Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в россии ХIХ хх столетий

Вид материала

Автореферат диссертации

Подобный материал:

• Ёр Самиджанович становление и развитие органов местного самоуправления в республике, 414.88kb.
• Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России, 4157.13kb.
• Ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления. 21. Развитие закон, 71.51kb.
• Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
• Программа дисциплины «Экономическая основа местного самоуправления: проблемы совершенствования, 243.71kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• В поисках «эффективных собственников» в многоквартирном доме, 137.78kb.
• Становление института местного самоуправления на современном этапе развития российского, 256.99kb.
• Законодательство Саратовской области. Структура областной власти, 199.9kb.
• «Развитие малого бизнеса – ключ к эффективной реформе местного самоуправления и экономическому, 99.29kb.

* Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф.А.Брокгауза и И.А. Ефрона, 1890 1907гг. Полутом 24, М.: с. 524.


То есть, за более чем 20-летний период существенно, более чем вдвое, возросла доля расходов на народное образование (с 13,4% до 30,7%), а общая доля на народное образование, медицину и общественное призрение с 40,5% до 56, 8%, долевые же пропорции остальных расходных статей изменились несущественно. По абсолютным же показателям земские сметы возросли по всем статьям расходов: “с 1871 по 1900 годы земские сметы в среднем возрастали ежегодно на 7%. Правительству показался такой рост слишком высоким, поэтому законом 12 июня 1990 года (был) установлен предел роста земского обложения в размере 3% в год”.⁴⁵

Совершенно очевидно, что местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной налоговой базой, необходимой для реализации собственных интересов и удовлетворения социальных потребностей населения вне зависимости от наличия субсидий или других видов финансовой помощи из казны. Подтверждение этой оценки мы находим в трудах современника тех лет, консервативно настроенного государственного деятеля В.П. Безобразова. В своей работе “Земские учреждения и самоуправление” он писал: “Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле них как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой”,⁴⁶ а в сборнике статей “Государство и общество” отметил, что в России существует “...расщепление земства и казны на два независимых друг от друга организма”⁴⁷.

Вступление Российской Империи в I мировую войну нарушило финансовое равновесие и на уровне государственного, и на уровне местных бюджетов. С одной стороны участие России в войне стимулировало резкий рост чрезвычайных бюджетных статей, с другой – военные действия привели к снижению экономической активности населения и уменьшению налоговых поступлений на государственном и местном уровнях. Так, если налоги, взимаемые в 1913г., принять за 100%, то, по данным Г.Л. Марьяхина,⁴⁸ в последующие годы объемы налоговых поступлений, исчисленные в товарных денежных рублях, по бюджетному индексу статистики труда составляли: в 1914 году – 80%, в 1915 году – 68%, в 1916 году – 63%, в 1917 году – 22%.

Фактор обесценивания налоговых поступлений усугублялся быстрым ростом расходов в сфере местного самофинансирования накануне войны. Расходы росли с поразительной быстротой: бюджет городов поднялся со 153 млн. руб. в 1904 г. до 297 млн. руб. в 1913 г., т. е. удвоился за девять лет; в земствах расходы росли еще быстрее: с 89 млн. руб. в 1900 г. и 124,2 в 1905 г. до 253,7 млн. руб. в 1913 г.— для 34 земских губерний. К старым земствам прибави­лось 9 новых; по сметам на 1914 год сумма расходов всех 43 земств достигла уже 353 млн. руб.⁴⁹

Между тем, источники налоговых дохо­дов строго ограничивались законом: 15% надбавка к промысловому налогу, предельные ставки городского oценочного сбора, сбора с торговли и промышленности, изъятия из обложения казенных, монастырских и частных железнодорожных имуществ; и ряд других незначительных налогов и сборов не удовлетворяли растущие потребности городов и земств. Закон 1912 года, несколько сокративший расходы местных союзов на содержание правительственных учреждений, и закон 1913 г., передавший городам одну шестую налога с недвижимо­стей, мало способствовали ослаблению финансовой нужды и не прекратили настойчивых требований коренной реформы. В предвоенной России настойчиво говорили о необходимости расширения налоговой базы местных бюджетов за счет введения подоходного налога и расширения сферы реальных налогов.

Однако, вместо реформы разразилась величайшая в мировой истоpии война, которая потребовала с одной стороны от органов самоуправления крайнего напряжения финансов, а с другой - существенно изменила доходную часть их бюджетов. В целом, по исследованиям известного русского экономиста проф. Н.В. Твердохлебова за военные годы (1914 - 1916) произошло снижение налоговых доходов земств по различным уездам от 20 % до 40%; втрое были уменьшены казенные пособия на народное образование; на 30% сокращены казенные пособия на мелиоративные работы.⁵⁰

С военным периодом связано и существенное изменение структуры доходных статей местных бюджетов. Например, если в 1901 году основной статьей муниципальных бюджетов крупных городов России являлись налоговые сборы в пользу города (“налоги и пошлины”), то к концу войны на первое место вышли доходы, приносимые городскими предприятиями (трамвай, канализация, городские бойни, водопровод). Дала свои плоды политика “муниципализации” городского хозяйства и крупные инвестиции в эту отрасль, осуществленные городским самоуправлением. Именно прибыль муниципальных предприятий придала городским бюджетам подчеркнутый динамизм. Так, с 1901 по 1917 годы бюджет Москвы возрос в 6,5 раза, а с 1911 по 1917 годы – в 1,5 раза. Значительные цифры 1917 года объясняются экстраординарной обстановкой войны, обусловившей “широкую деятельность, проявленную Москвой в деле помощи раненным и больным воинам, снабжения армии, обеспечения продовольствием населения, помощи беженцам, выдачи пособий семьям призванных на войну и пр.”.⁵¹

В целом, анализ функционирования земских и городских финансов в предвоенный период и в годы I первой мировой войны формирует представление о зрелости и очевидной финансовой устойчивости системы местного самоуправления в дореволюционной России. Несмотря на тяжелые условия военного времени и явную недостаточность налоговых средств, накопленный после реформы 1851 года опыт формирования собственной финансовой базы местных властей позволил обеспечить сохранение относительно устойчивой социальной ситуации в городах и уездах России, сохранить системы земского и муниципального образования, медицинского обслуживания населения и раненных, обеспечить поддержку семей военнослужащих, вдов и сирот, поддерживать, а в ряде случаев и расширить инфраструктуру и систему коммунальных коммуникаций в крупных городах России.

Завершая вторую главу диссертационного исследования автор сопоставляет тенденции развития российской и западной бюджетной политики органов местного самоуправления, соотнося позиции формирования доходной и расходной частей местных бюджетов в Великобритании, Франции, Германии, России в ХIХ веке и в начале ХХ столетия. Он делает вывод, что несмотря на существенную разницу в уровне финансового обеспечения социальных запросов населения из местных бюджетов в России и ведущих западных странах (расходы на местные нужды в России составляли на одного жителя лишь 2 руб. 23 коп., в то время как в Англии местных расходов приходилось 30 руб. 11 коп. на жителя, в Пруссии - 16 руб. 50 коп., во Франции – 11 руб. 54 коп.)⁵², следует учитывать значительные темпы роста объемов бюджетов российских городов и уездов, которые не только не уступали аналогичным показателям Западной Европы, но и превосходили их. Важно также отметить, что отечественные структуры самоуправления опирались в своей деятельности на принципы идентичные широко применяемым в налоговой практике развитых стран, а именно - разграничение налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости деятельности управленческих структур местной власти.

3. Третья глава диссертации «Политика формирования налоговой базы местного управления в СССР» посвящена определению временных границ и характеристике основных этапов качественного преобразования финансовой базы органов местного управления в Советской России и СССР. В главе подробно рассматриваются основные преобразования финансовой базы органов местного самоуправления в 30-х годах ХХ века, когда в результате налоговой реформы была изменена не только структура местных налогов и принципы формирования налоговой базы, но и создана новая концепция местного управления соответствующая принципам централизованного руководства плановым хозяйством.

Автор начинает исследование с характеристики послереволюционного периода и военного коммунизма, когда местные советы, получив политическую полноту власти, фактически полностью били лишены своей налоговой базы и финансовой самостоятельности. Расходная часть местных бюджетов в течение 1919 – 1920гг. полностью финансировалась за счет общегосударственного бюджета. В этих условиях II сессия ВЦИК 18 июня 1920г. приняла решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный.

Однако уже в 1921 году ситуация изменилась. Децентрализация всего хозяйственного уп­равления с переходом к новой экономической политике потребовала децентрализации и в бюджетной системе. По словам Г.Я. Сокольникова, уже с осени 1921 г. «... в Наркомфине пришли к глубокому убеждению, что дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям. С другой стороны, для нас не было никакого сомнения в том, что использование всех налоговых возможностей немыслимо при помощи действия одного только центрального аппарата». В октябре 1921 г. ВЦИК принял декрет «О мерах по упорядочению финан­сового хозяйства», который отменил объединение общегосударст­венного и местных бюджетов. Начиная с 1922 г. сметы местных доходов и расходов — губерн­ские (областные), уездные, городские и волостные — стали со­ставляться отдельно от общегосударственных и строились по прин­ципу покрытия местных расходов местными же средствами.

Значительная доля доходов местных бюджетов (около 50%, а в отдельные го­ды даже больше) формировалась из местных источников. В основ­ном это были местные налоги и поступления от предприятий и имуществ (главным образом платежи от коммунального хозяйства в городах), второе место занима­ли поступления от предприятий и имуществ сельскохозяйственного значения и местной промышленности. В бюджеты органов местного самоуправления поступали местные налоги и сборы более чем 20–ти наименований⁵³. При этом среди всех видов местных бюджетов самую устойчивую доходную базу имели городские бюджеты, в которых поступления от местных источников составляли 70-75% объема доходов; в общегубернских бюджетах они находились на уровне 25—30%; в волостных и районных составляли до 20% их объема.⁵⁴

С началом форсированной индустриализации понимание сути задач органов местного управления кардинально меняется: вместо удовлетворения социально-экономических потребностей населения как территориального сообщества на первое место выходит задача обеспечения и ускорения темпов сбора налоговых и неналоговых доходов в качестве финансовых средств для нужд индустриального строительства, а конкретнее - для удовлетворения потребностей центрального бюджета. Для того, чтобы трансформировать местные бюджеты и их финансовую систему в эффективные инструменты аккумуляции средств населения и доходов от местного промышленного и сельскохозяйственного производства в госбюджет и обеспечить приоритет реализации социально-политических интересов государства на местах, были осуществлены налоговая реформа 1930 года и целый ряд последующих реформаций бюджетной системы.

Налоговая реформа 1930 г. существенно снизила число местных налогов. Вместо более чем 30 наименований местных налогов и сборов, поступавших в бюджеты городских и сельских органов самоуправления в 20-е годы, в 30-х годах были сохранены два основных местных поимущественных налога (со строений и земельная рента), три дополнительных местных налога (с нетоварных операций, с оборота кинотеатров, с совхозов) и, в качестве дополнительных местных налоговых сборов была введена практика самообложения населения. В целом, результатом налоговых реформаций 30-х годов стало резкое сокращение собственной налоговой базы местных бюджетов за счет переключения основного объема налоговых потоков в сферу доходов государственного бюджета. Органы местного самоуправления в значительной мере потеряли свою финансовую самостоятельность.

Окончательно вопрос ликвидации финансовой самостоятельности местных бюджетов был решен в 1936 году, когда основы бюджетного устройства СССР были установлены Конституцией CCCP (статья 14), определявшей основные принципы распределения доходов и расходов между бюджетами. Государственный бюджет СССР в 1938 года объединил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, включавших республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (областные (краевые) бюджеты, бюджеты городов республиканского подчинения, районные и окружные бюджеты, городские бюджеты, бюджеты рабочих поселков, бюджеты сельских Советов); в общие итоговые суммы государственного бюджета включался также бюджет государственного социального страхования.

В подтверждение сделанных выводов в диссертации приводится оценка процесса трансформации теоретических взглядов в советской экономической литературе на методы формирования финансовых доходов органов местного самоуправления в годы НЭПа и индустриализации. Обосновано, что период 20-30-х годов стал временем значительных, принципиальных преобразований не только в практических методах формирования и использования местных финансов, так и в теоретических взглядах на их сущность и задачи функционирования. Показано, что исследования российских экономистов 20-х годов по сути являлись развитием теоретических позиций их предшественников «дооктябрьского» периода. Они достоверно подтверждают тот факт, что формирование органов местного самоуправления и их финансовой базы в годы НЭПа (1920-1928гг.) по сути представляло собой восстановление земских структур самоуправления, оказавшихся в тот период способными взять на себя решение экономических и социальных проблем на местах. Это работы: Смирнова М.А. «Местные налоги», М, 1926г.; Твердохлебова В.Н. «Местные финансы», М., 1927г.; Болдырева Г. И. «Лекции по финансовой науке», М., 1928г.; Соболева М.Н. «Очерки финансовой науки», М., 1925г.; Понтовича Э.Э. «Казна и контроль», М., 1927г.

Однако, с началом индустриальных преобразований изменилась официальная трактовка задач органов местного самоуправления, а также методы формирования их финансовой базы. Был сформирован механизм, обеспечивающий жесткий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящего административного звена. И уже в начале 30-х годов ХХ столетия исследования российских экономистов о роли местных финансов в системе государственного управления, столь широко публикуемые в 20-х годах ХХ века в советской экономической литературе, стали трактоваться как образец «враждебной марксистско-ленинскому мышлению, глубоко реакционной буржуазной литературы, целиком построенной на буржуазной теории местного самоуправления».⁵⁵

Значительная часть третьей главы посвящена анализу основных тенденций изменения налоговой базы органов местного управления в СССР в 40-е – 80-е годы ХХ века. При этом особый интерес представляет собранный автором материал об особенностях формирования налоговой базы местных бюджетов в военные и послевоенные годы. Автор отмечает, что в советской экономической литературе всегда существовала, как неоспоримая точка зрения об усилении централизованного регулирования процесса формирования и использования доходной базы местных бюджетов в годы Великой Отечественной войны. Действительно, основной формой бюджетных поступлений в этот период были отчисления от государственных налоговых доходов, включая и их чрезвычайные формы (займы), дотации. Активно применялась система горизонтального выравнивания доходов местных бюджетов через фонды регулирования. Основными регулирующими доходными источниками являлись отчисления от налога с оборота, государственных займов, сельскохозяйственного налога, подоходного и военного налога. Однако, экстремальность ситуации, постоянная модификация реальной базы налогообложения создали предпосылки для поиска и реализации нестандартных решений в формировании доходной базы бюджетной системы, в которых, наряду с методами усиления централизованного регулирования бюджетных процессов, использовались возможности финансовой инициативы местных органов управления в решении проблем военного времени.

Необходимость увеличения доходов местных бюджетов в годы войны потребовала внесения изменений и в систему мест­ных налогов и сборов.

Закон “О местных налогах и сборах”, принятый в 1942 г., установил в качестве обязательных платежей налог со строе­ний, земельную ренту, разовый сбор на колхозных рынках, налог с киноустановок, налог со зрелищ (спектакли, концерты и т.п.). Кроме того, местным Советам предоставлялось право проводить на свoeй территории в городах сбор с владельцев скота, сбор с владельцев транспортных средств. Расширению налоговой базы местных бюджетов способствовало также зачисление ряда государственных налогов непосредственно в местные бюджеты, в качестве налогов, которые вносятся в них в полных суммах территориальных поступлений. В состав отчислений от государственных налогов и доходов в местные бюджеты в военные годы входили: отчисления от налога с оборота; от военного налога; от подоходного налога с колхозов; от подоходного налога с населения; от сельскохозяйственного налога; от сумм реализации госзаймов и пр. Вместе с тем, пропорции в структуре бюджетов разного уровня существенно различались. Поступления от местных источников наи­более высокий удельный вес занимали в городских и поселковых бюджетах — соответственно 56,4 и 54%. В областных бюджетах они находились на уровне 17%, в районных — 9,5%, в сельских — 16,8%. Значительный удельный вес в доходах местных бюджетов занимали платежи населения: государственные налоги, поступления от государственных займов, реализуемых по подписке среди на­селения, и местные налоги и сборы. Если в целом в местных бюджетах они составляли около половины их объема, то в поселковых и сельских бюджетах их уровень достигал 80%, в то время как в районных и бюджетах городов республиканского уровня только 10%, в бюджетах же городов районного подчинения - 75%.⁵⁶

Таким образом, процессы трансформации налоговой базы местных бюджетов в десятилетие военных и послевоенных лет, когда все экономические механизмы страны проходили проверку на прочность в экстремальных условиях, нельзя рассматривать как однозначные. Если для местных бюджетов верхнего управленческого уровня - автономных республик, краев, областей, районов и крупных городов, которые в соответствии с современной терминологией следовало бы назвать региональными, несомненным было усиление централизованного регулирования процессов формирования и использование их доходной базы, то для сельских, поселковых советов и исполкомов малых городов, которые по своей сути и являлись органами местного управления появилась возможность расширения собственной налоговой базы – за счет местных налогов и сборов, государственных налогов полностью зачисляемых в местные бюджеты, отчислений от налогов с населения, проживающего в данной местности. Такое очевидное отступление от политики централизованного распределения бюджетных средств было вызвано объективными причинами: необходимостью быстро и оперативно на местах решать проблемы социально-бытового характера (обеспечение жильем и продовольствием эвакуированного населения, размещение раненных и медперсонала, социальное обеспечение возвращающегося из эвакуации населения и т.д.) на основе привлечения местных финансовых ресурсов.

В течение четырех последних десятилетий существования советской системы управления характер функционирования управленческих структур на местах последовательно менялся. Менялись и сами органы управления: они трансформировались в многоступенчатую административную структуру от Советов автономных республик, краев, областей до сельских и поселковых советов. Соответственно, в зависимости от уровня административной иерархии, дифференцировались их правовые и исполнительные возможности, степень влияния на социально-экономическую ситуацию на данной территории, наконец – уровень адекватности интересов местного органа управления и населения и соответственно – адекватность оценки экономических и социальных интересов местного населения.

В диссертации подробно анализируются причины дифференциации доходной базы органов местного управления на всех уровнях административной структуры и рассматриваются социально-экономические последствия этих процессов.

В 50-х – 60-х годах шло последовательное перераспределение налоговых поступлений и иных финансовых доходов от бюджетов низшего уровня (сельских, поселковых, районных) в городские, краевые, областные бюджеты и бюджеты АССР, а по сути - бюджеты региональный управленческих структур. Сопоставив данные численности местных бюджетов и удельный вес отдельных видов бюджетов в 1962 году, автор отмечает, что: на 1976 местных бюджетов верхнего уровня (краевых, областных, городских), составляющих 4% от их общего числа, приходилось 67,6% общей доходной части местных бюджетов; в то же время, на 44987 районных, поселковых и сельских бюджетов, составляющих 96% от их общего числа, приходилось лишь 32,2% от общего объема доходной части местных бюджетов. При этом с 1953 по 1962 годы доля бюджетных доходов для краевых, областных и городских органов местного управления стабильно росла, в то время как доля поселковых, районных, сельских Советов снизилась более чем на одну треть.

В целом, в течение 50-х – 60-х годов в составе доходов местных бюджетов произошли большие изменения. Устойчивое положение в местных бюджетах заняли отчисления от государственных доходов и налогов, в них также направлялись значительные суммы в форме дотаций. Приведенные данные свидетельствуют об усилении регулирующей роли вышестоящего управленческого звена (краевых и областных управленческих структур) в системе распределения налоговых доходов. О практическом перенесении на верхний – республиканский, краевой – уровень прав изъятия основной массы налоговых доходов и формирования системы централизованного их распределения по бюджетам нижестоящего уровня управленческих структур с дополнительными дотационными вливаниями из союзного и республиканского бюджетов.

Следующий этап развития советской экономики - 70-е – 80-е годы – был связан с формированием крупных территориальных экономических комплексов. Общее изменение структуры управления требовало и изменения функций местных Советов. 25 июня 1980 г. был принят закон «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов авто­номных областей и автономных округов», который усилил процесс концентрации финансовых ресурсов на верхних, по сути региональных, уровнях местного управления. Основная часть доходов местных бюджетов формировалась за счет отчислении oт государственных доходов и налогов. Главным регулирующим ис­точником являлся налог с оборота. При этом, если в годы седьмой и восьмой пятилеток основная его доля концент­рировалась в союзном бюджете, то в 1971 —1985 гг. произошло пе­ремещение этого источника в бюджеты республик и значительная часть налога с оборота оседала в доходах местных бюджетов. Если же учесть суммы, которые ежегодно передавались в местные бюджеты из республиканских бюджетов по взаимным расчетам в форме средств, полученных из республиканских бюджетов, восполняемых, как правило, за счет налога с оборота, то уровень налога с оборота, например, в десятой и одиннадцатой пятилет­ках возрос до 50% объема доходов местных бюджетов.

Очевидно, с экономической точки зрения использование на местные нужды значительной доли централизованного источника, назначение которого состоит в обеспечении финансирования общегосударственных мероприятий нельзя было считать правомерным. Проблема усугублялась также тем, что часть на­лога с борота, концентрируемая в местных бюджетах, направля­лась в них в форме дополнительных отчислений, которые не были связаны с территориальными поступлениями.

Рост расходов местных бюджетов, при недостаточном увеличении налоговых поступлений ограниченности территориальных отчислений от государственных доходов и налогов, обусловил также необходимость широкого использования в 70-х - 80-х годах для сбалансирования сельских, поселковых и районных бюджетов государственных дотаций. Важным фактором, способствующим росту дотационности, явилось изменение с января 1968 г. порядка начисления налога с оборота по ликеро-водочным изделиям не по месту потребления, а по месту производства. Одновременно был изменен порядок начисления налога с оборота по некоторым дру­гим товарам. Руководствуясь постановлением Совета Министров СССР об укреплении доходов сельских и поселковых бюджетов, с 1 января 1969 г. в бюджеты сельских районов (с последующей передачей в бюджеты сельских и поселковых Советов) из выше­стоящих бюджетов (республиканских, краевых, областных) стала направляться часть налога с оборота, исчисляемая в зависимости от размера розничного товарооборота предприятий потреби­тельской кооперации. Затем этот метод балансирования был распространен на районные бюджеты. Дотация исчезла, но появи­лась новая статья: дополнительные отчисления от налога с обо­рота, по своей сущности являющаяся дотацией. Объем дополни­тельных поступлений и их удельный вес возрастали, составив в 1985 г. 5,7 млрд. руб., или 8,6% объема доходов местных бюдже­тов, против 1,8 млрд. руб., или 5,6%, в 1970 г. Основная доля этих поступлений оседала в районных и сельских бюджетах, составив в 1985 г. в целом по СССР 29,7% доходов районных бюджетов и 25,6% — сельских. Сложилась ситуация, при которой многие местные органы обеспечивали потребности своих учреждений и организаций за счет источника, к образованию и деятельности которого они не имели никакого отношения.

Система формирования доходов местных бюджетов в 70-е – 80-е годы в значительной мере утратила связь с финансами территориального хозяйства и, прежде всего, с финансами расположенных на данной территории предприятий и организаций. Такая ситуация содействовала развитию у местных органов проявлений иждивенчества, сводила на нет заинтересованность в развитии местного производства.

История формирования финансовой базы органов местного управления в Советском государстве и ее основной – налоговой составляющей - тесно связана с происходившими в стране экономическими, политическими и социальны­ми процессами и в значительной мере определялась формами управ­ления народным хозяйством в целом. В ходе реформаций в советской налоговой и бюджетной политике последовательно укреплялась идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного сообщества, а также принцип распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления.

4. В заключительной главе «Преемственность исторического опыта в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления» автор проводит завершающий анализ моделей формирования налоговой базы местного самоуправления, сменявших друг друга на различных этапах российского государства ХIХ – ХХ столетий. Показывает особенности этих моделей и определяет объективные экономические и социальные причины их трансформации. Обосновывает взаимозависимость применения тех или иных методов формирования налоговой базы местного самоуправления и целей государственной социально-экономической политики в рамках конкретного исторического периода.

В качестве одного из основных результатов проведенного исследования автор предлагает периодизацию основных этапов эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления в России на протяжении ХIХ – ХХ веков, подчеркивая тесную взаимосвязь данной периодизации с этапами развития отечественного института местного самоуправления.

• I этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов.
  
• II этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов; сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума.
  
• III этап – 20-е годы (период НЭПа) – представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы государственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах.
  
• IV этап - 30-е – начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, что в рамках IV этапа, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества.
  

Анализ эволюционного развития налоговой базы местных бюджетов в различные исторические периоды позволил автору опровергнуть ставшую привычной для отечественной экономической литературы точку зрения о традиционном и безоговорочном приоритете экономических интересов государства перед социально-экономическими интересами местных территориальных сообществ в России, а также представление о традиционности для России принципа подчиненности финансовых потребностей местных структур управления финансовым интересам государственного управления. Исследование трех первых этапов эволюции финансовой и налоговой базы органов местного самоуправления напротив, подтверждает существование в исторической ретроспективе практики значительной независимости местных (городских, земских) учреждений от общей системы государственного управления, о развитии на протяжении более чем столетия самостоятельной системы местных налогов и сборов, в значительной мере обеспечивающих их финансовую самостоятельность.

Идея превалирования государственных интересов над региональными и местными, порядок распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления появились в российской финансовой системе в ходе налоговой реформы 30-х годов ХХ века, когда в советской экономике шел процесс формирования единой системы жесткого централизованного управления на основе директивного планирования.

Автор полагает возможным создать концепцию формирования налоговой базы современного института местного самоуправления в России на основе соотнесения опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира на рубеже ХХ – ХХI веков и традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления во второй половине ХIХ - первой трети ХХ веков.

На основе обобщения опыта и традиций второй половины XX века в формировании налоговой базы органов местного самоуправления ведущих стран мира представлена методология поиска баланса интересов и распределения финансовых источников их обеспечения между государством и территориальными управленческими структурами. В рамках новейшей истории развития западных систем местного налогообложения автором выделены два основных и тесно взаимосвязанных направления налоговой политики:

Первое - расширение налоговой базы, и проведение самостоятельной налоговой политики местных администраций, позволяющая им помимо традиционных затрат на образование, здравоохранение, охрану природных ресурсов, решение экологических проблем, брать на себя расходы связанные с регулированием экономики на подведомственной территории, содействуя таким образом проведению социально-экономической политики, соответствующей интересам данного региона. Финансовая самостоятельность также дает возможность местным органам власти играть заметную роль в регулировании размещения производительных сил, целевом использовании земель, участвовать в финансировании процессов создания благоприятной инвестиционной ситуации и организации новых рабочих мест.

Второе - параллельно росту роли собственных налоговых источников для органов местного самоуправления в западном обществе развивается, принимая все более четкие формы, система бюджетного выравнивания, заключающаяся в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач. Основой ее является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение: управленческих функций и соответствующих им расходов между различными органами государственного и территориального управления (пассивное финансовое выравнивание); доходов, в особенности налоговых, между центральными, региональными и местными уровнями управления (активное вертикальное финансовое выравнивание); перераспределение доходов между регионами и территориями (активное горизонтальное финансовое выравнивание).

Сочетание процессов расширения налоговой базы и четкого определения статуса в рамках системы бюджетного выравнивания позволяет органам местного самоуправления полностью реализовать социально-экономические интересы территориального сообщества, а также брать на себя не только финансовые обязательства в целях уменьшения давления на центральный или федеральный бюджет, но и расходы, связанные с регулированием экономики на подведомственной территории, содействуя, таким образом, проведению политики, соответствующей интересам местного населения. Муниципальные органы самоуп­равления способны решать большую часть социальных и бытовых проблем населения. Современная налоговая система на местном уровне также не ограничивается реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов органы местного самоуправления имеют возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экологических и социальных проблем данной территории. Для этого им необходимы достаточные, законодательно закрепленные полномо­чия по формированию налоговой базы местных бюджетов, модификации структуры местных налогов и сборов, дифференциации ставок вводимых налогов и сборов, применению налоговых льгот.

Автор подчеркивает, что в течение второй половины девятнадцатого и первой трети двадцатого столетий в России органы местного самоуправления опирались на традиции сходные с широко применяемыми в современной налоговой практике развитых стран принципами разграничения налоговых доходов центрального и местных бюджетов и самоокупаемости систем местного управления.

Диссертацию завершают предлагаемые автором основные концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления, выработанные на основе соотнесения опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира на рубеже ХХ – ХХI веков и традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления:

-формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;

-соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;

-формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»;

-совокупность местных налогов и сборов следует рассматривать в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества.

В «Заключении» отмечается, что в соответствии с поставленной целью в диссертации удалось: очертить концептуальные рамки и сформулировать основные положения динамической модели формирования и развития институциональных структур местного самоуправления в России ХIХ – ХХ столетий; выделить основные этапы эволюционных преобразований в развитии налоговой базы отечественного местного самоуправления в течение ХIХ – ХХ столетий; обосновать приоритетную роль местных налогов в формировании финансовой базы органов местного самоуправления, способной обеспечить реализацию социально-экономических интересов граждан данного социума.