Geum.ru

Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Вид материалаЗакон

Содержание


Стадия формирования муниципального заказа
Собственные доходы местных бюджетов
К собственным неналоговым доходам
Собственными налоговыми доходами
Бюджетное регулирование
Подобный материал:
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   35

Стадия формирования муниципального заказа включает в себя составление сводного проекта потребностей муниципального образования. Этот документ содержит номенклатуру, объем продукции (товаров, работ, услуг), которые необходимы муниципальному образованию. Стадия размещения муниципального заказа включает процедуру заключения муниципальных контрактов. Стадия исполнения муниципального заказа в том числе предусматривает порядок осуществления контроля муниципального заказчика за ходом выполнения муниципальных контрактов <96>.

--------------------------------


КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - "Ось-89", 2008 (издание четвертое, переработанное).


<96> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007.


Таким образом, эффективное использование муниципального заказа вообще и социального муниципального заказа в частности, а также размещение муниципальных грантов позволит оптимизировать расходование денежных средств местных бюджетов.


Статья 55. Доходы местных бюджетов


Комментарий к статье 55


1. Под доходами местного бюджета понимаются денежные средства, поступающие в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления (см. схему 7).

В теории финансового права в зависимости от необходимости возврата полученных ресурсов доходы местного бюджета разделяют на два вида:

собственные доходы, привлеченные на безвозмездной основе и не подлежащие возврату;

временно привлеченные средства (на условиях возвратности и, как правило, платности).

Собственные доходы местных бюджетов - это денежные средства, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что ч. 1 комментируемой статьи к собственным доходам местных бюджетов относит не только собственные налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований (ст. ст. 61, 62 БК РФ), но и отчисления от федеральных и региональных налогов. Несмотря на то что в комментируемом Законе при определении доходов местных бюджетов не употребляется термин "регулирующие налоги", на практике при анализе степени самостоятельности местных бюджетов и достаточности собственной финансовой базы широко используется деление доходов на закрепленные (собственные) и регулирующие (полученные от государства в порядке бюджетного регулирования).

Собственные доходы, в свою очередь, делятся на налоговые и неналоговые доходы.

К собственным неналоговым доходам местных бюджетов относятся:

средства самообложения граждан (см. комментарий к ст. 56 Закона);

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

штрафы, которые устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом;

добровольные пожертвования;

иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Данные доходы местных бюджетов являются одним из перспективных направлений работы муниципальных образований.

Собственными налоговыми доходами местных бюджетов являются:

собственные доходы от местных налогов и сборов (см. комментарий к ст. 57 Закона);

доходы от региональных налогов и сборов (см. комментарий к ст. 58 Закона);

доходы от федеральных налогов и сборов (см. комментарий к ст. 59 Закона);

безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии, межбюджетные трансферты и другие безвозмездные поступления (см. комментарий к ст. 62 Закона);

иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные платежи. Бюджетное регулирование - это перераспределение средств для обеспечения минимально необходимого уровня доходов в бюджетах местного самоуправления <97>. В связи с тем что дотации предоставляются в порядке бюджетного регулирования, закрепление их за собственными доходами местных бюджетов является спорным. В соответствии со ст. 15 БК РФ не допускается использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

--------------------------------

<97> Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. Саратов.


2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи к собственным доходам бюджета муниципального района, в котором представительный орган состоит из глав и депутатов выборных органов поселений, также относятся субсидии, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.


┌─────────────────────────────┐

┌─────────┤ВИДЫ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ├────────────┐

│ └─────────────────────────────┘ │

│ /│\ │

v │ v

┌─────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────┐

│ Собственные доходы │ │ │ Субвенции, │

└─────────────────────┘ │ │ предоставляемые │

┌───────────────────────────────────────┐ │ │ на осуществление органами│

│Средства самообложения граждан (ст. 56)├─>│ │ МСУ отдельных │

└───────────────────────────────────────┘ │ │ государственных │

┌───────────────────────────────────────┐ │ │ полномочий, переданных │

│Доходы от местных налогов и сборов ├─>│ │ им федеральными законами │

│(ст. 57) │ │ │ и законами субъектов РФ │

└───────────────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────┘

────────────────────────────────┴──────────────────────────────┐

/│\ /│\ │

┌─────────┴───────────────┐ ┌──────────────┴───────────┐ │

│Доходы от региональных │ │Доходы от федеральных │ │

│налогов и сборов (ст. 58)│ │налогов и сборов (ст. 59) ├─────>│

└─────────────────────────┘ └──────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая│ │

│дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных ├──────>│

│образований; иные средства финансовой помощи из бюджетов │ │

│других уровней │ │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Доходы, от имущества, ├──────>│

│ находящегося в муниципальной собственности │ │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Часть прибыли муниципальных предприятий, │ │

│ остающейся после уплаты налогов и сборов и ├──────>│

│ осуществления иных обязательных платежей. Часть доходов от │ │

│ оказания органами местного самоуправления и муниципальными │ │

│ учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты │ │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Штрафы, установление которых в соответствии с федеральным ├──────>│

│ законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления │ │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Добровольные пожертвования ├──────>│

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Иные поступления в соответствии с федеральными законами, ├──────>│

│законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления│ │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих │ │

│в состав муниципального района, на решение вопросов местного │ │

│значения межмуниципального характера (для муниципальных районов, ├──────>

│формирование представительных органов в которых осуществляется │

│в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35) │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘


Схема 7. Доходы местных бюджетов <98>


--------------------------------

<98> Солдатов А.П., Лесных А.В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). М., 2005.


Размер данных субвенций определяется представительным органом муниципального района по единому нормативу из расчета на одного жителя или потребителя бюджетных услуг для всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Отсутствие на федеральном и региональном уровнях четких методик расчетов размеров данных субвенций, а также форм ограничений по их установлению может привести к необоснованно завышенным нормативам изъятия данных средств из бюджетов поселений, что ухудшит их и без того сложное финансовое положение. Кроме того, таким образом в зависимости от способа формирования представительного органа одни муниципальные районы получают финансовые преимущества перед другими, что нарушает принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований. С другой стороны, подобный принцип ставит бюджет муниципального района в прямую зависимость от эффективности формирования доходной части бюджетов поселений, что приведет к необходимости бюджетного регулирования с целью создания прочных бюджетов поселений.

3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что только при изменении перечня вопросов местного значения (см. комментарий к ст. ст. 14 - 16 Закона), а также при изменении системы налогов и сборов Российской Федерации состав собственных доходов местных бюджетов также может быть изменен федеральным законом. Это нововведение объясняется тесной взаимосвязью и взаимозависимостью местных бюджетов (и доходной, и расходной части) и вопросов местного значения муниципальных образований. Таким образом, основной принцип проводимой муниципальной реформы: "Деньги следуют за полномочиями" - прослеживается во всем комментируемом Законе.

Федеральный закон о внесении изменений в состав собственных доходов местных бюджетов вступает в силу с очередного финансового года, но не раньше чем через три месяца после его принятия.

4. При передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (см. комментарий к ст. 63 Закона) в доходы местных бюджетов также зачисляются субвенции на их реализацию.

5. Учет операций с бюджетными средствами при самостоятельном исполнении бюджетов осуществляют органы местного самоуправления в порядке, установленном БК РФ. В связи с этим с момента начала действия комментируемого Закона каждое муниципальное образование должно открыть лицевой счет в Федеральном казначействе. Следует отметить, что в настоящее время большая часть муниципальных образований не подготовлена к данному мероприятию, так как не имеет ни материальной базы, ни необходимых кадров.


Статья 56. Средства самообложения граждан


Комментарий к статье 56


1. В контексте комментируемой статьи средства самообложения граждан выступают как один из источников собственных доходов местных бюджетов. С этой точки зрения они могут быть отнесены к числу неналоговых доходов бюджета. Среди видов доходов местного бюджета, определенных ст. 55 комментируемого Закона, средства самообложения граждан определяются как самостоятельный источник, отличный от добровольных пожертвований.

Под средствами самообложения граждан понимаются платежи, которые уплачивают жители муниципального образования из собственных средств, для решения вопросов местного значения, возникающих на конкретной территории муниципального образования. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет ряд критериев, которым должны соответствовать платежи, введенные в форме самообложения:

разовый характер, то есть нельзя устанавливать регулярный порядок их уплаты или уплату в несколько сроков;

обязательность уплаты данных платежей распространяется только на граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (следовательно, средства самообложения не могут быть установлены в отношении иностранцев, лиц без гражданства, а также в отношении юридических лиц);

целевой характер, то есть собираются для решения конкретного вопроса местного значения, который рассматривался в ходе референдума (или схода граждан);

размер платежа должен быть установлен в абсолютной величине, то есть в твердой сумме (например, 200 руб.), а не в процентах от получаемого дохода или иного экономического показателя;

размер платежа одинаков для всех плательщиков;

предусмотрена возможность уменьшения размера платежа для отдельных граждан. В соответствии с комментируемой частью размер платежей установлен в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, но размер данных платежей может быть уменьшен для отдельных категорий граждан, численность которых не превышает 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования.

Вместе с тем правовая природа взимания данных платежей вызывает ряд вопросов. Например, они не закреплены в налоговом законодательстве и, соответственно, не могут являться обязательными к уплате жителями муниципального образования. Кроме того, при реализации комментируемых норм возникают организационные вопросы, не регламентируемые данной статьей:

сложность проведения (дороговизна процедуры местного референдума);

отсутствие критериев определения категории граждан, для которых размер платежа может быть уменьшен;

отсутствие методики определения льготного объема платежей;

отсутствие форм ответственности за уклонение жителей от уплаты данных платежей;

неопределенность статуса органов, осуществляемых сбор платежей, их хранение и контроль за их использованием и т.п.

Так как комментируемая статья предусматривает сбор средств жителей всего муниципального образования, то в крупных муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) данные организационные вопросы будут очень актуальны и также, в свою очередь, потребуют финансовых затрат.

2. Введение и использование разовых платежей граждане решают на местном референдуме, а в малочисленных муниципальных образованиях - на сходах. Согласно комментируемому Закону сход граждан проводится только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (см. комментарий к ст. 25 Закона). Соответственно, сходы в большей части муниципальных образований Российской Федерации (численность жителей которых должна быть, как правило, более 1000 человек, а на территориях с высокой плотностью - 3000 человек) не могут быть проведены.

Подготовка и проведение местного референдума (см. комментарий к ст. 22 Закона), в свою очередь, требуют значительных затрат (как правило, более 20 млн. руб. в муниципальном образовании с численностью жителей около 1 млн. человек), кроме того, необходимо учесть, что в ходе референдума может быть выявлен отказ жителей от самообложения, поэтому в случае решения вопроса о самообложении граждан проведение местного референдума считается нецелесообразным. Таким образом, средства самообложения следует собирать в небольших муниципальных образованиях (например, сельских поселениях), но не в крупных городах и муниципальных районах.


Статья 57. Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов


Комментарий к статье 57


1. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы.

Часть 1 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к действующему законодательству Российской Федерации о налогах и сборах.

Именно федеральными законами должны устанавливаться:

перечень местных налогов и сборов;

полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене.

Соответственно, иные нормативные акты (законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты, а также акты исполнительных органов государственной власти) в сфере перечисленных отношений не будут иметь юридической силы. В случае обновления законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (что происходит достаточно часто) в комментируемый Закон уже не требуется вносить изменения.

В соответствии с НК РФ (ч. 4 ст. 12) местными налогами признаются налоги, которые устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

Местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются НК РФ и законами указанных субъектов РФ о налогах. Местные налоги являются обязательными к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено НК РФ.

НК РФ (ст. 15) устанавливает только два местных налога:

земельный налог (порядок зачисления поступлений по данному налогу в местный бюджет определяется законодательством о земле);

налог на имущество физических лиц (сумма платежей по данному налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения).

НК РФ (ч. 7 ст. 12) также предусмотрены специальные налоговые режимы, а также порядок введения в действие и применения указанных специальных налоговых режимов. Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов (ст. 18 НК РФ). К специальным налоговым режимам относятся:

система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);

упрощенная система налогообложения;

система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

В соответствии с НК РФ (ст. 388) налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.

Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог. Не признаются объектом налогообложения:

1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;

4) земельные участки из состава земель лесного фонда;

5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.

В начале 2004 г. Государственной Думой РФ были приняты в первом чтении дополнения в Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю", после чего рассмотрение закона остановилось. В настоящее время разграничения земель между федеральным, региональным и муниципальным уровнем не проведено. Отсутствие законодательного разграничения собственности на землю отрицательно сказывается на обороте земель и вызывает у муниципальных образований издержки и трудности с продажей земли, со сбором арендных платежей, с получением инвестиций и т.п. Комментируя сложившуюся ситуацию с полномочиями органов местного самоуправления в земельной сфере, многие политические обозреватели делают вывод, что "если местное самоуправление не будет обеспечено ничем, кроме параграфа Конституции РФ, то оно окончательно дискредитирует себя как практика и как идея" <99>.

--------------------------------

<99> Выжутович В. Земство без земли // Рос. газ. 2005. 20 апр.


Плательщиками