Geum.ru

Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   79

§ 7. Вопросы бюджетно-финансового контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах71


Одним из основных изменений в области регулирования вопросов бюджетно-финансового контроля в 2007 году стали новеллы, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Следствием указанных изменений явилось появление редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащей существенные недостатки в области регулирования Государственного и муниципального финансового контроля. Так, в частности, раздел IX Кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль» не раскрывает механизм такого контроля и не определяет его содержание, в том числе не закрепляет понятия внешнего, внутреннего и внутриведомственного финансового контроля.

Новая редакция также изменяет или исключает многие ранее действующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые регламентировали процесс составления и исполнения бюджетов. Соответствующие полномочия во многом передаются исполнительной власти, в первую очередь Правительству Российской Федерации, которое теперь будет регулировать основополагающие элементы бюджетного процесса, что по замыслу законодателя существенно повышает оперативность управления бюджетными средствами.

Очевидно, что проблема перераспределения полномочий между Парламентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации во многом является отражением понимания Парламентом Российской Федерации своего места в обществе, и может решаться только в процессе диалога законодательной власти с исполнительной властью. Следовательно, закономерно, когда изменение баланса бюджетных полномочий между различными ветвями власти ведет к аналогичным подвижкам в системе государственного финансового контроля. Результатом этих процессов стало неожиданное наделение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора наряду со Счетной палатой полномочиями, по сути дела, органов внешнего государственного финансового контроля, которые в настоящий момент выполняет Счетная палата Российской Федерации.

Так, подпункт 2 пункта 4 новой редакции статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность проведения ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, оставляет неясным порядок определения органа, который в каждом конкретном случае будет проводить указанные проверки, поскольку в соответствии с пунктом 2.1 статьи 157 Бюджетного кодекса, такие проверки вправе проводить как Счетная палата Российской Федерации, так и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации изменяются полномочия участников бюджетного процесса и полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня, однако отдельных участников бюджетного процесса полномочия и ответственность не определяются так, положения, определяющие полномочия Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства содержат развернутый перечень полномочий, а положения, устанавливающие, например, полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации, носят отсылочный характер72.

В то же время вопрос разграничения функций указанных контрольных органов должен быть урегулирован в соответствующей главе Бюджетного кодекса о государственном финансовом контроле, а не устными договоренностями руководства Счетной палаты и Министерства финансов, которые озвучивались в ходе обсуждения новой редакции Бюджетного кодекса в Государственной Думе.

В связи с изменениями бюджетного законодательства, возникшими в результате принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, в Совете Федерации была создана рабочая группа по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации, одним из направлений работы которой было определено совершенствование законодательства о государственном финансовом контроле. В рамках указанного направления был разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части государственного и муниципального финансового контроля).

Данным законопроектом определяется понятие и правовые основы государственного и муниципального внешнего и внутреннего финансового контроля, его цели и задачи, методы и общие принципы его организации и осуществления. Описывается система органов государственного и муниципального финансового контроля, а также различия между внутренним и внешним государственным и муниципальным финансовым контролем, финансовым контролем, осуществляемым подразделениями внутреннего финансового контроля в главных распорядителях, распорядителях, получателях бюджетных средств, финансовым контролем, осуществляемым законодательными (представительными) органами и Федеральным казначейством, контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важность данного законопроекта была отмечена на проведенном Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации "круглого стола" на тему: «Особенности формирования доходной части федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи с переходом на трехлетнее бюджетное планирование», участники которого рекомендовали Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации продолжить работу в порядке реализации права законодательной инициативы над указанным проектом Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (в части государственного и муниципального финансового контроля).

С принятием новой редакции Бюджетного кодекса получили новое значение и некоторые другие вопросы финансового контроля. Например, теперь особое внимание Счетной палаты Российской Федерации будет уделено проблеме развития муниципального финансового контроля, в связи с тем, что за ней по новому Бюджетному кодексу закреплено право осуществления проверок средств региональных бюджетов.

Признание утратившей силу статьи 143 Бюджетного кодекса упраздняет требование необходимости законодательного регулирования вопросов правового статуса, порядка создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов, однако, вопрос принятия соответствующих законов остается актуальным, поскольку соответствующие федеральные законы, которыми утверждались бы положения о государственных внебюджетных фондах до настоящего времени не приняты.

Новая редакция Бюджетного кодекса также не решила ряд накопившихся проблем в сфере государственного внутреннего и внешнего финансового контроля. В числе этих проблем несбалансированность полномочий в финансово-экономической сфере, особенно в части разработки стратегии федерального бюджета на среднесрочную перспективу, организации исполнения федерального бюджета и осуществления контроля за его исполнением.

При этом закон о бюджете теряет привязку к конкретным макроэкономическим показателям, предоставляемым Министерством финансов и Минэкономразвития России. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса в нем теперь необязательно приводить данные о планируемом объеме ВВП, темпах его роста и уровне инфляции. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, необходимо предусмотреть нормы, определяющие понятие, а также процедуру составления и представления перспективного финансового плана Российской Федерации (на очередной финансовый год и плановый период).

В ходе обсуждения указанных изменений в Бюджетный кодекс Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание на необходимость уточнения статей Бюджетного кодекса, регулирующих порядок внешней проверки бюджетной отчетности Российской Федерации и представления заключения Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. В частности, предлагалось при рассмотрении указанного отчета на заседании Правительства Российской Федерации представлять предварительное заключение Счетной палаты и отчеты по проверке бюджетной отчетности главных распорядителей бюджетных средств.

Новая редакция Бюджетного кодекса не отвечает на вопрос, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. Недостаточно конкретизировано понятие так называемого обоснования бюджетных ассигнований73. Не разработана и четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности. Более того, законодатель оказывается исключенным из процесса бюджетного планирования по результатам, так как соответствующее обоснование не вносится на его рассмотрение вместе с проектом закона о бюджете.

Безусловно, трудно назвать справедливой существовавшую ранее ситуацию, когда за нарушение бюджетного законодательства, за нецелевое использование бюджетных средств наказывали организацию в целом, по сути дела, ее коллектив, ни в чем не повинных сотрудников. Однако вряд ли решение было найдено в действующей редакции Бюджетного кодекса, где ответственность за нерезультативное расходование бюджетных средств не предусмотрена. Между тем, выход из ситуации может быть найден в установлении персональной ответственности конкретных руководителей и должностных лиц бюджетных организаций за нецелевое и нерезультативное использование бюджетных средств, а также за другие нарушения бюджетного законодательства.

В 2007 году был также изменен порядок утверждения кандидатур на должность аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Федеральным законом от 12 апреля 2007 года №49-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» был изменен предусмотренный Федеральным законом от 11 января 1995 года №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» порядок назначения аудиторов Счетной палаты, которые теперь должны назначаться палатами Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации.

Утратила силу также часть третья статьи 6 Федерального закона от 11 января 1995 года №4-ФЗ, согласно которой в пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата) допускалось назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля.

Наряду с запланированным эффектом указанных изменений возникли и последствия, которые, видимо, не предполагались автором инициативы. Противоречивость сложившейся ситуации иллюстрирует норма статьи 5 Федерального закона от 11 января 1995 года №4-ФЗ, которая предусматривает участие органов и членов Совета Федерации, а также органов, депутатских групп и депутатов Государственной Думы, в процедуре отбора и внесения кандидатур на должность Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты, статус которых, таким образом, оказывается ниже статуса аудитора Счетной палаты, в процедуре утверждения кандидатуры которого такое участие указанным законом прямо не предусмотрено.

В связи с этим, 30 марта 2007 года в Государственную Думу была внесена законодательная инициатива Совета Федерации, направленная на устранение указанных противоречий путем внесения изменения в статью 6 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ в части законодательного обеспечения возможности участия палат Федерального Собрания в процедуре отбора и внесения кандидатур для назначения их на должность аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Учитывая, что Правительство Российской Федерации поддерживает принятие представленного законопроекта, а Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации уже вносила соответствующие предложения в планы законопроектной работы на осеннюю сессию Государственной Думы и Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, остается ждать, что указанный законопроект будет принят в ходе работы Государственной Думы нового созыва.

Позитивным моментом является устранение существовавшего пробела в правовом регулировании порядка контроля за расходами Счетной палаты Российской Федерации (использованием средств федерального бюджета) принятием Федерального закона от 21 июля 2007 года №190-ФЗ "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", который предусматривает осуществление контроля за использованием Счетной палатой Российской Федерации средств федерального бюджета только на основании решений Президента Российской Федерации, постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Указанный федеральный закон направлен на обеспечение организационной, функциональной и финансовой независимости Счетной палаты Российской Федерации от объектов контроля, а также установление оптимального баланса в отношениях с иными органами государственной власти, основанном на конституционном принципе разделения властей. Его принятие исключает распространение практики проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты органом исполнительной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета (Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной службой бюджетно-финансового надзора), который является объектом ее внешнего контроля и устраняет связанный с этим конфликт интересов.

Оставшиеся же вопросы процедуры реализации палатами Федерального Собрания предоставленного им полномочия по принятию постановлений, на основании которых будет осуществляться контроль за использованием Счетной палатой Российской Федерации средств федерального бюджета, вопросы взаимодействия палат Федерального Собрания при принятии таких решений, а также порядка осуществления такого контроля и его финансирования могут быть урегулированы в порядке, определяемом нормами Регламента палат Федерального Собрания. Также необходима соответствующая ссылка, которая уже могла бы появиться в новой редакции Бюджетного кодекса, тем более что в марте 2006 года на это обратил внимание Президент Российской Федерации.

Кроме того, следует отметить, что законопроекты, разработанные Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации в порядке законодательной инициативы – "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и "О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", касающиеся наделения Счетной палаты Российской Федерации правом рассматривать дела об административных правонарушениях и внесенные в 2005 году в Государственную Думу, до настоящего времени не приняты.

Успешная практика работы Счетной палаты Российской Федерации в 2007 году как в части подготовки заключения на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2008 и на плановый период 2009 и 2010 годов, и бюджетов внебюджетных фондов так и в части проведения большого объема контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по отдельным проблемам, а также утвержденный на заседании Совета Федерации в 2007 году отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации за 2006 год демонстрируют исключительное богатство и потенциальную полезность материалов правоприменительной практики по всем направлениям государственного финансового контроля.

Поэтому состояние, а также проблемы и перспективы правоприменительной практики в области государственного финансового контроля в контексте направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации мы планируем отразить в докладе следующего года.