Geum.ru

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материалаЗакон

Содержание


Самоуправления и должностных лиц местного
Подобный материал:
1   ...   27   28   29   30   31   32   33   34   35
Глава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР

ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ


Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления


Комментарий к статье 70


1. Ответственность занимает значительное место в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления как следствие их наделения властными полномочиями.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагают ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности <113>.

--------------------------------

<113> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 540.


Ответственность как социальное явление представляет собой категорию этики и права, отражающую особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу, которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм <114>. Общее понятие ответственности имеет философский, методологический характер и конкретизируется и детализируется в отдельных ее видах.

--------------------------------

<114> Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. Изд. 3-е. М., 1972. С. 299.


Рассматривая юридическую ответственность как разновидность социальной ответственности, теоретики российского права тем не менее расходятся во мнениях относительно возможности применения философских категорий при определении юридических терминов и понятий.

Некоторые ученые отождествляют юридическую ответственность с санкцией, взысканием, применяемым при нарушении, неисполнении лицом своих обязанностей <115>.

--------------------------------

<115> См., например: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность: Очерк теории. М., 1976. С. 85.


Согласно другой точке зрения сущность юридической ответственности составляет обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия <116> или необходимость для виновного лица подвергнуться мерам государственного воздействия, претерпеть определенные отрицательные последствия <117>. Юридической ответственностью также называют применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение <118>.

--------------------------------

<116> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 782.


КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.


<117> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 448.

<118> См.: Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 626.


В науке муниципального права сформировалось собственное понимание термина "ответственность". Ряд исследователей понимают под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления негативное юридическое последствие за противоправное деяние <119>. Одно из наиболее полных и точных определений предложено О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций" <120>. Данное определение соответствует рассмотренным подходам теоретиков права и преломляет его с учетом особенностей юридической ответственности в системе местного самоуправления.

--------------------------------

<119> См., например: Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 371; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 373; Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 144.

<120> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 540.


Традиционно в теории права по отраслевому признаку различают четыре основных вида ответственности: уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную. Современные политико-правовые реалии, связанные с повышением ответственности государства, его органов и должностных лиц за обеспечение в обществе надежного правопорядка, развитие экономической и социально-культурной сфер общества, надлежащее исполнение иных своих функций и создание эффективного правового механизма защиты Конституции обусловили необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Данный институт является относительно новым для российского права; доктрина конституционно-правовой ответственности и законодательная база для нее только формируется, продолжаются научные дискуссии относительно ее юридической природы.

Деликтоспособность субъектов конституционно-правовой ответственности в общем виде закреплена в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, в том числе и применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Необходимо отметить, что указанные субъекты обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность прежде всего перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с исполнением действующего законодательства.

2. Комментируемая статья устанавливает виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает:

1) ответственность перед населением муниципального образования;

2) ответственность перед государством;

3) ответственность перед физическими и юридическими лицами.

Данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не дает представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, такая формулировка породила неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Федеральном законе видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. Так, Н.А. Емельянов и Т.С. Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установленные в комментируемой статье, в контексте конституционно-правовой ответственности. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством они выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность <121>.

--------------------------------

<121> См.: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Курс лекций. М., 2001. С. 322, 327.


На наш взгляд, необходимо выделить следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих ее норм:

1) гражданско-правовая ответственность;

2) административная ответственность;

3) уголовная ответственность;

4) дисциплинарная ответственность;

5) конституционно-правовая ответственность.

Условия наступления первых четырех из перечисленных видов ответственности определены действующим отраслевым законодательством: гражданско-правовой - положениями ГК РФ, административной - КоАП РФ, уголовной - УК РФ, а дисциплинарной - нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, основанием административной ответственности является административное правонарушение, дисциплинарной - дисциплинарный проступок. Гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом к органам местного самоуправления могут применяться лишь меры гражданско-правовой ответственности; к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности привлекаются только должностные лица местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер <122>.

--------------------------------

<122> См., например: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: Курс лекций. М.-Тула, 2001. С. 327; Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 214; Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 374.


Что касается конституционно-правовой ответственности, то именно в данном ключе следует рассматривать положения комментируемой статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Более подробно ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением рассматривается в комментарии к ст. ст. 71 и 24; ответственность перед государством - в комментарии к ст. ст. 72 - 74.

Комментируемая статья также устанавливает, что вне зависимости от того, на основании какого нормативно-правового акта наступает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания и меры такой ответственности, а также порядок привлечения к ответственности должны соответствовать положениям федерального законодательства.


Статья 71. Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением


Комментарий к статье 71


1. Исключительная важность и первоочередность закрепления в законодательстве норм, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловлена сущностью местного самоуправления, представляющего собой в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ форму осуществления народом своей власти.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Конституционный Суд РФ констатировал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения (подробнее см. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева").

2. Содержание ч. 1 комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что основания наступления ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением, а также порядок осуществления соответствующих процедур определяются исключительно уставами муниципальных образований в соответствии с положениями комментируемого Федерального закона.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением устанавливал утрату доверия населения. Поскольку в текст закона не было включено определение юридической категории "утрата доверия", содержание данного понятия определялось муниципальными образованиями самостоятельно.

Так, в Уставе г. Барнаула под утратой доверия населения понималось невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений <123>. Однако в основном уставы муниципальных образований, закрепляющие нормы о порядке и условиях наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения, не раскрывали данное понятие. Ряд уставов содержит бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к соответствующему законодательству.

--------------------------------

<123> Устав города Барнаула // Вечерний Барнаул. 1996. N 6.


Отметим, что комментируемый Федеральный закон отказывается от использования категории "утрата доверия населения", поскольку из положений законодательства и уставов муниципальных образований должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением.

3. В уставах муниципальных образований закрепляются положения о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в форме отзыва соответствующих выборных лиц. Данные нормы соответствуют положениям п. 2 комментируемой статьи, устанавливающим, что население муниципального образования вправе отозвать выборных лиц местного самоуправления.

Отметим, что, согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 комментируемого Федерального закона, уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем уставы муниципальных образований, как правило, не содержат соответствующих норм в необходимом для применения объеме, а закрепляют бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к федеральным законам. Примером исключения является Устав городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан, глава IX которого содержит основания отзыва депутата Совета, гарантии прав депутата Совета при рассмотрении инициативы проведения голосования по отзыву депутата, порядок назначения голосования по вопросу об отзыве депутата Совета, порядок проведения агитации, требования к организации голосования и установлению его результатов.

Следует отметить, что комментируемый Федеральный закон не предусматривает законодательного регулирования рассматриваемого института субъектами РФ, хотя до его принятия законодательство об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления действовало практически во всех субъектах РФ. На сегодняшний момент не утратил силу только Закон Рязанской области от 15 февраля 2006 г. N 11-ОЗ "Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области". Рассматриваемый вопрос становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в Постановлении от 24 декабря 1996 г. <124>. В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов РФ было признано не противоречащим Конституции РФ.

--------------------------------

<124> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 5.


Во многих субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, к примеру, Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов, Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. N 194-11-ОЗ "О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области". Основания и порядок осуществления отзыва выборных лиц местного самоуправления более подробно рассматриваются в комментарии к ст. 24.


Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством


Комментарий к статье 72


1. Комментируемая статья устанавливает случаи наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В статье в общем виде определены два основания наступления ответственности перед государством, влекущие применение различных видов санкций.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

Предусматривается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В обоих случаях для привлечения органов и должностных лиц к ответственности необходимо решение соответствующего суда.

Основания наступления и меры ответственности, а также порядок привлечения к ответственности по первому основанию рассматриваются в комментарии к ст. ст. 73 и 74.

Что касается второго основания, то возникает вопрос о целесообразности его закрепления в комментируемой статье, поскольку статьи 73 и 74, более подробно регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, не предусматривают мер ответственности по указанному основанию.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий рассматривается в комментарии к ст. 20.


Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством


Комментарий к статье 73


1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования перед государством.

Подобные положения предусматривались в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и значительно уточнялись и детализировались в Федеральном законе от 4 августа 2000 г., который внес изменения и дополнения в указанный Закон.

В комментируемом Законе установлено комплексное основание наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Роспуск представительного органа возможен лишь при наличии двух обязательных условий:

1) представительный орган муниципального образования принял нормативный правовой акт и его противоречие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования установлено соответствующим судом;

2) в трехмесячный или иной предусмотренный решением суда срок со дня вступления решения суда в силу представительный орган муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Что касается подведомственности и подсудности рассматриваемых вопросов, то в данном случае следует руководствоваться положениями гл. 3 и 24 ГПК РФ.

Суд вправе признать соответствующий акт недействующим и не подлежащим применению. При этом представительный орган муниципального образования, принявший данный акт, обязан его отменить.

Значение судебной процедуры заключается еще и в том, что суд также определяет срок, в течение которого представительному органу дается возможность привести положения соответствующего нормативного акта в соответствие с законодательством, что исключит применение дальнейших мер конституционно-правовой ответственности.

В новой редакции Федерального закона не установлена зависимость наступления ответственности от установленных судом неблагоприятных последствий принятия противоречащих законодательству нормативных актов. Факт нарушения (умаления) прав и свобод граждан исключен законодателем из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.

Однако указанные положения подкрепляются правовой позицией, выраженной Верховным Судом РФ в Постановлении от 28 июня 2000 г., согласно которой наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ <125>.

--------------------------------

<125> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам), утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 9. С. 9.


Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, в частности, указала, что досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции РФ и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и при условии, что досрочное прекращение полномочий как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.

Только при соблюдении перечисленных положений гражданам будет обеспечиваться защита их прав от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантироваться муниципальным образованиям защита от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. Поэтому при рассмотрении таких дел суду следует поставить на обсуждение установленные судом нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий, проанализировать и оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами (например, сложностью или неясностью правоотношений, на регулирование которых были направлены впоследствии отмененные судом акты местного самоуправления) и устранены состоявшимися судебными решениями <126>.

--------------------------------

<126> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам), утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 9. С. 9.


Конституционность процедуры досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, отмечалось, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.

Комментируемая статья также устанавливает порядок роспуска представительного органа.

В новом Федеральном законе не предусматривается механизм письменного предупреждения о возможности применения мер в соответствии с законом, в случае если не выполнено решение суда об отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, как это было установлено в предыдущей редакции.

Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкций.

Тем не менее новый Закон предполагает обязательность применения дальнейших конституционно-правовых санкций. В течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения указанного решения, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только законом субъекта РФ, что является обоснованным в силу следующих причин: во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов, поскольку выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта РФ как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будут приниматься во внимание <127>.

--------------------------------

<127> См.: Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. N 6. С. 26.


Специфическим является положение, согласно которому решение законодательного органа соответствующего уровня о роспуске представительного органа местного самоуправления облекается в форму закона. По мнению А.А. Уварова, поскольку обычно под законом понимают нормативный правовой акт, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного вида этих актов, что противоречит общей теории права <128>.

--------------------------------

<128> См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 372.


В то же время Конституционный Суд РФ в вышеуказанном Постановлении от 16 октября 1997 г. указал, что из Конституции РФ не следует, что такое решение не может быть принято в форме закона. Кроме того, положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или по крайней мере решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому указанные положения не противоречат Конституции РФ.

Необходимо отметить, что в новом законе исключена норма о праве роспуска представительного органа местного самоуправления Государственной Думой Федерального Собрания РФ, а также об обязательном назначении внеочередных выборов в представительный орган муниципального образования.

4. Комментируемый пункт не предусматривает необходимости совершения представительным органом муниципального образования каких-либо действий (публичных заявлений, принятия решений) в связи с принятием закона субъекта РФ о роспуске. Роспуск представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ предполагает, что его полномочия и, следовательно, деятельность прекращаются автоматически со вступлением в силу закона субъекта РФ.

В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования.

5. Положения, введенные Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований", касаются ситуации возможного бездействия представительного органа местного самоуправления. По сути, вводится дополнительное основание досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в форме роспуска, алгоритм которого в целом аналогичен положениям ч. 1 комментируемой статьи.

Для инициирования процедуры роспуска представительного органа муниципального образования необходимо решение суда, устанавливающее, что избранный в правомочном составе представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

На основании этого решения суда в течение трех месяцев со дня его вступления в силу проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования вносится высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Рассматриваемые положения, с одной стороны, дают возможность прогнозировать отсутствие практики их применения, поскольку призваны в первую очередь повысить эффективность работы представительных органов, дисциплинировать депутатов и укрепить осознание ими приоритетности своей деятельности, направленной на решение вопросов местного значения. С другой стороны, применение этих норм может стать действенным способом разрешения кризиса власти в муниципальном образовании в ситуации непреодолимых политических или иных противоречий в представительном органе муниципального образования.

6. Установленные комментируемой статьей нормы об обжаловании закона субъекта РФ о роспуске представительного органа вступают в серьезное противоречие с положениями ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 256 ГПК РФ, согласно которым граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении права.

Следует согласиться с Т.А. Козловой в том, что установленный десятидневный срок недостаточен для анализа ситуации, осмысления произошедшего и сбора каких-либо документов. По ее мнению, в данном случае законодатель пошел на умышленное ограничение прав граждан на судебную защиту <129>. Не соответствует указанному и сам подход к исчислению сроков, который не может основываться на дне опубликования решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа или главы муниципального образования, поскольку сроки, в которые гражданин узнал о нарушении права, могут быть не связаны с датой публикации соответствующего решения.

--------------------------------

<129> См.: Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. N 7. С. 34 - 35.


Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством


Комментарий к статье 74


1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

Важное нововведение Федерального закона от 6 октября 2003 г. состоит в том, что в перечень должностных лиц - субъектов ответственности перед государством впервые включен глава местной администрации. При этом следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 37 Закона последний может быть назначен на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы администрации. Таким образом, речь может идти об отрешении от должности невыборного должностного лица.