Ю. А. Тихомиров обосновано отмечает, что публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в формулу "полномочия" как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Каждый элемент по

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• ссылка скрыта, 3711.38kb.
• Имается не владение физическим объектом, а совокупность прав и обязанностей относительно, 228.48kb.
• Задачи: познакомить учащихся с основными правами и свободами, изложенными в Конвенции, 77.88kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 150.82kb.
• Гражданский кодекс Украины, 5310.68kb.
• Обзор международных инициатив нормы оон, касающиеся обязанностей компаний в области, 121.12kb.
• Текст предоставлен, 5389.24kb.
• Информация с сайта, 5635.78kb.
• Журналистское расследование как средство борьбы с коррупцией, 1289.31kb.
• При этом не следует забывать, что налогообложение представляет собой процессуальное, 93.58kb.

К. МУРЫЧЕВ,

соискатель


ПОЛНОМОЧИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИИ


Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в России являются неотъемлемым элементом их конституционно-правового статуса. Путем осуществления полномочий парламентские органы всех уровней реализуют поставленные перед ними цели¹. Соответственно от объема полномочий того или иного органа зависит уровень его политико-правового влияния на процессы, происходящие в обществе. Прежде чем приступить непосредственно к анализу полномочий Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления необходимо определиться с теоретическим пониманием сущности полномочий парламентского органа.

Говоря о полномочиях государственного органа необходимо знать, что в юридической литературе полномочия наряду с предметами ведения рассматривают в качестве компонента компетенции государственного органа². При этом полномочия характеризуются как права и обязанности государственного органа в отношении принятия нормативных правовых актов, осуществления иных действий. В этом смысле полномочия представляются активно развивающейся совокупностью прав и обязанностей соответствующего органа.

Ю.А.Тихомиров обосновано отмечает, что публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в формулу "полномочия" как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Каждый элемент понятия "полномочие" имеет собственное содержание. Так, право дает возможность выбора действий, а обязанность требует совершения вполне конкретного действия со стороны соответствующего органа³.

В тоже время, существует понимание полномочий как единственного элемента компетенции. В этом смысле, компетенция органа государственной власти определяется совокупностью юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица⁴.

Приведенное представление о компетенции представляется излишне узким, т.к. в данной конструкции отсутствует элемент предметов ведения, что в свою очередь делает невозможным применение органом или должностным лицом закрепленных за ними полномочий. Природа полномочий органов власти такова, что они могут применяться в рамках отведенных органу или должностному лицу сфер общественно полезной деятельности.

Компетенция государственных органов обусловлена их предназначением и местом в общей системе органов государства. Она является одним из основополагающих признаков любого государственного органа. При этом каждый государственный орган не только наделен соответствующей компетенцией, но и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства⁵.

Таким образом, полномочия Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от предметов ведения и компетенции данных органов.

Так, на основании приведенных выше концептуальных положений следует определить содержание полномочий парламентских органов всех уровней. Актуальность исследуемого вопроса обусловлена его значимостью и необходимостью поиска оптимальных путей расширения полномочий законодательных (представительных) органов в Российской Федерации.

Рассматривая полномочия парламентских органов, следует рассмотреть содержание полномочий Федерального Собрания Российской Федерации. Т.Я. Хабриева пишет, что посредством совокупности полномочий Федеральное Собрание осуществляет свои основные функции⁶. Прежде всего, Федеральное Собрание реализует полномочия в законотворческой сфере. Непосредственной конституционной основой для осуществления Федеральным Собранием полномочий в законодательной сфере являются статьи 11, 94, 99,104, 105, 106, 107, 108 и 136 Конституции Российской Федерации.

Законодательные полномочия Федерального Собрания наиболее важные и объемные по своему содержанию. В рамках их реализации формируется правовая система Российской Федерации, обеспечивается нормативное регулирование общественных отношений. Принятие законов парламентом РФ, в конкретных случаях, либо прямо предусмотрено Конституцией РФ (ст. 102 и 103), либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.

Помимо законотворческой деятельности, совокупность полномочий Федерального Собрания направлена на возможность реализации представительства. Собственно говоря, Федеральное Собрание олицетворяет волю всего народа России основу государственной власти, представительство его общих и специфических интересов различных социальных, территориальных, национальных, профессиональных и иных групп населения⁷.

Представительная функция реализуется путем проведения периодических свободных выборов. Последние направлены на обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Это значит, что среди всех государственных институтов парламент выступает как орган общенародного представительства. Именно народу, точнее избирателям, т.е. правоспособной и дееспособной части населения предоставлено право формировать парламент. Следовательно, представительность – определяющее свойство Федерального Собрания России.

Подобного же мнения в этом вопросе придерживается большинство ученых, в частности профессора Безуглов А.А. и Солдатов С.А. в своей книге отмечают, - «представительная функция является одним из основных свойств российского парламента. Этот представительный характер реализуется как в процессе формирования Федерального Собрания, так и в процессе его деятельности. Избирательная кампания должна обеспечить условия для выявления интересов всего народа и его различных социальных классов, групп, проживающих в разных регионах»⁸.

Наряду с приведенными выше полномочиями Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет, хотя и в недостаточно развитых формах, контрольные полномочия – парламентский контроль⁹.

Сущность полномочий по осуществлению контроля проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования, в том числе и органы народного представительства. Осуществляя от имени народа высшую форму контроля (парламентский контроль), они сами контролируются народом через различные институты прямой демократии¹⁰.

В мировой парламентской практике контрольные полномочия проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Они выражаются в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и других формах¹¹.

Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов, таких как государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции и другие. Вместе с тем парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном (по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля¹².

О недостаточном развитии контрольных полномочий Федерального Собрания говорит то, что Конституция РФ только один раз непосредственно употребляет понятие «контроль». Часть 5 ст. 101 Конституции РФ гласит, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Как видно из процитированного конституционного положения, Федеральное Собрание имеет лишь косвенное отношение к контролю – через формирование Счетной палаты¹³.

В других же положениях Конституции РФ, относящихся к Федеральному Собранию или его палатам, термин «контроль» вообще не употребляется, что, безусловно, говорит о той несущественной роли, которую отводит Конституция РФ контрольным полномочиям Федерального Собрания¹⁴.

Если полномочия в представительной и законотворческой сферах реализуются в должной степени, то контрольные полномочия законодателем, к сожалению, не развиваются¹⁵. В тоже время, по мнению профессора, доктора юридических наук С.А. Авакьяна, постепенно принимаются меры по усилению парламентского контроля: введены в практику обеих палат "правительственные часы"; наряду с запросами отдельных парламентариев используются и запросы, исходящие от палат, так называемые парламентские запросы¹⁶.

Однако парламент Росси в настоящее время не имеет сколько-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать на нее и тем более применять в отношении нее санкции. Государственная Дума может лишь поставить вопрос о санкциях в отношении Правительства РФ, выразив ему недоверие, но не применить их, отправив Правительство РФ в отставку. Кадровые назначения, проводимые Советом Федерации РФ, о которых говорится в п. "ж" и "з" ч. 1 ст. 102, входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти

Таким образом, одним из перспективных направлений развития полномочий Федерального Собрания Российской Федерации видится в нормативном закреплении контрольных полномочий.

Говоря о полномочиях Федерального Собрания, следует отметить мнение, что компетенция Федерального Собрания складывается из полномочий его палат, т.е. Государственной Думы и Федерального Собрания¹⁷. Особенностью конституционного регулирования деятельности Федерального Собрания является то, что в Конституции Российской Федерации нет статей, определяющих его полномочия. Она содержит статьи, в которых установлены полномочия его палат. При этом полномочия Государственной Думы непосредственно определены в статьях 101, 103, 105 и ряде других статей Конституции РФ.

Закрепление полномочий Государственной Думы на конституционном уровне свидетельствует об особой значимости данной палаты как составной части Федерального Собрания в решении государственных дел. Однако она не имеет самостоятельности, которая была бы равна самостоятельности органа государственной власти. Конституционных оснований для признания ее таковым органом нет. Государственная Дума – структурная часть федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) - Советом Федерации¹⁸. Таким образом, говорить о раздельных полномочиях Государственной Думы и Совета Федерации, вполне обосновано.

Ряд конкретных полномочий Государственной Думы закреплен в Бюджетном кодексе РФ¹⁹. В нем определены особенности внесения и рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и порядок внесения в этот акт изменений (главы 22 и 23). Особенности рассмотрения проектов и принятия Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"²⁰.

В системе российского законодательства полномочия Государственной Думы РФ можно разделить на различные блоки²¹.

Первый блок полномочий – конституционные полномочия Государственной Думы. Так, в ст. 105 Конституции Российской Федерации закреплено полномочие Государственной Думы принимать федеральные законы. Статья 108 Конституции РФ устанавливает право Государственной Думы принимать федеральные конституционные законы, а ст. 136 - право на принятие поправок к главам 3-8 Основного закона страны. Конституционные полномочия Государственной Думы по принятию федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправок к главам 3-8 Конституции РФ являются особо важными. Их исполнение является условием деятельности второй палаты Федерального Собрания. Такими же полномочиями наделен и Совет Федерации. Это позволяет считать данные полномочия общими полномочиями обеих палат российского парламента²².

Данная особенность предполагает наличие у Государственной Думы ряда специальных полномочий, т.е. полномочий, которые Государственная Дума реализует без участи Совета Федерации. К таким полномочиям целесообразно отнести выражение согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, назначение на должность Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также освобождение этих лиц от занимаемых должностей. К специальным полномочиям, также, относятся и содержащиеся в ст. 103 Конституции РФ нормы, закрепляющие право Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству РФ, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Третий блок полномочий Государственной Думы составляют полномочия, закрепленные в отраслевом федеральном законодательстве и определяющие полномочия Государственной Думы при регулирование определенного вида общественных отношений.

Так, полномочия Государственной Думы были несколько расширены соответствующими нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"²³. Во-первых, в его ст. 84 подтверждается закрепленные в ст. 125 Конституции РФ права Государственной Думы и одной пятой ее депутатского корпуса на обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности наиболее значимых видов федеральных и региональных нормативных правовых актов. Во-вторых, в названном Федеральном конституционном законе установлена обязанность Государственной Думы рассматривать во внеочередном порядке внесенные Правительством РФ проекты новых федерального конституционного закона, федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным.

Значительный объем полномочий Государственной Думы определен в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации"²⁴. Она назначает на должность Председателя Центрального Банка России и Совет директоров этого Банка, активно влияет на его деятельность по осуществлению направлений единой государственной денежно-кредитной политики в стране и осуществляет другие полномочия.

Так, закрепление ряда полномочий Государственной Думы в различных нормативных правовых актах представляется не целесообразным, что предполагает внесения изменений в действующее законодательство.

Наряду с Государственной Думой неотъемлемой частью российского парламента является Совет Федерации. Это утверждение основывается на ч. 1 ст. 95 Конституции РФ.

Полномочия Совета Федерации в законодательной сфере закреплены в статьях 104-108, 134-137 Конституции РФ. Таким образом, в ней закреплено право участия Совета Федерации во всех основных стадиях законодательной деятельности на федеральном уровне. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Совет Федерации и его члены имеют право законодательной инициативы в Государственную Думу. Кроме того, согласно ст. 134 Конституции РФ эта палата или группа ее членов численностью не менее одной пятой от общего состава Совета Федерации имеют право вносить предложения о поправках к главам 3-8 Конституции РФ. Однако Совет Федерации этим правом пользуется весьма неактивно. В 2005 г. он внес в Государственную Думу 12 законопроектов (1 % от общего числа внесенных законопроектов). При этом 11 из них представляли собой предложения о внесении изменений в Бюджетный и Земельный кодексы, а также в Кодекс РФ об административных правонарушениях. И только один законопроект был самостоятельным (о дорожных фондах Российской Федерации)²⁵.

Специальные полномочия Совета Федерации закреплены в ст. 102 Конституции РФ. В нее входят полномочия по утверждению изменения границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента РФ и введении военного положения и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами России, назначение выборов Президента РФ, назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя счетной палаты и половина состава ее аудиторов. В статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится право отрешения Президента РФ от должности. Однако возможность реализовать это полномочие возникает у Совета Федерации лишь после проведения соответствующих процедур Государственной Думой.

Все закрепленные в ст. 102 Конституции Российской Федерации полномочия позволяют Совету Федерации влиять на весьма важные стороны государственной жизни. При этом основное предназначение данной палаты видится в создании условий для контроля за определенными действиями Президента РФ в кадровой сфере и соответственно участия Совета Федерации в расстановке людей на руководящие и ответственные государственные должности.

Следующим уровнем реализации представительной власти является уровень субъектов РФ, на котором законодательную власть осуществляют парламентские органы соответствующих субъектов. Так, конституционные начала их деятельности на федеральном уровне закреплены в ряде положений Конституции РФ. В частности ч.2 ст. 11, ч. 1 ст. 77 определяют, что субъекты РФ самостоятельно образуют собственные законодательные (представительные) органы государственной власти, в обязанность которых входит соблюдение общефедеральных конституционных принципов²⁶.

Важное значение при определении полномочий законодательных (представительных) органов субъектов РФ имеют ст.ст. 73 и 76 Конституции РФ. Первая из указанных статей определяет весьма значимые положения о полномочиях парламентских органов субъектов РФ. Так, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, последние обладают всей полнотой государственной власти. Однако, ни в данной статье, ни в иных конституционных нормах не раскрыто содержание определения "вся полнота государственной власти". Поэтому можно лишь предположить, что данное определение ориентирует субъекты РФ на включение в законодательные акты о компетенции законодательных органов дополнительных полномочий, необходимых для решения задач жизнеобеспечения населения²⁷.

Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает право субъектов РФ на осуществление правового регулирования вплоть до принятия законов. Это очень важно, т.к. собственное законодательство – важный атрибут проявления государственной власти. Согласно ч.2 ст.76 Конституции РФ субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, соответствующие федеральным законам²⁸.

Конституционные положение о полномочиях региональных парламентских органов развиваются в федеральном законодательстве, и, прежде всего, в Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»²⁹. Приведенный нормативный правовой акт существенно расширил правовую базу в области полномочий региональных представительных органов. Так, региональным законодательным органам предоставлено право самостоятельно определять вопросы организационного, информационного и финансового обеспечения своей деятельности. Также выделяются полномочия региональных парламентских органов по осуществлению контроля за исполнением бюджета, законов и т.д.

Основные же полномочия закреплены в ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ в соответствии с которой, основными полномочиями законодательных (представительных) органов субъектов РФ являются принятие конституций, уставов и поправок к ним, осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах их ведения. Кроме того, предусмотрено, что законодательные органы могут осуществлять иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством³⁰.

Во второй части ст.5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ перечисляются предметы ведения, по которым принимаются законы субъектов РФ. В связи с тем, право принимать законы субъектов РФ имеют только законодательные органы, можно утверждать, что все вопросы, по которым они принимаются, следует включать в их компетенцию. В указанной норме перечисляются одиннадцать социально-экономических сфер, где требуется законодательное регулирование регионального уровня. Норма ст.5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ определяет сферы предметов ведения, однако не определяет конкретные сферы полномочий, предполагая, что субъекты Российской Федерации будут развивать данные положения в собственном законодательстве. Таким образом, крайне затруднительно определить исчерпывающим образом компетенцию законодательных органов субъектов РФ, в тоже время, внесение соответствующих изменений в законодательство представляется целесообразным³¹.

Например, в области кадровых полномочий. В ряде субъектах Российской Федерации, где это предусмотрено региональным законодательством, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ, согласовывает кандидатуру на должность прокурора субъекта (ст. 13 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации")³².

В Уставе Тюменской области законодательно закреплено право согласования на должность прокурора области с законодательным (представительным) органом³³, аналогичное требование содержится и в законодательстве Чувашской Республики³⁴. В тоже время законодательство Саратовской области содержит требование о согласовании должности прокурора области только с законодательным (представительным) органом власти, согласование с высшим должностным лицом субъекта, нормативно не закреплено³⁵.

В качестве еще одного примера разрозненных полномочий законодательных (представительных) органов власти в субъектах РФ можно привести следующее.

В конституциях и уставах ряда субъектов Российской Федерации органы законодательной власти помимо прямых – законодательных и представительных направлений деятельности, конституируются как органы, осуществляющие контрольные полномочия.

Так, ст.32 Устава Псковской области от 12.04 2001 г. № 1-У определяет, что Областное Собрание депутатов в пределах и формах, установленных Уставом и законом области, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов области, исполнением бюджета области, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области³⁶.

В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 13.12.2000 г. № 687-81 "О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", Законодательным Собранием Санкт-Петербурга создается контрольная группа, которая осуществляет подготовку к рассмотрению Законодательным Собранием материалов по вопросам, о неисполнении Устава, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт-Петербурга, о несвоевременном приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации правовых актов Санкт-Петербурга, а также правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга³⁷.

В Конституции Кабардино-Балкарской Республики парламентскому органу предоставляется право вотума недоверия органам исполнительной власти³⁸. Таким образом, развитию прогрессивной – контрольной функции законодательного (представительного) органа власти будет способствовать закрепление контрольных полномочий в форме парламентского контроля и контроля за соблюдением законов в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Также, при решении вопросов относительно компетенции законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, необходимо учитывать содержание Определения Конституционного суда РФ от 08.06.2000 г. № 91-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации".³⁹

В соответствии с данным Определением, Правительство Республики Ингушетия сочло, что общие принципы, т.е. основные начала, организации системы органов государственной власти не должны включать детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. При этом ст.5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" закрепляет конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что, по мнению Правительства Республики Ингушетии является, предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации, осуществляемого в порядке ст. 73 Конституции РФ, и не может относиться к общим принципам организации системы органов государственной власти.

В силу этого организация власти на уровне субъекта Российской Федерации, должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а потому установление полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть исключительной прерогативой субъектов Российской Федерации.

Таким образом, следует внести изменения в федеральное законодательство в целях устранения возможных противоречий в вопросах определения полномочий парламентских органов субъектов РФ.

Следующим уровнем реализации представительной власти в Российской Федерации является уровень местного самоуправления. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, под которыми понимается особая категория дел, отделенная от государственных функций. Вместе с тем, органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного)⁴⁰.

В п.10 ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен перечень полномочий, отнесенных к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления.⁴¹ Так, в первую очередь к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования законодатель отнес принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. В связи с тем, что Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ относит к компетенции местного представительного органа утверждение бюджета, отчета о его исполнении и определение основных направлений развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности. По ранее принятым планам или программам развития исполнительные органы должны предоставлять отчет о расходовании средств⁴².

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и принятие решений об установлении тарифов на их услуги⁴³.

Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская Дума определяет порядок регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги), производимую (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями, принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности и устанавливает порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций (ст. ст. 20.2.8, 20.2.16)⁴⁴.

Перечень полномочий представительного органа муниципального образования, приведенный в ч. 10 ст. 35, не является исчерпывающим. Он может быть расширен, но не сужен уставом соответствующего муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законодательством. Например, к полномочиям представительных органов уставами некоторых муниципальных образований отнесены образование внебюджетных фондов, создание муниципальных банков и др.⁴⁵

Таким образом, ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ определяет лишь общие полномочия представительных органов муниципальных образований, оставляя регулирование данных вопросов на усмотрение субъектов Российской Федерации, тем самым, предполагая возникновение определенных противоречий в разграничении полномочий между представительными органами муниципальных образований и представительными органами субъектов РФ.

Разграничение полномочий между обозначенными уровнями власти имеет очень важное практическое значение. Четкое разграничение полномочий позволяет избегать дублирования и в работе представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое разделение является основой для распределения собственности и финансов между уровнями власти, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления объем собственности и финансовых ресурсов муниципалитетов должен соответствовать объему полномочий местного самоуправления⁴⁶. Это позволит разграничить ответственность государства и местного самоуправления за решение того либо иного вопроса.

Например, вопросы местного значения, предусматривающие содействие или участие органов местного самоуправления, предполагают определенное участие в их решении и органов государственной власти. Объем такого участия органы государственной власти, как правило, определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного самоуправления могут быть возложены значительные обязанности, и при этом без каких-либо дополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативе государства степень участия органов местного самоуправления в решении того или иного вопроса может быть сведена к минимуму.

Усугубляет данную проблему и то, что в указанных Законах нечетко сформулированы сами вопросы местного значения. Использование в их тексте таких терминов, как "организация", "содержание", "развитие", "создание условий", "участие", "содействие", не дает представления о реальном объеме полномочий органов местного самоуправления и их соотношении с полномочиями органов государственной власти в той или иной области общественных отношений.

В целом в юридической науке можно выделить три основных подхода к решению вопросов распределения полномочий между уровнем парламентских органов субъектов и муниципальных образований.

Первый подход заключается в регулировании данных отношений путем заключения договоров между соответствующими субъектами, т.е. договоров о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе по предметам совместного ведения указанных органов. В этом случае предусматривается процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения⁴⁷.

Второй подход заключается в том, что процедуру разграничения предметов ведения и полномочий начинать нужно с ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, устранения правовых коллизий. Как считает А.Н. Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах. Итогом такой работы, мог бы быть реестр полномочий органов государственной власти двух уровней (федерального и регионального) и реестр полномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения. Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить, какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно⁴⁸.

Третий подход связан с принятием соответствующего закона субъекта Российской Федерации, в этом смысле, показательным является Закон Тюменской области от 25.07.1997 г. № 101 "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями"⁴⁹.

В соответствии со ст. 1 указанного Закона под предметами совместного ведения органов государственной власти Тюменской области и муниципальных образований понимались сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти области и муниципальных образований по осуществлению ими полномочий, не отнесенных федеральным законодательством к исключительному ведению Российской Федерации, ее субъектов или местного самоуправления и находящихся в соответствии с действующим законодательством в ведении как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований. Однако данный Закон утратил силу в связи с принятием Закона Тюменской области от 29.12.2005 г. № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области»⁵⁰.

Несмотря на попытки практической реализации приведенных выше подходов к распределению полномочий между уровнями государственных органов, положительных результатов они не принесли, в связи с чем, в субъектах РФ возникают противоречия в реализации полномочий парламентскими органами. Выходом из этой ситуации может стать внесение изменений на федеральном уровне.

В заключение проведенного исследования следует отметить:

1. Решению проблемы распределения полномочий Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления в России будет способствовать их точное закрепление в нормативных правовых актах всех уровней власти.

2. Ввиду того, что Конституция РФ отводит не значительную роль контрольным полномочиям Федерального Собрания, развитию полномочий в данной сфере будет способствовать их нормативное закрепление. В связи с этим ст. 94 Конституции РФ следует изложить в следующей редакции: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным, законодательным и контрольным органом Российской Федерации». Парламент России целесообразно наделить полномочиями по контролю за исполнением законов, а также повысить роль палат в процессе формирования Правительства РФ и всего аппарата федеральной исполнительной власти.

3. Аналогично Федеральному Собранию контрольные функции следует развивать и в законодательстве субъектов РФ. В этих целях следует внести изменения в конституции (уставы) субъектов РФ и определить, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе осуществлять парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти субъекта, парламентские запросы (проверки), а также имеет право на выражения вотума недоверия, как правительству субъекта РФ, так и высшему должностному лицу субъекта РФ.

4. В целях устранениях противоречий в определении вопросов о полномочиях законодательных (представительных) органов субъектов РФ в ч.1 ст.5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ следует указать основные блоки полномочий: законодательные; представительные; контрольные; кадровые; организационные; внешних отношений. Непосредственные механизмы реализации указанных полномочий следует закреплять в законодательстве соответствующего субъекта РФ.

5. Проблему распределения полномочий между парламентскими органами субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления можно решить путем принятия Федерального закона "Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". В данном нормативном правовом акте следует установить единый порядок разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

6. Развитию прогрессивной – контрольной функции системы законодательных (представительных) органов власти будет способствовать закрепление контрольных полномочий в форме парламентского контроля и контроля за соблюдением законов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.