводились различные биографические данные об оставшихся кандидатах Склярове и Ходыреве, объективистские по характеру и равные по продолжительности. В то же время был заметен неявный крен в пользу Скля­рова: его портрет появлялся под государственным флагом России, портрет Ходырева - под флагом КПРФ; то есть действующий губернатор ассоциировался со всем государством, а его соперник - с одной из политических сил. Кроме того, в роликах было «подсчитано», что в своей карьере Скляров занимался преимущественно хозяйственной работой, а Ходырев - партийной, что также невыгодно и необъективно позиционировало последнего. Рекомендуя телестанции прекратить трансляцию данного цикла, избирательная комиссия опиралась на вышеприведенный анализ, а также на принципиальные положения за­кона о выборах, согласно которым размещать агитационные материалы вправе только кандидаты, СМИ же не являются самостоятельными участниками агитационной деятельности. В данном случае кандидат Ходырев возразил против трансляции этого цикла, хотя в него были включены и выступления в его под­держку.

В новой редакции федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан предполагается разделить понятия «информирование»" и «агитация», с тем, чтобы не препятствовать средствам массовой информации объективно информировать аудиторию о кандидатах и ходе избирательной кам­пании.

На наш взгляд, целесообразно разрешить размещение в частных СМИ информации агитационного характера на равных для кандидатов условиях. Это могли бы быть дебаты, ответы кандидатов на однотипные вопросы и другие формы, предполагающие объективный подход ко всем; существенное условие при этом - личное участие кандидата в создании таких материалов, что позволит избежать по­следующих претензий. Такой подход помог бы лучшему информированию аудитории и снизил бы ком­мерциализацию выборов. В настоящее же время СМИ превращаются в некие платные автоматы по размещению кандидатских заказов.

4.9. Информация о заказчиках агитации

Нижегородский законодатель ввел на этих выборах новую норму, развивающую федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав. Последним предусмотрено, чтобы агитационные материалы в газетах сопровождались пометками, из фонда какого кандидата оплачена публикация. В законе «О выборах губернатора Нижегородской области» это требование было распространено на материалы, размещаемые на каналах организаций телерадиовещания. Новая норма призвана поставить в равные условия электронные и печатные СМИ, сделать информацию более честной по отношению к зрителям. Резко уменьшилось число обращений в избирательную комиссию о том, на каком основании тот или иной агитационный ролик транслируется по телевидению, и кто его оплатил.

Практика показала, что на радио такое требование трудно выполнимо, особенно при трансляции коротких агитационных роликов (дикторский текст с упоминанием заказчика может быть дольше са­мого ролика). В телевещании же новая норма себя хорошо зарекомендовала; нижегородские телекана­лы указывали на источник оплаты с помощью бегущей строки или незначительного по объему сообще­ния внутри агитационных сюжетов.

Благодаря пометкам внизу экрана зрители телестанции «Сети НН», например, могли отследить такой факт. В новостях «Кстати» от 5 и 8 июля прошел один и тот же сюжет, направленный против кандида­та Савельева. Трансляцию от 5 июля оплатил кандидат Булавинов, а трансляцию от 8 июля - кандидат Грядасов. Фактически телестанция изготовила собственный сюжет согласно своей информационной концепции, но когда редактор увидел, что он носит агитационный характер и его нельзя выпускать в эфир без оплаты из избирательного фонда, были найдены подходящие заказчики из числа кандидатов.

Подобная практика проявилась и в печатных СМИ. Например, появлялись статьи постоянного автора, либо целые рубрики, оплаченные каким-то кандидатом. При этом в самих статьях не было даже косвенных ссылок на кандидата-заказчика, просто он использовался как легитимная «касса».

В последующем необходимо более полно контролировать соблюдение организациями телерадиовещания требований закона к содержанию информационных блоков (пункт 8 статьи 49 Закона об­ласти): в таких блоках «не допускается отдавать предпочтение какому-либо кандидату, в том числе по времени освещения их агитационной деятельности». Эта норма означает, что агитационные материалы не должны подаваться как информационные репортажи и вообще не должны присутствовать в информационных блоках; предпочтительно, чтобы агитационные материалы размещались отдельными бло­ками, обозначенными специальными заставками.

В законодательном плане, на наш взгляд, пора также ставить вопрос о прозрачности учредительных документов и бюджетов средств массовой информации. Справедливые слова о том, что СМИ являются четвертой властью, должны сопровождаться и адекватным контролем со стороны общества за деятельностью масс-медиа.

4.10. Рамки негативной агитации

В выборах губернатора участвовали три кандидата, которые не имели реальных шансов на победу и практически не агитировали за себя. Кандидаты А. И. Пантелеев и В. Ю. Котерев тратили средства своих фондов на агитацию против И. П. Склярова и В. Е. Булавинова, кандидат В. В. Грядасов - на агита­цию против А. А. Климентьева и частично Д. В. Савельева. Это напоминало тактический прием в футболе и хоккее, когда к форварду команды противника приставляют специального игрока, единственная зада­ча которого мешать этому форварду, не отпуская его ни на шаг.

Эта практика свидетельствует о том, что значительная часть незаконных форм агитации перекрыта и для легализации такого рода агитации требуется официальная регистрация соответствующих кандидатов. С другой стороны, не вполне правильно, когда в выборах участвуют кандидаты, пресле­дующие совсем другие цели, нежели собственное избрание.

Впрочем, трудно предложить правовую новеллу, которая помогла бы исключить такие явления. Однако необходимо обратить внимание на ряд вопросов, касающихся рамок негативной агитации.

Ряд «кандидатов-киллеров» прибегали к наиболее грубой, очерняющей агитации - с использованием кадров семейной хроники кандидатов, с оскорблениями и обвинениями в совершении уголовных преступлений. По существу некоторые материалы носили клеветнический характер, при этом нормы избирательного законодательства (право кандидатов самостоятельно определять характер своей пред­выборной агитации) столкнулись с нормами законодательства о СМИ (запрет на злоупотребление сво­бодой массовой информации, ответственность за распространение сведений, унижающих честь и достоинство). В связи с настойчивыми попытками кандидатов размещать на платной основе такие материалы, избирательной комиссии пришлось направить руководителям СМИ специальное письмо. В нем разъяснялось, что материалы предвыборной агитации не отнесены законом ни к так называемым «обязательным сообщени­ям», ни к текстам, не подлежащим редактированию. Поэтому средства массовой информации после распро­странения таких материалов не освобождаются от гражданской, административной или уголовной от­ветственности.