В. Е. Чиркин конституционно! Право зарубежных стран учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Глава 7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 148 Глава 7 Формы правления в зарубежных странах Монократическая государственная форма Сегментарная государственная форма Понятие и классификация форм правления. Абсолютная монархия. Глава 7 Формы правления в зарубежных странах Особенности монархии в некоторых странах. Президентская республика.

Подобный материал:

• «Конституционное право зарубежных стран», 27.59kb.
• В. Е. Чиркин конституционное право учебник, 9189.03kb.
• Курс лекций п о дисциплине: Конституционное право зарубежных стран для студентов специальности, 61.53kb.
• Вопросы к экзамену по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» 2008-2009, 36.94kb.
• Рабочая программа (аннотация) по Конституционному праву зарубежных стран Направление, 88.18kb.
• Учебно-методический комплекс клекциям, семинарским занятиям и самостоятельной работе, 265.04kb.
• Рабочая программа составлена в соответствии с требованиями Государственного образовательного, 179.93kb.
• Лекций и семинаров по курсу «Гражданское и торговое право зарубежных стран» на 3 курсе, 14.94kb.
• Права человека и гражданина в конституционно-правовой теории и практике зарубежных, 96.85kb.
• Лекции по курсу «Конституционное право зарубежных стран», 297.72kb.

Глава 6 Основы организации государственной власти

§ 4. Институты непосредственной и представительной демократии при осуществлении государственной власти

Непосредственная и представительная демократия может осущест­вляться на различных уровнях общества, в различных коллективах (например, принятие решений на профсоюзном собрании или выборы членами добровольного общества своего руководящего комитета, кото­рый осуществляет представительские функции и принимает решения от имени общества).

Непосредственная демократия — прямое осуществление власти на­родом как власти государственной находит свое выражение в выборах избирателями главы государства, парламента, а иногда и непосредст­венно премьер-министра (в Израиле по закону 1994 г.), в досрочном отзыве (прекращении мандата) избранных депутатов (а, например, в Австрии и Президента) по воле избирателей путем голосования, в при­нятии законов путем референдума, причем во многих странах законы, принятые референдумом, имеют преимущества по сравнению с парла­ментскими, в народной законодательной инициативе, в различных формах участия в управлении государством.

Представительная демократия — это реализация власти народа через избранных им представителей, представительные органы (парла­менты, законодательные собрания в субъектах федерации, иногда — в политических автономиях). В данном случае государственную власть осуществляет не народ непосредственно, а созданный им представи­тельный орган.

В последующих главах детально рассматриваются оба этих способа осуществления государственной власти.

Глава 7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Понятия формы государства и формы правления

Понятие формы государства. В конституционном праве зарубеж­ных стран традиционно используются несколько понятий, характери­зующих с разных сторон форму государства: форма правления, форма государственного (политико-территориального) устройства, форма политического (государственного) режима. Именно эти три составные части используются в государствоведении для создания понятия «форма государства». Термин «форма государства» имеет доктриналь-ное происхождение, он связан сучениями о государстве, и долгое время в конституциях не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явление становится предметом конституционного регулирования. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть или были главы с названием «Форма государства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки, вклю­чающие все три названных выше элемента. Так, Конституция Брази­лии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, Конституция Марокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальной монархии, Конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной, демократической респуб­лике. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как «партиципаторную республику».

Таким образом, форма государства — это комплексный институт конституционного права, представляющий собой внутренне согласо­ванную систему норм, регулирующих в их единстве структуру и взаи­моотношения основных органов государства (главы государства, пар­ламента, правительства), политико-территориальное устройство, глав­ные методы деятельности государственного аппарата и формы его об­ратной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государ-ствоведения форму государства (форма правления, государственного устройства и др.), в конституционном праве .служат пединститутами комплексного института «форма государства». В свою очередь они могут выступать в качестве институтов при более дробной классифи-

10*

148

Глава 7 Формы правления в зарубежных странах

кации (например, форма правления по отношению к парламентарной республике).

Классификация форм государства в конституционном праве. В от­личие от теории государства и права в конституционном праве для классификации форм государства используется свой подход — с пози­ции теорий разделения властей и единства государственной власти. С этой точки зрения в качестве основных разновидностей можно выде­лить поликратическую (многовластную) и монократическую (едино­властную) формы государства. Промежуточное положение между ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этих двух форм. Такая классификация применима ко всем зару­бежным странам, в том числе и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими. Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целом поликратическая государст­венная форма характеризуется: разделением властей между различны­ми органами государства (парламент — законодательная власть, глава государства и правительство — исполнительная власть, независимые суды — судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системой их взаимных сдержек и противовесов, самоуп­равлением территориальных коллективов, демократическим государ­ственным режимом, различными формами участия населения в управ­лении государством.

Монократическая государственная форма характеризуется едино­властием определенного органа или должностного лица. В конститу­циях может быть провозглашено полновластие не одного органа, а определенной системы однородных органов (например, советов в ус­ловиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, что государственная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальные органы государства — это органы не государственной влас­ти, а управления, правосудия и др. Полнота государственной власти может принадлежать одному лицу (например, фюреру, дуче, кауди-льо — в свое время в Германии, Италии, Испании, Португалии, мо­нарху — в некоторых мусульманских странах, по конституциям ко­торых вся власть исходит от монарха). В прошлом во многих странах Африки (Гвинее, Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть при­надлежала «пожизненным президентам», которые одновременно яв­лялись председателями единственной разрешенной (правящей) пар­тии, хотя в некоторых конституциях и были отдельные положения о разделении властей. Наконец, реальная власть может находиться в руках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняющего важнейшие государственные полномочия. Так было и есть в странах

§ 1 Понятия формы государства и формы правления 149

тоталитарного социализма, где все важнейшие государственные ре­шения принимались и принимаются политбюро (президиумом, ис­полнительным комитетом, центральным комитетом) правящей ком­мунистической партии.

При такой государственной форме нет системы сдержек и проти­вовесов; территориальные коллективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местное самоуправление прямо отвергается как институт: оно заменяется назначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избранными советами, которым по кон­ституции принадлежит вся власть, но которые на деле подчинены местным органам правящей партии; господствует единая государст­венная идеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране, Пакистане, это было установлено конституциями, в других такое господство имело фактический характер); существует авторитарный или тоталитарный режим; партиципация либо отвер­гается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значения для влияния на политику государственных органов в центре и на местах.

Сегментарная государственная форма (лат. segmentum — отрезок) характеризуется тем, что государственная организация как целое скла­дывается из разнородных отрезков, но ее объединяет единая природа государственной власти, единство государственной политики по прин­ципиальным вопросам, единые-главные принципы организации и дея­тельности. В данной государственной форме есть элементы и поликра-тии, и монократизма, частички демократии, авторитаризма и даже то­талитаризма. Органы государственной власти формируются путем вы­боров, но выборы «заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередко ограничено (три было в Индонезии, до 1999 г. две в Нигерии, в свое время три, а затем, до введения многопартийнос­ти, четыре в Сенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские рес­публики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных в Таиланде). Разде­ление властей конституциями может признаваться, но на деле реаль­ной системы сдержек и противовесов не существует. В территориаль­ной структуре государства при сегментарной форме возможна автоно­мия, даже политическая (например, Филиппины), на местах могут су­ществовать выборные органы (советы, старосты), но автономные пол­номочия на деле ограничиваются, а выборные главы советов, старосты утверждаются и могут быть не утверждены вышестоящими начальни­ками органов исполнительной власти. В деятельности органов государ-

150

Глава 7 Формы правления в зарубежных странах

ства значительное место занимает принуждение, партиципация граж­дан мала, хотя ее элементы и существуют. Демократические права и свободы в конституциях признаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридические гарантии на практике слабы.

Понятие и классификация форм правления. Термин «форма правле­ния» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный прин­цип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.) или республика (Основной закон Федеративной Республики Герма­нии 1949 г.). Лишь единичные государства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «республика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливийская Джамахирия, Украина, хотя в тексте Конституции Украины сказано, что она республика).

Форма правления — это характеристика структуры и взаимоотно­шений высших органов государственной власти (прежде всего главы государства, парламента и правительства), их роли в управлении стра­ной. В связи с положением главы государства по традиции принято различать две основные формы правления: монархию и республику. В монархии глава государства (король, император, султан и др.) на­следственный и пожизненный, в республике — выборный и на срок, хотя в том и другом случае бывают единичные исключения (о них — ниже). Более детальная классификация создается в рамках этих двух основных форм (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).

Эти классификации, являющиеся, как правило, доктринальными (в конституциях такие определения почти не употребляются), отражают взаимоотношения высших органов государства, их роль. Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты респуб­лики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике складыва­ются, по существу, монархические элементы (пожизненные президен­ты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республики, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные кон­ституции, консультативные парламенты).

§' 2. Монархия

Монархическая форма правления. Монархия — это такая форма правления, когда главой государства является лицо, получающее и

§2. Монархия 151

передающее свой государственный пост и особый почетный титул по наследству и пожизненно.

Число монархий в мире довольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, в которых британский монарх пред­ставлен генерал-губернатором (Австралия, Канада и др.), то они со­ставляют около шестой части общего числа государств мира. Среди монархий есть крупные страны — Великобритания, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства с населением в несколько сот тысяч (Свазиленд в Африке), десятков тысяч (княжество Монако в Европе) и тысячи человек (Тувалу в Океании).

Общая тенденция развития свидетельствует о переходе от монар­хии к республике как более демократической форме. После Второй мировой войны монархия была упразднена в Болгарии, Италии, Румы­нии и некоторых других странах, а затем в Греции и Афганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смерти дик­татора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испа­ния, Япония и др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, положение в монархии Великобритании мало чем от­личается от ситуации в соседней республике — Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальным инсти­тутом, ограничивает развитие демократии.

Хотя монарх — глава государства, на деле ему не всегда принадле­жит верховная власть, не всегда он реально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляется системой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, а иногда и не­формальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, совет аш-шура при монархе в некоторых мусульманских странах, особенно если этот совет принимает единогласные решения). Поэтому при изу­чении конституционного права не ограничиваются констатацией факта монархии, а различают определенные ее виды: абсолютную, дуалисти­ческую и парламентарную. Первая из них характеризуется юридичес­ки, а часто и фактически неограниченной властью монарха, две дру­гие — конституционные монархии, власть главы государства ограниче­на, хотя и в разной степени.

Абсолютная монархия. В настоящее время в своей «чистой» форме абсолютных монархий уже нет. В эмиратах и султанатах Персидского залива — Бахрейне, Катаре, Кувейте, в ОАЭ, Саудовской Аравии, Омане есть конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Советом эмиров), а не приняты демократическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне — с 1975 г.), в-третьих, они устанавливают, что вся власть — законодательная, ис­полнительная, судебная — исходит от монарха, в-четвертых, над кон-

152

Глава 7 Формы правления в зарубежных странах

ституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда изби­раемые населением (только мужчинами), но, по существу, это законо­совещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так и называется: Консультативное со­брание — и действует по мусульманской традиции аш-шура — совеща­ния правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ члены парла­мента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Сове­том эмиров), а парламент действует в качестве совещательного учреж­дения даже не при Совете эмиров, а при правительстве, также назнача­емом эмирами. В Саудовской Аравии взамен парламента создан сове­щательный совет, назначаемый королем. В Бутане есть парламент (в основном избираемый косвенными выборами по монастырским общи­нам), в Брунее — конституция и парламент, состоящий в основном из назначенных монархом лиц (они занимают место в парламенте по должности). Таким образом, хотя в названной группе стран есть кон­ституции или парламенты, а иногда — те и другие, они на деле не ограничивают власть монарха, эти государства представляют собой если не юридически, то фактически абсолютные монархии. Их можно было бы назвать полуабсолютными.

Особое значение в системе управления в существующих ныне свое­образных абсолютных (полуабсолютных) монархиях имеют семейный совет и мусульманская религия. Семейный совет — это неформальное, но весьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близких родственников короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоков Корана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствие должного благочестия, что устанавливалось улемами) и назначал на его место нового из той же семьи (не обязательно сына). Король — это одновременно высшее ду­ховное лицо — имам, а ислам — государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время полуабсолютные монархии являются теократическими с некоторыми внешними конституционными элементами.

По своему социальному характеру современные полуабсолютные монархии не представляют собой полностью феодальные государства. Господствующий класс, хотя он и сформировался на базе феодальной аристократии, существует не за счет феодальной эксплуатации крес­тьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств, доходы от чего идут прежде всего шейхам. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущественно финан­совой, буржуазии.

В дуалистической монархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом), парламент, без участия которого законы

§2 Монархия 153

не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) на­значается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой монархии в результате влияния тра­диций, роли личности монарха, а также других, в том числе религиоз­ных, факторов, власть короля даже больше, чем это установлено кон­ституцией. Некоторые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуа­листическими. Монархи этих стран неоднократно распускали парла­менты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предус­мотренная в конституциях этих полудуалистических стран ответствен­ность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностью подчинено королю.

В парламентарной (парламентской) монархии (такое определение формы правления есть, например, в Конституции Непала 1990 г.) дей­ствует конституция, принятая демократическим путем, законодатель­ной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, изби­рается его нижняя палата). Монарх юридически остается главой госу­дарства, но участия в управлении страной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запре­щает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе конвенциональных норм, сло­жившихся в порядке обычая в ходе государственной практики.

Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, — чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром. Назна­чить другого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинета не получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного пра­вительства, монарх может играть более самостоятельную роль в подбо­ре кандидатуры премьер-министра (это иногда имеет место в Бельгии, Великобритании, Дании, Нидерландах).

В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подпи­сывать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх не применял вето в Великобритании, в результате чего сложилась конвенциональная норма неприменения вето).

154

Глава 7. Формы правления в зарубежных странах

Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах — членах британского Содружества (Австралия, Барба­дос, Канада, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который пред­ставлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его избирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент — глава государства.

Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, особен­но малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племен­ных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государстве Тонга большинство его членов — местная знать, в том числе министры короля, в Свазиленде часть членов назначается коро­лем). При короле обычно действует племенной совет (в Свазиленде — два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.

В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх». Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рассмотрены ниже.

§ 3. Республика

Понятие республики. Республика — форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификация­ми» (определенный возраст, рождение в данной стране от граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политически­ми правами и др ). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного перево­рота, когда президент провозглашается пожизненным президентом и др. (о них — ниже).

Принято делить республики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия) Особое распространение получи­ла первая из этих форм. В Африке до 90-х гг. совсем не было парламен­тарных республик, нет их и в Латинской Америке.

Президентская республика. В президентской республике прези­дент — глава государства и глава исполнительной власти, как правило,

§3 Республика 155

избирается независимо от парламента (например, в' Мексике прямым голосованием избирателей, в США — косвенным).

Президент назначает министров, как, например, в США или Брази­лии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, су­ществует кабинет президента, где министры имеют только совещатель­ный голос (они, разумеется, осуществляют исполнительную власть, делегированную им президентом). В некоторых президентских респуб­ликах (Египет, Перу, Сирия и др.) президент назначает также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией (край­не редко — блоком партий), победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент — это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент сво­боден в подборе министров, членов правительства и делает это по свое­му усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необхо­димо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты пар­ламента — сената) Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. / Как уже говорилось, в большинстве президентских республик нет особой должности премьер-министра, им является президент. Если же такая должность есть (иногда она предусмотрена конституциями, но может и не упоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась), то это так называемый администра­тивный премьер. Политику правительства определяет президент, под руководством которого проходят официальные заседания совета мини­стров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важные вопросы решаются под председательством административного премьера).

В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на прак­тике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. прези­дент Перу приостановил действие конституции и распустил парла­мент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе сме­щать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована (например, Уру­гвай, Коста-Рика), всегда предусмотрено, что это не относится к фак­тическому главе правительства — президенту, да и в отношении отстав­ки министров решающее слово принадлежит ему. Ответственность

156