Чернівецький регіональний центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій загальні основи державного управління

Вид материала

Документы

Содержание 3.2. Поліпшення якості роботи управлінських кадрів. 3.3. Апарат державного управління як система органів виконавчої влади. Д ( інституції ) Державна служба 3.4. Організація апарату державного управління

Подобный материал:

• І. Д. Шкробанець директор Чернівецького регіонального центру перепідготовки та підвищення, 1406.62kb.
• Зміст передмова, 1595.13kb.
• З 1991 року Україна існує як незалежна держава, 807.13kb.
• Програма постійно діючого семінару «Європейська та євроатлантична інтеграція та перспективи, 135.67kb.
• Чернігівський центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної, 1787.41kb.
• Чернігівський центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної, 297.21kb.
• Професійна програма підвищення кваліфікації державних службовців V-VII категорій погоджено, 998.27kb.
• Чернігів, 2909.79kb.
• Державних підприємств, установ І організацій (далі Центр) проводилося навчання кадрів, 582.94kb.
• Донецька обласна державна адміністрація Донецький обласний центр перепідготовки, 1108.79kb.

Всі основні принципи, що необхідні для правового забезпечення здійснення таких функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, принципи: верховенства права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб; судового захисту порушених державними органами прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх функцій та деякі інші принципи.

В першу чергу необхідно позбавитись залишків принципу формально-декларованого „демократичного”, а насправді – цілком „бюрократичного” централізму в апараті державного управління.

В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є якісне виконання органом чи посадовою особою нормативно визначеної компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд „згори” з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття „компетенції” багато в чому втратило своє справжнє значення. Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюються розпливчато, не конкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи влади часто дублюють один одного, що призводить до паралелелізму та неузгодженості в роботі. А все це , звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги у відносинах з відповідними органами і посадовими особами.

Для реалізації завдань державного будівництва в інтересах громадян необхідні в першу чергу чотири основних закони: „Про Кабінет Міністрів України”, „Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, „Про місцеві державні адміністрації” та „Про місцеве самоврядування”. На жаль, із них ми маємо тільки останніх два. Уряди в Україні призначаються і звільняться від виконання обов’язків на підставі указів Президента України.

Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило функцію об’єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Переважна більшість питань вирішується, як в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед в постановах Кабінету Міністрів, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органів виконавчої влади.

Саме тому з’являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку органів виконавчої влади як, можливо, на етапі прийняття адміністративних актів так і в процесі їх застосування.

Водночас треба законодавчо конкретизувати зміст конституційно визначеного права людини на оскарження в суді рішень органів державної влади. Згідно з яким кожний повинен мати право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативні акти органів виконавчої влади всіх рівнів – від районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Цей висновок відповідає ст. 55 Конституції України, згідно з якою „кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб”.

Нормативні акти органу виконавчої влади можуть бути скасованими керівником виконавчої вертикалі вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій можуть бути скасовані лише Президентом (ст.118КУ) або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Стосовно подолання згаданих стереотипів щодо захисту прав і свобод людини по «адміністративній лінії» треба відзначити, що цьому істотно перешкоджає незадовільний стан діяльності сучасного апарату державного
управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колиш­ньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним.
Діяльність основної частини кадрів апарату підпорядкована лише підготовці
адміністративних рішень. В той же час надто послаблений контроль за їх
виконанням, не приділяється належна увага питанням визначення і підви­щення ефективності управління персоналом.

Виходячи з цього, потребує докорінної зміни, зокрема, існуюче співвід­ношення — кількісне та якісне — між тими службовцями, що обслуговують потреби політичного керівництва, і тими, що здійснюють надання управлін­ських послуг населенню. Переважна більшість має бути задіяна саме в цих послугах з одночасним подоланням проявів бюрократизму і адміністратив­ної тяганини. В основу оцінки ефективності виконання цими службовцями своїх посадових повноважень слід покласти якісний рівень надання ними управлінських послуг населенню.

Потребує значного покращення система підготовки та перепідготовки управлінських кадрів. Має бути підвищена заробітна плата та посилені інші стимули для службової кар'єри державних службовців. Етичні вимоги до державних службовців повинні стати стандартами поведінки, що підлягають публічній оцінці та є критерієм визначення ефективності управлінської дія­льності. Дані вимоги мають міститися в майбутньому Кодексі основних правил поведінки державного службовця.

В той же час існує нагальна потреба у серйозному відпрацюванні проце­суального механізму не лише захисту, а і в цілому реалізації прав та свобод громадян у стосунках з органами виконавчої влади. Суттєвого покращення вимагають процедури не стільки адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто діяльності, пов'язаної з розглядом адміністративних правопорушень, а

в першу чергу — процедури так званої позитивно управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

В практиці чітке закріплення процедур для органів управління має таке

ж суттєве значення, як і для судової діяльності, незважаючи на те, що управлінська діяльність потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду.


3.2. Поліпшення якості роботи управлінських кадрів.

Структурним елементом державного управління є кадри держаної служби. Здійснення прав і свобод громадян великою мірою залежить від якості роботи кадрів апарату управління, їх загальної та професійної підготовки, моральних якостей, політичної зрілості. Покращення роботи апарату державної влади та державного управління у цілому можливе шляхом: а) підвищення ділової кваліфікації, рівня компетентності управлінських кадрів в усіх ланках; б) рішуча боротьба із службовими зловживаннями, бюрократизмом, хабарництвом, корупцією у всіх її формах.

Етика в управлінні є моральним критерієм як професіоналізму управлінських кадрів, так і їхньої діяльності щодо додержання принципів законності, справедливості, гуманності, у розв’язанні питань, які стосуються забезпечення прав, свобод і законних інтересів кожної людини.

Етичні принципи і норми разом з правовими становлять реальну перешкоду будь-яким зловживанням в управлінській діяльності, правопорушенням, пов’язаним із заняттям тієї чи іншої посади у державному апараті управління і т ін.

так з морально негативно впливає на становище крани в цілому.

У зв'язку з цим більш конкретно й жорстко вирішувати у Законі України «Про державну службу» питання, пов'язані з дисципліною службовців, на­самперед посадових осіб, рішуче притягати до кримінальної відповідальнос­ті тих, хто, порушуючи закон, сприяє або сам приймає участь у діяльності кримінальних структур.

Необхідність вирішення цих питань, а також потреба взагалі піднести рівень правового регулювання управлінської діяльності, більш чітко регу­лювати права і обов'язки управлінських кадрів, у тому числі стосовно їхньої діяльності щодо задоволення потреб громадян, додержання їх прав і свобод, ставить на порядок денний дуже важливе питання щодо розробку на підставі Закону України «Про державну службу» Кодексу основних правил поведін­ки державного службовця. В ньому слід певною мірою уніфікувати відпові­дні положення різних посадових інструкцій, розробити поряд з положення­ми загальної частини норми його особливої частини, передусім стосовно повноважень і відповідальності у процесі здійснення відповідних управлін­ських дій.


3.3. Апарат державного управління як система органів виконавчої влади.

Головним суб'єктом виконавчої влади, як вже зазначалося, є апарат державного управління. Він є складною системою спеціальних органів виконавчої влади (які називаються також органами державного управління), що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відно­синах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (владно-розпорядчої, або адміністративної) діяльності.


В системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

- вищий рівень — Кабінет Міністрів (у функціональній взаємодії з Президентом);

- центральний рівень - міністерства, державні комітети та інші підві­домчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади; ^:

- місцевий, або територіальний рівень, на якому діють:

органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

- органи спеціальної галузевої та функціональної компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас і від­повідному центральному і місцевому органу виконавчої влади).

До апарату державного управління входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах виконавчої влади.

Оскільки апарат державного управління є системним утворенням відноситься до класу соціальних систем надзвичайно великої складності. Апарат входить як складова частина у більш загальне системне утворення - державу, або державний механізм.

З іншого боку сам апарат управління включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (у відношенні до апарату в цілому — підсистемами). Останні у свою чергу складаються з наступних систем, ще більш простих та ін.

При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату управління у ролі елементу виступає кожний само­стійний орган виконавчої влади. Власне завдяки тому апарат визначається саме як система відповідних державних органів.





Д

( ІНСТИТУЦІЇ )








ДЕРЖАВНА СЛУЖБА


С У С П І Л Ь С Т В О

( ГРОМАДЯНИ ТА ІНШІ ЮРИДИЧНІ ОСОБИ )


Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрі­шній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган управління сам є системою і складається із власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це — елементи двох неоднакових рівнів: апарату в цілому (як системи органів) і окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Елементи слід відрізняти від частин системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш простими щодо апарату в цілому. Водночас елементи не ототожнюються з компонентами системи. У загально соціологічному плані розрізняються компоненти людського, речо­вого, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управлін­ня як у соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які за­ймають певні посади та виконують відповідні повноваження.

Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки управлінського апарату пов'язана із визначенням цілісності, як необхідної якісної властиво­сті соціальних систем. Ця властивість апарату виникає не одразу, одно моментно, а поступово — від нижчого рівня до вищого — в ході його форму­вання, функціонування та розвитку. Як якісна ознака апарату, цілісність мо­же характеризувати певний рівень його розвитку як системного утворення.

Але якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності на­було певного значення, то поза цією сферою воно не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін цілісний найчастіше використовується у двох значеннях: як єдиний, що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкту, та як комплексний, що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта.

У наукових джерелах при розгляді апарату як системи органів ознака ці­лісності, як загальне правило, окремо не виділяється. Коли ж робиться спро­ба спеціально розкрити цю якість, то враховується досягнутий рівень загальнонаукової методології. Наприклад, пропонувалося розуміти цілісність системи органів управління як зв'язаність їх між собою та єдиним організа­ційним центром.


3.4. Організація апарату державного управління

Терміном „організаційні структури управління” визначаються саме структури управлінського апарату. Тому для більшої чіткості їх відображення доцільно використовувати поняття „управлінські (або керуючі) структури”. Дане поняття має єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів управління;

б) структурних підрозділів органів, які складаються із окремих посад – універсальних первинних одиниць апарату;

в) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерств чи держкомітетів).

Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні управлінські функції відповідно до суспільного розподілу праці в апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливо за допомогою терміну „структурні одиниці” управлінського апарату. Серед них базовою структурною одиницею є органи управління як елементи системи.

Вище були вказані основні види органів управління з точки зору струк­турної ієрархії апарату. Приналежність органів до певного структурного рівня фіксується терміном «організаційно-правовий рівень» апарату.

Органи управління можуть також розрізнятися залежно:

- від характеру компетенції або змісту функцій — на органи загальної, галузевої і функціо­нальної, міжгалузевої компетенції;

- від сфери дії — на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, у адміністративно-політичній сфері;

- від методів прийняття рішень — на колегіальні та єдиноначальні і т. ін.

Отже, управлінські структури складаються із структурних одиниць апарату. Друга їх сторона має охоплювати, як це випливає з наведеного вище загальнопоширеного тлумачення поняття «організація системи», взаємовід­носини (стосунки) керуючих суб'єктів.

Адже в реальному житті складність структурної побудови апарату оцінюється не за кількістю його складових частин, а за множинністю їх фактичних взаємозв’язків.

Дана позиція потребує суттєвого уточнення з урахуванням того, що ре­ально існуючі між структурними одиницями стосунки характеризують не стільки власне організацію системи (яка покликана відображати та фіксува­ти структурну побудову апарату), скільки є результатом втілення структур у самому функціонуванні апарату. Тобто ці стосунки більше відносяться до характеристики його фактичної діяльності. Тому при визначенні «стосункового» аспекту управлінських структур принципово важливо уник­нути підміни його ознаками якісно іншої — функціональної — характеристики апарату управління.

Для цього слід виходити з того, що при визначенні структури апарату
необхідно говорити не просто про взаємозв'язки, взаємодії елементів, а саме
про спосіб цих взаємозв'язків і взаємодій. Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв'язків, взаємодій структурних одиниць виражається, як ми вважаємо, у нормативно встановлених моделях (або схемах) взаємовідносин цих одиниць. Саме нормативні моделі взаємовідносин (стосунків), а не взаємовідносини як такі, складають атрибутивну ознаку управлін­ських структур, що підлягають офіційній регламентації у відповідних право­вих актах.

Отже, у структурах фіксується взаємоположення органів, міра та характер участь кожного з них у суспільному розподілі управлінської праці, за­вдяки чому забезпечується належна впорядкованість фактичної взаємодії структурних одиниць апарату. З огляду на це доцільно розуміти структуру апарату управління як фіксований розподіл праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч як тепер зрозуміло, це і не вичерпне визначення.

Практична ж реалізація зазначених нормативних моделей відбувається у ході його функціонування, тобто через численні стосунки його структурних одиниць як між собою, так і з об'єктами зовнішнього суспільного середовища. Сукупність таких стосунків узагальнюється поняттям державно-управлінських відносин.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління не одно­значні за внутрішнім змістом. Необхідно розрізняти у змісті кожної моделі як мінімум такі групи нормативно фіксованих схем.

Перша — схеми зв'язків організаційного (лінійного чи функціонального) підпорядкування структурних одиниць. -. , .'

Друга — схеми розподілу між структурними одиницями цілей, завдань, функцій і повно­важень (в тому числі обов'язків нести юридичну відповідальність за резуль­тати діяльності — ці обов'язки, на відміну від звичайних компетенційних, можна дещо умовно визначити як «реюрисдикційні»). -




Нарешті, третя — схеми інформаційних зв'язків між структурними оди­ницями, які притаманні управлінським процесам.
Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі взаємовідносин
належить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і
повноважень, оскільки відповідно до них, передусім, будуються фактичні
стосунки структурних одиниць як по вертикалі, так і по горизонталі. Тому їх

можна скорочено назвати як „схеми взаємодії” в апараті управління.

Відносно самостійне виділення схем взаємодії має практичне значення для потреб правового регулювання управлінських структур. Адже фіксація даних схем безпосередньо пов'язана із встановленням компетенції окремих органів управління. Таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, визначаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Розуміння цього компетенційного аспекту управлінських структур дає

змогу звернути належну увагу на необхідність удосконалення підготовки самих компетенційних актів. Зокрема, практика переконує в доцільності готувати всі правові регламенти, які регулюють структуру та діяльність ко­жного окремого органу, як єдиний регламентний «пакет». Його складовими мають стати:

а) загальний статут органу;

б) офіційна схема його організа­ційної структури;

в) збільшена — до рівня структурних підрозділів органу таблиця (матриця) розподілу в них цілей, завдань, функцій і повноважень (тобто мова йде про згадані вище схеми взаємодії).


При наявності такого компетенційно-структурного пакета, поліпшується оглядовість усіх офіційно закріплених компетенційних і структурних параметрів конкретних органів, що допомагає вчасно виявляти й усувати їхні відхилення від реальних умов функціонування та всілякі розбіжності, супе­речності, інші недоліки.