Генезис участия россии в деятельности оон: приоритетные направления (1945- 2007 гг.)
| Вид материала | Автореферат диссертации |
СодержаниеГлава iv – Генерального секретаря Основные приоритеты реформы ООН: роль и место России в их выработке |
- Нисневич Юлий Анатольевич приоритетные направления информационного развития россии, 148.38kb.
- Заседание круглого стола открыл директор Информационного центра ООН горелик, 19.31kb.
- Голенищева Мария Сергеевна роль ООН в урегулировании палестинского вопроса (1945-2010, 840.24kb.
- 2. миссия, стратегическая цель и приоритетные направления развития мордовского государственного, 1359.08kb.
- Программа действий «приоритетные направления деятельности по развитию малого и среднего, 2448.61kb.
- Приоритетные направления деятельности по развитию малого и среднего предпринимательства, 1558.44kb.
- Отчётный доклад администрации муниципального района Иглинский район за 2007 год, 855.58kb.
- Итоги деятельности строительного комплекса города Набережные Челны за 2006 год и приоритетные, 166.66kb.
- Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", 559.46kb.
- Основные результаты деятельности образовательных учреждений в 2007-2008 учебном году., 577.63kb.
При всей свой универсальности, широте компетенции, совершенно очевидно, что ООН испытывает глубокий кризис. Причины его, на наш взгляд, состоят в следующем. Во-первых, разнородность интересов государств, входящих в ООН на-равных, но не стремящихся сгладить противоречия между «большими» и «малыми» государствами. Нежелание «малых» государств подчиняться диктату великих держав. Одновременно слабый учет развитыми «привилегированными» государствами специфики очень разных, «невключенных в круг избранных», государств, отстаивающих свои собственные интересы. Это особенно проявляется в отношении к Совету Безопасности ООН и, в частности, его составу и структуре. Во-вторых, размытость и неопределенность критериев понятия «великие державы» в современных условиях. Неясно, следует ли к ним относить ядерный статус, развитость в экономическом и научно-техническом отношении, международный авторитет, выгодное стратегическое положение, размер территории и количество населения, уровень жизни и т.д. Это, в первую очередь, относится к Германии и Японии, претендующих на постоянное членство в Совете Безопасности. В-третьих, ослабление России после распада СССР и исчезновения биполярной системы. В-четвертых, усложнение сути международных проблем и вступление в силу новых факторов международной безопасности. Так, новую остроту приобрела проблема нераспространения ядерного оружия, ядерной безопасности, причем не только чисто в военном плане, но и в связи с ростом ее противоречивости из-за стремления стран развивать ядерную энергетику, и из-за создания технологий двойного назначения. В-пятых, усилилось проявление новых черт и усложнилась природа региональных конфликтов, из-за чего их решение затруднено. В-шестых, возросла организационно-структурная беспомощность ООН. Появилось чрезмерное количество различных программ, подразделений, часто дублирующих друг друга из-за неясной компетенции, нечетких целей и функций. Слишком увеличился бюрократический аппарат ООН. Бюджет ООН распылен, он формируется и расходуется нерационально. В-седьмых, изначальная неразвитость военных структур ООН, вследствие чего очень трудно проходит утверждение мандатов миротворческих операций. Противоречие целей миротворческих операций с проблемой вмешательства во внутренние дела стран, где возникли кризисные ситуации. Невнятно сформулировано понятие санкций ООН, в частности экономических. Не просчитаны их возможные последствия. В-восьмых, диаметрально противоположные взгляды государств на цели и задачи реформы ООН, пути и средства ее проведения. Это лишь некоторые из основных проблем, стоящих перед мировым сообществом. Одни - проявились объективно, но многие из них ООН породила сама. Парализованная кризисом, ООН ясно их не сформулировала и эффективно реагировать на них пока не может, хотя пытается найти выход.
Реформа ООН должна стать глубинным процессом, затрагивающим все области деятельности, находящихся в компетенции Организации. Основным вопросом является реформа главного органа ООН - Совета Безопасности. От ее решения зависит весь дальнейший ход реформы и ее результативность в целом. Реформа не ограничится изменениями в Совете Безопасности. Она коснется всех областей деятельности Организации Объединенных Наций: миротворческой, социальной, гуманитарной, экономической и т.д. Пересмотру подвергнется вся структура ООН, будут упразднены комитеты и подразделения, дублирующие функции других органов. Планируется сокращение и реорганизация административного аппарата с целью уменьшения затрат на его содержание и повышение его эффективности. Структура управления должна быть рационализирована, в этом случаях можно будет высвободить часть ресурсов, прежде всего финансовых, и направить их на деятельность в целях развития. В конечном итоге реформа должна привести к повышению эффективности деятельности Организации Объединенных Наций в двух приоритетных областях: сохранение международного мира и безопасности и содействие экономическому и социальному развитию государств-членов.
Глобальные изменения намечаются в области миротворчества. Уже давно стоит вопрос о необходимости скорейшего пересмотра всего механизма урегулирования международных конфликтов. Отметим, что ООН создавалась с целью предотвращения именно международных кризисов. В настоящее время большинство конфликтов происходит внутри государства, а не между государствами. Россия, безусловно, заинтересована в реформе. Изменились приоритеты во внешней политике. Можно сказать, что ООН стала нужнее: региональные организации не всегда могут гасить кризисные ситуации даже в своих районах, в то время как система ООН обладает огромным потенциалом для решения международных конфликтов, и она не раз это доказывала.
Остро стоит проблема ревизии Устава ООН. Устав – не только правовая основа Организации. Это международный договор особого рода – sui generis. Все положения в опыте ООН - результат неуклонного следования Уставу. Его игнорирование, нарушение основных принципов, определяющих компетенцию главных органов и порядок ее деятельности, неизменно приводили к плачевным результатам. Существует опасность того, что в процессе реформирования ООН будут затронуты основополагающие принципы, зафиксированные в Уставе, а именно принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, т.е. право вето. Этого нельзя допустить. Устав был создан более шестидесяти лет назад, но его принципы с точки зрения предотвращения новой войны в ядерную эпоху не потеряли значимость до сих пор. Однако есть противоречия между реалиями послевоенной ситуации и новыми международными условиями ХХI века. Одно из наследий второй мировой войны - это ялтинская система мироустройства, поделившая Германию, Европу и весь мир. Система ООН в этом смысле была создана по ялтинским лекалам. Совет Безопасности, где страны имеют право вето, - это все победители во второй мировой войне, плюс Китай как великая нация, великая страна. Однако эти же страны являются ядерными державами. То есть устарела система, представляющая договор некоторых крупных участников на мировой арене о том, как разграничить мир на зоны. Конечно, это анахронизм, не отвечающий новым международным тенденциям. Нельзя считать ялтинский мир справедливым во веки веков. Он не годится на будущее уже в том смысле, что подразумевает наличие победителей и побежденных и возможность «урезать» побежденных по усмотрению победителей. Это зафиксировано на сегодняшний день. Ясно, что такая система несовершенна. ООН была создана «на обломках фашистской империи». Но сейчас агрессивно-тоталитарного государства в лице Германии уже не существует. Есть демократическая миролюбивая Германия, страна, которая иногда в числе первых поднимает вопросы сохранения мира. На первый план выступают новые угрозы, новые риски: терроризм, экстремизм, религиозный фундаментализм и т.д. В новой международной конфигурации ООН демонстрирует плохую управляемость новыми сложнейшими процессами, которые сейчас происходят в мире. После войны было понятно, что две противоположные системы были более или менее сбалансированы, уравновешены в Совете Безопасности и друг друга как бы блокировали. Сейчас все изменилось, сложившийся мир надо воспринимать адекватно. Старыми методами новые проблемы решать невозможно. Нельзя дать ООН превратиться в огромную мощную бюрократическую организацию, неспособную справляться с тем грузом проблем, которые заново образовались. Однако дальнейший путь преобразований в данный момент неясен. Хотя очевидно, что пока существует ядерное оружие - нужна будет регулирующая организация «сдерживания» для предотвращения глобального конфликта. Безусловно, изменения в международных отношениях требуют адаптации принципов Устава ООН новым реалиям. База должна оставаться неизменной, иначе можно получить другую организацию, и неизвестно, сможет ли она также достойно сохранять международный мир и безопасность, как ООН. Именно поэтому реформа требует особого тщательного «неразрушающего» подхода, и здесь многое будет зависеть от пятерки постоянных членов Совета Безопасности, чье мнение будет решающим.
Все члены ООН имеют собственные несходные представления о необходимых реформах. В отношении реформы ООН Россия придерживается весьма осторожной и взвешенной позиции. Конечно, для того, чтобы ООН стала максимально эффективной в ХХI веке, ей нужна тщательно продуманная реформа. Но при проведении реформы должна быть соблюдена преемственность. Есть несколько подходов к реформе ООН, окончательно сформировавшихся в 1990-е годы. Консервативно-охранительный, который не предусматривает внесения каких-либо процедурно-организационных изменений, а предполагает идти по пути наращивания отдачи от имеющихся организаций и механизмов за счет рационализации их деятельности. Умеренно-реформаторский, который предполагает, главным образом, улучшение существующих структур, но исходит из возможности внесения корректив в их композицию, функции по мере необходимости. Прежде всего, имеется в виду сокращение устаревших, ненужных или дублирующих друг друга программ и дорогостоящих проектов, а в отдельных случаях – учреждение новых, за счет ранее полученных экономических средств и ресурсов. Радикально-реформаторский, который вынашивает перспективы кардинальной перестройки международных отношений, ООН и других механизмов международного сотрудничества и взаимодействия. Позиция России в настоящее время склоняется к сочетанию первых двух направлений. Россия исходит из того, что любая реформа не должна затрагивать основ Организации. Если будет произведена ревизия Устава, - Организация просто развалится и исчезнет. Россия – против таких мер. Особенно это касается основополагающего органа ООН - Совета Безопасности. Вопрос о будущем Совета Безопасности – наиболее спорный и вызывающий разногласия. Расширение Совета Безопасности отнюдь не будет безболезненным. Нельзя безответственно механически увеличивать количество его членов. Это приведет к ослаблению роли Совета Безопасности. Если предоставить «право вето» выборочно, только по определенным избранным вопросам, то это потребует пересмотра ряда положений Устава ООН (например, гл. У, п. 2, ст. 24), что резко ограничит компетенцию Совета Безопасности и будет также неприемлемо. Это тем более важно, что в соответствии с Уставом он несет главную ответственность за поддержание мира и безопасности. Совет Безопасности должен оставаться достаточно компактным и оперативно работающим органом. Нельзя менять акценты в распределении функций между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей в пользу последней. Нельзя произвольно расширять права Генеральной Ассамблеи. В ней проводятся полезные дискуссии, происходит обмен мнениями по самым актуальным международным вопросам. Другое дело – сокращение числа мероприятий, вопросов в повестке дня. К тому же, Генеральная Ассамблея собирается на свои сессии только один раз в год, примерно на три месяца, а Совет Безопасности – оперативно.
На современном этапе окончательно сложилась базовая концепция реорганизации ООН, определяющая основные направления реформы: административная реформа Секретариата, а также структурная перестройка программ и фондов, деятельность которых подпадает под юрисдикцию Генерального Секретаря; решение финансового кризиса, путем сокращения административных расходов и пересмотра бюджетной политики Организации; решение вопроса о справедливом представительстве в Совете Безопасности и совершенствование методов его работы; совершенствование миротворческого механизма ООН; реформирование социально-экономического сектора ООН. Россия положительно относится к деликатному реформированию структуры ООН в смысле сокращения ее дублирующих функций, к упорядочению системы финансирования и разумному сокращению бюджета ООН с целью устранения распыления средств Организации, к интенсификации работы имеющихся органов в плане наполнения ее конструктивным содержанием. Особенно это относится к ЭКОСОС (Экономический и Социальный Совет ООН) – одному из главных уставных органов ООН. Примерно четверть деятельности ООН посвящена именно экономическому сотрудничеству, но строится она нерационально. Россия выступает за повышение эффективности ооновских структур, за сокращение устаревших бюрократических лишних звеньев Организации, а также, за осмысленное сокращение бюджета, аппарата и минимальных ставок сотрудников. Но, - за сохранение всех комиссий и специализированных учреждений ООН, при некоторой корректировке их практической деятельности. Причины этого следующие. Во-первых, Россия является постоянным членом Организации, а значит, может существенно влиять на принятие решений, что, в свою очередь, способствует выводу России из фактической международной экономической изоляции. Во-вторых, если ликвидировать эти ценные структуры ООН, то развитые страны создадут альтернативные, аналоговые организации, но свои собственные, без нашего участия.
В работе рассматривается отношение России к роли Генерального секретаря ООН в ХХI веке. В реформе ООН есть много аспектов. На некоторые из них Генеральный Секретарь влияет существенно, а на некоторые – в минимальной степени. С точки зрения реформы аппарата ООН, раздутого и громоздкого, роль Генсека большая. Что же касается реформы ООН по существу, например, каково будет соотношение между Генассамблеей и Совбезом, каков будет новый состав Совбеза, как будет функционировать обновленный Совет по правам человека и т.д., то на все это в значительной степени влияют члены ООН, и, прежде всего, постоянные члены Совбеза ООН. И пока они не договорятся, Генсек ничего сделать не сможет. Поэтому взваливать на него такую ответственность невозможно. Однако он может побуждать государства-члены к достижению договоренностей, давать импульс к поиску компромиссов.
Таким образом, реформа ООН неминуемо в широком плане затронет всю систему. Задача состоит в безусловном сохранении полезных универсальных основ Организации, и, в то же время, осторожной и деликатной ее модернизации в духе требований соответствия новым историческим условиям. Миссия России в этом смысле является определяющей.
Главный приоритет реформы ООН – реформирование Совета Безопасности. Сущность вопроса. Ключевым вопросом будет реформирование Совета Безопасности, так как от его решения зависит весь ход реформы. Можно выделить две основные проблемы, связанные с Советом: во-первых, вопрос о расширении Совета в категории как постоянных, так и непостоянных членов, а, во-вторых, вопрос о сохранении права вето как основной привилегии постоянных членов. С этими вопросами тесно связана проблема ревизии Устава Организации Объединенных Наций. Если будет произведена ревизия Устава, - Организация просто развалится и исчезнет. Россия – против таких мер. Существует опасность того, что в процессе реформирования ООН будут затронуты основополагающие принципы, зафиксированные в Уставе, а именно принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, то есть право вето. Этого нельзя допустить. Устав был создан более полувека тому назад, но его принципы не потеряли свою значимость до сих пор. Безусловно, изменения в международных отношениях требуют адаптации этих принципов к новым реалиям. Но база для этого должна остаться неизменной, иначе мы получим другую организацию, и неизвестно, сможет ли она также достойно сохранять международный мир и безопасность, как Организация Объединенных Наций. Именно поэтому реформа требует особого подхода, и здесь многое будет зависеть от «пятерки» постоянных членов, чье мнение будет решающим.
Позиция России по реформе Совета Безопасности. Расширение категории постоянных и непостоянных членов. Россия занимает неоднозначную позицию по вопросу реформирования Совета Безопасности. В целом, соглашаясь на реформу Совета Безопасности, наша страна настаивает на минимальном изменении этого органа, для нее принципиально важно сохранение работоспособности Совета. Для России неприемлемы изменения, которые не будут соответствовать интересам постоянных членов Совета Безопасности. Право вето. В контексте будущей реформы Совета Безопасности встает несколько вопросов, связанных с правом вето. Во-первых, будет ли распространяться право вето на новых постоянных членов Совета. Мнения стран-членов по этому вопросу разделились. Россия неоднократно подчеркивала, что для нее неприемлема реформа, хоть в чем-то ущемляющая прерогативы и полномочия «пятерки». Эту принципиальную позицию России разделяют все постоянные члены Совета Безопасности. Все постоянные члены Совета Безопасности считают правило единогласия важным и необходимым компонентом механизма согласования и принятия решений в Совете.
Перспективная оценка результатов реформы. Российские подходы. По вопросу реформирования Совета Безопасности Россия занимает весьма умеренную, даже консервативную позицию: минимальные изменения, не затрагивающие привилегий постоянных членов. Россия положительно относится к деликатному реформированию структуры ООН в смысле сокращения ее дублирующих функций, к упорядочению системы финансирования и разумному сокращению бюджета ООН с целью устранения распыления средств Организации, к интенсификации работы имеющихся органов в плане наполнения ее конструктивным содержанием. Россия занимает осторожные, умеренные позиции, что в главном совпадает с подходами других постоянных членов СБ ООН. Но, в то же время, СБ ООН в усложнившихся международных условиях не должен превратиться в анахронизм и мыслить категориями послевоенных реалий шестидесятилетней давности. В этом состоит особая сложность решения проблемы. Взвешенный и солидный подход составляет основу участия России в деятельности ООН. Реформа Совета Безопасности, главного органа ООН по поддержанию международного мира и безопасности, должна быть направлена на укрепление его потенциала в интересах эффективного выполнения им своих полномочий, закрепленных в Уставе ООН. Россию не устраивает существующий уже более десяти лет тупик в связи с медленными темпами продвижения реформы СБ, которая придала бы составу этого органа характер, в большей степени отражающий современные международные отношения. В то же время Россия полагает, что в условиях глубинных расхождений среди государств по этому вопросу, работу необходимо вести поэтапно и весьма осмотрительно. Россия готова продолжать кропотливую работу по сближению подходов, в первую очередь по ключевому аспекту о будущем составе Совета Безопасности, один из важнейших элементов которого – будет ли расширение затрагивать обе категории постоянных и непостоянных членов Совета. Россия убеждена в контрпродуктивности идей, ведущих к ущемлению прерогатив и полномочий нынешних постоянных членов Совета Безопасности, включая право вето. Важно сохранить компактный состав Совета Безопасности, поскольку его чрезмерное расширение может негативно сказаться на работоспособности и эффективности этого органа.
Глава V – Основные приоритеты реформы ООН: роль и место России в их выработке посвящена рассмотрению позиции России по проблемам ядерной безопасности.
Хотя Договор о нераспространении ядерного оружия предоставляет право выхода из Договора, но санкций и ответственности за это не предусмотрено. Лишь намечается проведение проверок и прекращение помощи, предоставляемой МАГАТЭ. Это приведет к еще большей изоляции и непредсказуемости стран-неучастников и демонстративно вышедших из Договора. Инспекционный потенциал МАГАТЭ для проверки подозреваемых ядерных и химических нарушений не используется в полной мере из-за незначительного поиска компромиссов в Совете Безопасности. Усложнилась и наивысшую остроту приобрела проблема ядерного сдерживания. Классическое ядерное сдерживание возможно только между США и Россией. Гораздо более серьезную опасность представляют региональные конфликты, природа которых изменилась, а ядерное региональное сдерживание невозможно в принципе.
Роль России в решении вопросов миротворчества и разоружения отражена в диссертации. К середине 1990-х годов начали явно проявляться признаки кризиса миротворческой деятельности ООН, результатом которого стало вытеснение Организации на периферию международных отношений региональными организациями, деятельность и влияние которых росли. Кроме того, возникли новые угрозы международной безопасности, такие, например, как международный терроризм и распространение оружие массового уничтожения. Можно выделить целый ряд факторов, которые определили снижение эффективности миротворческой деятельности ООН. Так, в частности, Организация не имеет собственных вооруженных сил, способных оперативно реагировать в чрезвычайных ситуациях, и, следственно, она не может подкрепить силой решения Совета Безопасности. Кроме того, после распада СССР ООН была не готова справляться с задачами, которые возникали в связи с необходимостью регулирования международных конфликтов и гуманитарных катастроф, если они возникали внутри отдельных государств и требовали применения силы. Можно особо выделить и недостатки самого миротворческого механизма Организации, которые формировались годами и постепенно становились хроническими: 1) неразработанность механизма миротворческих операции; 2) неэффективность деятельности Военно-Штабного Комитета, который уже не одно десятилетие существует формально; 3) постоянная нехватка финансовых средств, а, следовательно, ограниченные возможности в проведении миротворческих операции; 4) недостатки «политико-правовой» базы ООН; 5) отсутствие у нее четкой и эффективной инфраструктуры; 6) нечеткое определения понятия санкций различного рода и непросчитанность возможных последствий их применения. Но