Ёр Самиджанович становление и развитие органов местного самоуправления в республике таджикистан

Вид материала

Автореферат

Содержание Содержание работы. В главе первой - «Местное самоуправление как форма народовлас­тия» Во второй главе - «Развитие организационных форм власти на местах на территории Таджикистана В главе третьей В заключении работы Научная статья, опубликованная в издании, рекомендованном в

Подобный материал:

• 2 Структура и функции органов местного самоуправления в Республике Дагестан 41 Глава, 37.22kb.
• Пояснительная записка к докладу главы администрации городского округа саранск сушкова, 1136.25kb.
• Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в россии ХIХ, 734.94kb.
• Закон о наделении органов местного самоуправления нижегородской, 822.59kb.
• Примерный перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления поселений, 52.82kb.
• Статья 21. Структура и наименования органов местного самоуправления, 401.35kb.
• Доклад об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления Агаповского, 148.28kb.
• Постановлением Народного Хурала (Парламента) рк от 16. 11. 2009 n 298-iv). Онаделении, 1211.73kb.
• Конституцией Российской Федерации и действующим закон, 718.8kb.
• Статья опубликована в сборнике материалов, 236.48kb.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении работы обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, состояние научной разработанности темы, объект и предмет, цель и задачи исследования, теоретическая, методологическая и нормативная база, научная новизна диссертации, положения, выносимые на защиту, апробация результатов, практическая значимость и структура исследования.

В главе первой - «Местное самоуправление как форма народовлас­тия» - отмечается, что местное самоуправление - категория конституционного и муниципального права. И не вызывает сомнений тот факт, что вопрос о сущности местного самоуправления является камнем пре­ткновения в теоретических исследованиях проблем местного самоуправления, неопределенность в этих вопросах порождает массу проблем как в правовом закреплении, так и в эффективном построении системы местного самоуправления.

В Конституции Республики Таджикистан очень скупо, всего в одном абзаце, признается идея местного самоуправления: «Органом самоуправления поселка и села является джамоат, порядок образования, полномочия и деятельность которого регулируются законом»¹. То есть конституция страны все вопросы организации и деятельности органов самоуправления отдает на усмотрение текущего законодательства. И это, на наш взгляд, показатель того, что в Таджикистане до сих отмечается недооценка роли и значения органов самоуправления как демократических институтов.

Официальное признание местного самоуправления в Таджикистане как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации гражданского общества, происходит лишь в последние годы. Каждый этап его развития, начиная с 1990 г., сопровождается новым толкованием его сущности.

Предполагалось, что реформа местного самоуправления в Таджикистане в 1990-е гг. позволит решить широкий спектр задач, различающихся по масштабу и срочности. Однако на разных уровнях социально-территориальной структуры общества одни и те же задачи имели разную степень обобщенности, требовали применения специфического инструментария и методов решения.

Под самоуправлением в широком смысле слова государственно- пра­вовая наука понимает комплексный правовой институт, каждая из со­ставных частей которого имеет собственное содержание. На стыке пра­вовой и философской науки самоуправление рассматривается как вид со­циального управления. Рассматривая самоуправление как свойство любого человеческого общества и любой формы объединения граждан, можно заметить, что оно связано с наличием только одной системы, исключающей или мак­симально ограничивающей воздействие на нее со стороны другой уп­равляющей системы. В плоскости местного самоуправления это означа­ет установление ограничений на вмешательство государственной влас­ти в его дела. Форма и степень таких ограниче­ний, в свою очередь, определяются уровнем развития демократии в кон­кретном обществе и государстве.

Отсутствие во внутренней государственно-правовой доктрине осмысленного понимания сути местного самоуправления привело к тому, в частности в Таджикистане, что практика пошла по пути сближения государственной власти и самоуправления. Это ясно видно по внесенным изменениям и дополнениям в Конституцию Республики Таджикистан в 2003 году, в частности, в главу о местной власти, на основе которых принят новый конституционный Закон под названием «О местных органах государственной власти». Конечно же, государственная власть и местное самоуправление долж­ны находиться в единстве, их противопоставление неправомерно. Но находиться в единстве и состоять в одной системе - это не одно и то же.

Далее в диссертации говорится о том, что местное самоуправление является элементом конституционного строя и одной из форм осуществления власти народа. И поэтому очень важно разобраться в вопросе об общих принципах организации местного самоуправления, в особенности его системы и содержания.

В совокупности общие принципы должны отражать сущность местного самоуправления как структурно-функционального явления госу­дарственности, как своеобразной формы организации публичной власти, а также ее институциональные особенности. Только в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемых Конституцией Республики Таджикистан на органы местного самоуправления функций по осуществ­лению власти народа.

Достаточно тра­диционно для государствоведения выделение принципов правового ре­гулирования особых комплексов общественных отношений вплоть до принципов, присущих правовому государству в целом. Естественно, что последние распространяются и на организацию местного самоуправле­ния. Вместе с тем особенности содержания института местного самоуп­равления, статуса системы органов местного самоуправления требуют выделения специфических принципов организации этой системы.

К сожалению, в Республике Таджикистан нет ни одной научной рабо­ты, рассматривающую принципы местного самоуправления. В Конституции Республики Таджикистан специальная норма, закрепля­ющая принципы местного самоуправления, не предусмотрена. Этого нет и в Конституционном Законе «Об органах самоуправления в шахрак и дехот»¹ от 1 декабря 1994 года.

В отличие от Таджикистана, в конституционном Законе Кыргызской Республики «О местном самоуправ­лении и местной государственной администрации в Кыргызской Республике» от 19 апреля 1991 г., законодателем был сделан шаг в плане закрепления принципов местного самоуправления. В статье 3 были закреплены принципы деятельности как органов местного самоуправления, так и местной государственной администра­ции.

Важной формой местного самоуправления в общине являются местные референдумы, но они проводятся только в крупных общи­нах. Формами самоуправления в общине являются также народная правотворческая инициатива (предложения граждан должны быть рассмотрены на открытом заседании совета), а также территори­альные органы общественного самоуправления, создаваемые в не­которых странах (в том числе в Украине, в Китае). Возможность создания таких органов предусматривает и российский Закон об общих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 года.

На основе анализа в данном параграфе диссертант приходит к выводу, что общие принципы и формы организации местного самоуправ­ления составляют правовой каркас демократической концепции местно­го самоуправления. И этот каркас составляют такие основные принци­пы, как:

а). самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б). организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством;

в). выборность органов местного самоуправления;

г). гласность деятельности органов местного самоуп­равления;

д). ответственность органов и должностных лиц местного са­моуправления перед населением;

е). использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности органов местного самоуправления;

ж). государственная гарантия местного самоуправления.

Разумеется, предложенная система общих принципов и форм организации местного самоуправления не исключа­ет других идей в этой области, а равно и классификации принципов и форм самоуправления по иным основаниям. Нами же предпринята попытка конкретизации поня­тия общих принципов и форм, выделение положений, которые образуют право­вой каркас концепции местного самоуправления. В связи с этим пред­ставляется важным включение в первую очередь этих общих принципов и форм организации местного самоуправления в новое законодательство Республики Таджикистан об органах местного самоуправления.

Во второй главе - «Развитие организационных форм власти на местах на территории Таджикистана - отмечается, что обращение к истории местного самоуправления является необходимым составным элементом изучения действую­щей системы местного самоуправления, ибо трудно говорить о понимании содер­жания и значения его норм без освоения исторического опыта. Это суждение имеет особое звучание в Таджикистане, так как в развитии му­ниципальной теории и практики предстоит преодолеть известное отставание от многих других государств.

Перед Таджикистаном, получившим независимость в 1991 г. со всей остротой встала задача разработки новых принципов и методов управ­ления территориями, которые бы обеспечивали расширение демократи­ческого пространства управления, способствовали повышению полити­ческой и хозяйственной активности, инициативы и самостоятельности местного населения.

Основной задачей реформы остается ее ориентация на демократичес­кие модели управления в целом и местного самоуправления, в частно­сти, с учетом политической культуры, исторических традиций и полиоэтнической гражданской общности в Таджикистане. Таким образом, современная концепция реформы местного самоуп­равления формируется не на пустом месте.

Изучение исторического опыта ведется с не целью возвратить те или иные общественные институты, которые существовали в таджикском обществе, главная цель исследования - анализ базиса общественных отношений, на основе которого воздвигались и эффективно действова­ли институты общественного самоуправления.

Одна из главных проблем в реформе системы местного управления, это проблема социальной апатии большинства населения как результат реального отчуждения народа от решения не только государственных, но и местных вопросов. Исправление такой ситуации может начаться «снизу», с реформирования местного самоуправления в сторону расширения его самостоятельности. Для успешного решения этой задачи важ­но обратиться к тем традициям и обычаям народа, которые на протяже­нии веков прямо или косвенно приобщали народ к самостоятельному участию в решении своих внутренних вопросов.

Исследования в области общественного самоуправления таджиков, начиная с момента возникновения этноса «таджик» и до того, как сложилась таджикская общность (IX - XI вв.), вплоть до сегодняшнего дня сопряжены с рядом трудностей. В частности, до настоящего времени нет ни одной более или менее крупной научной работы, которая бы рассматривала вопросы государ­ственного, либо внутриплеменного управления (общественного само­управления) таджиков. Родовые общины представляли собой такую форму осуществления власти, которая по организации, структуре, форме и содержанию пред­ставляла ячейку самоуправления.

Делается вывод о том, что по мере укрупнения семьи-рода, наступает неизбежное «отпочкова­ние» и образование новых семей - родов. Главы таких семей - старейши­ны, являлись субъектами управления в семье, кроме того, они представ­ляли интересы семьи в союзах семей - родов, образуя совет. Это и явилось причиной зарождения совета старейшин (саркоров, а потом сардоров), ко­торые в последующем стали «фундаментом» общественного самоуправ­ления таджиков.

Прежде всего, следует выявить на каком территориальном социуме формировался таджикский народ. В этих целях диссертант излагает свои доводы относительно определения содержания терминов "социум" и "исторический Таджикистан", эволюцию этих терминов. Результатом всего этого процесса было выдвижение местных династий, в значительной степени опирающихся на силы местных территориальных сообществ - сначала Тахиридов и Саффаридов, затем Саманидов. И делается общий вывод, что как явствует из истории формирования государственной территории таджикского народа и его трех историко-территориальных ре­гионов - ареалов этногенеза, исторически он складывался одновременно с развитием своего самоуправления.

Время формирования таджикского народа совпадает с утверждением развитием феодального строя. В аспекте рассматриваемой проблемы представляет определенный интерес и опыт развития социологической мысли таджикского народа, идей и практики развития органов самоуправления. Так, идеи общинной свободы, равноправия и самоуправления пронизывали идеологию манихейства и маздакизма, «белорубашечников» Муканны, «карматов» Нахшаби, «сардаров» Самарканда. Традиция общинного бытия сохранялась в области труда, например, «хашар» (безвозмездная коллективная трудовая взаимопомощь), «шарики» (товарищество, соучастие, партнерство), сельская и городская (кад, кент), квартальная (махаллинская) «джамоа» (коллективное многопрофильное сообщество для организации и проведения любых мероприятий («от свадеб до похорон» и многих других случаев жизни); сельские общественные центры «аловхона», городские «хонако» и домовые «мехмонхона», (места разнообразных сборищ людей, прием гостей и чужестранцев). О «домах огня» согдийцев как места общественных празднеств и трапез пишут в IХ-ХI вв., Белазури, Табари, Беруни, Масъуди. Община выработала целую традицию почитания глав семей, родов, кварталов, селений, городов, трудовых профессий, ремесленных предприятий, таких как «кадхудо», «раис», «усто», «саркор» и др. Все это явилась основной местного самоуправления в Таджикистане.

Во второй половине ХIХ века, Средняя Азия была присоединена к России. Было образовано Туркестанское генерал-губернаторство с центром в г.Ташкенте. В Туркестанский край входило пять областей: Сырдарьинская, Самаркандская, Ферганская, Семиречинская, Закаспийская и Амударьинский отдел (с 1879г.) с населением свыше 5260 тыс. человек.

Особо следует отметить, что присоединение Средней Азии к России объективно имело прогрессивное значение и в развитии местного государственного управления и самоуправления, особенно в развитии местных территориальных органов самоуправления, наподобие махалли, различных общин и иных форм организации общества. Здесь обратим внимание на один малоизученный факт в аспекте рассматриваемой проблемы. В развитии территориального самоуправления и форм общественных объединений значительную роль сыграли ремесленные заведения, которые были во всех городах и почти во всех кишлаках и аулах края.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что самоуправление таджиков берет свое начало со времен их родового устройства. Институты общественного самоуправления сопутствовали развитию таджикской общности на всем историческом пути его развития, были неотъемлемым элементом их обычного права. Одним из органов народного представительства являлся совет аксакалов (саркоров, потом сардоров). История показывает, что данный институт зародившись наряду с самим обществом, просуществовал на протяжении всего исторического пути развития таджикского народа (включая советский период). В сегодняшних условиях, он органично вписался в систему органов территориально-общественного самоуправления, но до сих пор законодательно не отрегулирован.

В диссертации отмечается, что для Таджикистана бесспорным остается факт, что Октябрь 1917г. положил начало новой эпохе развития как таджикской государственности, так и системы его местного управления.

Законодательные акты РСФСР, Конституция РСФСР 1918 года явились основными источниками права в Туркестанской АССР. Конституция РСФСР и разработанная на ее основе и принятая 15 октября 1918г. VI Чрезвычайным Всетуркестанским съездом Советов Конституция Туркестанской АССР, затем и принятая в 1920 г. новая Конституция Туркестанской АССР стали фундаментом правовой жизни Советского Туркестана, в том числе и Северного Таджикистана.

В декабре 1917 г. последовало Обращение Наркома внутренних дел Российской Советской Республики к Советам рабочих солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления», а также инструкция «О правах и обязанностях Советов». Эти документы имели большое значение для практической организации Советов на территории Таджикистана.

В соответствии с инструкцией «О правах и обязанностях Советов» Советы рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов являлись органами власти на местах. Вполне самостоятельными в вопросах местного характера, но всегда действующими сообразно декретам и постановлениям как центральной Советской власти, так и тех более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов) в состав которых они входили. В развитие положений инструкции СНК Туркестанского края 10 декабря 1917 г. утверждает Положение «Об организации местных Советов» в котором закрепляет структуру местных органов власти - Сове­тов, а также структуру их исполнительных органов в областях, уездах, волостях, городах и селах Туркестанского края, подробно расписывает их полномочия и систему подчинения. Нормативно-правовыми актами, установившими статус местных ор­ганов власти и их наименования, регулировавшими порядок их деятель­ности, явились также резолюции областных и уездных съездов Советов.

После образования СССР Туркестан оставался автономной республикой в составе РСФСР. Бухара и Хорезм оставались вне Союза ССР, не являясь социалистическими и получив статус народных. Исключительно важным законодательным актом, юридически подтверждающим отмену соответствующих норм старого права, явилась составленная по образцу первой Советской Конституции и принятая в сентябре 1921г. II Всебухарским Курултаем Конс­титуция БНСР. Эта Конституция, а потом и принятая в 1922 г., Конституция применялись на территории Восточной Бухары, которая в 1924 г. стала основой Таджикской АССР.

Становление органов власти, в том числе и органов местного управления и общественного самоуправления в Центральном и Южном Таджикистане (на территории Восточной Бухары), обладало специфическими особенностями. Прежде всего следует отметить, что процесс становления и упрочения Советской власти в Восточной Бухаре проходил в неимоверно трудных условиях, в ходе гражданской войны. В связи с крайне напряженной обстановкой на этой терри­тории Всебухарский ЦИК, Совет Народных Назиров и ЦК БКП 2 ян­варя 1922г. на объединенном заседании приняли решение о соз­дании Чрезвычайной Диктаторской Комиссии ВсебухЦИКа по делам Восточной Бухары, которая должна была объединить деятельность революционных комитетов на местах и сосредоточить в себе всю полноту власти на этой территории.

Исторически важным моментом является образование Таджикской АССР в составе Узбекской ССР путем объединения населенных преимущественно таджиками территорий бывших Бухарс­кой и Туркестанской республик. Среди первых правовых актов Таджикистана особое место занимают правовые акты Ревкома Таджикской АССР, особенно «О структуре аппарата Таджикской АССР», «О наркоматах», «О местных Советах» и другие оформляли и закрепляли организацию государственных органов различного уровня.

В начале декабря 1926 г. состоялся первый Всетаджикский съезд Советов, на котором был избран Центральный Исполнительный Комитет Советов Таджикской АССР – высший орган государственной власти и создан Совет Народных Комиссаров Таджикской АССР – правительство республики. Революционный комитет сложил свои полномочия, а ЦИК Советов Таджикской АССР и СНК Таджикской АССР с этого момента стали конституционными органами власти и управления.

29 апреля 1929 г. II съезд Советов Таджикской АССР принял Конституцию (Основной Закон) республики. Создавались правовая база для последующего законотворчества. Конституция Таджикской АССР определяла государственное и общественное устройство Таджикской АССР, порядок организации и компетенцию центральных и местных органов государственной власти и управления.

Вопросы административно-территориального устройства республики специально Конституцией не регулировалось. Однако в связи с организацией советской власти на местах в ст. 66 говорилось о территории округов, вилоятов, туменов или районов, а ст. 77 предусматривала, в связи с установлением нормы представительства в местные органы власти, о городах и селениях.

В марте 1931 года VI съезд Советов СССР утвердил Постановление II-й сессии ЦИК Советов СССР от 5 декабря 1929 года Об образовании Таджикской ССР. На этом съезде Таджикская ССР была принята в состав СССР в качестве союзной республики. Правовое оформление преобразования Таджикской АССР в суверенное советское государство было завершено принятием Конституции Таджикской ССР 25 февраля 1931 года IV Всетаджикским съездом Советов, в соответствии с которой в республике были осуществлена перестройка административно-территориального деления. Республика состояла из автономной области (Горно-Бадахшанской), 29 районов, 4 городов, 2 рабочих поселков.

Статьи 58-75 Конституции в редакции 1935 года, составляли раздел о местных органах власти в Таджикистане, также с учетом всех изменений, происшедших в органах местной власти с момента принятия Конституции Таджикской ССР 1931 года. Изменения в Конституции в редакции 1935 года, касавшиеся местных органов власти, предусматривала более широкое привлечение к руководству хозяйством, наукой и культурой на местах представителей общественных организаций, предприятий, научных и культурных учреждений.

В 1937 году была разработана и утверждена на VI съезда Советов Таджикистана Конституция Таджикской ССР. Данная Конституция воспроизводила принципы и основные положения, заложенные в Конституции СССР 1936 года. Вместе с тем Конституция 1937 года учитывала национальные, экономические, политические и исторические особенности, республики. Статья 16 Конституции Таджикской ССР законодательно закрепляла территорию и устанавливала административно-территориальное устройство. Глава V Конституции Таджикской ССР 1937 года была посвящена государственной власти Горно-Бадахшанской автономной области, отличавшейся особым бытом и национальным составом, имевший свои местные органы государственной власти и государственного управления. Органами государственной власти в районах, городах, поселках и кишлаках являлись Советы депутатов трудящихся, избираемое населением сроком на два года.

Конституция Таджикской ССР 1937 года действовала более 40 лет, то есть до разработки и принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции Таджикской ССР 1978 года, которую принял Верховный Совет республики на восьмой сессии 14 апреля 1978 г. Из новшеств, введенных Конституцией, можно отметить то, что впер­вые на местные Советы возлагались задачи обеспечения комплексного, экономического и социального развития подведомственных территорий. Это дало дополнительный толчок к разработке методологических и организационно-экономических основ управления хозяйством городов и регионов.

Рассматривая проблему составляющую предмет диссертации, нельзя не затронут вопроса о теории социалистического самоуправления. Сама же идея социалистического самоуправления народа возникла еще в начале 60-х годов. Для литературы 60-80-х годов характерна трак­товка государственной власти СССР как власти народной. В это время в партийных документах и научной литературе вновь является понятие «местное самоуправление». Черты общественного самоуправления в местных органах власти ученые того времени склонны были, видеть в принципах и формах орга­низации и деятельности местных органов власти, которые, по их мне­нию, ярко выражали демократизм власти.

Переосмысленная советскими учеными теория местного самоуправления, не могла не повлиять на разработку положений Конституции Таджикской ССР 1978г. в области устройства местных органов власти. Поэтому в Конституции Таджикской ССР закрепляются конкретные функции местных органов, расширяются демократические формы их связи с населением.

Конституция определила три важнейших момента.

Во-первых, местные Советы составляли часть единой системы Советов народных депутатов, они формировались и действовали на общих для системы Советов демократических принципах. Срок полномочий местных Советов составлял два с половиной года;

Во-вторых. Конституция предусматривала, что основой системы ме­стных Советов является административно-территориальное деление;

В-третьих. Конституция предусматривала, что местные Советы народных депутатов осуществляют в принципе единые для всей системы Советов основные функции государственного руководства.

Деятельность Советов на территории Таджикской ССР регулирова­лась следующими законами: Законом от 19 ноября 1980 г. Об областном Совете народных депутатов Таджикской ССР; Законом от 20 мая 1981 г. О Горно-Бадахшанской автономной области; Законом от 30 июля 1971 г. О районном Совете народных депутатов Таджикской ССР; Законом от 30 июня 1971 г. О городских, районных в городах Совете народных депу­татов Таджикской ССР; Законом от 5 июня 1968 г. О поселковом, сельском Совете народных депутатов Таджикской ССР.

Законодательная практика сложилась таким образом, что законы при­нимались отдельно по каждому уровню Советов, вплоть до сельского, поселкового. В законах, как правило, функции и полномочия Советов различных уровней дублировались, что не позволяло четко разделить работу по управлению процессами. В то же время нужно отдать должное законодателю того периода в том, что законы детально расписывали полномочия Советов по сферам деятельности, закрепляли их формы работы по выполнению законов и взаимодействию с населением.

В прошлой деятельности Советов есть и немало ценного, полезного, что необходимо сохранить и в нынешних условиях, особенно различные формы работы с населением, привлечения его к решению местных дел, профессиональному выполнению Советами многих государственных задач.

Советы, как считает автор, не состоялись как подлинные органы самоуправления главным образом из за того, что закрепляемые в правовых актах демократические (самоуправленческие) принципы на практике оставались должным образом нереализованным. Поэтому основная задача сегодняшнего дня - не допустить в процесс реформы местного самоуправления повторения этих ошибок.

В главе третьей - «Правовые основы организации и деятельности местного самоуправления в Республике Таджикистан» - подчеркивается, что в современных условиях перехода Таджикистана на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает проблема становления местного самоуправления. Эта проблема в сложных политических, эко­номических и социальных условиях решается медленно и далеко не все­гда оптимально.

Независимость Таджикистана, юридически оформленная 9 сентября 1991 г. в «Декларации о государственной независимости Республики Таджикистан», поставила руководство республики перед фактом - либо практически реализовать основные положения уже принятого в 1990 г. Закона СССР «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», либо искать свой путь реформы. Этот путь оказался достаточно долгим и трудным, особенно с учетом того, что с 1991 по 1997 год в Таджикистане полыхала гражданская война.

Осуществление в Таджикистане на законодательном уровне концепции местного самоуправления получило логическое объяснение после принятия Закона Республики Таджикистан “О конституционной реформе в РТ, порядке принятия и введения в действие Конституции РТ ” от 20 июля 1994 г¹, на основе которого и был вынесен на референдум проект новой Конституции Республики Таджикистан. В главе шестой Конституции - «Местная власть», в редакции 1994 г. говорилось: «Местная власть состоит из представительных и исполнительных органов, которые действуют в пределах своих полно­мочий. Они обеспечивают исполнение Конституции, законов, актов Маджлиси Оли и Президента»².

И только в части 6 статьи 78 устанавливалось, что «органом самоуправления в поселке и селе является джамоат. Порядок образования, полномочия и деятельность органов местной власти регулируются конституционным законом»³.

Сразу же после принятия новой Конституции Республики Таджикистан 6 ноября 1994 г., в парламент были внесены сразу два проекта законов конституционный Закон РТ “О государственной власти на местах”, принятый 1 декабря 1994 г⁴, в который были в последующем внесены изменения и дополнения¹, и сначала как обычный², потом переименованный в конституционный Закон Республики Таджикистан “Об органах самоуправления в поселке и на селе ” также от 1 декабря 1994 г³.

В дальнейшем отдельные вопросы, касающиеся правовых основ местного самоуправления были закреплены в Конституционном Законе РТ “О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Таджикистан ” от 2 ноября 1995 г., с последующими изменениями и дополнениями, в Конституционном Законе РТ “О референдуме в Республики Таджикистан ” от 2 ноября 1995 г., также с последующими изменениями и дополнениями, специальными статусными законами “О Горно-Бадахшанской автономной области Республики Таджикистан ” от 2 ноября 1995 г., “О статусе столицы Республики Таджикистан” от 12 декабря 1996 г. и “О статусе народных депутатов областного, городского и районного Маджлисов народных депутатов ” от 12 декабря 1996 г.

Указанные законы были дополнены конституционным Законам Республики Таджикистан “О выборах депутатов в местные Маджлисы народных депутатов” от 10 декабря 1999 г. и Законом Республики Таджикистан “ О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ ” от 6 августа 2001 г.

Согласно Закона Республики Таджикистан «Об органах самоуправления в поселке и селе», под местным самоуправлением понимается «система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения непосредственно или через избираемые им органы в соответствии с законодательством Республики Таджикистан. Органы местного самоуправления решают вопросы, отнесенные к их компетенции, непосредственно или через своих представителей».

Следует отметить и то, что в Таджикистане под местными органами самоуправления понимались и до сих пор понимаются только джамоаты в поселке и селе, тогда как в Кыргызской Республике понятие органов самоуправления куда шире, а в Российской Федерации, кроме субъектов РФ, все нижестоящие города, районы и т.д. административно-территориальные единицы входят в состав органов местного самоуправления⁴. Чтобы сравнить два закона, например, кыргызский и таджикский под одним названием «об органах самоуправления», надо иметь в виду, что кыргызский закон регулирует те отношения, которые регулировались в Таджикистане конституционным Законом «О государственной власти на местных» от 1 декабря 1994г, а затем законом «О местных органах государственной власти» от 17 мая 2004 г.

Говоря о совершенствовании организации и деятельности органов местного самоуправления, следует отметить, что процесс становления и развития системы органов местного самоуп­равления в Республике Таджикистан идет весьма сложно и противоречи­во. Здесь имеется много факторов объективного и субъективного харак­тера, которые сдерживают процесс формирования системы муниципаль­ных органов. И прежде всего чувствуется их организационно-правовая неопределенность.

Важным фактором, осложняющим совершенствование правовой основы органов самоуправления, надо признать историческую тенден­цию развития республики в советский период. Тогда респуб­лика являлась звеном единой централизованной вертикали, в которой и законотворчество, и исполнительная власть практически находились в одном центре, а конкретная управленческая деятельность, осуществляясь на местах исключительно государственными органами, подчинявшимися центральной власти. Избавиться от такого наследия одномоментно вряд ли удастся. В диссертации подвергнут анализу и ряд других факторов, сдерживающих развитие и совершенствование органов самоуправления.

Тем не менее система муниципальных органов формируется, растет, преодолевая объективные и субъективные трудности. Нам представля­ется, что на сегодняшний день целесообразно акцентировать внимание именно на установлении местного самоуправления как управляющей системы на местах, решающей вопросы общесоциальной значимости, в пределах территорий местных сообществ, становящихся в силу этого вопросами местного значения. Здесь система должна представлять со­бой совокупность управляющих подсистем (структур), объединенных разнообразными связями и взаимоотношениями в целях решения мно­гообразных проблем и задач местного населения на отдельно взятой тер­ритории.

По вопросу совершенствования системы самоуправления в Таджикистане, в частности на уровне области, диссертант высказывает ряд предложений и делает вывод о том, что реализация изложенных предложений позволит создать оптимальную систему местного управления в масштабах облас­ти. При этом первичный уровень имеет шансы стать полностью самоуп­равленческим, действующим самостоятельно от государственной влас­ти, но в рамках Конституции и законов, на базовом уровне (район), обеспечивалось бы объединение самоуправленческих начал, с одной стороны, и регионального государственного управления, с другой.

Район заслуживает того, чтобы сказать о нем отдельно. В современ­ных условиях он остается основным узловым звеном административно - территориального деления в сельской местности. Без него низовые звенья и местное самоуправление будут неработоспособ­ными. Именно районы в настоящее время, являясь носителями коммунальных функций в полном объеме, одновременно служат звеном административной и государственной системы.

Местное самоуправление - это вопрос децентрализации власти, которая реализуется через реформу организации местной власти и уп­равления. На местном уровне, публичная власть обретает новую форму, модифицирует свою деятельность в том смысле, что ее осуществляет самоорганизующееся население непосредственно и через конкретные институты, самостоятельно устанавливаемые этим же населением. Здесь власть осуществляется в обществе, которое только в этих условиях может превратиться в гражданское общество - самоорга­низующееся, самоуправляющееся сообщество граждан с демократичес­кими институтами, которые связывают его с государством. Но эти вертикальные связи между местным самоуправлением и государством надо еще как следует отладить, поскольку здесь недопустимы отноше­ния властвования и подчинения. Для этого нужны юридические гаран­тии и организационные формы взаимодействия между муниципальной и государственной властями.

Свои предложения и рекомендации, диссертант разделяет на две группы:

а) те, для реализации которых необходимо вносить изменения и дополнения в действующую Конституцию страны, т.е. это потребует долгосрочной и очень взвешен­ной подготовки;

б) те, которые могут быть реализованы сегодня в соответствии с духом и буквой действующей Конституции Республики Таджикистан.

В диссертации отмечается, что успех реформы местного самоуправления во многом зависит от ре­шения одной из важнейших проблем - создания эффективной системы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Здесь в первую очередь нужно разобраться с терминологией, а именно как понимать термины «местное самоуправление», «местная власть», «органы государственной власти», «местные органы государственной власти», т.к. это значительно проясняет вопрос о том, каким должно быть взаимодействие.

В конституционном Законе Республики Таджикистан «О государственной власти на местах» от 1 декабря 1994 г. требование закона о взаимоотношении представительных и исполнительных органов власти с органами самоуправления сформулировано в следующей редакции: «Маджлис народных депутатов и Председатель Горно-Бадахшанской автономной области, области, города, района обеспечивают права органов самоуправления на соответствующей территории».

В новом конституционном Законе Республики Таджикистан « О местных органах государственной власти» в ст. 6. «Отношения местных органов государственной власти с органами самоуправления поселка и села» сказано: «Местные органы государственной власти содействуют органам самоуправления поселка и села в выполнении своих функций и в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Таджикистан оказывают им финансовую и экономическую помощь». В части второй данной статьи также сказано, что «местные органы государственной власти могут возложить некоторые свои полномочия на органы самоуправления поселка и села».

Признав концепцию местного самоуправления как основу организа­ции власти на местах, Закон от 1 декабря 1994 г. «Об органах само­управления в поселке и селе», как уже говорилось ранее, установил «дуалистическую» систему организации власти на местах. Представительные органы мест­ного самоуправления тем самым в процессе своей деятельности были обречены на взаимодействие с органами государственной власти (мест­ными госадминистрациями).

Формально разделив местные органы между двумя неодинаковыми по своей природе властями, закон не разграничил полномочия между ними и не определил компетенции этих органов, породив тем самым определенные проблемы взаимодействия между ними. Возникший в законодательстве пробел привел к тому, что становление новой модели взаимодействия органов местного самоуправления с орга­нами государственной власти, создало возможности для вмешатель­ства последних в деятельность представительных органов. Таким об­разом, самостоятельность органов местного самоуправления оказалась в большей степени формальной, нежели реальной. Этому во многом спо­собствовало отсутствие гарантий местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти с органами местно­го самоуправления и его должностными лицами в значительной мере определяет эффективность осуществления вырабатываемой ими поли­тики - решения социально-экономических, политических и других про­блем развития всех звеньев местного самоуправления.

С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результатив­ность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения, реализации государственных задач, укреплению ос­нов народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных ин­тересов населения, стабилизации политической системы.

Важнейшей задачей в данной сфере является совершенствование механизма разграничения компетенции органов государственной влас­ти и органов местного самоуправления. Принцип делегирования полно­мочий рассматривается как принцип соответствия данного уровня влас­ти определенному уровню ответственности. Другими словами, любая функция, которая может быть эффективно выполнена на более низком уровне, должна быть передана на этот уровень (принцип субсидиарности). В условиях Таджикистана - унитарной республики, содержащей неко­торые черты «азиатской модели» (для «азиатской модели» характерен централизм исполнительной власти, при котором президент ставит во главе местных администраций своих «наместников», призванных прово­дить президентскую политику на местах), практически непригодна «мо­дель партнерства». Наиболее подходящей моделью, способной «гармо­низировать» отношения центральной и местной власти, по нашему мне­нию, является вышеупомянутая модель, в основе которой лежит «кон­цепция взаимозависимости». В условиях данной концепции, централь­ные власти республики свои отношения с местными органами могли бы строить, проводя дифференциацию этих отношений в зависимости от конкретной сферы деятельности, предоставляя муниципальным органам в сфере собственных полномочий полную самостоятельность, конечно, в рамках закона, установив при этом эффективный контроль за осуще­ствлением их деятельности в сфере делегированных полномочий.

В заключении работы на основе вышеизложенного сформулированы основные теоретические обобщения и выводы, практические предложения и рекомендации. Отмечается, что формирование оптимальной, эффективно действующей структуры власти в Республике Таджикистан - задача очень сложная, она не может быть решена изданием одного закона либо нескольких Указов Президента. Это - многоплано­вый и многоцелевой процесс достаточно длительного развития органов власти и управления в республике как на центральном, так и на местном уровне, в основу которого должны быть положены демократические принципы местного самоуправления, сформулированные с учетом ми­рового и собственного опыта.

А потому нужна конкретная концепция реорганизации системы органов местной власти и самоуправления в Таджикистане, включая махаллинские комитеты, органы общественной самодеятельности и взаимопомощи населения, а также традиционные институты организации жизни, с приданием им конкретного места в этой системе с разграничением их полномочий.

Основные положения диссертации отражены в шести научных статьях, общим объемом – 1,65 п.л.:

Научная статья, опубликованная в издании, рекомендованном в

перечне ВАК:

1. Аминджанов Б.С. Развитие общественного самоуправления в
   

дореволюционном Таджикистане. // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия: философия и права – Душанбе. 2008., № 3, – 0,45 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2. Аминджанов Б.С. Правовые основы местного самоуправления в

Таджикистане. // Юридические науки. – Москва.2008, № 6. – 0,3 п.л.

3. Аминджанов Б.С. Сущность местного самоуправления. // Современные гуманитарные исследования. – Москва. 2008, № 6. – 0,2 п.л.

4. Аминджанов Б.С. Местное самоуправление в Таджикистане: правовые проблемы реформы. // Актуальные проблемы правоведения. – Самара. 2009, № 1. – 0,25 п.л.

5. Аминджанов Б.С. Понятие и основные черты местного самоуправления в России и Таджикистане. // Актуальные проблемы правоведения. - Самара. 2009, № 1. – 0,2 п.л.

6. Аминджанов Б.С. Джамоат – орган самоуправления в Республике

Таджикистан. // Ученые записки. – Худжанд. 2009, № 2. – 0,25 п.л.


АМИНДЖАНОВ Бахтиёр Самиджанович


Подписано в печать 5.11.2009 г.

Уч.- изд. л. 1,16 Усл. печ. л. 1,4.

Тираж 100 экз.