Программа действий «приоритетные направления деятельности по развитию малого и среднего предпринимательства в россии на 2008-2012 гг.

Вид материала

Программа

Содержание 2. Участие предпринимательского сообщества в проведении административной реформы Проблема 1 - «Проблема прямого управления» (избыточное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов). Проблема 3 – Де-факто сохранение некоторых избыточных государственных функций. Проблема 4 – Игнорирование отдельными органами исполнительной власти решений, принятых в ходе административной реформы. Проблема 5 – Низкая степень участия гражданского общества в проведении административной реформы. Проблема 7 - Тенденция отхода от принципов, которые были изначально заложены в идеологию реформирования (презумпции - избыточнос 3. Противодействие коррупции Проблема 2 - Нарушение баланса прав и ответственности между чиновниками и предпринимателями. 4. Защита конкуренции

Подобный материал:

• Приоритетные направления деятельности по развитию малого и среднего предпринимательства, 1558.44kb.
• Информация по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства за I полугодие, 62.68kb.
• Комитет по развитию малого и среднего предпринимательства Республики Татарстан, 1259.22kb.
• О реализации мероприятий по развитию инфраструктуры малого и среднего предпринимательства, 117.52kb.
• Анализу рынка внешнеэкономической деятельности малого и среднего бизнеса г. Иркутска, 1163.25kb.
• Национальный Фонд развития малого и среднего предпринимательства, 208.59kb.
• Краевой целевой программы "государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, 294.12kb.
• Целевой программы министерства здравоохранения и социального развития российской федерации, 485.99kb.
• Цели программы содействие созданию объектов малого предпринимательства; поддержка, 420.6kb.
• Рассмотреть рекомендации Совета по развитию малого и среднего предпринимательства, 52.08kb.

2. Участие предпринимательского сообщества в проведении административной реформы

В рамках деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы при активном участии предпринимательского сообщества продолжается работа по устранению избыточных государственных функций, идет процесс разработки и согласования проектов административных регламентов и стандартов государственных услуг. В числе приоритетных направлений деятельности ОПОРЫ:

• проведение независимой общественной экспертизы проектов административных регламентов и стандартов, закрепляющих порядок осуществления государственных функций и оказания государственных услуг;
  
• организация общественного контроля и работы по проверке выполнения требований административных регламентов и стандартов государственных услуг, эффективности и изучения перспективы регламентации государственных функций/услуг (сбор информации об административных барьерах и избыточных административных процедурах при осуществлении государственных функций в конкретных отраслях экономики и подготовка предложений по их устранению);
  
• участие в работе по внедрению многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) – оформление документов по принципу «одного окна»;
  
• участие в работе по подготовке изменений в отдельные положения действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов (многие принятые административные регламенты работают с неполной отдачей, и причина не в них – нужно менять базовые правовые акты).
  

В ходе проведения административной реформы обнаружились слабые стороны, которые тормозят эффективную реализацию мер административной реформы. На практике они выражаются в следующем:

Проблема 1 - «Проблема прямого управления» (избыточное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов).

Первой и главной проблемой государственного регулирования в тех или иных сферах экономической активности остается неизжитая с советских времен привычка должностных лиц органов власти понимать «регулирование» как непосредственное руководство деятельностью, в данном случае – самостоятельной деятельностью хозяйствующих субъектов, хотя бы в некоторых ее аспектах. И хотя подавляющее большинство функций и полномочий федеральных органов власти, предусматривавших или допускавших возможность подобного вмешательства в экономическую жизнь, в ходе происходящей в Российской Федерации административной реформы, планомерно и последовательно упраздняется, мы все еще реально находимся на федеральном уровне – на полпути, а на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в лучшем случае – в самом начале этого пути.

Проблема 2 - «Проблема обратной иерархии» нормативно-правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти (фактический приоритет ведомственного нормотворчества перед федеральными законами).

В соответствии с законодательством Российской Федерации правовые нормы, содержащиеся в нормативных актах более низкого уровня иерархии (подзаконные акты), не должны противоречить «вышестоящим» (Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы). В том случае, если акт принят органами исполнительной власти, он «по определению» не может не просто противоречить законам – он не должен содержать по сравнению с этими законами ничего нового (расширительное толкование). Можно конкретизировать, детализировать – но «развивать» или «дополнять» допустимо только в том случае, если такое право органа исполнительной власти прямо предусмотрено законодательным актом. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в которой это допускается Конституцией, и только федеральным законом (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ), а не подзаконным актом, пусть даже «на основании», «в развитие» или даже «во исполнение» федерального закона.

В реальной правоприменительной практике основным видом нормативно-правовых актов, применяемых и учитываемых в своей деятельности чиновниками всех уровней, оказываются приказы и распоряжения их собственного ведомства. Как правило, они руководствуются актами более высокого уровня только в тех случаях, если такие акты прямо упомянуты в соответствующем приказе как подлежащие применению.

Практика также показывает, что любой орган исполнительной власти толкует применяемые положения нормативно-правовых актов с позиций максимального расширения собственных прав и полномочий и максимального ограничения прав и ужесточения обязанностей граждан и юридических лиц. В ход идут любые методы: и придание императивного характера диспозитивным или даже рекомендательным положениям, и трактовка любого установленного перечня прав хозяйствующих субъектов как исчерпывающего, а любого перечня их обязанностей как открытого и т.п. Совершенствование текста законодательных актов ситуацию не изменит, необходимо менять подход - пока суды Российской Федерации будут руководствоваться таким ведомственным толкованием вместо того, чтобы самостоятельно разбираться в существе вынесенных на их разрешение разногласий, эта проблема решена быть не может.

Проблема 3 – Де-факто сохранение некоторых избыточных государственных функций.

В 2004-2005 годах в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции федеральных органов исполнительной власти, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. Часть предложений по упразднению избыточных функций уже реализована, значительно бóльшая часть еще ждет своей очереди (речь идет более чем о 2500 конкретных функций). При этом часть функций действительно упраздняется, однако многие функции упраздняются «неявно», косвенно, как правило, с использованием следующего механизма: ликвидируется орган исполнительной власти, часть его обязанностей передается другим органам, однако значительная часть таких обязанностей не передается никому и должна была бы исчезнуть. Однако на практике данные функции иногда начинают – фактически по собственной инициативе - осуществлять другие контролирующие органы.

Рассматриваемая проблема во многом выражается в том, что «упразднение функций» органов власти, к сожалению, не тождественно «ликвидации полномочий». Понятия «функции» и «полномочия» зачастую используются как синонимы, что неверно. «Функции» – это то, что государственный орган обязан делать, а «полномочия» – то, что он «при этом» (поскольку ничего иного он делать не должен «по определению») делать вправе; то есть эти понятия лежат в совершенно разных плоскостях. В результате сегодня федеральные органы исполнительной власти реально продолжают исполнять массу функций, давно признанных избыточными, мотивируя это тем, что они, по-прежнему, вправе все это делать, поскольку исполнение подобных функций все еще (до их формального упразднения нормативными актами) находится в пределах их полномочий.

Еще одной стороной этой же проблемы является сформировавшаяся традиция обоснования подобного конструирования функций необходимостью защиты чьих–либо прав, безопасности и т.п. (ст. 55 Конституции РФ).

Проблема 4 – Игнорирование отдельными органами исполнительной власти решений, принятых в ходе административной реформы.

Некоторые министерства и ведомства не исполняют, иногда совершенно сознательно, упорно и последовательно, решения Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В ряде случаев это дает результаты, когда, например, функции, признанные избыточными и Правительственной комиссией по проведению административной реформы, и Постановлениями Правительства РФ, «реанимируются» в новых редакциях положений о федеральных органах исполнительной власти – уже без указания на их избыточность и необходимость упразднения.

Проблема 5 – Низкая степень участия гражданского общества в проведении административной реформы.

Несмотря на создание при Правительственной комиссии специальной рабочей группы по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе, значимых результатов пока нет. Информация о работе Правительственной комиссии, вопросах, выносимых на обсуждение тематических рабочих групп Комиссии, не доводятся до сведения заинтересованных представителей гражданского общества. Более того, на практике наблюдаются негативные тенденции, выражающиеся в желании вытеснить любых представителей предпринимательского и экспертного сообщества из обсуждения, предпринимаются конкретные административные шаги по недопущению «неудобных членов» на заседания рабочих групп и т.д.

Проблема 6 – Несоблюдение установленного порядка обеспечения гласности работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы и ее тематических рабочих групп.

Часто сроки их созыва, регламент работы не доводятся до членов; в протокол имеет шанс попасть только личное мнение руководителя. В результате – нередко проводятся решения, не только полностью противоречащие концепции административной реформы и устанавливающие новые функции и услуги, но и противоречащие действующему законодательству. На официальном информационном ресурсе Правительственной комиссии за исключением Положения о деятельности Комиссии и ее составе отсутствуют иные сведения о работе комиссии.

Проблема 7 - Тенденция отхода от принципов, которые были изначально заложены в идеологию реформирования (презумпции - избыточности государственных функций и др.).

В данном случае главная задача предпринимательского сообщества - добиваться признания и соблюдения базовых принципов проведения административной реформы (презумпций). Некоторые презумпции универсальны и должны распространяться на весь комплекс федерального законодательства (презумпция избыточности госфункции и др.), другие актуальны лишь для определенной ее части или даже для отдельных нормативных актов (например, презумпция добросовестности налогоплательщика).

Проблема 8 – Практика фактической подмены мероприятий по государственному контролю за осуществлением предпринимательской деятельности «услугами» по выдаче на платной основе предварительных «заключений о соответствии» условий осуществления этой деятельности неким критериям.

Наиболее ярко эта проблема проявляется, когда суммируются процессуальные полномочия, например, когда один и тот же орган государственной власти осуществляет и контроль, и надзор, и выявление и документирование административных правонарушений, и рассмотрение дел о таких правонарушениях. В результате этот орган склонен рассматривать всю эту «цепочку» как единое действие и эффективность своей работы оценивает, исходя из того, сколько контрольно-надзорных мероприятий завершились взиманием административного штрафа.

Предложения:

1. Рекомендовать Правительству РФ в ближайшее время внести в Государственную Думу РФ подготовленный совместной Рабочей группой по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе Правительственной комиссии по проведению административной реформы проект Федерального закона «Об административных регламентах и стандартах государственных и муниципальных услуг».
   
2. Инициировать принятие Федерального закона «Об административных процедурах», регламентирующего общие принципы деятельности органов власти различного уровня в целях обеспечения максимальной защиты предпринимателей от злоупотреблений при прохождении процедур, особенно, не описанных в регламентах и стандартах.
   
3. Закрепить в соответствующих нормативно-правовых актах базовые принципы административной реформы (презумпции), в том числе:
   

• презумпция безопасности (любой деятельности, которая прямо не упомянута законом как представляющая опасность; это едва ли не важнейшая презумпция, поскольку «угроза безопасности» – основной предлог для ограничения прав граждан);
  
• презумпция избыточности каждой конкретной функции государственного управления, презумпция неправомерности властного вмешательства государства в частно-правовую сферу;
  
• презумпция несоответствия нормативных актов органов исполнительной власти Федеральным законам (если какое-либо правоотношение урегулировано Федеральным законом, то и необходимость, и возможность применения при его рассмотрении и разрешении возникающих споров еще и других актов должна доказываться административными органами специально и в каждом конкретном случае);
  
• презумпция уведомительного характера процедур при начале какой-либо деятельности или при каких-либо изменениях (необходимость получения любых разрешений должна обосновываться, а затем в каждом частном случае доказываться специально);
  
• презумпция добросовестности налогоплательщика;
  
• презумпция соответствия качества товара декларации производителя;
  
• презумпция несоответствия предмета государственного контроля (надзора) компетенции проверяющего органа;
  
• презумпция наличия права выкупа земли под приватизированным объектом, права приватизации занимаемого муниципального помещения.
  

4. Инициировать введение персональной (административной) ответственности должностных лиц органов государственной власти за нарушение порядка и сроков исполнения государственных функций или оказания государственных услуг.
   
5. Организовать работу по проверке эффективности и изучения перспективы регламентации государственных функций (услуг) с целью усовершенствования процесса дальнейшей регламентации государственных функций (услуг) и исполнения уже регламентированных административных процедур, а также с целью выявления и упразднения избыточных административных процедур.
   
6. Разработать механизмы привлечения гражданского общества к реализации мероприятий административной реформы (в частности, к процессу регламентации государственных функций (услуг)).
   
7. На интернет-странице Правительственной комиссии по проведению административной реформы ввести новостную ленту и установить ссылки на интернет-страницы Рабочих групп с размещением на последних сведений о составе рабочей группы, плане мероприятий, проектах рассматриваемых документов, протоколах заседаний и т.п.
   
8. Принять участие в реализации Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года.
   

3. Противодействие коррупции

Внедрение и реализация комплекса антикоррупционных мер является чрезвычайно важной задачей для снижения издержек и обеспечения конкурентоспособности малого и среднего бизнеса.

Наиболее типичным проявлением коррупции во всем мире является заключение бизнесом или гражданами обоюдовыгодных сделок с лицами, наделенными властными полномочиями, с целью получения незаконных преференций и конкурентных преимуществ либо уклонения от заслуженного наказания за нарушение закона.

В результате типичной коррупционной сделки выгоду получают обе стороны: взяткополучатель незаконно обогащается (прямо или косвенно), а у взяткодателя-предпринимателя появляются недоступные иным, законопослушным участникам аналогичной деятельности, возможности для преуспевания или освобождения от ответственности за правонарушения. Однако, по данным «Транспэренси Интернейшнл» («Барометр мировой коррупции»), для России наряду с типичными проявлениями коррупции характерен другой тип коррупционных сделок, когда их предметом становятся законные права предпринимателей и граждан.

Такая коррупция является типичной для экономически неразвитых и постсоветских стран и не соответствует уровню экономического развития нашей страны. Размах такого типа коррупции во многом связан с тем, что объем полномочий должностного лица не соответствует мере его законодательной ответственности за нарушения в правоприменительной практике – ответственность предельно размыта, ничтожна, и привлечь к ней оказывается затруднительным.

В 2006 г. Россией были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003 г. и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 г. В порядке реализации принятых на себя международных обязательств разработан пакет изменений в законодательство Российской Федерации в части по противодействию коррупции. Важно, чтобы эти меры предусматривали решение следующих проблем.

Проблема 1 – В отечественном антикоррупционном законодательстве практически не находит отражения широко распространенная практика, когда предметом коррупционных отношений становятся законные права, реализация которых затруднена, порой настолько, что без вступления в коррупционные отношения с соответствующими должностными лицами оказывается нереальным.

К предпринимателю предъявляются избыточные, не предусмотренные законом требования, и получить государственные услуги должного объема, качества и в срок не представляется возможным.

Такое поведение должностных лиц, особенно в коррупционно опасных сферах экономики (прохождение административных процедур, проверки, доступ к дефицитным ресурсам, включая государственные и муниципальные закупки и имущественные торги), должно быть описано в нашем законодательстве и квалифицироваться как коррупционное, понуждающее к даче взятки. Сам факт такого коррупционного поведения чиновника должен служить основанием для привлечения его к ответственности, независимо от того, привело оно к даче взятки или нет.

Что касается лица, которое в таких случаях дает взятку, оно должно освобождаться от ответственности, т.к. такого рода взятка не является обоюдовыгодной сделкой, она не дает предпринимателю дополнительных преимуществ, напротив, позволяет реализовать свои законные права только путем обременительных издержек.


Проблема 2 - Нарушение баланса прав и ответственности между чиновниками и предпринимателями.

В России типичные коррупционные практики чиновников - ненадлежащее исполнение своих обязанностей (предъявление избыточных требований, волокита, бездействие) и нарушение законных прав предпринимателей и граждан - наказываются крайне редко. При обжаловании можно добиться прекращения дальнейших нарушений и восстановления своих прав, но никакой ответственности за причиненный ущерб должностное лицо, как правило, не несет, что не мотивирует его в дальнейшем воздерживаться от подобного поведения. В результате в своей дальнейшей деятельности он продолжает безнаказанно нарушать права широкого круга лиц.

У предпринимателей ответственность за каждое правонарушение четко прописана, а реализация законных прав - напротив, зачастую затруднена. Такое нарушение баланса интересов создает почву для коррупции.

Проблема 3 – Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля со стороны гражданского общества и, в частности, обеспечения обратной связи со стороны бизнес-сообщества по вопросам реализации антикоррупционной политики.

В законодательстве не предусмотрена обязанность, подкрепленная соответствующими нормами ответственности, безотлагательно, адекватно и, главное, результативно, реагировать на сигналы о коррупционных проявлениях, поступающих от институтов гражданского общества, СМИ и граждан. Как правило, реагируют на подобные сигналы формально, запоздало, не доводя дело до конкретных результатов, зачастую в ущерб лицам, подавшим эти сигналы, с которыми затем фигуранты жалоб беспрепятственно сводят счеты. Не в полной мере обеспечены доступные способы и средства своевременной передачи подобной информации, а также возможности для нахождения адекватных адресатов для ее получения.


Предложения:

1. Принять активное участие в создании общегосударственной системы противодействия коррупции на всех уровнях власти (федеральном, региональном, местном) и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной).
   
2. Содействовать принятию пакета законов о противодействии коррупции, в котором будет конкретизирована мера ответственности лиц, наделенных властными полномочиями, за нарушение каждой из норм антикоррупционного законодательства и разграничена ответственность взяткодателей-инициаторов коррупционных сделок и лиц, понуждаемых к коррупции.
   
3. Законодательно закрепить (и подкрепить нормами ответственности) обязанность должностных лиц, уполномоченных осуществлять контроль в сфере противодействия коррупции, безотлагательно, адекватно и результативно реагировать на сигналы о коррупционных проявлениях, поступающие от институтов гражданского общества, СМИ и граждан, обеспечивать доступные способы и средства своевременной передачи подобной информации.
   
4. Обеспечить реализацию необходимого комплекса мер по предотвращению коррупции в коррупционно опасных сферах:
   
   1. административные процедуры – квалифицировать как коррупционное поведение (вымогательство взяток) нарушение административных регламентов в сфере предпринимательства, необоснованное затягивание согласований или отказы в выдаче необходимых разрешений, особенно на муниципальном уровне, введя муниципальные административные регламенты прохождения исходно-разрешительной документации.
      
   2. инспектирование – квалифицировать как коррупционное поведение предъявление избыточных или не существующих в законодательстве требований к бизнесу со стороны проверяющих инспекторов, навязывание платных процедур и закрепить нормы административной (либо уголовной) ответственности за подобные действия.
      
   3. доступ к дефицитным ресурсам (земле, помещениям, инфраструктурным и инженерным сетям и др.) - повысить прозрачность при предоставлении дефицитных ресурсов, доступа к инфраструктурным объектам и инженерно-техническим сетям, реализовывать государственное и муниципальное имущество через единую систему электронных торгов.
      
   4. государственные и муниципальные закупки – необходимо законодательно уточнить:
      

• механизмы формирования первичных требований (технического задания) к поставляемым товарам, услугам, работам (Постановление Правительства);
  
• предусмотреть возможность согласования условий приемки результатов государственного / муниципального контракта.
  

5. Включать в ежегодный публичный отчет о результатах деятельности в сфере предотвращения коррупции данные независимого мониторинга общественных институтов, в том числе, бизнес-объединений.
   
6. Обеспечить обязательность учета результатов экспертизы нормативных актов на предмет коррупциогенности, проводимой независимыми общественными институтами.
   
7. Создать эффективно работающий механизм досудебного обжалования действий должностных лиц, особенно в коррупционно опасных сферах.
   
8. Обеспечить открытость и прозрачность информации о региональных и муниципальных бюджетах, участие институтов гражданского общества в контроле над расходованием средств бюджетов различных уровней.
   

Роль бизнес-сообщества заключается в обеспечении общественного контроля за эффективной реализацией мер по противодействию коррупции и осуществлении обратной связи, не оставляющей возможностей для формального подхода к реализации антикоррупционной политики.

4. Защита конкуренции

Проблема 1 – Нарушения при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.  

Несмотря на позитивные результаты, достигнутые Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) в сфере контроля за государственными и муниципальными закупками, некоторые аспекты остаются неурегулированными. На практике имеют место нарушения прав предпринимателей при размещении государственного и муниципального заказа. Причины: