Geum.ru

Концепция краевой государственной программы "Содействие развитию местного сам оуправления в Хабаровском крае на период 2012 2015 годов" Введение

Вид материалаРеферат

Содержание


Органы государственной власти - исполнители мероприятий программы
Подобный материал:
  1   2


УТВЕРЖДЕНА

распоряжением

Правительства

Хабаровского края

от ______________ г. № ____


КОНЦЕПЦИЯ
краевой государственной программы "Содействие развитию местного

самоуправления в Хабаровском крае на период 2012 – 2015 годов"


1. Введение

Концепция краевой целевой программы "Содействие развитию местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2012 – 2015 годов" (далее - Концепция) разработана в соответствии со статьей 1.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", с Уставом Хабаровского края,

Концепция содержит анализ текущего состояния местного самоуправления и социально-экономического развития муниципальных образований в Хабаровском крае и определяет подходы к решению наиболее актуальных проблем в развитии местного самоуправления в Хабаровском крае и основные направления государственной поддержки местного самоуправления, экономического и социального развития муниципальных образований.


2. Характеристика текущего состояния местного самоуправления и социально-экономического развития муниципальных образований в Хабаровском крае. Содержание проблемы.


Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что данный уровень власти - наиболее приближен к населению, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения, им формируется и ему непосредственно подконтролен. Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.

В Хабаровском крае региональный закон от 27 ноября 2001 г. № 349 "О правительстве Хабаровского края" (статья 26) предусматривает, что Правительство Хабаровского края содействует развитию местного самоуправления на территории края, обеспечивает в пределах своих полномочий государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, а также разрабатывает и реализует программы поддержки местного самоуправления. Однако, за 10 лет, прошедших с момента принятия закона, данная норма не получила

практической реализации, так как целевые программы по данному направлению ранее не разрабатывались.

Вместе с тем, необходимость принятия такой программы для решения задач социально-экономического развития региона очень велика, так как именно дееспособность местного самоуправления во многом определяет качество жизни жителей и способность конкретных территорий к развитию.

В Хабаровском крае законодательно установлены границы и наделены соответствующим статусом 233 муниципальных образования, в том числе 2 городских округа, 17 муниципальных районов, 29 городских поселений, 185 сельских поселений.

Территориальная организация местного самоуправления Хабаровского края была сформирована в 2004 году путем принятия Законодательной Думой Хабаровского края законов о наделении территорий статусами муниципальных образований определенного вида (поселения, муниципальные районы, городские округа). При этом при решении вопросов формирования муниципальных образований, определения их границ и центров органами государственной власти края не был проведен всесторонний анализ будущих возможностей формируемых муниципальных образований к полноценной деятельности по решению вопросов местного значения, к экономическому и социальному развитию своих территорий. Принятое решение в основном закрепило ранее существовавшую административно-территориальную модель, сформированную в другую историческую эпоху под решение совершенно иных задач, с иной численностью населения.

Образованная система территориальной организации местного самоуправления закрепила крайне высокий уровень экономической и социальной дифференциации муниципальных образований края, что является главной проблемой в организации местного самоуправления.

В настоящее время дифференциация муниципальных образований края по большинству показателей различается в разы, даже если исключить из анализа данные по муниципалитетам уровня поселений и городских округов и проводить сравнения только по наиболее похожим муниципальным образованиям - муниципальным районам. Так, численность населения Хабаровского и Тугуро-Чумиканского района различается более чем в 38 раз. Налоговые и неналоговые доходы 2010 года консолидированного бюджета Ванинского района в абсолютных цифрах превышают аналогичный показатель Тугуро-Чумиканского района в 10,3 раза, а при рассмотрении данного показателя в относительных величинах – на душу населения – разница между лидером – Аяно-Майским районом и аутсайдером – Хабаровским районом составляет 5 раз.

Применение системы межбюджетных трансфертов, выравнивающей бюджетную обеспеченность, ситуацию практически не меняет – доходы муниципальных районов с учетом безвозмездных поступлений в абсолютных значениях различаются в 9 раз (максимум – Николаевский район, минимум – Тугуро-Чумиканский), а в относительных – разрыв еще более увеличивается и достигает 6,5 раз (Аяно-Майский и Хабаровский районы).

Можно рассматривать и другие социально-экономические показатели: оборот предприятий, занятость населения, обеспеченность социальной инфраструктурой, уровень преступности и др. - дифференциация муниципальных районов не только сохраняется, но и имеет тенденцию к росту.

Одной из основных причин дифференциации муниципалитетов является существующее различие в численности населения, проживающего в муниципальном образовании.

Хабаровский край характеризуется очень высокой степенью урбанизации. Численность населения края с учётом предварительных данных всероссийской переписи населения 2010 года по состоянию на 01.01.2011 составляет 1343,3 тыс. человек. Из них в двух городских округах – городах Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре – проживает 841,3 тыс. человек (63 процента населения края). В других относительно крупных муниципальных образованиях края: городах Амурск, Советская Гавань, Николаевск-на-Амуре, Бикин, Вяземский и рабочих посёлках Ванино, Солнечный, Чегдомын, Эльбан и Хор проживает еще 192,1 тыс. человек (14,3 процента населения края). Таким образом, население Хабаровского края сконцентрировано в нескольких крупных населенных пунктах, а на остальной обширной территории региона проживает всего 22,7 процента жителей края.

Подавляющее большинство муниципальных образований края (91 процент от числа муниципалитетов) представляют собой поселения с численностью населения менее 10 тыс. человек, имеют ограниченные финансовые ресурсы и, как правило, серьезные инфраструктурные ограничения (дороги, связь, энергоресурсы), и поэтому не представляют особого интереса для внешних инвесторов.

В небольших поселениях с численностью населения менее 5 тыс. жителей, независимо от того являются они городскими или сельскими, концентрируется наибольшее количество социально-экономических проблем. Всего в крае к таким поселениям относится 190 муниципальных образований (82 процента от числа муниципалитетов), а совокупная численность проживающего в них населения составляет 207 тыс. человек (15,4 процента населения края).

Из числа небольших муниципальных образований 116 поселений (50 процентов от общего числа муниципалитетов) являются сверхмалыми, с населением менее 1000 человек (количественная граница для создания поселений в соответствии с требованиями Федерального Закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Общая численность проживающего в них населения составляет 52,4 тыс. человек (3,9 процента населения края).

Сформированная организационная структура местного самоуправления Хабаровского края критически сказывается на способности муниципальных образований к самостоятельному решению вопросов местного значения, к обеспечению развития своих территорий и достойного уровня жизни жителей.

Крупные муниципальные образования края обладают достаточным населенческим потенциалом, производными от которого являются:

- величина местного бюджета (и как следствие, возможность кадрового и финансового обеспечения деятельности);

- наличие условий для развития бизнеса и привлечения инвестиций;

- наличие и качество экономической и социальной инфраструктуры;

- и мн. др.

Поэтому, возможности для осуществления полномочий местного самоуправления у таких поселений вполне сопоставимы с аналогичными муниципалитетами европейской части РФ. Это не означает, что в их системе местного самоуправления нет сложных вопросов и проблем, но это совершенно иной уровень сложности по сравнению с проблемами малых поселений края.

В небольших поселениях главной проблемой является низкий уровень доходов населения из-за объективных и субъективных ограничений для вовлечения жителей в различные формы экономической активности. По итогам 2009 года на население 17 муниципальных районов края приходилось 143,2 тыс. малоимущих, что составляет 25,9% от численности жителей.

Основным источником доходов у населения малых поселений являются личные подсобные хозяйства, пенсии и пособия на детей, сбор и сдача недревесных продуктов леса (грибы, ягода, папоротник, лекарственные эндемики), подработка без оформления на предприятиях и у односельчан. Низкий уровень доходов и невозможность самостоятельно решить проблему их повышения вызывает у жителей депрессивное состояние, ощущение безысходности и невозможности изменить свою жизнь к лучшему, что проявляется в росте алкоголизации и маргинализации части населения, росте недоверия людей друг к другу и к социальным институтам.

В самых сложных условиях находятся небольшие сельские населенные пункты, входящие в состав муниципальных образований, но не являющиеся центрами поселений (185 сельских муниципальных образования объединяют 425 населенных пункта). Основная часть дотаций, поступающих на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, расходуется в центре поселения. В нецентральных населенных пунктах нет или находятся под угрозой закрытия школы, фельдшерско-акушерские пункты, дома культуры. Деградация социальной инфраструктуры приводит к нарастанию процессов «выталкивания» населения из этих населенных пунктов, прежде всего, экономически активного, что еще более усугубляет ситуацию, так как отсутствие трудового потенциала делает эти, итак непривлекательные для бизнеса территории, еще более бесперспективными.

В результате происходит замыкание проблем: низкий уровень доходов, делает невозможным развитие социальной сферы, а отсутствие социальной инфраструктуры развивает непривлекательность данных территорий как для жителей (стремление уехать), так и для бизнеса, что еще больше сокращает доходы.

Органы местного самоуправления малых поселений не видят возможности самостоятельного решения нарастающих проблем. Слабая налогооблагаемая база и отсутствие доходов для исполнения полномочий, возложенных законодательством на органы местного самоуправления, наблюдается во всех малых муниципальных образованиях края.

Кадровое обеспечение деятельности также является достаточно большой проблемой для данных поселений. Существенные бюджетные ограничения приводят к малочисленности администраций в муниципальных образованиях (см. диаграмму).


Количество муниципальных служащих по муниципальным образованиям края




Из диаграммы видно, что количество муниципальных служащих в малых поселениях невелико, а в 46 поселениях оно не достигает и 5 человек, что является минимумом для функционирования администрации как структуры управления по решению вопросов местного значения (для работы с населением необходимо наличие специалистов, обладающих следующими квалификациями: руководитель администрации, юрист, финансист, организационный работник, делопроизводитель). В небольших поселениях выбор кандидатов на должности муниципальной службы и на выборные муниципальные должности также существенно ограничен отсутствием необходимых специалистов в составе населения и непривлекательностью условий для специалистов извне. При этом перечень и объемы задач в таких муниципальных образованиях ничем не отличается от задач, стоящих перед крупными поселениями, но отсутствие ресурсов для их решения приводит к самоустранению органов местного самоуправления небольших муниципальных образований практически от любой самостоятельной деятельности.

Ситуация усугубляется тем, что в настоящее время органы местного самоуправления практически не используют главный, имеющийся в их распоряжении ресурс – они не вовлекают население в процессы развития своих поселений, в решение вопросов местного значения. Местные администрации не воспринимают население как реальный ресурс для развития, не могут организовать привлечение жителей к решению вопросов социально-экономического развития своих территорий. В результате, местное самоуправление подменяется муниципальным управлением, что приводит к сужению до минимума возможности для активных жителей принимать непосредственное участие в решении вопросов местного значения. Таким образом, серьёзной проблемой на пути развития местного самоуправления является разобщенность органов местного самоуправления и населения, неспособность органов местного самоуправления интегрировать жителей в решение задач местного развития.

Жители также недостаточно активно поддерживают инициативы органов местного самоуправления из-за неверия в их способность добиться реальных улучшений. На местных выборах зачастую побеждают случайные люди, не умеющие управлять поселениями и своими действиями или бездействием усугубляющие социальный и экономический кризис в поселениях.

Разрабатываемые органами МСУ комплексные программы социально-экономического развития поселений, не опираются на внутренние ресурсы поселения, а принимают во внимание только проекты краевого или районного уровня, реализующиеся или планируемые к реализации на территории данных муниципальных образований. Существующие местные программы социально-экономического развития, как правило, фиксируют процессы, а не являются планом по поиску и мобилизации собственных ресурсов.

Существующий высокий уровень дифференциации муниципальных образований создает большие трудности в осуществлении местного самоуправления и является острой проблемой государственного управления Хабаровского края, так как:

- не позволяет обеспечить единые для всех жителей края государственные гарантии и стандарты обслуживания, что нарушает справедливость социальной политики;

- усиливаются миграционные потоки как внутрирегиональные (с севера на юг), так и межрегиональные (с востока на запад), что приводит к сокращению не только количества жителей, но и снижает его качество;

- усиливается неэффективность бюджетных расходов, так как при снижении численности населения растёт доля расходов на администрирование предоставления государственных и муниципальных услуг;

- происходит сжатие инфраструктуры (по мере «обезлюдивания» части территории отпадает надобность в содержании, сохранении и развитии инфраструктурных объектов: закрываются аэропорты, «оптимизируется» сеть социальных учреждений, ухудшаются и перестают поддерживаться дороги и пр.).

- ограничиваются возможности развития экономики края из-за непривлекательности для потенциальных инвесторов территорий, не имеющих кадрового потенциала, соответствующей экономической и социальной инфраструктуры.

Основными инструментами влияния с краевого уровня на ситуацию в муниципальных образованиях являются реализуемые краевые программы, система распределения межбюджетных трансфертов и инвестиционная политика.

Общий объем расходов краевого бюджета на эти цели является очень значительным. В бюджете Хабаровского края на 2011 год суммарные расходы на 15 целевых программ (реализация которых в основном происходит в муниципальных образованиях) составляют 2 930 млн. рублей, на трансферты муниципальным образований 15 168 млн. рублей (из них на финансирование переданных государственных полномочий 9 802 млн. и на субсидирование и дотации муниципальным образованиям 5 367 млн. рублей). Таким образом, в расходной части бюджета Хабаровского края существенная доля расходов (35,1 процента) прямо или косвенно расходуется в муниципальных образованиях.

Однако реализуемое в настоящее время в крае отраслевое управление, слабо учитывает территориальные последствия осуществляемых решений, что не сокращает, а наоборот усиливает дисбаланс в территориальном развитии и наращивает уровень дифференциации муниципальных образований. Примером могут служить инвестиционные проекты, финансируемые полностью или частично (софинансирование) на средства краевого бюджета.

Инвестиционные проекты, с участием средств краевого бюджета, планируемые к реализации до 2013 года

Муниципальные образования Хабаровского края
Количество проектов

(единиц)
Сметная стоимость проектов

(в млн.рублей)

г. Хабаровск
79
78 947,3

г.Комсомольск-на-Амуре
28
10 731,1

муниципальные районы

49
83 048,6

Итого:
156
172 727,0

Если рассмотреть инвестиционные проекты, финансируемые исключительно за счет средств краевого бюджета (38 проектов), то тенденция сохраняется. На долю городского округа "Город Хабаровск" приходится 16 проектов, общей стоимостью 28 491 млн. рублей, что составляет 29,3 процентов всех планируемых инвестиционных расходов, реализуемых Правительством Хабаровского края, а без учета межмуниципальных проектов доля Хабаровска возрастает до 60,1 процентов.

Повышение дееспособности муниципальных образований является одной из основных целей реформы местного самоуправления, и может определяться, как способность муниципалитетов справляться с возложенными на них задачами по организации жизнедеятельности на своих территориях (решение вопросов местного значения) в условиях меняющейся обстановки.

Компетенция местного самоуправления зависит от статуса муниципального образования. Перечень вопросов местного значения городских округов, муниципальных районов и поселений различен. Однако за период со времени вступления Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в силу (1 января 2006 года) в перечень вопросов местного значения постоянно вносятся изменения, направленные преимущественно на расширение зоны ответственности органов местного самоуправления.

Изменение вопросов местного значения в период с 2009 по 2011 годы
Городские округа
Муниципальные районы
Городские и сельские поселения

Изменились и дополнились формулировки
9
6
7

Появились новые вопросы
8
8
8

Утратили силу
3
2
3

Остались в первоначальной формулировке
21
16
18

Всего вопросов местного значения
38
30
33


Кроме всё более растущего количества возлагаемых на органы местного самоуправления «собственных» задач, законодательно отнесенных к полномочиям местного самоуправления, государственные органы как федерального, так и регионального уровня ожидают и требуют от органов местного самоуправления также высокой активности и результативности в решении вопросов государственной политики.

Однако уже сейчас органы местного самоуправления не справляются с объемом возложенных на них задач. Можно назвать ряд объективных и субъективных причин обуславливающих это состояние:
  1. Реализация любого полномочия - есть деятельность, требующая адекватного объема ресурсов для своего осуществления. За пять лет, начиная с 2006 года, объем полномочий органов местного самоуправления существенно вырос, при этом доходные источники местного бюджета изменились недостаточно. Это означает, что изначально существовавший дисбаланс между объемом полномочий и располагаемыми для их реализации ресурсами увеличился. Органы местного самоуправления не могут обеспечить решение всех возложенных на них задач, опираясь только на собственную экономическую базу.
  2. Проблема необеспеченности ресурсами, носящая объективный характер, дополнительно усугубляется фактором субъективного порядка, а именно преобладанием инерционного подхода в муниципальном управлении. Во многих муниципалитетах органы местного самоуправления воспроизводят устаревшие подходы в управлении, осуществляют деятельность, опираясь на опыт, сформированный еще в советский период. То есть, не ищут наиболее эффективных решений для каждой конкретной проблемы, а из года в год воспроизводят мало результативные и высоко затратные модели организации деятельности. Данная ситуация объясняется как качеством кадрового потенциала муниципальных служащих, так и недостаточной информационно-методической поддержкой внедрения новых подходов к организации деятельности органов местного самоуправления.
  3. Наличие нерешенных проблем во взаимодействии между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Органам местного самоуправления приходится взаимодействовать с большим количеством государственных структур, как регионального, так и федерального уровня, каждая из которых по вопросам своего ведения требует от органов местного самоуправления:

- сбора и предоставления информации;

- реализации «рекомендаций» и прямых предписаний, т.е. принятия и осуществления конкретных решений и деятельности;

- участия в совещаниях и других мероприятиях по своим направлениям.

Органы местного самоуправления и, прежде всего, администрации и главы муниципальных образований, вынуждены тратить значительный объем человеческих, временных и финансовых ресурсов на «обслуживание взаимодействия с органами государственной власти» по реализации ими своих полномочий в ущерб реализации полномочий, непосредственно возложенных на органы местного самоуправления.
  1. Органы местного самоуправления слабо используют возможности вовлечения населения в решение вопросов местного значения, замыкая всю деятельность только на своих специалистах и на сеть муниципальных учреждений и организаций. Таким образом, органы местного самоуправления ограничивают свои ресурсы (кадровые, организационные, информационные, имущественные и финансовые) и снижают возможности по реализации возложенных на них задач.
  2. Деятельность органов местного самоуправления протекает в условиях динамично меняющегося законодательства, множества параллельно реализуемых реформационных процессов, повышения уровня требований к результатам деятельности, в том числе, к правовому обеспечению работы. При этом не учитывается реальная способность муниципальных кадров самостоятельно ориентироваться в происходящих процессах, осуществлять нормотворчество и принимать ответственные решения, исходя из своих ресурсных возможностей.

Муниципальные служащие не получают достаточного объема информации о реформационных процессах, осуществляемых на государственном уровне, о технологиях и способах проведения реформ на муниципальном уровне, с учетом специфики конкретных муниципальных образований.

В условиях ограниченности ресурсов и при отсутствии внятного понимания того, как решать поставленные задачи, руководители и специалисты муниципальных образований часто занимают выжидательную позицию, в надежде, что как-нибудь «все обойдется» или имитируют реформирование, формально отчитываясь о проделанной работе, без каких-либо серьезных изменений сложившейся системы деятельности.

Слабый уровень дееспособности большинства муниципальных образований края, недостаточная эффективность их деятельности по решению вопросов жизнеобеспечения жителей на своих территориях, фиксируется в мониторинге результативности, как самих муниципальных образований, так и Хабаровского края в целом. Из 214 показателей, по которым проводится оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, 150 показателей также используется и при оценке деятельности региональной власти. Поэтому, недостаточная эффективность муниципального управления транслируется в невысокие показатели эффективности Хабаровского края в целом. По данным из доклада об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за 2009 год, по большинству показателей Хабаровский край занимает места в нижней части рейтинга (с 41 по 60 места), то есть относится к числу отстающих регионов.

Также низка и динамика изменения показателей, то есть Хабаровский край не сокращает отставание, а сохраняет и по ряду показателей наращивает его.

Из всего объема показателей, наихудшие значение достигнуто по интегрированному показателю «развитие экономики и государственного управления» (77 место из 83). Неэффективные расходы в системе государственного и муниципального управления края превышают 3 процента. По данному показателю край также вошел в группу регионов-аутсайдеров.

Характеризируя состояние местного самоуправления в Хабаровском крае нельзя не обратить внимания на кадровый потенциал органов местного самоуправления.

В органах местного самоуправления работают три категории сотрудников:

выборные должностные лица, работающие на профессиональной основе; муниципальные служащие; технические специалисты, не являющиеся муниципальными служащими.

Количество и соотношение названных групп сотрудников органов местного самоуправления представлено в таблице.
Городские

округа


Муниципальные районы

Городские и сельские поселения

Всего по краю

Количество человек работающих в органах местного самоуправления, всего, в т.ч.:
2165
1731
1850
5746

выборных должностных лиц
7
31
230
268

муниципальных служащих
1854
1260
932
4046

работающих по договору (не являются муниципальными служащими)
304
440
688
1432


Выборные должностные лица осуществляют функции руководства органами местного самоуправления и представительские функции. Основной объем задач по реализации компетенции возлагается на муниципальных служащих, которые готовят проекты решений и осуществляют непосредственную реализацию полномочий.





Основное количество муниципальных служащих края работает в 2-х городских округах (46% процентов от всех муниципальных служащих края), а общее количество муниципальных служащих 214 городских и сельских поселений меньше, чем количество муниципальных служащих в муниципальных районах.


Характеризуя гендерный состав глав муниципальных образований можно отметить следующее, что женщин, выбирают на эту должность в основном в поселениях (97), только Вяземским районом руководит женщина.

Образовательный уровень глав муниципальных образований представлен в таблице:

Уровень образования
Городские

округа
Муниципальные районы
Поселения

ученая степень
1
1
1

высшее
2
16
121

среднее специальное



1
73

среднее







21


Специальное профессиональное образование по специальности муниципальное управление имеют всего 10 глав (3 главы района и 7 глав поселений).


Профиль образования глав муниципалитетов представлен на диаграмме.




Образовательный и возрастной состав муниципальных служащих также достаточно показательны.



Городские округа и Муниципальные районы

Городские поселения

Сельские поселения


Сельские поселения

Городские поселения

Городские округа и муниципальные районы

Как видно из диаграмм ситуации по составу муниципальных служащих разных видов муниципальных образований по возрасту практически одинаковая и в целом сбалансирована. По уровню образования в наиболее сложной ситуации оказываются сельские поселения, где малочисленность муниципальных служащих, требующая от них универсальности, осложняется дефицитом специалистов с высшим образованием, особенно с юридической, экономической квалификацией или с профильным образованием – муниципальное управление.

Представленный анализ количественного и качественного состава муниципальных служащих и выборных должностных лиц подчеркивает актуальность оказания им образовательной, консультационной, методической и информационной поддержки, особенно для уровня городских и сельских поселений, где кадровая проблема стоит наиболее остро.

Целью политики развития местного самоуправления на региональном уровне является совершенствование института местного самоуправления для обеспечения его эффективной деятельности как необходимого условия полноценного социально-экономического развития Хабаровского края в целом.

Для обеспечения дееспособности местного самоуправления и роста его эффективности на краевом уровне необходимо реализовать комплекс мер, направленных на разрешение имеющихся на муниципальном уровне проблем и на создание благоприятных условий для становления и развития местного самоуправления.

Необходимость разработки и принятия государственной Программы "Содействия развитию местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2012–2015 годов" диктуется также спецификой правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований края.

В соответствии с 12 статьей Конституции Российской Федерации: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Это означает, что возможности органов государственной власти побуждать органы местного самоуправления к каким-либо действиям ограничены, так как исключается возможность прямого администрирования (назначения/отстранения от должности, предписывание определенных решений и действий, привлечения к решению задач органов государственной власти, наложение санкций и пр.).

Статьями 72-75 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрены случаи, дающие право и обязывающие органы государственной власти субъекта РФ прямо вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в том числе отстранять от должности должностных лиц местного самоуправления, вводить внешнее финансовое управление, распускать представительный орган или ставить вопрос перед депутатами об удалении главы. Однако все эти случаи четко регламентированы и являются скорее мерами чрезвычайного реагирования и не могут рассматриваться как механизм текущего управления.

Легитимными формами взаимодействия государства и местного самоуправления, позволяющими консолидировать усилия двух уровней власти, являются:


- принятие законов в пределах полномочий субъекта РФ;

- заключение соглашений, предусматривающих обязательства сторон, в том числе финансовые;

- вовлечение муниципалитетов в осуществление государственных программ, предусматривающих стимулирование муниципальных образований (гранты, софинансирование муниципальных расходов, методическая, правовая, образовательная и информационная поддержка и мощь и др.).

Выстраивание гармоничной системы привлечения муниципальных образований к решению задач краевого уровня невозможно без использования программно-целевого метода, позволяющего выстраивать партнерские отношения с органами местного самоуправления на основе баланса интересов двух уровней управления: государственного и муниципального.

Политика в сфере развития местного самоуправления должна носить системный характер. Без оказания на постоянной основе поддержки со стороны государства муниципальные образования не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения. Поэтому, необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления и интеграции муниципальных образований в реализацию стратегических задач регионального развития на основе баланса интересов муниципальных образований и органов государственной власти Хабаровского края.

Инструментом реализации такой политики должна стать предлагаемая государственная Программа содействия развитию местного самоуправления.

Принятие целевой Программы позволит оказать практическое содействие муниципалитетам в наиболее актуальных для них направлениях. Особенно важна такая поддержка для малых городских и сельских поселений, в которых наиболее остро стоят кадровые проблемы, и деятельность которых протекает в условиях очень жестких финансовых ограничений.

Предлагаемая Программа представляет собой совокупность инструментов и подходов к формированию краевой политики по содействию развития местного самоуправления, в рамках программы предполагается их апробация, с последующей институционализацией ее элементов в соответствующих решениях нормативно-правового, организационного и финансового характера. В рамках программы должны быть подготовлены законопроекты и проекты иных нормативных актов, совершенствующие систему местного самоуправления и регламентирующие государственные гарантии на обеспечение прав граждан на участие в местном самоуправлении, например, в форме развития территориального общественного самоуправления.


3. Приоритеты краевой государственной политики в сфере содействия развитию местного самоуправления


Приоритетами краевой государственной политики в сфере содействия развитию местного самоуправления являются:

- Создание условий и стимулов для результативного участия муниципальных образований в реализации приоритетных направлений развития Хабаровского края и Российской Федерации.

- Привлечение населения к участию в местном самоуправлении как обеспечение государственных гарантий реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и элемент развития социально-экономического потенциала муниципальных образований.

- Повышение дееспособности местного самоуправления через создание условий для разных видов муниципальных образований к самостоятельной реализации своих полномочий.

- Развитие муниципальной службы и совершенствование кадрового состава муниципальных служащих.

- Повышение сбалансированности социально-экономического развития территорий края, обеспечивающей соблюдение стандартов качества жизни жителей края, независимо от места их проживания.

- Поощрение инициативных, заинтересованных муниципалитетов, готовых к активному сотрудничеству и самостоятельной деятельности по реализации приоритетных задач местного и регионального развития.

- Открытость и публичность деятельности органов местного самоуправления, создание механизма общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, повышение ответственности органов местного самоуправления перед жителями.


4. Описание основных целей и задач краевой государственной программы


Цель 1. Создание условий для устойчивого развития местного самоуправления и повышение эффективности решения вопросов обеспечения жизнедеятельности жителей в муниципальных образованиях Хабаровского края.

Достижение данной цели планируется через решение следующих задач:
    1. Совершенствование территориальных и организационных основ местного самоуправления в Хабаровском крае, выработка рекомендаций, методик и технологий, способствующих оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления, эффективному управлению бюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством в целом, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований.
    2. Выработка механизма эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Хабаровского края и федеральными органами государственной власти.
    3. Создание необходимых предпосылок для формирования современной нормативной правовой базы муниципальных образований.
    4. Повышение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований путем закрепления на постоянной основе доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
    5. Совершенствование межбюджетных отношений, имеющее целью выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе единых подходов к методикам расчетов межбюджетных трансфертов, включающей обязательный учет государственных минимальных социальных стандартов.
    6. Создание условий для завершения передачи отдельных категорий объектов, находящихся в государственной собственности, в муниципальную собственность муниципальных образований, реализация права собственности муниципальных образований на землю.
    7. Создание краевой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
    8. Совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих.
    9. Содействие информационному обеспечению местного самоуправления.


Цель 2. Стимулировать муниципальные образования к активному включению в реализацию стратегических целей Хабаровского края и Российской Федерации, к повышению эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, к вовлечению в местное самоуправление жителей Хабаровского края.

Достижение цели № 2 планируется через решение следующих задач:

2.1. Создание условий для формирования и реализации инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, как составной части программ Хабаровского края.

2.2. Поддержка муниципальных целевых программ по развитию малого и среднего предпринимательства, самозанятости населения и других форм экономической активности как одного из источников экономической устойчивости муниципальных образований края.

2.3. Стимулирование органов местного самоуправления к открытости, повышению результативности деятельности и достижению наилучшего значения показателей эффективности.

2.4. Информирование населения края о местном самоуправлении и возможностях участия в нем жителей, а также формах обеспечения государственных гарантий Хабаровского края на реализацию прав граждан на участие в местном самоуправлении.

2.5. Стимулирование органов местного самоуправления к активной деятельности по вовлечению населения к участию в местном самоуправлении и самостоятельному решению социальных и экономических проблем своих муниципалитетов.

2.6. Обеспечение создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, обеспечивающей участие жителей в местном самоуправлении и контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления.

2.7. Поддержка институтов гражданского общества и активных граждан в их участии в местном самоуправлении, в том числе в реализации проектов по развитию экономического и социального потенциала малых поселений Хабаровского края.


5. Описание основных целей и задач краевой государственной программы Перечень и краткое описание долгосрочных целевых программ, включаемых в краевую государственную программу


Краевая государственная Программа будет состоять из общего плана мероприятий и трех долгосрочных целевых программ:

Программа 1. Развитие социально-экономического потенциала муниципальных образований Хабаровского края.

Программа 2. Повышение эффективности и открытости в деятельности органов местного самоуправления Хабаровского края.

Программа 3. Вовлечение населения в осуществление местного самоуправления.

Общий план мероприятий (надпрограммная часть) представляет собой перечень аналитических, управленческих и организационных мероприятий, направленных на выработку новой системы краевой государственной политики по развитию местного самоуправления и решению наиболее остро стоящих проблем в данной сфере.

План мероприятий включает в себя следующие направления работы:

- проведение всестороннего анализа организационно-территориальной структуры местного самоуправления Хабаровского края и разработку рекомендаций по оптимизации данной системы, с учетом численности и состава населения, территориальной доступности, наличия экономического, кадрового и иного потенциала к самостоятельному решению вопросов местного значения (дееспособность) поселений, потенциала их социально-экономического развития и других факторов, изучение правовых и организационных возможностей трансформации организационно-территориального устройства местного самоуправления и разработку плана совершенствования организационно-территориального устройства местного самоуправления Хабаровского края;

- выработку и согласование механизма эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Хабаровского края и федеральными органами государственной власти, устраняющего дублирование и обеспечивающего результативность взаимодействия, учитывающего полномочия и ограничения каждого уровня власти.

- проведение анализа обеспеченности органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для реализации полномочий муниципальных образований и разработка предложений по корректировке, формируемых на уровне края, доходных источников местного самоуправления, в целях обеспечения большей финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

- изучения практики распределения трансфертов из краевого бюджета в бюджеты муниципальных образований (в том числе в рамках реализации отраслевых программ) и их влияния на сбалансированность социально-экономического развития территорий Хабаровского края и обеспечение минимальных государственных социальных стандартов на всей территории Хабаровского края; подготовка на основе полученных данных предложений, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, повышение объективности и прозрачности использования средств краевого бюджета;

- завершения передачи отдельных категорий объектов, находящихся в государственной собственности, в муниципальную собственность муниципальных образований, в том числе реализация права собственности муниципальных образований на землю.

Реализация плана мероприятий будет носить межведомственный характер, с привлечением к его осуществлению органов местного самоуправления и экспертных организаций, при организующей и координирующей роли министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края.

Результатом исполнения общего плана мероприятий станет определение путей решения основных проблем в организации местного самоуправления в крае, которые будут реализованы в разработанных нормативных и правовых актах и обеспечат основу государственной политики по развитию местного самоуправления.

Долгосрочные целевые программы направлены на оказание поддержки для смягчения существующих проблем и их негативных последствий и на апробирование новых инструментов и механизмов стимулирования муниципальных образований в реализации ими приоритетных для края направлениях деятельности.

Программы, представляют собой комплекс мероприятий и инструментов, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, обеспечивающих достижение заявленных приоритетов и целей государственной Программы в сфере содействия развитию местного самоуправления.

Долгосрочные программы являются составными частями единого процесса содействия муниципальным образованиям, затрагивающие следующие взаимосвязанные элементы местного самоуправления:

- расширение возможностей муниципальных образований по использованию своего экономического потенциала;

- повышение эффективности деятельности основных участников (субъектов) местного самоуправления: органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований.

Каждая программа является самостоятельным комплексом управленческих решений, имеющих свою проблематику, содержание, результативность и механизм реализации, зависящие от поставленных в ней целей и задач.


6. Программа 1. Развитие социально-экономического потенциала муниципальных образований Хабаровского края


Основной целью данной программы является повышение экономической устойчивости муниципальных образований Хабаровского края за счет использования собственного потенциала территорий и финансовой поддержки из средств краевого бюджета.

Для достижения данной цели планируется организовать работу по следующим приоритетным направлениям:

Первое направление - содействие разработке и реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований края.

Комплексные программы социально-экономического развития являются действенным инструментом концентрации усилий и ресурсов на наиболее важных в экономическом и социальном плане направлениях, позволяющие обеспечить поэтапное продвижение муниципальных образований в решении наиболее остро стоящих проблем, используя свои преимущества, возможности и резервы. Такие программы являются базовым управленческим документом, составляющим основу всей системы муниципального управления и условием его интеграции в программы краевого и федерального уровня.

Однако муниципальные образования края недостаточно используют возможности комплексных программ социально-экономического развития, разработка таких документов зачастую носит формальный характер. Муниципальные программы содержат массу устаревшей и ненужной информации, полны заимствований из аналогичных документов других муниципалитетов, часто выходят за пределы полномочий органов местного самоуправления и не содержат механизмов интеграции в реализацию программ развития хозяйствующих субъектов. Не имея механизма реализации они, после принятия не становятся основой долгосрочных целевых программ и планов мероприятий. Качество муниципальных программ социально-экономического развития на сегодняшний день является невысоким (особенно остра эта проблема для поселений). Часть муниципалитетов вообще не имеют и не разрабатывают такие программы.

В связи с этим в рамках программы предполагается:

- формирование новых подходов к разработке программ комплексного социально-экономического развития в муниципальных образованиях различного типа.

- оказание методической и консультационной помощи муниципальным образованиям в разработке комплексных программ социально-экономического развития.

- проведение ежегодного краевого конкурса муниципальных программ социально-экономического развития и софинансирование за счет средств бюджета края ряда мероприятий и проектов программ-победителей по разным типам муниципальных образований.

Второе направление - поддержка муниципальных программ содействия развитию малого и среднего предпринимательства, самозанятости населения, сельхозкооперации в муниципальных образованиях края.

В настоящее время малый и средний бизнес Хабаровского края динамично развивается, численность малого и среднего предпринимательства постоянно увеличивается. За три года прирост количества субъектов малого и среднего предпринимательства в крае составил 4,1 тысячи (или 9,0 процентов) к уровню 2008 года. По итогам 2010 года удельный вес малого и среднего предпринимательства в обороте полного круга организаций края составил 32 процента.

Однако, органы местного самоуправления недостаточно уделяют внимание развитию данного сектора экономики. Несмотря на то, что во всех городских округах и муниципальных районах края приняты собственные программы или мероприятия поддержки малого предпринимательства, их финансовое наполнение и реализация не отвечает современным требованиям.

Для поощрения активности муниципалитетов в данном направлении предполагается использовать механизм софинансирования из краевого бюджета наиболее содержательных программ, предусматривающих реальную поддержку малому бизнесу и создающих благоприятные условия для экономической активности в муниципальном образовании. Заинтересованным муниципальным образованиям будет оказана методическая помощь в разработке или корректировки ранее принятых программ по содействию развития малого предпринимательства. Лучшие программы, отобранные по результатам конкурса, смогут получить субсидию на реализацию части мероприятий, как долевое софинансирование из краевого бюджета, предоставленное на основе заключенного соглашения с Министерством экономического развития и внешних связей Хабаровского края.

Третье направление - развитие инвестиционной политики в муниципальных образованиях, в том числе через механизм муниципально-частного партнерства.

Принимая во внимание растущую потребность финансирования инвестиционных проектов, в целях улучшения качества жизни населения края, механизмы объединения усилий государства, органов местного самоуправления и частного капитала являются особо актуальными. Муниципально-частное партнерство (далее - МЧП) – это сотрудничество муниципального образования и частного сектора в целях реализации инфраструктурных, социально значимых проектов на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств и компетенций. Инициатором такого партнерства должны выступать органы местного самоуправления. Целью партнерства является вовлечение внебюджетного финансирования в зону ответственности органов местного самоуправления.

Участие органов муниципальной власти в МЧП возможно:

- в сфере муниципальных полномочий, по которым органы местного самоуправления несут расходные обязательства;

- в сферах, где муниципалитет несет ответственность за организацию функционирования объектов (зачастую является собственником), но не несет расходных обязательств (коммунальная, транспортная инфраструктура и т.п.).

Формами МЧП являются:

- аренда (лизинг) с инвестиционными обязательствами;

- контракты, которые муниципалитет предоставляет частным компаниям (муниципальный заказ): на обслуживание, управление, оказание общественных услуг и выполнение работ для нужд муниципалитета, а также концессии, акционерные общества с участием муниципалитета.

Одним из перспективных направлений развития МЧП является жилищно-коммунальное хозяйство, которое включает в себя инвестиционные проекты по созданию (реконструкции, модернизации) объектов газо-, водо-, тепло- и энергоснабжения, водоотведения, учета, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов и реализуемых с привлечением частного финансирования, которое может быть обосновано окупаемостью за счет доходов, получаемых частным партнером в рамках проекта, за счет коммерческой эксплуатации объекта или оплаты услуг, производимых с его использованием публичным заказчиком.

В целях развития МЧП и реализации с использованием этого механизма инвестиционных проектов в муниципальных образованиях края в рамках программы планируется:

- изучить возможности муниципальных образований для реализации инвестиционных проектов на основе МЧП и подготовить предложения по возможным объектам и формам МЧП;

- содействовать муниципальным образованиям, имеющим потенциал к использованию МЧП, в разработке инвестиционной программы жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования и других инвестиционных проектов, договоров и контрактов для реализации МЧП;

- поддерживать продвижение информации о муниципальных инвестиционных проектах и способствовать привлечению частных инвесторов и институтов развития к финансированию проектов МЧП;

- с участием муниципальных образований проработать механизм формирования промышленных площадок, свободных производственных площадей ("зеленых площадок") для размещения производства с подведенной к ним транспортной и инженерной инфраструктурой.

Формирование позитивного опыта МЧП позволит активизировать муниципальные образования к переходу на современные методы развития социальной и экономической инфраструктуры территорий, обеспечивающий баланс интересов и разделение рисков и ответственности частного бизнеса, государства и муниципалитета в решении вопросов жизнеобеспечения населения и увеличит экономический потенциал муниципальных образований края.


7. Программа 2. Повышение эффективности и открытости в деятельности органов местного самоуправления Хабаровского края


Данная программа направлена на повышение результативности, эффективности и открытости в деятельности органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований Хабаровского края. Достижение заявленной цели будет осуществляться по следующим направлениям:

Первое направление - Развитие кадрового потенциала.

Проблема кадрового потенциала особенно остро стоит на уровне поселений, которые и станут основной целевой группой по данному направлению. Повысить их способность к эффективной деятельности планируется за счет организации обучения специалистов органов местного самоуправления, через проведение серии обучающих тематических семинаров для специалистов городских и сельских поселений по сетевому принципу (в районах края). Тематика семинаров будет определяться на основе анализа образовательных потребностей поселений, а также по новым для муниципальных образований задачам, возникающим в связи с изменением законодательства.

Материалы проведенных семинаров будут размещены на специально созданном образовательном портале, который станет центральным звеном системы информационно-методического и консультативного сопровождения муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование получит доступ на данный портал, где будет размещена вся информация, которая может быть полезной для муниципальных образований, включая правовую, методическую, образовательную, консультационную и организационную информацию.

Возможности создаваемого портала должны обеспечивать одновременную работу большого числа пользователей и возможность проведения на его основе дистанционных мероприятий.

Планируется также организовать мероприятия, направленные на повышение результативности деятельности муниципальных служащих, том числе через разработку модельных положений об администрациях, должностных инструкций специалистов, в которые будут включены разделы, содержащие показатели результативности профессиональной деятельности муниципальных служащих.

В рамках данной Программы планируется разработать методику определения эффективной численности работников органов местного самоуправления. Необходимость оптимизации структуры и штатной численности указанных органов продиктована как изменениями исполняемых ими полномочий, функций, услуг, их объемов и трудозатрат в соответствии с действующим законодательством, так и современной экономической ситуацией.

Формирование организационных структур и штатов органов местного самоуправления должно основываться на установлении их объективной потребности в кадрах. Подготовка методических рекомендаций по данным вопросам позволит органам местного самоуправления оптимизировать использование кадрового потенциала, что особенно важно для дотационных муниципальных образований, получающих субсидии краевого бюджета, направляемые на содержание органов местного самоуправления. В конечном итоге внедрение новых подходов к определению штатной численности органов местного самоуправления и формированию организационных структур позволит не только снизить неэффективные расходы на содержание, но и повысить эффективность, а также качество деятельности органов местного самоуправления.

Второе направление - содействие в формировании современной нормативной правовой базы муниципальных образований.

Важным направлением в реализации программы должно стать содействие муниципальным образованиям (прежде всего поселенческого уровня) в создании более современной и качественной нормативной базы по вопросам осуществления их деятельности. Решение данной задачи планируется осуществить через:

- разработку для поселений модельных нормативных, правовых и иных актов и консультирование специалистов по вопросам их адаптации в конкретных муниципальных образованиях.

- проведение экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов, в том числе антикоррупционной.

Третье направление - оказание информационной и методической поддержки органам местного самоуправления в решении задач реформирования.

В целях максимального использования всех имеющихся местных ресурсов, необходима разработка и внедрение эффективных методик и технологий муниципального управления по вопросам проведения административной реформы, повышению эффективности бюджетных расходов, организации предоставления муниципальных услуг, а также по вопросам вовлечения в местное самоуправления жителей, по организации эффективного взаимодействия местной власти и населения.

В связи с тем, что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга, в том числе по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а также учитывая ограниченность средств краевого бюджета, направляемых на реализацию мероприятий Программы, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций должна осуществляться на базе отобранных "пилотных" площадок, представляющих различные виды и типы муниципальных образований, с последующим распространением полученных результатов на другие муниципалитеты.

Кроме этого, информационно-методическая поддержка предполагает также подготовку и распространение в муниципальных образованиях края тематических сборников информационных материалов, консультирование муниципалитетов по наиболее актуальным для них вопросам и другие мероприятия.

В целях повышения информационной открытости, и помощи муниципальным образованиям во исполнение требований Федерального Закона от 09 февраля 2009 г. №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" в Хабаровском крае планируется создание единого портала для органов местного самоуправления края на котором будет содержаться информация по всем органам местного самоуправления. На данном портале каждое муниципальное образование будет иметь своё информационное пространство и выход на собственные официальные сайты органов местного самоуправления (если таковые есть).

Эффективность данного решения связанна не только с упрощением для граждан и потенциальных инвесторов поиска и получения интересующей их информации о любом муниципальном образовании Хабаровского края, что обеспечивает открытость, но и для внедрения эффективной формы обмена опытом муниципальных образований и механизма взаимодействия муниципальных образований с органами государственной власти, которые смогут получать большой объем интересующей их информации без непосредственного обращения в органы местного самоуправления.

Четвёртое направление - стимулирование к достижению наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления по результатам мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края и вовлечение городских и сельских поселений в повышение результативности своей деятельности.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления является одним из действенных механизмов подведения итогов ежегодной работы. Проводимый органами исполнительной власти Хабаровского края мониторинг эффективности позволяет выявлять проблемы, требующие приоритетного внимания, как органов местного самоуправления, так и региональных органов власти и принимать необходимые меры по совершенствованию муниципального управления. Одним из результатов проводимого мониторинга стала разработка данной программы, призванной повысить результативность деятельности органов местного самоуправления в крае.

Организовать работу по данному направлению программы планируется через финансовое поощрение (гранты) муниципальным образованиям, достигшим наилучших значений показателей по приоритетным для края направлениям. Данные гранты будут предоставляться муниципальным образованиям по результатам ежегодного мониторинга, при условии готовности победителей стать площадкой для обмена опытом для других муниципальных образований, а также пропагандировать механизмы и технологии организации деятельности, обеспечившие их сравнительно высокую результативность.

Такой подход позволит не только стимулировать муниципалитеты к повышению эффективности их работы, но и станет основой внутри региональной системы обмена опытом, повысит объективность и прозрачность докладов муниципальных образований о результатах и показателях своей деятельности.

Также в рамках программы планируется организовать конкурс среди городских и сельских поселений по оценке эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления этой категории муниципальных образований. Участие в конкурсе для городских и сельских поселений будет являться добровольным. Заинтересованные муниципалитеты, готовя доклады о результативности и эффективности своей деятельности, смогут оценить и сравнить с другими муниципальными образованиями свои реальные достижения, наметить пути решения имеющихся проблем. Победители конкурса получат гранты (субсидии) на решение актуальных для их вопросов развития своих поселений. Вовлечение органов местного самоуправления поселений в систему оценки своей деятельности позволит повысить общую результативность муниципальных районов, а, следовательно, и края в целом. Оно также будет готовить поселения к введению мониторинга их деятельности, что предусмотрено нормой федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и сформирует базу передового опыта деятельности на уровне городских и сельских поселений.


8. Программа 3. Вовлечение населения в процессы осуществления местного самоуправления


Реализация полномочий органов власти субъекта РФ по содействию развития местного самоуправления предусматривает вовлечение населения в местное самоуправление, так как местное самоуправление предполагает осуществление полномочий как органами местного самоуправления так и населением непосредственно. Поэтому, без активного участия жителей в процессах принятия и реализации решений по вопросам местного значения полноценное местное самоуправление невозможно.

Достижение данной цели будет осуществляться по следующим направлениям:

Первое направление - популяризация местного самоуправления и участия в нем жителей. Организацию работы с населением необходимо начинать с информирования жителей о местном самоуправлении, о возможностях участия в нем и о конкретных примерах такого участия. На сегодняшний день достаточно большая часть граждан не понимает, что такое местное самоуправление, не знает о своих правах на участие в нем, о формах и возможностях такого участия. Всё это негативно сказывается на активности жителей в решении вопросов их непосредственно затрагивающих: жилищные вопросы, проблемы благоустройства, обеспечения коммунальными услугами, организация досуга и т.д. Большинство жителей не знают, что у них есть реальные рычаги воздействия на ситуацию через участие в принятии решений, внесение собственных предложений или реализации конкретных проектов и инициатив.

В рамках программы предполагается использовать различные каналы для информирования жителей: СМИ, Интернет, другие формы (например, уроки местного самоуправления в школах).

В целях привлечения СМИ к популяризации местного самоуправления планируется организация ежегодного конкурса СМИ и журналистов по тематике местного самоуправления, с материальным и моральным поощрениями для победителей и призеров.

Второе направление - стимулирование органов местного самоуправления к самостоятельной активности по вовлечению населения в местное самоуправление и к самостоятельному решению социальных и экономических проблем своих территорий.

Решение данной задачи призвано повысить мотивацию органов местного самоуправления на расширение работы с населением. В качестве основного стимула будет выступать возможность получения на конкурсной основе целевого субсидирования в бюджет муниципального образования для расширения возможностей органов местного самоуправления в проведении самостоятельной политики в вопросах взаимодействия с населением и общественными организациями. Для получения субсидии муниципалитет должен будет подать заявку на участие в конкурсе, которая подразумевает наличие собственных инициатив в вопросах вовлечения населения в местное самоуправление.

Организатором конкурса станет Ассоциация «Совет муниципальных образований Хабаровского края», которая уже имеет практику проведения конкурсного отбора среди своих членов.

Ежегодный характер конкурса станет побудительным мотивом для всё большего числа муниципалитетов быть участниками конкурса, а значит, реализовывать собственные проекты по вовлечению населения в местное самоуправление, то есть возрастет их активность и заинтересованность в данном направлении работы.

Третье направление - грантовая поддержка социальных и экономических проектов, осуществляемых при активном участии населения в малых поселениях края.

Фокусом данного направления программы станет работа с территориями, которые относятся к категории малых поселений, с количеством жителей до 5 тыс. человек, которые проявят заинтересованность и готовность стать «пилотными» площадками для реализации проектов, основанных на активном включении жителей поселения.

Сформированные активами поселений проекты получат грантовую поддержку из средств программы и станут примером решения проблем малых поселений, с опорой на потенциал жителей.

В Хабаровском крае уже есть опыт использования такого механизма, он хорошо зарекомендовал себя как возможность активизировать и консолидировать жителей небольших поселений в реализации собственных социальных или экономических проектов, при условии их софинансирования за счет грантовых средств.

Четвёртое направление - стимулирование создания и деятельности социально-ориентированных некоммерческих организаций, участвующих в местном самоуправлении и занимающихся привлечением жителей к участию в местном самоуправлении.

Некоммерческие организации (НКО) являются формой самоорганизации граждан для реализации своих интересов. Они способны не только решать актуальные проблемы общества, но и создавать систему социальной взаимопомощи, построенную на принципах солидарности и самостоятельности ее участников.

Формирование и деятельность социально-ориентированных НКО особенно актуальны на уровне местного самоуправления, где и проходит жизнь граждан, где сконцентрированы наиболее важные для них вопросы. Появление НКО на муниципальном уровне будет способствовать самоорганизации жителей, повышению их социальной активности и ответственности.

Общественная активность формирует у людей сеть общественных связей, чувство причастности к своему сообществу, что является одним из факторов, позитивно влияющих на закрепление населения в муниципальном образовании, т.е. направлено на улучшение демографической ситуации, сокращение миграционного оттока населения.

Пятое направление - стимулирование развития территориального самоуправления и других форм прямого участия жителей в местном самоуправлении. Вовлечение населения в принятие управленческих и иных решений на местном уровне и формирование механизмов общественного контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения.

Важным направлением программы является развитие в муниципальных образованиях края территориального общественного самоуправления (ТОС) и других форм участия жителей в местном самоуправлении: опросы, публичные слушания, собрания и другие формы, в том числе направленные на создание системы общественного контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления.

Необходимость особенного внимания к продвижению ТОСов, связана не только с вовлечением в местное самоуправление населения, но и с решением проблем территориальной организации местного самоуправления.

В условиях удаленности населенных пунктов от центров поселений и малочисленности работников органов местного самоуправления именно ТОС может стать механизмом, который позволит интегрировать данные территории в общую систему местного самоуправления, организуя решение вопросов местного значения непосредственно жителями при поддержке органов местного самоуправления и государства.

Законодательно ТОС даны существенные полномочия, в том числе право правотворческой инициативы, возможности заключать договоры на реализацию полномочий органов местного самоуправления (аутсорсинг) и другое.

Опыт развития ТОС в ряде регионов Российской Федерации (лидер – Волгоградская область) показывает высокую эффективность и результативность данной формы участия жителей в местном самоуправлении.

Не менее эффективны ТОС и в крупных городах, где между жителями и органами местного самоуправления устанавливается достаточно большая дистанция, преодолевать которую помогают ТОСы.

Для развития различных форм участия населения в местном самоуправлении в муниципальных образованиях края планируется:

- Подготовка пакета модельных нормативных, правовых актов органов местного самоуправления, создающих условия и возможности для активного привлечения населения к участию в местном самоуправлении.

- Методическая и консультационная помощь по организации работы с населением.

- Поощрение муниципальных образований, активно развивающих формы и механизмы вовлечения населения в свою деятельность, в процесс принятия решений, в осуществление проектов, оценки и контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

- Мониторинг деятельности муниципальных образований по реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении и принятие мер к восстановлению прав граждан, как реализацию государственной гарантии на участие населения в местном самоуправлении.

- Разработка механизма поощрения активных участников местного самоуправления.


9. Механизм управления и реализации государственной программы.


Ответственным исполнителем государственной Программы является министерство экономического развития и внешних связей Хабаровского края, которое обеспечивает механизм управления программой, осуществляет текущий мониторинг ее реализации, участвует в реализации части мероприятий программы.

Исполнение отдельных программных блоков государственной программы министерство экономического развития и внешних связей Хабаровского края передает на аутсорсинг внешним исполнителям (операторам), которые на основе заключенного с ними государственного контракта должны обеспечить полную и своевременную реализацию запланированных мероприятий программы, достижение результатов и показателей, целевое использование передаваемых им в управление финансовых ресурсов, в соответствии с объемами и направлениями их расходов.

Выбор операторов программы будет произведён на конкурсной основе из числа некоммерческих организаций, имеющих необходимую квалификацию и опыт в организации реализации долгосрочных целевых программ, а также опыт работы в муниципальных образованиях Хабаровского края.

Реализация отдельных мероприятий государственной программы требует межведомственного взаимодействия. Соисполнителями мероприятий Программы являются министерства и иные органы исполнительной власти края.

Участниками программы становятся органы местного самоуправления, некоммерческие и общественные организации, общественные объединения, ассоциации, инициативные группы и иные организации.

Большое количество участников программы актуализирует необходимость координации их деятельности, решение вопросов согласования проводимой работы и оценки динамики продвижения к запланированным результатам. Поэтому, центральным элементом механизма реализации программы является орган оперативного управления программой – Координационный совет, в состав которого включаются представители всех органов исполнительной власти края, участвующих в реализации программы, представитель Совета муниципальных образований края и операторы целевых программ.

Руководство работой Координационного Совета должно быть возложено на одного из заместителей министра экономического развития и внешних связей Хабаровского края.

Во время регулярных ежеквартальных заседаний Совет будет рассматривать ход реализации программы, возникающие вопросы, требующие взаимодействия исполнителей, предложения по выбору «пилотных» площадок и бенефициаров (получателей поддержки) Программы, предложения по отдельным мероприятиям программы, вопросы необходимости корректировки программы и другие вопросы, связанные с реализацией программы.

Координационный Совет осуществляет текущий контроль и рассматривает обоснования исполнителей о причинах допущенного неисполнения программных мероприятий (при наличии) и предложения по корректировке программы. При необходимости министерство экономического развития и внешних связей Хабаровского края проводит проверки достоверности представленной информации, целевого использования средств исполнителями и участниками программы и обоснованности предложений исполнителей программы.

По результатам проверок, министерство экономического развития и внешних связей Хабаровского края принимает решение о целесообразности проведения отдельных мероприятий, о продолжении или о прекращении запланированной деятельности, об уточнении объемов финансирования и о применении санкций к операторам и бенефициарам Программы.

Министерство экономического развития и внешних связей Хабаровского края готовит предложения об уточнении и корректировке государственной программы для принятия решения Правительством Хабаровского края.

Схематически механизм реализации программы представлен на рисунке.



МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ – ответственный исполнитель Госпрограммы:

- стратегическое управление Программой,

- организация исполнения мероприятий программы

- выбор внешних исполнителей (операторов) целевых программ,

- корректировка ведомственных программ (их элементов),

- мониторинг реализации Программы и ее элементов,

- контроль целевого использования средств программы