Geum.ru

В. Б. Ваксман компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития россии

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4




В.Б. ВАКСМАН


КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ

И ПОСЛЕРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ РОССИИ


Принцип представительной демократии – т.е. осуществление народом власти через выборных полномочных представителей или через систему народного представительства1 – один из основополагающих принципов конституционного строя каждого современного государства, претендующего на то, чтобы назваться демократическим. Существование в таком государстве представительного органа государственной власти с широкой компетенцией, презюмируется.

Подлинно представительным органом парламент является лишь тогда, когда формируется на основании всеобщего избирательного права, пусть и не равного, однако с таким механизмом, который гарантирует ту или иную степень представительства интересов всех классов, слоев населения конкретного государства. Именно поэтому многие ученые-правоведы (в т.ч. М. В. Баглай2, Ж. И. Овсепян3, В. Ф. Залесский)4 считают отправной вехой развития российского парламентаризма момент начала работа Государственной Думы первого созыва (1906 г.), несмотря на то, что идеи представительства (особенно расцветшие в начале XIX в. в трудах декабристов) и отдельные элементы демократии (от Новгородского и Псковского веча до боярских дум, Земских соборов, Сената) в российской истории занимают весьма важное место. Однако у этих органов не было таких важнейших признаков парламента, как представительный характер (они выражали интересы не большинства населения, а лишь малой, элитарной его части – дворянства, высшего духовенства и т.п.) и наличие законодательных полномочий (кроме веча, все органы были совещательными). Именно поэтому подлинное развитие парламентаризма началось в России лишь в 1905 г., хотя и компетенция, и порядок избрания первых четырех Государственных Дум были весьма далеки от традиционного парламента в конституционно ограниченной монархии.

Прежде чем переходить непосредственно к анализу процесса развития компетенции представительных органов в России, следует провести классификацию парламентов по критерию объема компетенции. Их можно подразделить на парламенты с неограниченной, с абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией. Иногда также выделяют вид консультативных парламентов (законосовещательных, а не законодательных органов), которые в настоящее время существуют в некоторых мусульманских странах.1 Объем компетенции общегосударственного парламента зависит от формы правления и форму государственного устройства. В частности, именно в унитарных парламентарных республиках компетенцию представительного органа можно охарактеризовать как неограниченную. На протяжении всей российской истории подобного объема компетенции у парламента не было и, как представляется, в обозримом будущем не будет. В федерациях компетенция общегосударственного парламента обычно ограничена теми нормотворческими полномочиями, которые имеют субъекты федерации. В России эти ограничения несущественны сейчас (Конституция РФ 1993 г. даже не содержит перечня предметов исключительного ведения субъектов), а их значение в дореволюционный и советский периоды сводилось к нулю. Ограничения компетенции российских представительных органов всегда были связаны с особенностями формы правления в стране, практической реализацией принципа разделения властей.

Рассмотрение эволюции компетенции парламента в России позволяет оценить действующее законодательство в свете исторических изменений в статусе органов государственной власти, более полно оценить полномочия и предметы ведения Федерального Собрания, учесть накопленный опыт регулирования института представительного органа.

Опираясь на приведенную выше классификацию, можно выделить следующие периоды в развитии компетенции российских представительных органов.

I период – парламент с абсолютно ограниченной компетенцией, по многим вопросам имевшим лишь совещательный голос. Это время с октября 1905 г. по октябрь 1917 г.

II период – советский, его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией. Это период протяженностью с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г. В нем выделено 3 этапа, первый из которых соответствует срокам действия Конституций РСФСР 1918 и 1925 гг., второй – Конституции РСФСР 1937 г., третий – Конституции РСФСР 1978 г.

III период выделен как переходный, это время конституционных реформ с конца октября 1989 г. по декабрь 1993 г.

IV период – становление и развитие классического двухпалатного парламента с относительно ограниченной компетенцией. Начинается с вступления в силу Конституции РФ 1993 г. и продолжается до настоящего времени. В нем выделено два этапа, а точкой раздела между ними является Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.

Первый период развития компетенции представительных органов России начинается с принятия Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка"1 и оканчивается в 1917 г. с роспуском Государственной Думы, Государственного Совета и Учредительного собрания. С Манифестом 17 октября 1905 г., избирательным законом от 11 декабря 1905 г.2 и принятием 20 февраля 1906 г. «Учреждения Государственной Думы»3 в России 27 апреля 1906 г. появляется первый действительно представительный орган, обладавший не только совещательной, но и, по крайней мере, формально – законодательной компетенцией. Устанавливалось «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных властей».1 Кроме того, определенные элементы представительности и законодательной компетенции появились и у Государственного совета, так что многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами двухпалатного парламента.2 Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905-1907 гг., стали утвержденные Указом Николая II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г.3 В них формулировалась концепция парламента, «встроенного» в специфический механизм разделения властей, построенный на принципе самодержавия.4

Основные законы 1906 года не определяли предметов ведения Государственной думы и Государственного совета, отсылая в ст. 109 к их учреждениям.5 Ведению Государственной Думы подлежали, согласно ст. 31 Учреждения Государственной Думы, предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные; отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения; дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из действующих законов; дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям. Кроме того, ведению Думы подлежали также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами.1 При этом Дума была прямо лишена права «возбудить вопрос об изменении Основных государственных законов»2. Император же, напротив, хоть и осуществлял согласно ст. 7 Законов законодательную власть «в единении с Государственным советом, Государственной думой», все же обладал «верховной самодержавной власти, принадлежащей императору нераздельно».3 У него было право законодательной инициативы по всем вопросам, его вето на проекты, принятые Государственной Думой и Государственным Советом, было абсолютным (и в тоже время он мог отменить вето любой палаты), без объяснения причин мог распустить оба органа (Госсовет – в части избираемых членов) в любой момент. Созыв Госдумы и Госсовета также был оставлен в императорской воле. Кроме того, компетенция первого российского представительного органа была ограничена еще и тем, что в отдельных случаях монарх мог издавать нормативные акты (указы) и по вопросам, отнесенным к компетенции парламентского регулирования, хотя они и подлежали в дальнейшем одобрению Госдумой.4 Следует отметить, что, несмотря на достаточно объемный перечень предметов ведения, представительные органы практически были лишены полномочий в части контроля и регулирования исполнительной власти. Дума не имела права участвовать в решении целого ряда вопросов государственного управления, а также была лишена возможности влиять на исполнительную власть, безраздельно осуществляемую императором, и на правительство, формируемое монархом.1 Члены Государственного совета и депутаты Государственной Думы лишь имели право обращаться с запросом к министрам и «главноуправляющим отдельными частями». Министры должны были отчитываться в своих действиях перед законодательными учреждениями.2 В дополнение к указанным ограничениям также была максимально усложнена реализация предоставленного Госдуме права законодательной инициативы. Учреждения Государственной думы и Государственного совета требовали подписи 30 членов палаты под законодательным предположением, которое выражалось в форме письменного заявления, подававшегося председателю палаты. Палата, в которой был возбужден вопрос об издании нового или изменении действующего закона, должна была предварительно обсудить "желательность" такого мероприятия. В случае признания "желательности" выработка и внесение в палату законопроекта возлагались на "подлежащего" министра. Чтобы Дума и Совет могли реализовать свое право законодательной инициативы, т.е. имели возможность сами разработать законопроект, необходимо было, чтобы министр отказался от составления законопроекта. При этом министр не был связан каким-либо сроком, давая свое согласие на разработку законопроекта.3

Своеобразными были и отношения Государственной Думы и Государственного Совета. Их вряд ли можно квалифицировать как отношения верхней и нижней палаты бикамерального парламента. Законодательный процесс мог быть начат в любой палате, законодательные права были совершенно равными и обе они обладали по отношению друг к другу абсолютным вето. При этом именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты4. При сравнении положения Государственного Совета и Совета Федерации по Конституции РФ 1993 г. очевидны следующие различия: Совет Федерации не обладает абсолютным вето, его полномочия отличаются от полномочий Госдумы как в законодательной области (в частности, не все законопроекты императивно подлежат одобрению Совета Федерации), так и в иных сферах (ст. 102 и 103 Конституции 1993 г. определяют исключительные полномочия Госдумы и Совета Федерации). Существующее распределение полномочий представляется более работоспособным и целесообразным, нежели отнесение к ведению обеих палат одного и того же круга полномочий. В последнем случае неизбежно встает вопрос о необходимости одной из палат, коль скоро обе они занимаются одним и тем же.

Еще одна важная функция парламента – бюджетная – была урегулирована самостоятельным нормативным актом – Сметными правилами 8 марта 1906 г.1 Бюджет рассматривался Госсоветом и Госдумой в общем порядке обсуждения подлежащих ведению Совета и Думы законодательных дел. Из всех доходов и расходов бюджета представительные органы могли рассматривать только одну категорию, остальные либо не подлежали рассмотрению в парламенте вообще, либо не могли быть сокращены или увеличены по решению парламента. Правила оставляли для правительства множество обходных путей, позволяющих провести доходы и расходы без контроля представительных органов, а неодобрение бюджета влекло за собой всего лишь применение бюджета прошлого года. Таким образом, несмотря на придание бюджету статуса закона, бюджетные полномочия Госдумы и Госсовета были еще уже, чем законодательные. В настоящее время палаты Федерального Собрания РФ рассматривают и утверждают федеральные бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органа, осуществляющего контроль за исполнением федерального бюджета (Счетная палата РФ). Кроме того, поскольку сам по себе бюджетный процесс регулируется законодательно, Федеральное Собрание имеет возможность вносить поправки и изменять Бюджетный кодекс РФ с тем, чтобы расширить или сузить свои полномочия. Несмотря на расширение бюджетных полномочий, механизмы контроля за исполнением бюджета остаются не вполне четкими, а деятельность Счетной Палаты РФ подчас игнорируется органами исполнительной власти. Полномочия Совета Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета практически нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в механизме законотворчества (ст. 106 Конституции РФ 1993 г.). Незаметна роль Совета Федерации и при процессе формирования федерального бюджета.1

В течение 1905-1917 гг. компетенция Государственной Думы Российской империи не изменялась, поэтому в данном периоде нецелесообразно выделение этапов развития компетенции.

Как известно, деятельность I (1906 г.) и II Государственных Дум (1906-1907 гг.) не имела результата в виде окончательных законодательных продуктов, в т.ч. и в связи с непродолжительностью их деятельности. III Дума (1907-1912 гг.) в этом плане была более успешной (в основном благодаря существенным изменениям в избирательном законодательстве, направленным на устранение либеральных сил из представительного органа). Однако, за исключением Закона от 14 июня 1910 г. "Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении"2 и Закона от 23 июня 1912 г. "Об обеспечении рабочих на случай болезни"3, Дума не приняла каких бы то ни было исторически значимых законопроектов. Дело, как представляется, было не в слабости самой Думы и не в недостатке ее компетенции, а исключительно в препятствовании самодержавия любым попыткам думского законотворчества. IV Государственная дума (1912-1917 гг.) своей законодательной деятельностью была, прежде всего, направлена на укрепление основ самодержавия - полиции, духовенства, тюрем, и полностью поддерживала самодержавие в ходе Первой мировой войны.4

В целом правовое регулирование деятельности представительных органов государственной власти в период 1905-1917 гг. нельзя назвать удовлетворительным. Относительно широкие полномочия de jure, не подкрепленные механизмом их реализации, в отсутствие политической воли консервативной верхушки власти, стремление дать как можно меньше прав как можно меньшему количеству населения сыграли свою роль. Заложенных правовых основ представительной демократии было вполне достаточно для развития в стране конституционной монархии с гарантированными правами и свободами личности, с действующим принципом разделения властей, со стабильной юридической основой экономики. Однако для этого были необходимы благоприятное стечение политических, экономических и международных факторов и развитие этих основ в реально действующие механизмы и процедуры, закрепленные в нормативных актах. Необходимо было сотрудничество Государственной Думы и самодержавия, задекларированной не только в норме-цели п. 3 Манифеста от 17 октября 1905 г., постепенное расширение народного представительства, учет национальных интересов, более серьезное и внимательное отношение к инициативам Думы. Если проводить параллели между Государственной Думой и Государственным Советом начала XX в. и Государственной Думой и Советом Федерации по Конституции 1993 г., следует отметить такие позитивные тенденции, как расширение контрольных полномочий (депутатские запросы, выражение недоверия правительству, одобрение кандидатуры председателя Правительства Российской Федерации, бюджетные и налоговые полномочия), отсутствие ограничений в части предметов законодательного ведения, возможность преодоления президентского вето, более четкие процедуры взаимодействия между палатами, невозможность бесконтрольного роспуска представительных органов. В качестве недостатка хотелось бы выделить отсутствие в действующей Конституции РФ пусть даже декларативной нормы об осуществлении власти не только на основе разделения властей (ст. 11 Конституции РФ), но и в согласованном единстве целей и предпринимаемых действий.

В переходный период 1917 г. легитимно законодательная власть не принадлежала никому. В заседаниях Государственной Думы был объявлен перерыв, а в октябре 1917 она была распущена. Временное правительство в период с марта по октябрь 1917 г. фактически выполняло функции законодательного органа, однако не имело для этого нормативно зафиксированных полномочий. Определить форму правления, состав и компетенцию высших государственных органов должно было Учредительное собрание, однако после Октябрьской революции устройство власти в России отошло от принципа разделения власти еще дальше, чем в период 1905-1917 гг.

После Октябрьской революции устройство власти в России отошло от принципа разделения властей еще дальше, чем в период 1905-1917 гг. Второй период развития компетенции представительных органов в России – советский, включает в себя время с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г. Его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.

Теория Советов, разработанная В.И. Лениным, стала одной из основ советского государственного строительства и государствоведения. Советы, по мысли В.И. Ленина, сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением.1

Создание Советского государства было юридически оформлено II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов (25-26 октября 1917 г.).2 Съездом была утверждена своеобразная структура государственного управления. Образовывался Совет народных комиссаров (далее – СНК), названный временным рабочим и крестьянским правительством, а контроль за его деятельностью возлагался на Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК).3 После принятия Декрета СНК «О порядке утверждения и опубликования законов»4 стало очевидно, что возникшая власть советов узурпировала законодательные полномочия, причем фактически позволила заниматься законотворчеством органу, изначально создававшемуся как исполнительный. Нормотворческие полномочия СНК уравновешивались правом ЦИКа Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов приостановить действие, изменить или отменить любое постановление СНК.

Специфика деятельности Съезда депутатов как представительного органа, парламента (или скорее квазипарламента) состояла в следующем. Во-первых, депутаты работали на неосвобожденной основе, они не получали никакого вознаграждения в связи с исполнением своих полномочий. Тесно связана с указанной и такая особенность Съездов, как их непостоянная работа. Как правило, депутаты собирались на сессии дважды в год на несколько дней. Естественно, что за такое короткое время они не могли полноценно ознакомиться со всеми законодательными инициативами в полной мере, оценить их, предложить поправки. Таким образом, Съезд сохранял статус законодательного органа, но утрачивал реальное содержание, превращаясь в учреждение, которое всего лишь голосовало за решения постоянно действующих органов власти. Стоит отметить, что по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание определено как постоянно действующий орган. Сессии Совета Федерации и Государственной Думы продолжаются практически целый год, за исключением кратких периодов летних и зимних каникул. Это позволяет палатам тщательнее прорабатывать поступающие законопроекты, проводить работу как на общих заседаниях, так и в комиссиях и комитетах.

Весьма специфической особенностью Съездов и Советов был и отстаиваемый В.И. Лениным принцип императивного мандата, т.е. право избирателей на отзыв избранного ими депутата. В настоящее время императивный мандат в России установлен лишь на уровне местного самоуправления, что следует признать правильным. Оценивая этот принцип организации Советов, отметим, что право отзыва депутатов избирателями эффективен для местных выборных органов - как инструмент контроля депутатской деятельности. Но оно было неэффективно для организации высшего представительного органа, который должен обеспечивать не интересы отдельных граждан и регионов (это задача местной власти), а общенациональные интересы.1

Статус и компетенция представительных органов в течение 19 лет первого этапа (с конца октября 1917 г. по ноябрь 1936 г.) не претерпевали существенных изменений и характеризовались следующим. Высшим органом власти в стране признавался Всероссийский Съезд Советов, работавший на непостоянной, сессионной основе и имевший право принимать нормативно оформленные решения по всем вопросам, которые посчитает необходимым разрешить. Параллельно со Съездом работал постоянный орган с законодательными функциями – Всероссийский центральный исполнительный комитет. В периоды между сессиями он выполнял функции высшего органа власти. За Съездом оставались исключительные полномочия, осуществлять которые вправе был только он, однако нужда в их использовании возникала крайне редко