Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в россии ХIХ хх столетий

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3

На правах рукописи

Архипкин Игорь Валерьевич

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ХIХ – ХХ СТОЛЕТИЙ

Специальность 08.00.01 – Экономическая теория

(область исследования: экономическая история)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва 2008

Работа выполнена на кафедре истории экономических учений ГОУ ВПО

Российская Экономическая Академия им. Г.В.Плеханова

Научный консультант –

доктор экономических наук, профессор Квасов Александр Сергеевич

Официальные оппоненты-

доктор экономических наук, профессор

Платонов Дмитрий Николаевич

доктор экономических наук, профессор

Кузнецова Ольга Дмитриевна

доктор экономических наук

Коломиец Андрей Григорьевич

Ведущая организация - Всероссийский финансово-экономический институт

(ВЗФЭИ)

Защита состоится _______ 2008 года в _ часов

на заседании диссертационного совета Д212.196.03 при Российской Экономической Академии им. Г.В.Плеханова по адресу: 115998, Москва, Стремянный пер., 36, ауд.____.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО РЭА им. Г.В.Плеханова.

Автореферат разослан ___________2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета

д.э.н., доцент Е.Г.Лисовская

^ I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Для современной России реформирование системы местного самоуправления, поиск путей обеспечения финансовой самостоятельности местной власти, удовлетворение общественных интересов на муниципальном уровне представляют собой ряд важнейших очередных задач, решение которых не терпит отлагательства. Интеграционные межгосударственные процессы, с одной стороны, пересмотр государственных границ и самих функций государственной власти на постсоветском пространстве - с другой, создали новые условия для развития отношений между центральными государственными структурами и местной властью, что логично потребовало формирования новой правовой и экономической базы органов местного самоуправления. Появилась необходимость поиска новых теоретических трактовок понятия «самоуправление», новых экономических форм взаимодействия систем местного и государственного управления, развития системы финансового обеспечения местного самоуправления и ее налоговой составляющей.

Следует также учитывать, что на протяжении достаточно долгого периода времени реальная действительность и наука меняли ценностные ориентиры в подходах к проблемам местного самоуправления. Именно поэтому нам представляется, что анализ исторического опыта развития и преобразования систем местного самоуправления и их финансовой базы в России и европейских государствах, глобальное обобщение эволюции теории и практики местного самоуправления позволит по-новому взглянуть на процессы дальнейшего развития этой важнейшей сферы удовлетворения общественных потребностей. Анализ трансформации местных финансов в исторически различных социально-экономических условиях даст возможность выделить системные основы формирования проблем развития экономической базы современного отечественного института местного самоуправления, позволит методологически корректно подойти к решению задач определения направлений, целей и способов преобразования межбюджетных отношений как неотъемлемой части комплекса необходимых нашей стране реформ.

Изменение взаимоотношений государственной и местной властей в дореволюционной России и СССР, оценка трансформаций в понимании местными органами власти своих задач в удовлетворении общественных интересов, эволюция финансовых механизмов обеспечения этих интересов, изучение различных теоретических позиций, обосновывающих роль финансовой базы и ее налоговой составляющей для местного самоуправления в трудах российских и зарубежных экономистов в течение ХIХ – ХХ столетий – эти направления историко-экономических исследований сегодня настоятельно требуют своей разработки.

Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертации, круг рассматриваемых в ней проблем и цель исследования.

^ Степень разработанности темы. Исследование проблем становления и эволюции финансового и, в том числе, налогового обеспечения местного самоуправления достаточно многопланово. Однако, сам круг работ, затрагивающих тематику местного налогообложения, может быть подразделен на две основные части: сравнительно небольшой круг современных исследований собственно историко-экономического характера, в которых местные налоги и сборы рассматриваются как некая составляющая отечественной государственной системы налогообложения в различные исторические периоды – это труды Д.Г.Черника^¹, В.Г.Князева^², Н.А. Ширкевич^³, Л.Н.Лыковой^⁴, И.В.Караваевой^⁵, В.М.Пушкаревой^⁶, В.Л.Толкушина^⁷, А.Г.Коломийца^⁸;Юткиной Т.Ф.^⁹ и обширный объем трудов исследователей конца ХIХ, начала и середины ХХ столетий, посвященных исследованию местных налогов и структуры местных бюджетов в соответствующие исторические периоды – объем данных работ значителен, список авторов насчитывает десятки имен. Именно эти работы послужили основной творческой базой данного диссертационного исследования, но их нельзя считать обобщающими, так как каждая работа посвящена анализу местных финансов в рамках конкретного временного периода с позиций современника этого периода. Однако, монографических исследований, обобщающих основные тенденции формирования и развития налоговой базы местного самоуправления в России, дающих оценку роли, которую играл этот институт в формировании финансовых ресурсов и реализации социально-экономических функций местного самоуправления на протяжении последних двух веков, в отечественной экономической литературе до настоящего момента представлено не было.

^ Цель исследования заключается в воссоздании (теоретической реконструкции) систем налогового обеспечения местного самоуправления, характерных для российского общества в различные периоды его существования на протяжении ХIХ и ХХ столетий и установлении исторической преемственности в преобразовании этих систем. Достижение поставленной цели потребовало также оценить роль налоговой составляющей в формировании экономической базы отечественного института местного самоуправления и определить уровень ее воздействия на решение социально-экономических проблем местного сообщества в рамках различных исторических периодов.

^ Объект диссертационного исследования - процесс трансформации политики налогового обеспечения местного самоуправления в качестве составной части государственной социально-экономической политики России на протяжении ХIХ – ХХ столетий.

^ Предмет диссертационного исследования - основные направления и этапы развития структуры, объема, источников формирования и значимости (степени влияния на экономическую и социальную ситуации в рамках территориального сообщества) налоговых поступлений в местные бюджеты отечественных властных структур в рамках исторически определенного периода.

Цель и предмет исследования предполагает решение следующих задач:

обобщение теоретических позиций российских и зарубежных исследователей о сущности и задачах местного самоуправления, отраженных в научной литературе ХIХ - ХХ вв., с учетом современной западной концепции социально-экономического развития местных сообществ (коммунальных хозяйств);
обобщение и оценка наследия российских ученых и финансистов конца ХIХ- начала ХХ веков, формирующего основные теории местного налогообложения; введение в научный оборот соответствующих архивных документов;
обобщение опыта становления и развития системы налогового обеспечения местного самоуправления в рамках отечественной налоговой системы ХIХ – начала ХХ веков (до 1917 года);
оценка характера изменений в принципах формирования и задачах функционирования отечественной системы местных налогов и сборов и соответствующих им трансформационных процессов в социально-экономической политике органов местного управления в СССР в 20-х – 80-х годах ХХ века;
определение и характеристика основных этапов эволюции системы налогового обеспечения местного самоуправления в России в течение ХIХ – ХХ веков;
оценка сравнительного опыта формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур в российской и зарубежной экономике ХIХ – начала ХХ веков;
характеристика традиций зарубежного опыта второй половины ХХ века в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления в развитых странах, определение наиболее значимых проблем и перспектив развития западных систем местного налогообложения и определение его значения для России;
определение тех результатов анализа ретроспективного опыта формирования налоговой базы местного самоуправления, которые могут быть использованы для регулирования экономического и социального развития современных территориальных сообществ в Российской Федерации.

^ Хронологические рамки исследования. Основной объем исторического пространства, которое охватывает диссертационное исследование, составляет более двух столетий - от рубежа ХVIII – ХIХ веков до конца ХХ века. При этом автор в первой главе диссертации посчитал необходимым несколько расширить общее хронологическое поле исследования, охарактеризовав формы общественных отношений, предшествующие образованию структур местного самоуправления в России и, в тоже время, формирующих естественную историческую базу института местного самоуправления. С этой целью в первой главе диссертационного исследования рассмотрена эволюция общественных структур внутри территориальных социумов в доимперской России. Проведенное исследование позволило показать, что ни структуры самопомощи в посадских и крестьянских общинах ХI - ХV вв., ни земские учреждения Московской Руси ХVI - ХVII вв. не могут рассматриваться как органы реального местного самоуправления, поскольку не отвечают ряду основных категориальных признаков этого института.

Основной объем диссертации посвящен последовательному анализу архивных, статистических и аналитических материалов, освещающих более чем двухсотлетнюю (рубеж ХVIII – ХIХ и ХХ столетий) историю развития местных сообществ. Это позволило определить этапы зарождения правовых основ института местного самоуправления в России; формирования и трансформации структур местного самоуправления с параллельным расширением его функций и способов самореализации; объяснить причины возрождения института местного самоуправления в 20-е годы и фактической ликвидации его в середине 30-х годов ХХ века. В диссертации представлен также сравнительный анализ сущностных характеристик отечественных органов местного управления в годы Великой Отечественной войны и в послевоенный период и сравнительная оценка советский и западных структур местного самоуправления периода 50-х – 90-х годов ХХ века, принципов формирования их доходной базы, потенциала их влияния на социально-экономическое развитие территориальных сообществ. Особое внимание в работе уделено поиску ретроспективных корней современных проблем формирования финансовой основы и ее главной составляющей - налоговой базы местного самоуправления в России.

^ Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам изучения различных структур местного самоуправления, формирования их финансовой базы, теории местного налогообложения, эволюции налоговой системы России на протяжении ХIХ – ХХ веков, развитию в рамках ее структуры местных налогов и сборов, обоснованные в этих трудах рекомендации, выводы и новые теоретические положения.

При исследовании вопроса о понимании сущности и задач местного самоуправления автор в значительной степени опирался на труды классиков политической экономии: И. Бентама^¹⁰, Дж.С.Милля^¹¹, А.Смита^¹²; а также труды отечественных и зарубежных экономистов, историков и правоведов второй половины ХIХ - начала ХХ веков: Э. Гнейста^¹³, Л. Штейна^¹⁴, Л. Болье, А. Феррана, Э. Майера, О. Гирке^¹⁵, Ф. Нитти^¹⁶, А.И. Васильчикова^¹⁷, А.А. Кизеветтера^¹⁸, М.М. Богословского^¹⁹, Г.Н. Лохвицкого^²⁰, Н.И. Дидятина^²¹, Л.В. Ходского^²², В. Безобразова^²³, Л.А. Велихова^²⁴ и многих других исследователей. В процессе оценки современных трактовок института местного самоуправления автору существенную помощь оказало изучение современной концепции экономического развития местных сообществ, наиболее полно представленной в американской, английской и немецкой экономической и социологической литературе в трудах: E.J.Blakely^²⁵, R.Weaver^²⁶, R.Kemp^²⁷, R.Shaffer^²⁸, а также в Европейской хартии местного самоуправления и Европейской декларации прав городов.

При изучении проблем становления и развития системы налогового обеспечения местного самоуправления в дореволюционной России, исследовании процесса формирования концептуальных основ теории местного налогообложения автору существенно помогло знакомство с работами российских ученых, практически исключенными из современного научного оборота: В.А. Лебедева “Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран”, (изд. 1886 г. и 1903 г.); А.А. Исаева “Очерк теории и политики налогов”, (1887 г); “Финансы крупнейших русских городов” (ред. Ю.В. Готье, 1894 г.); А.И.Вебера “Налоги. О государственном и местном обложении в России” (1906 г.); М.И. Боголепова “Финансы, правительство и общественные интересы”, (1907 г.); А.П. Маркова “Местные финансы”, (1918 г.); В.Н. Твердохлебова “Местные финансы: теория и практика, российский и зарубежный опыт» (1908 г.). Перечень данных изданий следует дополнить написанными на высоком профессиональном уровне аналитическими очерками чиновников Хозяйственного Департамента Министерства финансов Российской Империи, подготовленными в течение 1906 – 1912 гг. для Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов по земскому общественному устройству.

Следует отметить, что в 20-е годы прошлого века советская финансовая наука продолжала развивать традиции российской и европейской финансовой школ. Многие работы этого периода актуальны и сегодня. Они были исследованы автором и использованы для анализа процесса восстановления и развития института местного самоуправления и его финансовой базы в годы НЭПа. Это работы: Г.Я. Сокольникова “Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте” (1921г.); В.Н. Твердохлебова «Налоги и неналоговые доходы» (1926г.), «Местные финансы» (1928г.); Д.В. Данилова «Местные налоги и рента» (1930г.); М.А. Сиринова «Местные налоги» (1926г.); Г.И. Болдырева «Лекции по финансовой науке» (1928г.); М.Н. Соболева «Очерки финансовой науки» (1925г.); Э.Э. Понторовича «Казна и контроль» (1927г.); И.Х. Озерова «Местные финансы и местный бюджет» (1931г.) и ряда других исследователей.

Большой интерес для автора представляли зарубежные и российские монографические исследования, анализирующие развитие западной практики местного налогообложения в ХIХ веке и тенденции развития западных систем налогового обеспечения местного самоуправления в ХХ веке. Это объемный блок, в который входят научные труды В.А. Лебедева «Местные налоги. Теория и практика местных налоговой зарубежных стран» (1886г.); А.И.Вебера «Местные налоги в России и зарубежных государствах» (1906г.); А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1871г.); Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства» (1928г.); М. Вотье «Местное самоуправление Англии» (1896г.); П.Г. Гензеля «Налоговое бремя в СССР и иностранных государств» (1928г.); а также научные труды Л.Г. Окуневой^²⁹, Л.П. Павловой^³⁰, И. Соколова^³¹, Ю.Л. Беляева^³², Тютюрюкова Н.Н.,^³³ Энтова Р.М.,^³⁴ Бакатина Д.В.и Ковалевой Т.К.,^³⁵ Зарецкой С.Л.,^³⁶ О.И. Немкиной^³⁷, Калмыкова Ю. П.^³⁸, Naylor H.L., ^³⁹ Hill D. M.^⁴⁰ и другие издания.

^ Методологической основой диссертационного исследования является системный анализ, позволивший сопоставить основные направления развития института местного самоуправления и его финансовой базы в России в различные временные периоды с эволюцией целей и задач государственной социально-экономической политики. В работе также широко применялся исторический метод исследования, обеспечивший возможность последовательного изучения трансформации налоговой составляющей местных бюджетов ХIХ - ХХ столетий. Автор стремился при этом сочетать функциональный подход с эволюционным. Если первый из них дает возможность определить существенные характеристики субъекта и объекта налогообложения, оценить особенности их взаимодействия, направления и уровень влияния на социально-экономическое развитие местного самоуправления, то второй позволяет проследить трансформации заданных категориальных явлений во времени.

^ Научная новизна диссертационной работы заключается в осуществлении широкого обобщения процесса формирования и развития налоговой базы института местного самоуправления в России с начала ХIХ до конца ХХ столетия и проведении комплексного сравнительного исследования эволюции теории и практики местного налогообложения в России и ведущих западных странах в указанный период. Такое научное исследование не имеет аналогов в отечественной и зарубежной литературе и на настоящий момент является наиболее объемным историко-экономическим обобщением как с точки зрения полноты охвата предмета, так и с точки зрения временной протяженности рассматриваемого периода.

На этой основе в диссертационном исследовании получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

1. На основе обобщения теоретических позиций российских и зарубежных исследователей ХIХ-ХХ веков о содержании и задачах местного самоуправления, современной западной концепции развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного самоуправления определены основные сущностные характеристики общественного института местного самоуправления. Обосновано, что одним из важнейших условий трансформации структур местной власти в институт местного самоуправления является наличие у них собственной финансовой базы, способной обеспечить самореализацию социально-экономических интересов граждан, составляющих данное территориальное сообщество.

2. Обобщены аналитические материалы, представляющие собой наследие отечественных ученых и финансистов ХIХ в. - первой трети ХХ в., обоснован их фундаментальный статус как основ теории местного налогообложения. На основе анализа данного наследия российских экономистов и финансистов ХIХ – начала ХХ вв. представлено теоретическое обоснование приоритетного значения местных налогов в формировании финансовой базы института местного самоуправления, обоснован принцип единства взимания и использования налоговых доходов для территориального сообщества.

3. Впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской Империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях второй половины ХIХ – начала ХХ вв. Обосновано существование в России второй половины ХIХ – начала ХХ вв. (до 1917г.) законодательно закрепленного принципа формирования финансовой базы местного самоуправления за счет налогообложения собственности и доходов членов данного территориального сообщества и использования полученных налоговых доходов с целью удовлетворения социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества.

4. Разработана периодизация развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике в течение ХIХ – ХХ столетий и охарактеризованы принципы формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления для каждого из ее этапов:

I этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов.
II этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов; сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума.
III этап – 20-е годы (период НЭПа) – представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы государственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах.
IV этап - 30-е – начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества.

5. Проведен анализ моделей формирования налоговой базы органов местного самоуправления, сменявших друг друга в различные периоды развития российского государства в ХIХ – ХХ столетиях. Показаны особенности этих моделей и определены объективные экономические и социальные причины их трансформации в каждом из рассмотренных периодов. Выявлены и охарактеризованы элементы преемственности формирования налоговой базы местного самоуправления и реализации налоговой политики на местах в течение ХIХ и первой трети ХХ столетий. Показана решающая роль местных налогов в реализации принципа финансовой самостоятельности органов самоуправления в рамках этого периода. Определены объективные причины восстановления и развития дореволюционной налоговой базы института местного самоуправления в годы НЭПа. Подтверждена фактами ошибочность укоренившегося в научном сообществе мнения о традиционной для России финансовой зависимости местных властей от центра и остаточном принципе распределения налоговых доходов от центра к периферии.

6. Определен комплекс проблем осуществления налоговой политики на местах в рамках советского периода. Вскрыты причинные связи этих проблем и целей государственной социально-экономической политики, а также способов ее реализации. Показано, что абсолютное превалирование государственных финансовых интересов над интересами территориальных сообществ, остаточный принцип распределения налоговых доходов на местах, были преобразованы в догму отечественного управления в ходе налоговой реформы 1930 года. Обосновано, что муниципализация собственной налоговой базы, нарушение территориального принципа взимания и использования налоговых доходов разрушили финансовую основу института местного самоуправления, преобразовав его в низовое звено центрального административного управленческого аппарата.

7. Обосновано объективное повышение роли органов местного самоуправления в условиях войны и восстановительных послевоенных периодах экономики (I Мировой войны, восстановление народного хозяйства в годы НЭПа, Великой Отечественной войны, восстановление советской экономики в период 1945-1950 годов) на основе расширения собственной налоговой базы местных бюджетов и реализации принципа преимущественного удовлетворения социально-экономических интересов территориального сообщества за счет налоговых отчислений от результатов финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального сообщества.

8. Обосновано наличие в отечественной экономической истории двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления: 1) политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управленческих структур на основе формирования и использования собственной налоговой базы периода второй половины ХIХ - первой трети ХХ веков и 2) политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х – 80-х годов ХХ века, которые обуславливают существование ретроспективных корней современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления.

9. Разработаны концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления на основе соотнесения традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления и опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира в ХХ столетии и на рубеже ХХI века:

- формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;

- соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;

- формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»;

- использование совокупности местных налогов и сборов в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества.

^ Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, представляют собой составную часть экономической теории налогообложения и бюджетных отношений. Реализованный в рамках диссертации комплексный подход к анализу эволюции теории и практики местных финансов и местного налогообложения в России и ведущих странах мира на протяжении двух столетий позволит повысить теоретический уровень последующих исследований.

Значимость обоснованных в диссертации выводов с практической точки зрения заключается в том, что они могут быть использованы в процессе подготовки решений по вопросам развития систем местного самоуправления, определения приоритетов бюджетной налоговой политики на местах, межбюджетных отношений, экспертизе регулирующих финансовые отношения законодательных и нормативных актов.

Материалы, содержащиеся в настоящем исследовании, окажутся полезными также администраторам, создающим и осваивающим перспективные формы и методы развития отечественной системы местного налогообложения с целью решения социальных и экономических проблем территорий, активизации их производственного и инвестиционного потенциала.

Основные положения диссертации, а также выводы и практические рекомендации могут быть использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий для экономических и исторических факультетов вузов.

^ Достоверность научных результатов исследования обеспечена теоретической обоснованностью его исходных методологических позиций, применением адекватных цели и задачам работы методологических подходов, всесторонним набором методов системного, исторического и институционального анализа, репрезентативной базой теоретических и эмпирических источников, включающей в себя, как уже известные результаты исследований, подвергшихся научному обобщению, так и впервые вводимые в научный оборот в настоящей работе исторические данные и обоснованные автором выводы.

^ Апробация и внедрение научных результатов диссертации осуществлялись на всех этапах исследования путем использования результатов работы в учебных курсах «Теория государства и права», «История государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права».

Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-координационном совещании «Финансовые механизмы обеспечения социальной стабильности в обществе: исторический опыт России в ХХ веке» (Институт экономики РАН, Москва, февраль 2002г.); на Всероссийской научно-практической конференции "Правовое развитие Сибири в рамках реализации внутренней и внешней политики РФ: региональное правотворчество и правоприменение", г. Иркутск (октябрь 2004); "Экономические и правовые проблемы образования новых субъектов РФ", г. Иркутск (март 2006).
По теме исследований автором опубликованы две монографии: «Налоговая политика России в ХХ вв.» (в соавторстве) и «Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (Х1-ХХ вв.)»; результаты исследований использованы при написании четырех учебных пособий для ВУЗов: «Местные финансы и местные налоги в России в ХIХ – ХХ вв.»; «Теория государства и права. Сборник обобщающих тестов» в двух частях; «Методические рекомендации по написанию контрольных и курсовых работ по курсу «Теория государства и права» для студентов 1 курса заочного отделения».

За последние пять лет опубликовано 23 научных статьи, в т.ч. 7 в реферируемых журналах. Общий объем публикаций по теме диссертации 66,4 п.л.

^ На защиту выносятся следующие принципиальные положения:

1.На основании исследования данных научных и архивных источников автором сделан вывод о теоретическом обосновании в трудах российских экономистов необходимости органичной связи местного налогообложения со сферой реализации полученных налоговых доходов. И, что особенно важно - о существовании в российской налоговой практике второй половины ХIХ - начала ХХ веков (до 1917 года) приоритетного, законодательно закрепленного принципа формирования финансовой базы местного самоуправления за счет обложения собственности и доходов лиц, являющихся членами данного территориального сообщества и, соответственно, приоритетности использования собственных налоговых средств с целью удовлетворения социально-экономических потребностей членов этого территориального сообщества.

2. Автором установлено, что уровень развития местных финансов является одним из показателей, которые определяют состояние и динамику развития института местного самоуправления в целом, а их способность выступать в качестве реального источника удовлетворения социально-экономических потребностей членов данного социума играет важную роль в определении статуса и значимости института местного самоуправления в системе других управленческих структур государства.

3. Доказано, что местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной финансовой базой, необходимой для реализации социальных задач данного территориального сообщества. По характеру же своего построения и финансового обеспечения система местного самоуправления в России конца XIX – начала ХХ столетий представляла собой одну из наиболее независимых от центральных органов власти среди развитых европейских государств.

4. Проведенный анализ свидетельствует, что нельзя с абсолютной уверенностью говорить о неизменных традициях беспрекословной подчиненности местных органов самоуправления вышестоящим управляющим структурам, также как нельзя говорить о якобы традиционно существовавшей в России жесткой подчиненности финансовых интересов местных структур управления финансовым интересам государства; приоритете государственного управления по сравнению с региональными и местными системами управления. Исследование принципов формирования финансовой и налоговой базы органов местного самоуправления напротив, приводит нас к выводу об определенной автономности местных (земских, губернских и городских) структур управления; о формировании на протяжении второй половины ХIХ и начала ХХ столетия самостоятельной финансовой политики российских органов местного самоуправления, способной обеспечить решение значительного числа экономических и социальных проблем для населения российских городов, уездов и волостей.

5. Выявлено, что формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа представляло собой восстановление земских структур самоуправления, оказавшихся в те годы единственно способными взять на себя решение многих экономических и социальных проблем на местах. Снятие с госбюджетного финансирования и перенесение значительной части государственных расходов на местные бюджеты обусловили активное развитие в первой половине 20-х годов собственной налоговой базы органов местного самоуправления и расширения их полномочий по формированию доходной части местных бюджетов.

6. Изучение процесса трансформации системы местного налогообложения в советской экономике 20-30 - х годов ХХ века позволило автору сделать вывод о том, что с реализацией основных положений налоговой реформы 1930 года (охватившей временной период 1930 - 1937 гг.), центральной власти практически удалось ликвидировать собственную финансовую базу местного самоуправления, представляющую некогда исключительную компетенцию земства.

7. Выявлено, что в годы Великой Отечественной войны и последующего восстановительного периода в нашей стране на местах в определенной мере были возрождены принципы местного самоуправления на базе самофинансирования, соответствующие отечественному опыту начала ХХ века, периода I мировой войны и 20-х годов ХХ столетия. Однако, поскольку эти принципы в целом противоречили системе централизованного регулирования плановой экономики, то с завершением восстановительного периода доходы от местных источников финансирования в течение послевоенного пятилетия последовательно снижались, уступая место отчислениям от государственных налогов.

8. В течение 50-х – 80-х годов Советский Союз, с точки зрения межбюджетных отношений, являлся жестким централизованным образованием. Для всех элементов системы бюджетной иерархии был характерен высокий уровень зависимости от вышестоящего управленческого звена. Для местных бюджетов в этой системе предназначалась роль расчетно-кассовых подразделений нижнего уровня союзного и республиканского бюджетов. Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников финансирования формировалась в объеме менее, чем на одну треть, а по налоговым поступлениям - не более, чем на 3 -5 %. Была практически разорвана реальная связь между социально-экономическими интересами территориального сообщества и результатами финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального хозяйства и, тем самым, нарушен один из важнейших принципов функционирования органов местного самоуправления.

9. Таким образом, в диссертации обосновано наличие в отечественной экономической истории двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления: - политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управленческих структур на основе формирования и использования собственной налоговой базы периода ХIХ - первой трети ХХ веков и - политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х – 80-х годов ХХ века. Попытки возродить первое и невозможность полностью порвать связи и традиции второго и порождает, в значительной мере, современные проблемы формирования налоговой базы местных бюджетов.

10. Опыт выбора и финансового обеспечения приоритетов социально-экономического развития конкретных территориальных социумов, уже запечатленный в анналах отечественной экономической истории, необходимо учитывать в ходе поиска решений проблем, жизненно важных для перехода к устойчивому развитию нашего Отечества в ХХI столетии. Среди последних, проблемы упорядочения межбюджетных отношений, возрождения налоговой самостоятельности органов местного самоуправления, реального финансового обеспечения возможностей тех, кто максимально заинтересован в осуществлении экономического роста и обеспечения социального и экологического благополучия своего города, поселка, области, села – самого населения и его выборных органов. Найти путь решения этих проблем необходимо в первую очередь для того, чтобы социальная и экономическая неустойчивость в самой глубине российского общества не стала для развивающейся в современной России системы рыночного хозяйства критической, чтобы произошло наконец сближение понятий столичного и провинциального образа жизни давно осуществленное в развитых странах мира, то сближение о котором мечтали идеологи российского земства еще полтора века назад.

Структура диссертации отражает цель, основные задачи и логику исследования и включает: введение, 4 главы, 14 параграфов, заключение и библиографию.

^ II. Основное содержание исследования

1. В первой главе диссертации «Теоретическое обоснование роли финансовой базы и ее налоговой составляющей в формировании и развитии института местного самоуправления» обосновывается цель исследования, рассматривается необходимость и теоретические основы изучения истории развития местных финансов и местных налогов как неотъемлемой составляющей отечественно института местного самоуправления.

Автор начинает исследование с обобщения теоретических взглядов российских и западных ученых экономистов, правоведов, социологов на сущность и задачи местного самоуправления. Он отмечает, что явление местного самоуправления или самопомощи имеет глубокие исторические корни, но сама разработка теории вопроса насчитывает чуть менее двух веков. В качестве основоположника понятия местного представительского правления он называет Джона Стюарта Милля — английского философа, экономиста и общественного деятеля (1806—1873), обосновавшего идею вовлечения населения в управление, которая является сегодня одной из основ концепции развития местных сообществ. Автор отмечает, что во второй половине XIX века и в начале века ХХ вопросы понимания сущности и задач местного самоуправления заняли одно из ведущих мест в зарубежных и отечественных экономических и юридических изданиях. К концу ХIХ столетия вполне можно было говорить о создании теории местного самоуправления, в развитии которой значительный взгляд внесли и российские ученые. Среди наиболее известных авторов в этой области могут быть названы Л. Болье, А. Ферран, Л. Штейн, Э.Гнейтс, Э. Мейер, О. Гирке, Гарденберг, Шиффле, А.И. Васильчиков, Евреинов, Корф, А. Лохвицкий, А.А.Головачев, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, В.А. Лебедев, и др.

При этом, в целом, период второй половины ХIХ века оценивается автором как приоритетный для русской экономической мысли в разработке теоретических проблем местного самоуправления и в осмыслении принципов формирования финансовой базы земских органов управления. Автор отмечает то особое значение, которое придавали российские ученые развитию местного самоуправления в деле демократизации российского общества. Так, значительным научным трудом и своеобразным завершающим, обобщающим аккордом в серии отечественных исследований, посвященных проблемам самоуправления, стала монография профессора Санкт-Петербургского Университета М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств». (СПб., 1892г.), в которой он пришел к выводу, что «государство поручает свободному заведыванию общества в виде учреждений самоуправления все дела местной администрации, поддающиеся местному ограничению». Единственный критерий разделения административной компетенции властей, по его мнению, - «соображениe целости государственного союза; все что ни требует применения этого критерия может быть на основании точного закона предоставлено местному самоуправлению».^⁴¹

Автор последовательно рассматривает процесс развития теории самоуправления в ХХ столетии: работы советских ученых, посвященные анализу функций и задач местного самоуправления в период новой экономической политики (Beлиxoв Л.A. Основы городского хозяйства. М.;Л.: 1928; Опыт муниципальной программы. М.: ГИЗ, 1926г.; Твердохлебов В.И. Местные финансы. М.: 1927; Бурмистров Н.В. Сельское благоустройство и отделения местного хозяйства при райисполкомах. Краснодар: 1929; Михайлов Г.А. Местное советское самоуправление. М., 1927г.; Владимирский М. Организация советской власти на местах. М.: 1921г.; Местное советское управление. М.: 1922г.); идею функционального представительства, выдвинутую английским историком, экономистом и социологом Дж. Коулом и супругами Сиднеем и Беатрисой Вебб; формирование и развитие новой области теоретических исследований - муниципальной науки, отмечая, что ее основы заложены нашим соотечественником – Л.А. Велиховым и существенно развиты во второй половине ХХ столетия американскими и западноевропейскими исследователями – В. Бадлом, Р. Шеффером, Д. Хиллом и другими учеными.

Обобщение теоретических взглядов российских и зарубежных исследователей ХIХ – ХХ веков на сущность и задачи местного самоуправления, современной западной концепции экономического развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного самоуправления позволило автору определить общественный институт местного самоуправления как деятельность выборных представителей территориального сообщества, которая осуществляется - по уполномочию населения, - с разрешения центрального правительства, - с целью удовлетворения социально-экономических потребностей населения, - на основе финансовой самостоятельности и при финансовой поддержке центральной власти. Автор особо выделяет необходимость наличия в рамках этого института собственной налоговой базы в качестве его неотъемлемой составляющей и приоритетного условия его существования.

В диссертации объемно представлено наследие отечественных ученых и финансистов второй половины ХIХ - первой трети ХХ веков, имеющее фундаментальный характер и формирующее основы теории местного налогообложения. А также впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях во второй половине ХIХ - начале ХХ веков. Важно отметить, что исследования В.А. Лебедева “Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран”, (изд. 1886 г. и 1903 г.); А.А. Исаева “Очерк теории и политики налогов”, (1887 г); “Финансы крупнейших русских городов” (ред. Ю.В. Готье, 1894 г.); А.И.Вебера “Налоги. О государственном и местном обложении в России” (1906 г.); М.И. Боголепова “Финансы, правительство и общественные интересы”, (1907 г.); А.П. Маркова “Местные финансы”, (1918 г.); В.Н. Твердохлебова “Местные финансы: теория и практика, российский и зарубежный опыт» (1908 г.), посвященные вопросам формирования теории местного налогообложения, оказались практически не востребованы в отечественной экономической литературе начиная с 30-х годов прошлого века. Между тем именно в рамках этих работ впервые раскрываются понятия объекта и субъекта местного налогообложения. При этом, отмечает автор, взгляды российских экономистов конца ХIХ – начала ХХ вв. не устарели и по сей день и вполне соотносимы с современной теорией и практикой взимания местных налогов.

Первую главу диссертационного исследования завершает авторская трактовка основных периодов эволюции организационных форм и финансовой базы института местного самоуправления в России:

Автор отмечает, что в качестве предистории института местного самоуправления следует рассматривать юридическое оформление идеи создания местных выборных органов по сословному признаку в эпоху Петра I и Екатерины II. И хотя ландраты, губернские дворянские собрания, городские думы и собрания сословных представителей являлись общественными институтами формально, именно в их рамках были заложены правовые основы местного самоуправления: выборность по сословному признаку и “возложение на местные органы управления забот о внутреннем благосостоянии населения, помимо обслуживания фискальных государственных потребностей”.^⁴² Однако, в учреждениях XVIII века эти новые начала получили лишь принципиальное признание, но не практическое осуществление. Выборные органы, признанные и установленные законом, не вышли из роли пассивных исполнителей казенных поручений и оказались неспособны проявить себя в сфере более или менее самостоятельной деятельности.
Обосновано, что впервые реально функционирующие отечественные структуры самоуправления населения появляются в первой половине ХIХ века. Конкретными датами их возникновения могут быть названы «Предварительное положение о земских повинностях» 1805 г., которое неоднократно пересматривалось и было дополнено в 1838 году Законом “О крестьянском общественном управлении” и в 1846 году новым “Городовым положением”. В соответствии с данными законодательными актами впервые в России все сословия (включая государственных крестьян всех наименований и вольных хлебопашцев, но кроме помещичьих крестьян) получили возможность избрания и реального участия в деятельности местных выборных органов. В обязанности городских, волостных и сельских органов самоуправления впервые включается решение социальных проблем населения - в сфере здравоохранения, образования, общественного презрения и благоустройства; им предоставляются определенные юридические и финансовые права для обеспечения полученных полномочий. И хотя сформированные в первой половине ХIХ столетия структуры местного самоуправления далеко не полностью охватывают административно-территориальное деление Российской империи, а участие представителей низших сословий в них ограничено многими факторами (в частности, имущественным цензом, крепостной зависимостью и пр.), тем не менее институт местного самоуправления можно считать фактически сформированным, поскольку он реализует возможность реального воздействия населения на изменение социально-экономической ситуации в данной области или уезде, формирует образ выборной местной власти.
Период окончательного формирования института местного самоуправления, как самостоятельной общественной структуры, охватывает период 1864 - 1917 годов. Он открывается утверждением в 1864 году “Положения о губернских и уездных учреждениях по крестьянским делам”, явившимся логическим продолжением реформы 1861 года и обеспечившим реальные права участия для всех слоев населения во вновь сформированной системе земских учреждений. Земские и городские органы самоуправления этого периода соответствуют всем условиям власти на местах: это выборные органы; органы признанные и поддерживаемые государственной властью; органы финансово самостоятельные и имеющие реальную финансовую базу, формирующуюся за счет сбора местных налогов, доходов от коммунальной собственности, юридически правомочных операций, а также за счет финансовой поддержки государственной власти; основными функциями местных органов самоуправления являются удовлетворение социально-экономических интересов членов местного сообщества и содействие государственной власти в реализации ее задач.

Таким образом, за период чуть более века - с начала ХIХ столетия до 1917 года в России сформировалась разветвленная система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, включающая соответствующую структуру местных бюджетов и законодательно закрепленную систему местных налогов, сборов и повинностей.

Период возникновения и функционирования системы органов местного самоуправления в годы НЭПа (1921-1928гг.) мы полагаем вправе характеризовать как время фактического восстановления дореволюционной системы общественного самоуправления с учетом политической корректировки ее сословной структуры (когда выборность по сословному признаку с учетом минимизации имущественного ценза была заменена на выборность по классовому признаку с учетом максимума имущественного ценза). При этом, такие характерные черты самоуправления как: выполнение делегированных центральной властью полномочий, удовлетворение социальных потребностей местного сообщества, а также финансовая самостоятельность, обеспечивающая реализацию этих задач, были сохранены. В форме поселковых, сельских, районных, уездных, волостных, городских советов и исполкомов советские органы местного самоуправления просуществовали до конца 20-х годов ХХ века.
В течение 1928-1938 годов, их деятельность последовательно была лишена основных признаков самоуправленческих структур: административной самостоятельности; независимой финансовой базы; выборность приобрела чисто формальный характер. С принятием Конституции СССР 1936 года и включением местных бюджетов в состав центрального государственного бюджета СССР с 1 января 1938 г. завершился этап трансформации органов местного самоуправления в низшее распределительное звено административно-управленческой вертикали, которая полностью подчинила деятельность местных управленческих структур интересам центральной власти. Как видим, потеря административной самостоятельности здесь неразрывно связана с потерей самостоятельности финансовой.

2. Во второй главе «Становление и развитие системы налогового обеспечения местного самоуправления в Российской Империи» исследуется роль местных налогов в качестве одного из важнейших инструментов формирования и развития института местного самоуправления в Российском государстве ХIХ - начала ХХ веков. Данная проблема включает ряд взаимодополняющих направлений исследования: трансформация структуры местных налогов; основные тенденции изменения налоговой составляющей местных бюджетов; раскрытие особенностей функционирования системы местного налогообложения в годы I мировой войны; сопоставление отечественной и европейской практики развития местного налогообложения в ХIХ - начале ХХ вв.

В разделе детально рассматривается процесс формирования законодательно закрепленной отечественной системы местных налогов. Автору удалось на основании архивных документов доказать, что до «ХIХ в термин земские повинности не встречался в нашем законодательстве. Это не значит, конечно, что в более ранние периоды нашей истории не существовало повинностей, соответствующих нынешним земским. Некоторые из этих повинностей возникли весьма давно, почти одновременно с началом государства, а в ХVII и XVIII веках были весьма обременительны для населения. Но в законодательстве не проводилось различия между повинностями отбываемыми в пользу государства или в пользу известной местности».^⁴³

Первый законодательный документ об утверждении земских повинностей -“Предварительное положение о земских повинностях” был принят в 1805 году. В нем устанавливалось, что денежные сборы взимаются не иначе как на основании высочайших указов, сметы повинностей составляются специальным губернским присутствием и утверждаются дворянским собранием совместно с депутатами от купечества. Сборы вносятся в казначейство, но не смешиваются с другими государственными доходами. Натуральных повинностей (дорожной, подводной, этапной, квартирной и прочих воинских и гражданских) “Положение” не касалось. Не существовало даже официально утвержденного перечня этих повинностей.

Последовавший процесс законодательного установления структуры местных налогов занял более полувека (в 1816 г. утверждение земских смет было изъято из ведения местных властей и объявлено прерогативой законодательной власти, но был определен перечень целей, на которые могли взиматься земские сборы; в 1823 г. были установлены правила отчетности по земским сборам; в 1825 г. Александром I было утверждено предложение Департамента экономии Государственного совета об устройстве Комитета для управления земских повинностей, в состав которого входили высшие чиновники империи, включая министра финансов; в апреле 1836 г. были "высочайше утверждены" новые налоги и сборы “для приращения городских доходов”), и завершился принятием в 1851 году «Правил нового устройства земских повинностей», и в 1870 г. «Городского положения о налогах и сборах», которые вплоть до 1917года еще неоднократно реформировалось.

В целом, к концу ХIХ века в рамках фискальной системы Российской Империи сложилась многозвенная система местного обложения, включающая: земское обложение (на нужды уездных и губернских земств); городское обложение; а также волостные и сельские сборы. Структурно она включала в себя налоги и сборы (подушный сбор, сбор с торговых документов, свидетельств и патентов, поземельный сбор, сбор со строений; сбор с торговых заведений, участие в расходах от государственного промыслового налога и т.д.), взимавшиеся в денежном выражении, и повинности (мирские, дорожные, по содержанию войскового и полицейского управлений и т.д. ), взимавшиеся как в денежном, так и в натуральном выражении.

В изменении структуры расходов земских учреждений отмечалась следующая тенденция. К концу девятнадцатого века доходы земских учреждений формировались за счет местных налогов и сборов на 60 -70 %, а в крупных городах местные налоговые поступления обеспечивали до 70% доходов городских бюджетов. В начале двадцатого века в связи с увеличением объемов городской (земской) собственности: промышленных предприятий, недвижимого имущества, денежных капиталов - произошло и увеличение земских и, прежде всего, городских неналоговых доходов. При этом значительное повышение доли неокладных поступлений обуславливало снижение относительной величины местных налогов в структуре доходов бюджетов, в то время как абсолютные объемы поступлений от местных налогов и сборов продолжали возрастать.

Городским и земским властям предоставлялось право в распоряжении полученных таким образом налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обследование населения, народное образование, общественное призрение, на ремонт и строительство дорог, на благоустройство, на содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству и другие общественные траты. При этом следует отметить, что не только абсолютные расходы на народное образование, здравоохранение, санитарное состояние городов и содержание муниципальной собственности, но и относительные пропорции этих статей расходов выросли в муниципальных бюджетах в течение второй половины ХIХ – начала ХХ века.

Так, в 1891 г. расходы земских учреждений по основным 50-ти губерниям Российской империи делились следующим образом: «народное здравие и общественное призрение — 27,1%, народное образование — 13,4% (участие земских учреждений выражалось в 42% общей суммы всех расходов на образование), на местное гражданское управление расходовалось 4%, на учреждение по крестьянским делам — 4,1%, на мировых судей — 1,6%, на земское управление — 7,5%, на дорожную повинность приходилось 6,7%, на повинности подводную, постойную и этапную — 9,5%, на непредвиденные надобности выделялось 2,6%, прочие расходы составляли 13,5%. К числу прочих расходов в 9 западных губерниях относились: расходы на содержание духовенства (православного исповедания и других крестьянских исповеданий), на наем помещений для православных церквей и церковных причтов. К данному разделу относились также расходы на содержание урядников по губерниям Северо-Западного края.»^⁴⁴ Если сопоставить эти статьи расходов земских учреждений с данными за 1913год, то мы увидим определенную динамику:

Таблица 1. Расходы по отдельным отраслям земского хозяйства

по 40 губерниям Российской империи в 1913 году*

Земские расходы	Тыс. руб.	% к итогу
Народное образование	87.723,5	30,7
Медицина	70.218,1	24,6
Общественное призрение	4.410,5	1,5
Содействие экономическому благосостоянию	21.269,4	7,4
Ветеринария	7.577,8	2,6
Дорожное хозяйство	20299,8	7,1
Отчисления на образование капиталов	8.059,8	2,8
Содержание земского управления	22.178,8	7,8
Участие в расходах правительственных учреждений	11.941,2	4,2
Содержание мест заключений	1.685,4	0,6
Содержание местного духовенства	199,7	0,1
Отчисления на образование запасных суммы	3.948,4	1,4
Разные расходы	5.737,4	2, 0
Уплата долгов	20.735,0	7,2
Всего	285.984,7	100

Blog