Компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный периоды развития россии

Вид материала

Документы

Содержание Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И.

Подобный материал:

• В. Б. Ваксман компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный, 511.51kb.
• Ю. А. Тихомиров обосновано отмечает, что публичная сфера предполагает соединение прав, 294.21kb.
• Московская финансово-юридическая академия, 22.97kb.
• Евгения Захаровна Евстигнеева Компетенция органов местной власти в области совершения, 204.04kb.
• Государственного Совета Удмуртской Республики 3 заседание, 982.86kb.
• Выборы Президента Российской Федерации, дополнительные выборы депутатов закон, 757.48kb.
• Основы законодательства, 673.89kb.
• 1. Охарактеризовать модернизацию государственной системы России в петровское время, 136.69kb.
• Правительство российской федерации распоряжение от 31 августа 2002 г. N 1225-р, 264.28kb.
• Участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению, 1200.52kb.

В. ВАКСМАН,

соискатель


КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ

И ПОСЛЕРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОДЫ

РАЗВИТИЯ РОССИИ


Принцип представительной демократии, т.е. осуществление народом власти через выборных полномочных представителей или через систему народного представительства¹, – один из основополагающих принципов конституционного строя каждого современного государства, претендующего на то, чтобы называться демократическим. Существование в таком государстве представительного органа государственной власти с широкой компетенцией презюмируется.

Подлинно представительным органом парламент является лишь тогда, когда формируется на основании всеобщего избирательного права, пусть и не равного, однако с таким механизмом, который гарантирует ту или иную степень представительства интересов всех классов, слоев населения. Именно поэтому многие ученые-правоведы, в том числе М.В. Баглай², Ж.И. Овсепян³, В.Ф. Залесский⁴, считают отправной вехой развития российского парламентаризма начало работы Государственной Думы первого созыва (1906 г.), несмотря на то, что идеи представительства (особенно расцветшие в начале XIX в. в трудах декабристов) и отдельные элементы демократии (от Новгородского и Псковского веча до боярских дум, земских соборов, Сената) в российской истории занимают весьма заметное место. Однако у этих органов не было таких важнейших признаков парламента, как представительный характер (они выражали интересы не большинства населения, а лишь малой, элитарной его части – дворянства, высшего духовенства и т.п.) и наличие законодательных полномочий (кроме веча, все органы были совещательными). Именно поэтому подлинное развитие парламентаризма началось в России лишь в 1905 г., хотя и компетенция, и порядок избрания первых четырех Государственных Дум были весьма далеки от традиционного парламента в конституционно ограниченной монархии.

Прежде чем перейти к анализу развития компетенции представительных органов в России, следует провести классификацию парламентов по критерию объема компетенции. Их можно подразделить на парламенты с неограниченной, с абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией. Иногда также выделяют вид консультативных парламентов (законосовещательных, а не законодательных органов), которые существуют в некоторых мусульманских странах⁵. Объем компетенции общегосударственного парламента зависит от формы правления и формы государственного устройства. В частности, именно в унитарных парламентарных республиках компетенцию представительного органа можно охарактеризовать как неограниченную. На протяжении всей российской истории подобного объема компетенции у парламента не было и, как представляется, в обозримом будущем не будет. В федерациях компетенция общегосударственного парламента обычно ограничена теми нормотворческими полномочиями, которые имеют субъекты федерации. В России эти ограничения сейчас несущественны (Конституция РФ 1993 г. даже не содержит перечня предметов исключительного ведения субъектов), а их значение в дореволюционный и советский периоды сводилось к нулю. Ограничения компетенции российских представительных органов всегда были связаны с особенностями формы правления в стране, реализацией принципа разделения властей.

Рассмотрение эволюции компетенции парламента в России позволяет оценить действующее законодательство в свете исторических изменений в статусе органов государственной власти, более полно оценить полномочия и предметы ведения Федерального Собрания, учесть накопленный опыт регулирования института представительного органа.

Опираясь на приведенную выше классификацию, выделим следующие периоды развития компетенции российских представительных органов.

I период – парламент с абсолютно ограниченной компетенцией, по многим вопросам имевший лишь совещательный голос (с октября 1905 г. по октябрь 1917 г.).

II период – советский, его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией (с конца октября 1917 г. по начало октября 1989 г.). В нем выделено три этапа, первый из которых соответствует срокам действия Конституций РСФСР 1918 и 1925 гг., второй – Конституции РСФСР 1937 г., третий – Конституции РСФСР 1978 г.

III период – переходный, это время конституционных реформ с конца октября 1989 г. по декабрь 1993 г.

IV период – становление и развитие классического двухпалатного парламента с относительно ограниченной компетенцией. Начинается с вступления в силу Конституции РФ 1993 г. и продолжается до настоящего времени. В нем выделено два этапа, а точкой раздела между ними является Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.

Первый период развития компетенции представительных органов России начинается с принятия Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»⁶ и оканчивается в 1917 г. с роспуском Государственной Думы, Государственного Совета и Учредительного собрания. С Манифестом 17 октября 1905 г., избирательным законом от 11 декабря 1905 г.⁷ и принятием 20 февраля 1906 г. «Учреждения Государственной Думы»⁸ в России 27 апреля 1906 г. появляется первый действительно представительный орган, обладавший не только совещательной, но и, по крайней мере формально, законодательной компетенцией. Устанавливалось «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных властей»⁹. Кроме того, определенные элементы представительности и законодательной компетенции появились и у Государственного совета, так что многие специалисты высказывают мнение о том, что они были как бы палатами двухпалатного парламента. Вершиной развития законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой русской революции 1905–1907 гг., стали утвержденные Указом Николая II Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г. В них сформулирована концепция парламента, «встроенного» в специфический механизм разделения властей, построенный на принципе самодержавия¹⁰.

Основные законы 1906 г. не определяли предметов ведения Государственной думы и Государственного совета, отсылая в ст. 109 к их учреждениям. Ведению Государственной Думы подлежали, согласно ст. 31 Учреждения Государственной Думы, предметы, требовавшие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, как и денежные ассигнования из казны, не предусмотренные росписью; отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требовавшие Высочайшего соизволения; дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из законов; дела, вносившиеся на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям. Кроме того, ведению Думы подлежали сметы и раскладки земских повинностей в местностях, где не были введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами¹¹. При этом Дума была прямо лишена права «возбудить вопрос об изменении Основных государственных законов»¹². Император же, напротив, хоть и осуществлял, согласно ст. 7 Законов, законодательную власть «в единении с Государственным советом, Государственной думой», все же обладал «верховной самодержавной властью», принадлежавшей «императору нераздельно». У него было право законодательной инициативы по всем вопросам, его вето на проекты, принятые Государственной Думой и Государственным Советом, было абсолютным (и в то же время он мог отменить вето любой палаты), без объяснения причин мог распустить оба органа (Госсовет – в части избираемых членов) в любой момент. Созыв Госдумы и Госсовета также был оставлен в императорской воле. Кроме того, компетенция первого российского представительного органа была ограничена и тем, что в отдельных случаях монарх мог издавать нормативные акты (указы) и по вопросам, отнесенным к компетенции парламентского регулирования, хотя они в дальнейшем и одобрялись Госдумой¹³. Следует отметить, что, несмотря на объемный перечень предметов ведения, представительные органы были лишены полномочий в части контроля и регулирования исполнительной власти. Дума не имела права участвовать в решении целого ряда вопросов государственного управления, была лишена возможности влиять и на исполнительную власть, безраздельно осуществляемую императором, и на правительство, формировавшееся монархом¹⁴. Члены Государственного совета и депутаты Государственной Думы лишь имели право обращаться с запросом к министрам и «главноуправляющим отдельными частями». Министры должны были отчитываться в своих действиях перед законодательными учреждениями¹⁵. В дополнение к указанным ограничениям была максимально усложнена реализация предоставленного Госдуме права законодательной инициативы. Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета требовали подписи 30 членов палаты под законодательным предположением, которое выражалось в форме письменного заявления, подававшегося председателю палаты. Палата, в которой был возбужден вопрос об издании нового или изменении действовавшего закона, должна была предварительно обсудить «желательность» такого мероприятия. В случае признания «желательности» выработка и внесение в палату законопроекта возлагались на «подлежащего» министра. Чтобы Дума и Совет могли реализовать свое право законодательной инициативы, т.е. имели возможность сами разработать законопроект, необходимо было, чтобы министр отказался от составления законопроекта. При этом министр не был связан каким-либо сроком, давая свое согласие на разработку законопроекта¹⁶.

Своеобразными были и отношения Государственной Думы и Государственного Совета. Их вряд ли можно квалифицировать как отношения верхней и нижней палаты бикамерального парламента. Законодательный процесс мог быть начат в любой палате, законодательные права были равными, и обе они обладали по отношению друг к другу абсолютным вето. При этом именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы) вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты¹⁷.

При сравнении положения Государственного Совета и Совета Федерации по Конституции РФ 1993 г. очевидны следующие различия: Совет Федерации не обладает абсолютным вето, его полномочия отличаются от полномочий Госдумы как в законодательной области (в частности, не все законопроекты императивно подлежат одобрению Совета Федерации), так и в иных сферах (ст. 102 и 103 Конституции 1993 г. определяют исключительные полномочия Госдумы и Совета Федерации). Существующее распределение полномочий представляется более работоспособным и целесообразным, нежели отнесение к ведению обеих палат одного и того же круга полномочий. В последнем случае неизбежно встает вопрос о необходимости одной из палат, коль скоро обе они занимаются одним и тем же.

Еще одна важная функция парламента, бюджетная, была урегулирована самостоятельным нормативным актом – Сметными правилами 8 марта 1906 г.¹⁸ Бюджет рассматривался Госсоветом и Госдумой в общем порядке обсуждения подлежащих ведению Совета и Думы законодательных дел. Из всех доходов и расходов бюджета представительные органы могли рассматривать только одну категорию, остальные либо не подлежали рассмотрению в парламенте вообще, либо не могли быть сокращены или увеличены по решению парламента. Правила оставляли для правительства множество обходных путей, позволявших провести доходы и расходы без контроля представительных органов, а неодобрение бюджета влекло за собой всего лишь применение бюджета прошлого года. Таким образом, несмотря на придание бюджету статуса закона, бюджетные полномочия Госдумы и Госсовета были еще ýже, чем законодательные.

В настоящее время палаты Федерального Собрания РФ рассматривают и утверждают федеральные бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль над исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органа, контролирующего исполнение федерального бюджета (Счетная палата РФ). Кроме того, поскольку бюджетный процесс регулируется законодательно, Федеральное Собрание имеет возможность вносить поправки и изменять Бюджетный кодекс РФ, чтобы расширить или сузить свои полномочия. Несмотря на расширение бюджетных полномочий, механизмы контроля над исполнением бюджета остаются не вполне четкими, а деятельность Счетной палаты РФ органы исполнительной власти подчас игнорируют. Полномочия Совета Федерации по контролю над использованием средств федерального бюджета нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь в его участии в механизме законотворчества (ст. 106 Конституции РФ 1993 г.). Незаметна роль Совета Федерации и в формировании федерального бюджета¹⁹.

В течение 1905–1917 гг. компетенция Государственной Думы Российской империи не изменялась, поэтому в данном периоде нецелесообразно выделение этапов развития компетенции.

Как известно, деятельность I (1906 г.) и II Государственных Дум (1906–1907 гг.) не имела результата в виде окончательных законодательных продуктов, в том числе, в связи с непродолжительностью их деятельности. III Дума (1907–1912 гг.) в этом плане была более успешной (в основном благодаря существенным изменениям в избирательном законодательстве, направленным на устранение либеральных сил из представительного органа). Однако, за исключением Закона от 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении»²⁰ и Закона от 23 июня 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни»²¹, Дума не приняла никаких исторически значимых законопроектов. Дело, как представляется, было не в слабости самой Думы и не в недостатке ее компетенции, а исключительно в препятствовании самодержавия любым попыткам думского законотворчества. Законодательная деятельность IV Государственной думы (1912–1917 гг.) была, прежде всего, направлена на укрепление основ самодержавия – полиции, духовенства, тюрем, и полностью поддерживала самодержавие в ходе первой мировой войны²².

В целом правовое регулирование деятельности представительных органов государственной власти в 1905–1917 гг. нельзя назвать удовлетворительным. Относительно широкие полномочия de jure, не подкрепленные механизмом их реализации, в отсутствие политической воли консервативной верхушки власти, стремление дать как можно меньше прав как можно меньшему количеству населения сыграли свою роль. Заложенных правовых основ представительной демократии было вполне достаточно для развития в стране конституционной монархии с гарантированными правами и свободами личности, с действующим принципом разделения властей, со стабильной юридической основой экономики. Однако для этого были необходимы благоприятное стечение политических, экономических и международных факторов и внедрение этих основ в реально действующие механизмы и процедуры, закрепленные в нормативных актах. Необходимо было сотрудничество Государственной Думы и самодержавия, задекларированной не только в норме-цели п. 3 Манифеста от 17 октября 1905 г., постепенное расширение народного представительства, учет национальных интересов, более серьезное и внимательное отношение к инициативам Думы.

Если проводить параллели между Государственной Думой и Государственным Советом начала XX в. и Государственной Думой и Советом Федерации по Конституции 1993 г., следует отметить такие позитивные тенденции, как расширение контрольных полномочий (депутатские запросы, выражение недоверия правительству, одобрение кандидатуры председателя Правительства Российской Федерации, бюджетные и налоговые полномочия), отсутствие ограничений в части предметов законодательного ведения, возможность преодоления президентского вето, более четкие процедуры взаимодействия между палатами, невозможность бесконтрольного роспуска представительных органов. В качестве недостатка хотелось бы выделить отсутствие в действующей Конституции РФ пусть даже декларативной нормы об осуществлении власти не только на основе разделения властей (ст. 11 Конституции РФ), но и в согласованном единстве целей и предпринимаемых действий.

В переходный период 1917 г. легитимно законодательная власть не принадлежала никому. В заседаниях Государственной Думы был объявлен перерыв, а в октябре 1917 г. она была распущена. Временное правительство с марта по октябрь 1917 г. фактически выполняло функции законодательного органа, однако не имело для этого нормативно зафиксированных полномочий. Определить форму правления, состав и компетенцию высших государственных органов должно было Учредительное собрание, однако после Октябрьской революции устройство власти в России отошло от принципа разделения власти еще дальше, чем в период 1905–1917 гг.

Второй период развития компетенции представительных органов в России, советский, включает в себя время с конца октября 1917 г. по начало октября 1989 г. Его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.

Теория Советов, разработанная В.И. Лениным, стала одной из основ советского государственного строительства и государствоведения. Советы, по мысли В.И. Ленина, сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль над исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов в целях постепенного перехода к выполнению функций законодательства и управления государством поголовно всем трудящимся населением²³.

Создание Советского государства было юридически оформлено II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов (25–26 октября 1917 г.)²⁴. Съезд утвердил своеобразную структуру государственного управления: образовывался Совет народных комиссаров (СНК), названный временным рабочим и крестьянским правительством, а контроль над его деятельностью возлагался на Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК)²⁵. После принятия Декрета СНК «О порядке утверждения и опубликования законов»²⁶ стало очевидно, что новая власть советов узурпировала законодательные полномочия, причем позволила заниматься законотворчеством органу, создававшемуся как исполнительный. Нормотворческие полномочия СНК уравновешивались правом ЦИКа Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов приостанавливать действие, изменять или отменять любое постановление СНК.

Специфика деятельности Съезда депутатов как представительного органа, парламента, или, скорее, квазипарламента, состояла в следующем. Во-первых, депутаты работали на неосвобожденной основе, они не получали никакого вознаграждения в связи с исполнением своих полномочий. Тесно связана с указанной и такая особенность Съездов, как их непостоянная работа. Как правило, депутаты собирались на сессии дважды в год на несколько дней. Естественно, за такое короткое время они не могли полноценно ознакомиться со всеми законодательными инициативами в полной мере, оценить их, предложить поправки. Таким образом, Съезд сохранял статус законодательного органа, но утрачивал реальное содержание, превращаясь в учреждение, которое лишь голосовало за решения постоянно действующих органов власти.

Стоит отметить, что по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание определено как постоянно действующий орган. Сессии Совета Федерации и Государственной Думы продолжаются почти целый год, за исключением кратких периодов летних и зимних каникул. Это позволяет палатам тщательнее анализировать поступающие законопроекты, проводить работу как на общих заседаниях, так и в комиссиях и комитетах.

Весьма специфической особенностью Съездов и Советов был и отстаивавшийся В.И. Лениным принцип императивного мандата, т.е. право избирателей на отзыв избранного ими депутата. В настоящее время императивный мандат в России установлен лишь на уровне местного самоуправления, что следует признать правильным. Оценивая этот принцип организации Советов, отметим, что право отзыва депутатов избирателями эффективен для местных выборных органов – как инструмент контроля депутатской деятельности. Но оно было неэффективно для организации высшего представительного органа, который должен обеспечивать не интересы отдельных граждан и регионов (это задача местной власти), а общенациональные интересы²⁷.

Статус и компетенция представительных органов в течение 19 лет первого этапа (с конца октября 1917 г. по ноябрь 1936 г.) не претерпели существенных изменений и характеризовались следующим. Высшим органом власти в стране признавался Всероссийский Съезд Советов, работавший на непостоянной, сессионной основе и имевший право принимать нормативно оформленные решения по всем вопросам, которые сочтет необходимым разрешить. Параллельно со Съездом работал постоянный орган с законодательными функциями – Всероссийский центральный исполнительный комитет. В периоды между сессиями он выполнял функции высшего органа власти. За Съездом оставались исключительные полномочия, осуществлять которые вправе был только он, однако нужда в их использовании возникала крайне редко, а влияние профессионального, постоянно функционировавшего ВЦИКа на непрофессиональный и не сплоченный Съезд было огромным. В этот период конституционные формулировки полномочий представительных органов власти характеризовались размытостью, нечеткостью, а сами полномочия включали в себя не только традиционные парламентские функции и функции определенного контроля над исполнительной властью, но и функции, типичные для правительства или главы государства. Впрочем, в советский период истории государства и права России представительные органы и были неким подобием коллегиального главы государства.

Согласно Конституции РСФСР 1918 г., принятой V Всероссийским съездом Советов, верховная власть принадлежала Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, формировавшемуся путем многостепенных выборов из числа представителей местных съездов Советов, а в период между съездами – Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов. В ведении Всероссийского съезда Советов могли оказаться вопросы, которые сам съезд признает подлежащими его разрешению. Таким образом, формально его компетенция была определена как неограниченная. Однако законодательными полномочиями были наделены и Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК), и Совет Народных Комиссаров (СНК). ВЦИК ст. 31 Конституции 1918 г. называла высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом, он также был высшим органом власти в периоды между съездами.

Исключительными полномочиями Всероссийского съезда Советов являлись, согласно ст. 51 Конституции 1918 г., лишь установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.

Кроме законодательных функций, съезд Советов обладал правами, которые в Конституции РФ 1993 г. большей частью отнесены к ведению исполнительной власти или Президента РФ, например: общее руководство внешней и внутренней политикой; установление и изменение на территории РСФСР системы мер, весов и денег; заключение займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений; регулирование внешней политики (ст. 49 Конституции 1918 г.). Съезд советов обладал и другими полномочиями, которые по сей день сохранены за Федеральным Собранием, в частности: решением вопросов внешних и внутренних границ, объявлением войны и заключением мира, утверждением бюджета, объявлением амнистии. Следует отметить, что именно Съезд советов назначал и смещал членов СНК. Исключительным полномочием Съезда были лишь вопросы изменения основных начал конституции и ратификация мирных договоров, все остальные полномочия съезд делил с ВЦИКом. Кроме того, Съезд Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, «который они признают подлежащим их решению» (ст. 50). Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России. Полномочия ВЦИКа были очень обширны: ст. 31–36 Конституции РСФСР 1918 г. гласят, что ВЦИКу принадлежало право определять «общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране». ВЦИК объединял и согласовывал работу по законодательству и управлению и наблюдал за проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов Советской власти.

ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения, вносимые СНК или отдельными ведомствами, издавал собственные декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции 1918 г.). Этот орган мог отменить или приостановить действие всякого постановления или решения Совета Народных Комиссаров. К ведению ВЦИКа, как уже указывалось, относились и вопросы общегосударственного законодательства, судоустройства и судопроизводства, гражданского, уголовного законодательства и пр. (п. «о» ст. 49 Конституции 1918 г.). Именно ВЦИК формировал Совет народных комиссаров, создавал народные комиссариаты, совместно со Съездом Советов контролировал их деятельность. Решать вопросы установления и изменения границ, отчуждения частей территории РСФСР или принадлежавших ей прав, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира ВЦИК мог только в случае невозможности созыва Всероссийского съезда Советов (ст. 52 Конституции РСФСР).

Объем компетенции как съезда Советов, так и ВЦИКа выходил далеко за рамки законодательного органа и включал полномочия исполнительного органа государственной власти.

С принятием Конституции СССР 1924 г. и затем РСФСР в 1925 г.²⁸ структура, процедура формирования представительных органов были сохранены. Была уточнена компетенция Съезда Советов, в которую теперь входило также окончательное утверждение частичных изменений Конституции РСФСР 1925 г., принятых сессиями ВЦИКа, и окончательное утверждение конституций автономных советских социалистических республик. Компетенция Съезда Советов, делимая им с ВЦИКом РСФСР, изменилась в связи с передачей части полномочий на уровень Союза, однако, согласно ст. 17 Конституции 1925 г., к ней относилось общее руководство политикой и народным хозяйством РСФСР; установление границ автономных республик, утверждение (предварительное – до решения съезда Советов) их конституций и разрешение споров между ними; общее административное разделение территории РСФСР и областных объединений; установление плана народного хозяйства республики и отдельных его отраслей; утверждение бюджета РСФСР; установление государственных и местных налогов, заключение внутренних и внешних займов; верховный контроль над государственными доходами и расходами РСФСР; утверждение кодексов; право амнистии; отмена постановлений нижестоящих съездов Советов, нарушавших Конституцию и постановления верховных органов РСФСР.

Съезды Советов на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На них обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.

Итак, рассмотренный этап развития компетенции представительных органов России характеризуется ярко выраженной классовой сущностью этих органов, которая проявлялась и в названии, и в содержании их деятельности. При этом Советы рабочих, крестьянских депутатов и их компетенция были ориентированы только на выражение классовых интересов пролетариата и беднейшего крестьянства²⁹. Структура представительного органа отличается дуализмом сессионного и постоянно действующего органов, при этом сессионный Съезд Советов формирует постоянно действующий ВЦИК, а последний, в свою очередь, заменяет Съезд в период между сессиями. Компетенция Съезда формально не ограничена (по Конституции 1918 г.) либо ограничена полномочиями, переданными на уровень СССР (по Конституции 1925 г.). Компетенция представительных органов по Конституции 1925 г. включает в себя не только законодательные, но и контрольные, распорядительные и бюджетные полномочия. De jure обеспечена самая широкая возможность народных масс участвовать в отправлении власти, так как выборный представительный орган и является главой государства. De facto реальная власть принадлежит узкому кругу лиц, входящих в постоянно действующий ВЦИК и одновременно в иные властные органы (запрета на совмещение должностей в органе представительном и иных органах в тот момент не существовало).

Сейчас в связи с реализацией в Конституции 1993 г. принципа разделения властей распорядительные полномочия Федеральным Собранием не осуществляются, так как они в теории разделения властей относятся к компетенции органов исполнительной власти. Нормативно зафиксированного статуса контрольного органа Федеральное Собрание также не имеет, однако ряд контрольных полномочий осуществляет, в том числе контроль над Правительством РФ с возможностью инициации вотума недоверия к нему, бюджетный контроль. В настоящее время довольно широкие, хотя и ограниченные принципом разделения властей по вертикали и горизонтали, полномочия Федерального Собрания обеспечены функционирующими механизмами их реализации. Несмотря на то что Федеральное Собрание по Конституции 1993 г. не является высшим органом власти, его влияние на процессы, происходящие в обществе и государстве, намного значительнее влияния представительных органов советского времени.

На следующем этапе развития представительных органов советского времени (декабрь 1936 – сентябрь 1977 гг.) Конституция СССР 1936 г.³⁰ и Конституция РСФСР 1937 г.³¹ разрабатывались и принимались на фоне усиления репрессивной стороны диктатуры пролетариата, мирового экономического кризиса, отразившегося и на России, индустриализации, коллективизации, нарастания военной опасности. В Конституции РСФСР 1937 г. идея дуалистичного представительного органа была проведена последовательнее, чем в иных советских основных законах, а полномочия между высшим сессионным и заменяющим его постоянно действующим органами были разделены наиболее четко.

Полномочия субъектов советской квазифедерации, в том числе РСФСР, были сужены. Высшим органом государственной власти РСФСР стал Верховный Совет РСФСР, осуществлявший все права, присвоенные РСФСР, являвшийся (ст. 24 Конституции) единственным законодательным органом в РСФСР, избиравшийся – впервые в истории России – путем прямых выборов на пропорциональной основе.

Среди важнейших полномочий, отнесенных ст. 19 и 23 Конституции РСФСР 1937 г. к ведению Верховного Совета, кроме собственно законодательных полномочий, следует особо выделить следующие: установление Конституции РСФСР и контроль над ее исполнением, налоговые, бюджетные и плановые функции, предоставление гражданства РСФСР, амнистия. Эти полномочия считаются традиционными для представительного органа государственной власти и осуществляются Федеральным Собранием РФ и по сей день.

Другие же полномочия можно классифицировать на две группы. К первой группе относятся характерные более для исполнительной ветви власти, как-то: охрана государственного порядка и прав граждан, руководство страховым и сберегательным делом; управление банками, предприятиями и организациями республиканского подчинения, руководство местной промышленностью, контроль и наблюдение за состоянием и управлением предприятий союзного подчинения. Вторую группу составляют полномочия, вторгающиеся в сферу ведения субъектов РСФСР, например: утверждение конституций автономных советских социалистических республик, установление границ и районного деления краев, республик и областей. Из сказанного видно, что принцип разделения власти в РСФСР не работал ни по горизонтали (распределение полномочий по ветвям власти), ни по вертикали (разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов). Сохранена норма об образовании Совета Министров представительным органом (ст. 40 Конституции 1937 г.) с указанием на ответственность Совета Министров перед Верховным Советом. Верховный Совет формировал Верховный Суд РСФСР. Сам же Верховный Совет при этом формально являлся представительным органом с неограниченной компетенцией. В статье 19 Конституции РСФСР перечислены вопросы, относившиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров РСФСР (с марта 1946 г. – Совета Министров), а в ст. 23 указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, что входят в компетенцию названных подотчетных ему органов.