Geum.ru

В. Б. Ваксман компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития россии

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4
2, а влияние профессионального, постоянно функционировавшего ВЦИКа на непрофессиональный и не сплоченный Съезд было огромным. Также в этот период конституционные формулировки полномочий представительных органов власти характеризовались размытостью, нечеткостью, а сами полномочия включали в себя не только традиционные парламентские функции и функции определенного контроля за исполнительной властью, но и функции, типичные для правительства или главы государства. Впрочем, в советский период истории государства и права России представительные органы и являлись неким подобием коллегиального главы государства.

Согласно Конституции РСФСР 1918 г.3, принятой V Всероссийским съездом Советов, верховная власть принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, формировавшийся путем многостепенных выборов из числа представителей местных съездов Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов. В ведении Всероссийского съезда Советов могли оказаться вопросы, которые сам съезд признает подлежащими его разрешению. Таким образом, формально его компетенция была определена как неограниченная. Однако законодательными полномочиями были наделены также Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК) и Совет Народных Комиссаров (СНК). ВЦИК ст. 31 Конституции 1918 г. называла высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом, он также являлся высшим органом власти в периоды между съездами.1

Исключительными полномочиями Всероссийского съезда Советов являлись, согласно ст. 51 Конституции 1918 г., лишь установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.

Кроме законодательных функций, съезд Советов обладал правами, которые в Конституции РФ 1993 г. большей частью отнесены к ведению исполнительной власти или к ведению Президента РФ. Среди них общее руководство внешней и внутренней политикой; установление и изменение на территории РСФСР системы мер, весов и денег; заключение займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений; регулирование внешней политики (ст. 49 Конституции 1918 г.).2 Также Съезд советов обладал и другими полномочиями, которые по сей день сохранены за Федеральным Собранием, в частности, вопросы внешних и внутренних границ, объявления войны и заключения мира, утверждения бюджета, объявления амнистии. Следует отметить также, что именно Съезд советов назначал и смещал членов СНК. Исключительным полномочием Съезда были лишь вопросы изменения основных начал конституции и ратификация мирных договоров, все остальные полномочия съезд делил с ВЦИК. Кроме того, съезд Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, «который они признают подлежащим их решению» (ст. 50). Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.3 Полномочия ВЦИК были очень обширны: ст.ст. 31-36 Конституции РСФСР 1918 г. гласят, что ВЦИК принадлежало право определять «общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране». ВЦИК объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов Советской власти.

ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения, вносимые СНК или отдельными ведомствами, а также издавал собственные декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции 1918 г.). ВЦИК мог отменить или приостановить действие всякого постановления или решения Совета Народных Комиссаров. К ведению ВЦИК, как уже указывалось, относились и вопросы общегосударственного законодательства, судоустройства и судопроизводства, гражданского, уголовного законодательства и пр. (п. «о» ст. 49 Конституции 1918 г.). Именно ВЦИК формировал Совет народных комиссаров, создавал народные комиссариаты, совместно со Съездом Советов контролировал их деятельность. Решать вопросы установления и изменения границ, отчуждения частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира ВЦИК мог только в случае невозможности созыва Всероссийского съезда Советов (ст. 52 Конституции РСФСР).

Объем компетенции как съезда Советов, так и ВЦИК выходил далеко за рамки законодательного органа и включал полномочия исполнительного органа государственной власти.1

С принятием Конституции СССР 1924 г. и затем – РСФСР в 1925 г.2 – структура, процедура формирования представительных органов были сохранены. Состоялось уточнение компетенции Съезда Советов, в которую теперь входило также окончательное утверждение частичных изменений Конституции РСФСР 1925 г., принятых сессиями ВЦИК, а также окончательное утверждение конституций автономных советских социалистических республик.3 Компетенция Съезда Советов, делимая им с ВЦИК РСФСР, изменилась в связи с передачей части полномочий на уровень союза, однако согласно ст. 17 Конституции 1925 г. к ней относилось общее руководство политикой и народным хозяйством РСФСР; установление границ автономных республик, утверждение (предварительное - до решения съезда Советов) их конституций и решение споров между ними; общее административное разделение территории РСФСР и областных объединений; установление плана народного хозяйства республики и отдельных его отраслей; утверждение бюджета РСФСР; установление государственных и местных налогов, заключение внутренних и внешних займов; верховный контроль над государственными доходами и расходами РСФСР; утверждение кодексов; право амнистии; отмена постановлений нижестоящих съездов Советов, нарушающих Конституцию и постановления верховных органов РСФСР.1

Съезды Советов на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На них обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.2

Итак, рассмотренный этап развития компетенции представительных органов России характеризуется ярко выраженной классовой сущностью этих органов, которая проявлялась как в названии, так и в содержании их деятельности. При этом Советы рабочих, крестьянских депутатов и их компетенция были сориентированы только на выражение классовых интересов пролетариата и беднейшего крестьянства.3 Структура представительного органа отличается дуализмом сессионного и постоянно действующего органов, при этом сессионный Съезд Советов формирует постоянно действующий ВЦИК, а постоянно действующий, в свою очередь, заменяет Съезд в период между сессиями. Компетенция Съезда формально не ограничена (по Конституции 1918 г.) либо ограничена полномочиями, переданными на уровень СССР (по Конституции 1925 г.). Компетенция представительных органов по Конституции 1925 г. включает в себя не только законодательные полномочия, но также и контрольные, распорядительные и бюджетные. De jure обеспечена самая широкая возможность народных масс участвовать в отправлении власти, т.к. выборный представительный орган и является главой государства. De facto реальная власть принадлежит узкому кругу лиц, входящих в постоянно действующий ВЦИК и одновременно в иные властные органы (запрета на совмещение должностей в органе представительном и иных органах на тот момент не существовало). Сейчас в связи с реализацией в Конституции 1993 г. принципа разделения властей распорядительные полномочия Федеральным Собранием не осуществляются, т.к. они в теории разделения властей относятся к компетенции органов исполнительной власти. Нормативно зафиксированного статуса контрольного органа Федеральное Собрание также не имеет, однако ряд контрольных полномочий осуществляет, в т.ч. контроль над Правительством РФ с возможностью инициации вотума недоверия к нему, бюджетный контроль. В настоящее время достаточно широкие, хотя и ограниченные принципом разделения властей по вертикали и горизонтали, полномочия Федерального Собрания обеспечены функционирующими механизмами их реализации. Несмотря на то, что Федеральное Собрание по Конституции 1993 г. не является высшим органом власти, его влияние на процессы, происходящие в обществе и государстве, куда значительнее влияния представительных органов советского времени.

Следующий этап развития представительных органов советского времени – это декабрь 1936 – сентябрь 1977 гг. Конституция СССР 1936 г.1 и Конституция РСФСР 1937 г.2 разрабатывались и принимались на фоне усиления репрессивной стороны диктатуры пролетариата, мирового экономического кризиса, отразившегося и на России, индустриализации, коллективизации, нарастания военной опасности. В Конституции РСФСР 1937 г. идея дуалистичного представительного органа была проведена последовательнее, чем в иных советских основных законах, а полномочия между высшим сессионным и заменяющим его постоянно действующим органом были разделены наиболее четко.

Полномочия субъектов советской квазифедерации (в т.ч. РСФСР) были сужены. Высшим органом государственной власти РСФСР стал Верховный совет РСФСР, осуществлявший все права, присвоенные РСФСР, являвшийся (ст. 24 Конституции) единственным законодательным органом в РСФСР, избиравшийся – впервые в истории России – путем прямых выборов на пропорциональной основе.

Среди важнейших полномочий, отнесенных ст. 19 и 23 Конституции РСФСР 1937 г. к ведению Верховного совета, кроме собственно законодательных полномочий, следует особо выделить следующие: установление Конституции РСФСР и контроль за ее исполнением; налоговые, бюджетные и плановые функции, предоставление гражданства РСФСР, амнистия. Эти полномочия считаются традиционными для представительного органа государственной власти, и осуществляются Федеральным собранием РФ, по сей день. Другие же полномочия можно классифицировать на две группы. Первая – характерные более для исполнительной ветви власти (как-то: охрана государственного порядка и прав граждан, руководство страховым и сберегательным делом; управление банками, предприятиями и организациями республиканского подчинения, руководство местной промышленностью, контроль и наблюдение за состоянием и управлением предприятий союзного подчинения). Вторая группа – полномочия, вторгающиеся в сферу ведения субъектов РСФСР (например, утверждение конституций автономных советских социалистических республик; утверждение границ и районного деления краев, республик и областей). Из этого видно, что принцип разделения власти в РСФСР не работал как по горизонтали (распределение полномочий по ветвям власти), так и по вертикали (разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов). Сохранена норма об образовании Совета Министров представительным органом (ст. 40 Конституции 1937 г.), с указанием на ответственность Совета Министров перед Верховным Советом. Также Верховный Совет формирует Верховный Суд РСФСР. Сам же Верховный Совет при этом формально являлся представительным органом с неограниченной компетенцией. В ст. 19 Конституции РСФСР перечислены вопросы, относящиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров РСФСР (с марта 1946 года - Совета Министров), а в ст. 23 указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.1

Сохранялась сессионность высшего органа власти – сессии Верховного Совета РСФСР созываются Президиумом Верховного Совета РСФСР два раза в год (ст. 30 Конституции 1937 г.). Президиум Верховного Совета, в отличие от ВЦИК по Конституции 1918 г., не заменяет Верховный Совет, его полномочия определены в ст. 33 Конституции. В частности, он созывает сессии Верховного Совета РСФСР; дает толкование законов РСФСР, издает указы; производит всенародный опрос (референдум); отменяет постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, решения и распоряжения краевых (областных) Советов депутатов трудящихся в случае их несоответствия закону; в период между сессиями Верховного Совета освобождает от должности и назначает отдельных Министров по представлению председателя Совета Министров РСФСР с последующим внесением на утверждение Верховного Совета РСФСР; осуществляет право помилования граждан, осужденных судебными органами РСФСР.2 Таким образом, законотворческие полномочия у Президиума сохранены, однако в серьезно урезанном виде. Тем не менее, право принимать указы (т.е. нормативные акты) и давать официальное общеобязательное толкование законов, принятых Верховным Советом, позволяют по-прежнему относить Президиум Верховного Совета к представительным органам государственной власти.

К числу достоинств Конституции 1937 г. необходимо отнести содержащееся в ст. 24 указание на то, что Верховный Совет является единственным законодательным органом РСФСР. Впервые в Основном законе закреплен ряд процедурных моментов, касающихся нормотворчества.1 Иными важными новеллами конституционного регулирования статуса и компетенции представительного органа является закрепление института депутатской неприкосновенности (ст. 36), а также сама процедура выборов, впервые закрепившая классические принципы всеобщности, равенства, тайного голосования, прямых выборов (ст. 138).

Рассмотренный этап развития института компетенции представительных органов государственной власти характеризуется сохранением дуализма сессионного и постоянно действующих представительных органов, более четким закреплением их полномочий, разделением их функций и отсутствием указания на то, что Президиум заменяет Верховный Совет в период между сессиями. В целом эти изменения следует оценить положительно как начало развития специальной компетенции каждого из органов, и при дальнейшем движении законодательства по намеченному в Конституции 1937 г. пути была бы возможна эволюция Президиума и Верховного Совета в двухпалатный парламент. При этом представительные органы по-прежнему осуществляли полномочия контрольного и распорядительного органа, а Верховный Совет именовался высшим органом государственной власти.

Наконец, третий, самый непродолжительный по времени, этап развития компетенции представительных органов государственной власти советского государства, начался с принятия Конституции СССР 1977 г.2 и Конституции РСФСР 1978 г.3 и завершился с началом перестройки и внесения в Конституцию РСФСР коренных изменений в октябре 1989 г.

Преамбула Конституции РСФСР 1978 г. указывала на сохранение преемственности идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г. Высшим органом государственной власти РСФСР по Конституции 1978 г. по-прежнему является Верховный Совет РСФСР, правомочный в соответствии с концепцией полновластия Советов согласно ст. 104 Конституции 1978 г. решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Отдельно указывалось, что Верховный Совет обладает рядом исключительных полномочий, которые осуществляются только им. К ним Конституция 1978 г. относит принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений; представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов. Указанные или аналогичные им полномочия относились к компетенции высших представительных органов власти и по конституциям 1937 г. и 1918 г.

Становление в послевоенный (1941-1945 гг.) период однородного по отношению к средствам производства общества, а также установление государственной монополии на эти средства и практически все виды производственной деятельности обусловили отказ от теории классовой борьбы, а также развитие идей социалистического народовластия и становления общенародного государства. Поэтому закономерно, что в Конституции СССР 1977 и РСФСР 1978 г. года было заявлено новое название органов государственной власти - Советы народных депутатов.1

Конституция 1978 г. впервые предусмотрела, что законы РСФСР могут принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но также и народным голосованием (референдумом), принятие решения о проведении которого также относилось к компетенции Верховного Совета. Однако специальный Закон о порядке референдума ни в СССР, ни в РСФСР в советский социалистический период так и не был принят, практики проведения референдумов не было.

Верховный совет по-прежнему работал в режиме сессий, созываемых дважды в год. Интересно, что Конституция 1978 г. включала в себя норму о субъектах законодательной инициативы в Верховном Совете – право законодательной инициативы принадлежит Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР, общественным организациям в лице их общесоюзных и республиканских органов. Также новеллой Конституции 1978 г. в регулировании положения и компетенции Верховного Совета стало упоминание о комиссиях Верховного Совета, заседание которых проводятся между заседаниями самого Совета, и в которые для предварительного или дополнительного рассмотрения могут передаваться проекты законов и другие вопросы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета РСФСР (ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г.). Проекты законов и иные важные вопросы государственной жизни также могли быть вынесены на народное обсуждение решением Верховного Совета РСФСР либо его Президиума.

К сфере контрольных полномочий Верховного Совета можно отнести сохранившуюся норму об образовании Совета Министров Верховным Советом, институт депутатских запросов к должностным лицам вплоть до членов Совета министров, ответы на которые Конституция РСФСР провозглашала обязательными, создание Верховным Советом Комитета народного контроля РСФСР, возглавляющего систему органов народного контроля РСФСР.

Существенно изменился статус Президиума Верховного Совета по сравнению с Конституцией 1937 г., ограничивавшей его полномочия, и не содержащей положения о том, что в период между сессиями Президиум полностью заменяет Верховный Совет. Роль Президиума Верховного Совета РСФСР в реализации функций государственной власти значительно возросла. Статья 113 Конституции 1978 г. прямо говорит о том, что Президиум Верховного Совета РСФСР, избираемый Верховным Советом, является постоянно действующим органом Верховного Совета, подотчетным ему и осуществляющим в конституционно установленных пределах функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между сессиями Верховного Совета. Статья 115-116 Конституции РСФСР 1978 г. содержат список полномочий Президиума, состоящий из 21 пункта. Их можно подразделить на несколько групп. Первая группа – полномочия собственно Президиума, которые могут осуществляться только им и обеспечивают нормальное функционирование органов власти. Это назначение выборов в Верховный Совет РСФСР и местные Советы, созыв сессий Верховного Совета, координация деятельности постоянных комиссий Верховного Совета. Вторая группа – полномочия, которые нельзя прямо отнести к полномочиям традиционного представительного органа, и предоставление которых Президиуму связано со спецификой советского государства. Это контроль за соблюдением Конституции РСФСР, обеспечение соответствия конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР, толкование законов РСФСР, руководство деятельностью местных Советов, решение ряда вопросов административно-территориального устройства РСФСР, отмена постановлений и распоряжений Советов Министров РСФСР и автономных республик, решений краевых, областных, городских Советов народных депутатов в случае несоответствия их закону, назначение выборов в районные (городские) народные суды, назначение и отзыв дипломатических представителей РСФСР (ст. 115 Конституции 1978 г.). Кроме того, именно Президиум решает вопросы гражданства, помилования, предоставления убежища. Большая часть вопросов, входящих во вторую группу полномочий, по Конституции РФ 1993 г. осуществляются Президентом РФ.

Список полномочий Президиума ВС не является закрытым, Конституция 1978 г. позволяет его расширить, в т.ч. не только конституционными нормами, но и нормами законов РСФСР. Это важное отличие объема компетенции, предоставленного конституцией представительному органу.

Третья группа полномочий осуществляется Президиумом Верховного Совета в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии. Это внесение изменений в действующие законодательные акты, утверждение изменения границ автономных республик; образование новых краев, областей, автономных округов, образование и упразднение министерств и государственных комитетов по предложению Совета Министров РСФСР, освобождение от должности и назначение отдельных членов Совета Министров по представлению его Председателя (ст. 116 Конституции 1978 г.).

Как видно из анализа полномочий Президиума Верховного Совета, фактически именно он являлся парламентом по Конституции 1978 г. Исключительных полномочий Верховного Совета немного и часть из них может быть осуществлена и самим Президиумом по прямому разрешению ст. 116 Конституции 1978 г. Таким образом, система государственных органов по Конституции 1978 г. гораздо ближе к идее профессионального постоянного действующего парламента, нежели предыдущие. Объем компетенции, связанной с осуществлением нетипичных для парламента полномочий, постепенно сокращается, а из исключительных полномочий сессионного Верховного Совета, требующих регулярной реализации, можно отметить разве что бюджетные.