№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание 1.4 Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления 2 Контроль и надзор в сфере местного самоуправления 2.1 Государственный контроль и надзор 2.2 Внутримуниципальный контроль

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

1.4 Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления


В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномо­чий органов местного самоуправления» помещена в гл. 10 «Ответствен­ность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью». Частично временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления со стороны государственных органов выглядит как ответственность, частично - как оказание им помощи, частично - как реализация контрольно-надзорных функций государственной власти.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 75 Закона), если:

1) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвы­чайной ситуацией представительный орган муниципального об­разования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в вследствие решений, действий (бездействия) органов местно­го самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в поряд­ке, установленном Бюджетным кодексом РФ /6/, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджет­ных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюдже­там органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Консти­туции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Естественно, в случае, обозначенном в п. 1, речь идет не об ответственности, а о помощи местному самоуправлению со стороны государственной власти субъекта РФ. Необходимое решение - о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления - принимает глава исполнительной власти субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправле­ния (если он сохранился на территории муниципального образования) или решения законодательного органа субъекта РФ. Такое решение требует большинства, не менее двух третей, голосов от установленного числа депутатов и оформляется указом (постановлением) главы испол­нительной власти субъекта РФ; решение должно содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами;

2) перечень самих исполнительных органов субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной вла­сти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществле­ние полномочий, с распределением последних между ними;

3) срок осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, который не может превышать период време­ни до устранения названных выше экстраординарных обстоя­тельств;

4) источники и порядок финансирования временного осуществле­ния полномочий.

Не могут временно осуществляться органами государственной вла­сти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него из­менений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального об­разования, преобразованию муниципального образования (ч. 3 ст. 75 Закона).

Иные решения предусмотрены Законом для выявившейся просро­ченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. В этом случае в со­ответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа му­ниципального образования, главы муниципального образования реше­нием арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Введение этой администрации можно считать своеобразной формой муниципально-правовой ответ­ственности муниципального образования в целом и его органов мест­ного самоуправления.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству главы исполнительной власти субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом:

- принимает меры по реструктуризации просроченной задолженно­сти муниципального образования;

- разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муници­пального образования на очередной финансовый год;

- представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государствен­ной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта;

- обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом 2003 г.

Что касается третьей ситуации - когда при осуществлении отдель­ных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо на­рушение Конституции РФ, иных нормативных правовых актов, - Фе­деральный закон 2003 г. требует, чтобы нарушения были установлены соответствующим судом, а решение о временном осуществлении орга­нами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий ор­ганов местного самоуправления принимает высший исполнительный орган государственной власти субъекта с одновременным изъятием со­ответствующих субвенций.

Все решения органов государственной власти субъектов РФ, о кото­рых шла речь выше, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Итак, в основном временное осуществление отдельных полномо­чий органов местного самоуправления может быть возложено на ор­ганы исполнительной власти субъектов РФ. В порядке и случаях, уста­новленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федераль­ными органами государственной власти.


2 Контроль и надзор в сфере местного самоуправления


Контроль и надзор в сфере местного самоуправления - это сово­купность способов обеспечения соблюдения законов, иных нормативных правовых актов, в том числе и уставов муниципальных образований в де­ятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор в сфере местного самоуправления можно подраз­делить на государственный, который осуществляется полномочными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъ­ектов, и внутримуниципальный, заключающийся в возможностях од­них муниципальных органов и должностных лиц в отношении других. Как правило, контроль и надзор нацелены на то, чтобы воздейство­вать на соответствующие органы и должностных лиц местного само­управления и обеспечить их деятельность на основании нормативных правовых предписаний - без вмешательства в нее. Лишь в некоторых случаях законодатель разрешает контролирующему органу взять на себя выполнение задач вместо соответствующих органов и должност­ных лиц местного самоуправления - как исключительную меру, вво­димую по обозначенной законом процедуре и лишь на определенный срок.

2.1 Государственный контроль и надзор


Государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных пред­приятий и учреждений распространяется практически на все сферы, к ко­торым они причастны, - финансовый, санитарно-эпидемиологический, градостроительный, экологический и др. Соответствующие отношения подробно регулируются отраслевым законодательством, частично обозначены в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Органы прокура­туры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным за­коном органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов» (ч. 1 ст. 77).

Важные задачи в части обеспечения законности в осуществлении местного самоуправления в целом, соблюдения прав и свобод на терри­тории муниципального образования выполняют органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» (с изменениями и дополнения­ми) /7/ в целях обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за органами местного самоуправления.

Актами прокурорского реагирования являются протест и представ­ление.

Протест приносится в случае издания органом или должностным ли­цом местного самоуправления правового акта, противоречащего закону. Протест приносится либо в орган и должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган и должностному лицу, либо в суд. Протест должен рассматриваться в 10-дневный срок, а при исключительных об­стоятельствах прокурором может быть установлен сокращенный срок. Если протест принесен в представительный орган муниципального об­разования, этот орган обязан рассмотреть протест на ближайшей сессии, при необходимости созывается внеочередная сессия. Информация о ре­зультатах рассмотрения протеста сообщается незамедлительно прокуро­ру в письменной форме. Представление вносится прокурором или его заместителем для устранения нарушений закона. Представление должно быть рассмотрено органом местного самоуправления или должностным лицом незамедлительно. Для устранения нарушений в течение месяца принимаются меры, а результаты сообщаются прокурору.

На местах процедура рассмотрения актов прокурорского реагирова­ния порой регламентируется муниципальными правовыми актами. Так, Порядок рассмотрения актов прокурорского реагирования на правовые акты, изданные главой администрации г. Краснодара, утвержденный постановлением главы города от 15 октября 2003 г. /12/, предусматривает, что протесты и представления прокурора регистрируются в общем от­деле администрации вне очереди и в первоочередном порядке направ­ляются главе администрации. С резолюцией главы администрации прокурорский акт направляется в правовой департамент. После этого опротестованный акт и копия протеста направляются в подразделение администрации, которое готовило проект документа. Это подразделе­ние дает заключение по существу акта прокурорского реагирования. Далее правовой департамент подготавливает служебную записку на имя главы администрации о полном (частичном) удовлетворении про­теста, соответствующее подразделение администрации готовит проект правового акта о внесении изменений в опротестованный документ или его отмене. Ответ направляется прокурору или его заместителю в сроки, указанные в Законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Гражданский процессуальный кодекс РФ дает право прокурору оспаривать нормативные правовые акты органов местного самоуправ­ления в суде. При необходимости прокурор вправе также подавать в су­ды заявления в интересах защиты прав и свобод граждан, которые сами не в состоянии обратиться в суд.

Исследователи отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов местного самоуправления, как превышение ими предостав­ленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного само­управления, нарушение бюджетного и административного законода­тельства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных обра­зований, ограничение ряда прав граждан. /21/

Финансы местного самоуправления и соблюдение муниципаль­ными органами финансово-бюджетного законодательства могут быть предметом государственного контроля со стороны ряда специальных государственных органов - Счетной палаты РФ и счетных палат субъ­ектов РФ, подразделений Министерства финансов РФ и Федерально­го казначейства РФ, налоговой службы, банковского контроля и др. У одной группы контрольных органов воздействие на органы местно­го самоуправления начинается еще на стадии формирования местных бюджетов, поскольку от них зависит удовлетворение запросов муни­ципальных образований. Такое воздействие продолжается и в ходе ис­полнения местных бюджетов. Некоторые органы больше сосредоточе­ны на текущей финансовой деятельности местного самоуправления, на соблюдение в ней требований законодательства.

Другие отраслевые виды контроля и надзора - природоохранный, экологический, санитарный, за безопасным ведением работ и др. - в большей мере распространяются на муниципальные предприятия и учреждения. Однако в определенной мере эти виды контроля и над­зора касаются и деятельности непосредственно представительных ор­ганов, глав муниципальных образований и глав местной администра­ции в части и текущей их деятельности, и принятия правовых актов. Если следовать формулировке ч. 1 ст. 77 Федерального закона 2003 г., «другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправ­ления и должностными лицами местного самоуправления».

Некоторые авторы считают отдельным видом государственного контроля регистрацию уставов муниципальных образований, а также вносимых в них изменений органами юстиции. Для такого вывода есть основания, поскольку в связи с регистрацией компетентные органы обязательно проверяют соответствие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ.

Е.С. Шугрина /21/ делает обоснованный вывод о том, что к сфере контроля могут подключиться органы государственной власти субъекта РФ. В част­ности, в ст. 21 Федерального закона 1999 г. «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» говорится, что высший исполни­тельный орган государственной власти субъекта РФ «вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодатель­ством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, фе­деральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным право­вым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд».

Поскольку согласно Конституции РФ органам местного самоуправ­ления могут быть переданы отдельные государственные полномочия, то их реализация подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федераль­ный закон 2003 г. (ст. 19) предписывает определять в законах о передаче государственных полномочий порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией переданных полномочий и наименование органов, производящих этот контроль. Кроме того, Закон 2003 г. обязал органы местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением делегированных полномочий. В случае нарушений органами местного самоуправления законодательства при реализации государственных полномочий органы государственной власти уполно­мочены давать органам местного самоуправления обязательные к ис­полнению предписания. Если осуществление государственных полно­мочий идет неудовлетворительно и с нарушением законодательства, закон о передаче таких полномочий может быть отменен в установлен­ном порядке.

В законах субъектов РФ конкретизируются положения федераль­ного законодательства, определяются способы и механизмы контроля в связи с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, в Законе Ленинградской области от 23 июня 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправ­ления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией» (в ред. от 28 ию­ля 2003 г.) /11/ предусмотрено, что контроль в указанной сфере возложен на законодательное собрание и правительство Ленинградской области. Законодательное собрание контролирует соблюдение законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, а также контролирует целевое использование органами местного самоуправления финансо­вых средств, выделенных на реализацию отдельных полномочий Ле­нинградской области. Правительство области проводит проверки дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления и по их результатам принимает меры по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений. Для этого правительство в лице отраслевых органов исполнительной власти области получает устные и письменные объяснения от органов и должностных лиц местного са­моуправления об устранении выявленных нарушений, при необходи­мости проводит правовую экспертизу муниципальных правовых актов, принятых в связи с исполнением переданных полномочий.

При выявлении фактов ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления правительство Ленинградской области вправе внести в законодательное собрание проект закона об изъятии у органов местного самоуправления переданных полномочий. Принятие такого закона влечет прекращение финансирова­ния соответствующего направления деятельности. Помимо этого прави­тельство и законодательное собрание области вправе обратиться с пред­ложениями о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о передаче отдельных государственных полномочий, к должностным лицам и органам местного самоуправления, уполномоченным налагать такие взыскания. К выборным лицам взыскания не применяются, однако, как указывалось ранее, может быть поставлен вопрос о досрочном прекращении их полномочий. /18,20/


2.2 Внутримуниципальный контроль

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в достаточной ме­ре закрепляет контрольные функции внутри самого муниципального образования. В первую очередь следует назвать полномочия основного участника муниципальных отношений - населения. Согласно ч. 5 ст. 36 Закона глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования В свою очередь, каждый депутат подотчетен и подконтролен своим из­бирателям. Все иные выборные должностные лица также напрямую за­висят от населения и могут быть отозваны избирателями.

В качестве исключительной прерогативы представительного орга­на муниципального образования Закон называет контроль за испол­нением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения (п. 5 ч. 10 ст. 35). Следовательно, все органы и должностные лица независимо от поряд­ка формирования подконтрольны представительному органу. Глава местной администрации, назначаемый на должность на контрактной основе представительным органом, не является исключением из этого правила.

Глава местной администрации осуществляет свои полномо­чия на принципе единоначалия, отвечает за работу исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, обязан контролировать деятельность всех подразделений администрации и ее должностных лиц. Руководители отделов, управлений, комитетов и других подразделений администрации обеспечивают их деятельность, что невозможно без контроля за деятельностью подчиненных.

Контрольный орган муниципального образования наделен общей компетенцией. Все бюджетно-финансовые и имущественные отноше­ния находятся в его поле зрения. Согласно ч. 4 ст. 38 Федерального за­кона 2003 г. все органы и должностные лица местного самоуправления, включая представительный орган, обязаны предоставлять информа­цию в пределах компетенции контрольного органа. Более того, в ком­петенции контрольного органа находятся все организации на терри­тории муниципального образования, имеющие отношение к местному бюджету и муниципальной собственности в целом. Наиболее распро­страненный вид контрольных органов муниципальных образований - контрольно-счетные палаты с преимущественно финансовым содер­жанием деятельности.

Муниципальные правовые акты помимо контрольных органов экономической направленности предусматривают возможность создания и иных контрольных органов, осуществляющих свои функции в раз­личных сферах деятельности муниципального образования.

Так, в соответствии с Положением о порядке организации контро­ля за выполнением нормативно-правовых актов вышестоящих органов и органов районного самоуправления, утвержденным постановлени­ем главы Усть-Кубинского муниципального района Вологодской области от 23 апреля 2002 г., /13/ глава района, его заместители, управление делами и руководители структурных подразделений администрации района в порядке и сроки, предусмотренные Положением, организуют и осуществляют контроль за исполнением нормативных актов государ­ственных органов и органов местного самоуправления.

Положение о контрольно-аналитическом управлении администра­ции города Краснодара, утвержденное решением городской Думы от 25 апреля 2003 г. /14/, помимо контроля за исполнением нормативных правовых актов предусматривает работу с обращениями граждан, кон­троль за соблюдением интересов города в делах о несостоятельности (банкротстве).

Согласно Положению о департаменте муниципального контроля и кадровой политики администрации города Волгограда, утвержденно­му главой администрации города 24 мая 2000 г. /15/, основными задачами департамента являются разработка и реализация программ муници­пального и общественного контроля, разработка программ подготовки резерва и обучения кадров администрации и контроль за их исполне­нием, контроль за реализацией комплекса мероприятий по предотвра­щению утечки информации и ее искажения.

В Положении о муниципальном земельном контроле, утвержден­ном земским собранием Грязовецкого района Вологодской области 19 июня 2003 г. /16/, предусматривается, что земельный контроль на тер­ритории района осуществляют отдел архитектуры, комитеты по охране окружающей среды и по управлению имуществом. В задачу этих под­разделений входит контроль: за рациональным использованием земель; предупреждением ухудшения экологической обстановки на земельных участках; за своевременным внесением платежей за пользование зем­лей; за правильным оформлением землеустроительных документов; за соблюдением строительных норм и правил при застройке земельных участков.

Экологический контроль согласно Положению о муниципальном контроле в области охраны окружающей среды на территории Вожегодского муниципального района Вологодской области от 15 мая 2003 г. /17/ осуществляет отдел промышленности, природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации района совместно с главами сель­ских администраций во взаимодействии с органами государственной власти области и общественными организациями. Они осуществляют контроль за соблюдением стандартов и правил в области охраны окру­жающей среды, за выполнением заключений городской экологической экспертизы за работой очистных сооружений, сохранностью зеленых насаждений.