Geum.ru

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   27   28   29   30   31   32   33   34   35
Глава 12. ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона


Комментарий к статье 83


1. Введение в действие законодательного акта, регулирующего общие принципы функционирования одного из уровней публичной власти в Российской Федерации, имеющего основополагающее значение для формирования всей системы обеспечения жизнедеятельности местного сообщества и коренным образом изменяющего многие из сложившихся институтов муниципального управления, представляет собой достаточно сложный механизм.

В комментируемой статье определены сроки и порядок вступления в силу комментируемого Закона.

Первоначальная редакция комментируемого Закона предполагала, что, за исключением ряда положений, для которых установлены иные сроки, он вступит в силу с 1 января 2006 г. В комментируемой главе были установлены некоторые исключения, то есть для ряда закрепленных Законом норм предусмотрены другие сроки и порядок вступления в силу.

Вместе с тем с июля 2005 г. в связи с недостаточной готовностью субъектов РФ к вступлению Закона в силу Государственная Дума РФ начала рассматривать поправки к Закону, предусматривающие возможность продления переходного периода осуществления муниципальной реформы до 1 января 2009 г. <148>. В результате Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" в комментируемой части слова "1 января 2006 года" были заменены словами "1 января 2009 года", а ст. 83 была дополнена частями 1.1 - 1.3, устанавливающими переходный период реализации Закона.

--------------------------------

<148> См., например: Никитина В., Чаннов С. Реформа местного самоуправления в Саратовской области откладывается? // Саратовский юрист. 2005. N 14. С. 2.


2. Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ установил переходный период реформы местного самоуправления со дня официального опубликования комментируемого Закона, то есть с 6 октября 2003 г. до 1 января 2009 г. Эксперты отмечают, что на тот момент лишь 47 из 89 субъектов РФ заявили о своей готовности реализовать Закон в полном объеме, 28 субъектов с осторожностью подходили к решению вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, полагая, что им нужен еще год для адаптации в новых условиях. Эти субъекты предполагали отодвинуть срок реформы до 1 января 2007 г. И лишь 14 субъектов РФ планировали продлить переходный период на более длительный срок - до 2009 г. <149>. С 1 января 2009 г. переходный период завершен на всей территории России, за исключением двух субъектов РФ - Республики Ингушетия и Чеченской Республики. Для указанных субъектов РФ Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" установил переходный период до 1 января 2010 г.

--------------------------------

<149> Кодина Е. Готовность N 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2005. N 6. С. 22.


3. С целью поэтапного и более эффективного проведения муниципальной реформы Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ право правового регулирования порядка решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, где данная проблема стояла наиболее остро, было передано субъектам РФ. Комментируемая часть предусматривала необходимость принятия региональных законов, определяющих порядок решения вопросов местного значения на территории соответствующего субъекта РФ в последующем году, ежегодно с 2005 г. по 2007 г., либо до планируемого региональной властью завершения переходного периода ранее 1 января 2009 г. Данные законы субъектов РФ должны были приниматься не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года, с тем чтобы не создать коллизию с принимаемыми региональными и местными бюджетами, и не могли быть изменены в течение финансового года.

4. Осуществление местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях было затруднено проблемами финансового обеспечения расходных полномочий, определения подлежащего передачи в их собственность имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, рядом правовых, кадровых и иных проблем. Поэтому в переходный период логичной была постепенная передача вопросов местного значения вновь образованным поселениям. Законы субъектов РФ, определяющие порядок решения вопросов местного значения в переходный период, по сути, устанавливали, какие вопросы из перечня, предусмотренного ст. 14 комментируемого Закона, в состоянии решать вновь образованные поселения, закрепляя решение остальных вопросов местного значения поселений за органами местного самоуправления муниципальных районов. В связи с этим Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ также вносились соответствующие изменения, касающиеся формирования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных районов и поселений, в БК РФ и НК РФ.

5. Глава 12, регулирующая переходные положения, вступила в силу со дня официального опубликования Закона, каковым является 6 октября 2003 г. - день опубликования Закона в Собрании законодательства РФ.

Часть 2.1 комментируемой статьи была введена Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Она предусматривает, что все положения комментируемого Закона, включая те, которые вступили в силу до окончания переходного периода, применяются в течение переходного периода в части, не противоречащей положениям ч. ч. 1.2 и 1.3 комментируемой статьи, связанных с регулированием порядка решения вопросов местного значения законами субъектов РФ.

6. С 6 октября 2003 г. вступили в силу положения статей, регулирующих принципы и порядок установления и изменения границ муниципальных образований, порядок преобразования муниципальных образований, перечень вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований, виды и правовой статус органов местного самоуправления, обязательных для формирования в муниципальном образовании, состав муниципального имущества. При реализации указанных положений следует иметь в виду, что они применяются исключительно к тем правоотношениям, которые возникают в силу требований к установлению границ вновь образуемых муниципальных образований, формированию системы органов местного самоуправления, перераспределению имущества между уровнями публичной власти в переходный период, содержащихся в ст. ст. 84 и 85 комментируемого Закона.

При реализации требований указанных статей применяются положения, раскрывающие понятийный аппарат и терминологию Закона, и положения, определяющие территориальную основу местного самоуправления.

При реализации установленных в ст. ст. 84 и 85 комментируемого Закона требований к изменению границ и преобразованию муниципальных образований, определению структуры органов местного самоуправления применяются положения, регулирующие порядок организации и деятельности схода граждан.

При реализации содержащихся в ст. 85 комментируемого Закона требований к осуществлению субъектами РФ предусмотренных этой статьей юридических и организационных мероприятий применяются положения Закона, определяющие особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, ЗАТО и наукоградах.

Часть 3 комментируемой статьи также устанавливает, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией осуществляется с момента, установленного федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Положения, определяющие требования к проведению публичных слушаний, а также положения, предполагающие обязательность вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования и проекта муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, вступили в силу с 1 сентября 2005 г.

7. Требования к порядку выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений установлены в ст. 60 комментируемого Закона. Часть 4 комментируемой статьи определяет порядок вступления в силу указанных положений в период с 2006 г. по 1 января 2009 г. В настоящее время ст. 60 применяется без предусмотренных комментируемой частью оговорок.

8. Требования к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) установлены в ст. 61 Закона. Часть 5 комментируемой статьи определяет порядок вступления в силу указанных положений в период с 2006 г. по 1 января 2009 г. В настоящее время ст. 61 применяется без предусмотренных комментируемой частью оговорок.

9. С учетом положений ч. 4 и ч. 5 комментируемой статьи ч. 6 комментируемой статьи устанавливает возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (в данном случае введения временной финансовой администрации) на основании возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления только с 1 января 2008 г.

10. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает ограничение на действие положения Закона, предусматривающего запрет выборным должностным лицам местного самоуправления быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Это положение не распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных до 13 мая 2002 г. Указанная дата корреспондировала ограничениям, установленным Федеральным законом от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" на применение ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

По общему правилу, установленному в ч. 6 ст. 40 комментируемого Закона, выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, и наоборот. Кроме того, депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно осуществлять указанную деятельность в другом муниципальном образовании. Указанные положения не действуют в отношении депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных на муниципальных выборах, которые были назначены до 1 февраля 2006 г. (см. комментарий к ст. 40 Закона).


Статья 84. Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период


Комментарий к статье 84


1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает ограничения на действие положений Закона, касающихся выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, в отношении муниципальных образований, образованных до 6 октября 2003 г. В них муниципальные выборы проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований. Вместе с тем указываются и исключения:

1) в случае если изменяются границы муниципального образования и это влечет увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов, формирование органов местного самоуправления производится в порядке, установленном ст. 85 комментируемого Закона;

2) в случае преобразования муниципального образования формирование органов местного самоуправления также производится в порядке, установленном ст. 85 комментируемого Закона.

Еще одно исключение связано с принятием закона субъекта РФ или нормативного правового акта органа местного самоуправления об изменении сроков полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления с целью совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает гарантии сохранения полномочий за органами и должностными лицами местного самоуправления, избранными до 6 октября 2003 г., одновременно указывая, что с 1 января 2006 г. их полномочия по решению вопросов местного значения и порядок их осуществления изменятся с учетом статуса муниципального образования в соответствии с положениями комментируемого Закона. При этом требования ст. ст. 36 и 37 комментируемого Закона о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав местных администраций) применяются лишь к вновь избранным (назначенным) должностным лицам.

Требования комментируемого Закона о численности депутатов представительных органов муниципальных образований применяются только в отношении представительных органов, дата выборов которых назначена после 6 октября 2003 г. При этом, если уставы указанных муниципальных образований не приведены в соответствие с требованиями комментируемого Закона в части, определяющей численность депутатов представительного органа, то численность избираемых депутатов не должна быть ниже минимальной численности депутатов представительного органа муниципального образования, установленной ст. 35 комментируемого Закона.

Положения комментируемого Закона, регулирующие численность депутатов представительных органов муниципальных образований, порядок избрания (назначения) указанных должностных лиц местного самоуправления применяются также в случае, если решением местного референдума принят устав муниципального образования, либо определен численный состав представительного органа муниципального образования, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. В этом случае устав муниципального образования должен быть приведен в соответствие с указанными выше положениями решением представительного органа муниципального образования или, в предусмотренных законом случаях, схода граждан.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ и преобразование муниципальных образований, сформированных до 6 октября 2003 г., с этого дня и до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в соответствии с требованиями данной статьи и ст. 85 комментируемого Закона. Осуществление указанных мероприятий в этих муниципальных образованиях возможно лишь в порядке, определенном в ст. ст. 12 и 13 комментируемого Закона. При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на 6 октября 2003 г., не применяются требования относительно численности населения.

Если расположенные в границах района, являющегося муниципальным образованием на 6 октября 2003 г., городские и сельские населенные пункты наделяются законом субъекта РФ статусом городских и сельских поселений, это не является изменением границ, преобразованием указанного района. Если же городские населенные пункты наделяются статусом городских округов, это является преобразованием указанного района и производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 комментируемого Закона.

Комментируемая статья также закрепляет требования к определению статуса некоторых муниципальных образований:

1) если в границах территории городских поселений, являющихся на 6 октября 2003 г. муниципальными образованиями, имеются другие муниципальные образования, но предметы ведения на этой территории не разграничены на 30 апреля 2003 г., то такие городские поселения с 1 января 2006 г. являются городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 марта 2005 г. в соответствии с положениями комментируемого Закона не установлено иное. Изменение статуса этих городских поселений с 1 января 2006 г. производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 комментируемого Закона;

2) если в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) расположен город и другие населенные пункты, являющиеся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 г. законом субъекта РФ принимаются следующие решения:

а) указанные муниципальные образования (за исключением города) упраздняются до 1 января 2006 г., если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;

б) территории населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, исключаются из состава территории указанного муниципального образования;

3) если муниципальное образование состоит из нескольких городов, не являющихся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 г. каждый город наделяется статусом городского поселения (городского округа) и определяются его границы; до 1 ноября 2005 г. формируются выборные органы местного самоуправления;

4) если на территории района, являющегося муниципальным образованием на 6 октября 2003 г., находится один населенный пункт или если в соответствии с положениями ст. 11 Закона может быть образовано не более двух поселений, не позднее 1 марта 2005 г. указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо вся территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав территории указанного поселения, включаются в состав муниципального района.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что на территориях вновь образованных в соответствии с требованиями комментируемого Закона муниципальных образований система органов местного самоуправления, существовавшая на 6 октября 2003 г., продолжает функционировать до 1 января 2006 г.

Положения комментируемой части не применяются в случае, если органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в соответствии с комментируемым Законом в 2004 г., в соответствии с законом субъекта РФ приступили к осуществлению полномочий с 1 января 2005 г. (ч. 5 комментируемой статьи).

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи система органов местного самоуправления, сформированная в переходный период, начнет функционировать с 1 января 2006 г. При этом уже со дня избрания органы и должностные лица местного самоуправления могут формировать иные органы местного самоуправления и принимать (издавать) правовые акты, которые, за исключением правовых актов по вопросам организации работы этих органов и должностных лиц, вступят в силу не ранее 1 января 2006 г.

Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности рассматриваемых органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в указанный период осуществляют действующие органы и должностные лица местного самоуправления.

Вместе с тем законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в 2004 г., вправе приступить к осуществлению полномочий с 1 января 2005 г. В этом случае они на основании закона субъекта РФ до 1 января 2006 г. либо осуществляют полномочия в соответствии с положениями Закона 1995 г., и положения комментируемого Закона, закрепляющие вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, не применяются, либо решают вопросы местного значения, установленные комментируемым Законом. В последнем случае субъекты РФ должны обеспечить доходы местных бюджетов для реализации возникающих расходных обязательств муниципальных образований, и положения Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не применяются.

Вне зависимости от того, когда указанные органы и должностные лица местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с комментируемым Законом, с этого момента депутаты представительных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления обязаны прекратить деятельность, не совместимую с их статусом, и в течение семи дней представить в избирательную комиссию, организовавшую соответствующие выборы, копии документов, подтверждающих выполнение данного требования. Полномочия депутатов и выборных должностных лиц могут быть прекращены досрочно в судебном порядке в случае невыполнения указанного требования, однако оно не может применяться к депутатам и выборным должностным лицам, не приступившим к осуществлению полномочий в соответствии с требованиями комментируемой статьи.

6. Важнейшим полномочием, возложенным комментируемым Законом на органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований до начала осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения, является формирование, рассмотрение и утверждение местных бюджетов на 2006 г.

При этом комментируемая статья закрепляет гарантии обеспечения этого процесса со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Во-первых, необходимые для формирования проекта местного бюджета материалы и информация должны предоставляться указанным органам местного самоуправления безвозмездно.

Во-вторых, законом субъекта РФ должна предусматриваться административная ответственность за непредоставление указанных материалов и информации.

Часть 6 комментируемой статьи предусматривает возможность подготовки и внесения проекта бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 г. высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации на основании решения представительного органа муниципального образования. Данное положение, возможно, нуждается в более подробной регламентации. Поскольку речь идет фактически о возникновении у органа государственной власти субъекта РФ обязанностей на основании решения представительного органа местного самоуправления, целесообразно было бы законодательно закрепить основания принятия такого решения.