Geum.ru

Назарчук Александр Григорьевич, пожалуйста. Назарчук А. Г., председатель Алтайского краевого закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Джаримов А.А.
Козерадский А.А.
Виноградов Н.В.
Максимов К.Н.
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13
Председательствующий. Четвертый год мы обсуждаем этот закон. Может, будем голосовать?

Джаримов А.А., Президент Республики Адыгея.

Можно мне выступить?

Председательствующий. Пожалуйста.

Джаримов А.А. Уважаемый Егор Семенович, уважаемые коллеги! Хочу остановиться на мысли, которую высказал Владимир Николаевич Лысенко, о том, что закон только рассматривает механизм разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти субъектов Федерации и органами власти федерального центра и регулирует только процессуально-процедурные вопросы. Да, наверное, такой закон, который именно эти вопросы и определял бы, обязательно нужен. Но когда закон не согласуется с основными положениями Конституции и противоречит основам конституционного строя (это определяется в главе I), когда закон подменяет договор, который наряду с Конституцией и Федеративным договором определяет предметы ведения и полномочий, — такой закон, конечно, выходит за рамки только процедурных вопросов. Я уж не говорю о том, что нарушаются правомочия Президента Российской Федерации, когда подписание им договора ставится в зависимость от решения Совета Федерации. Предписываются несвойственные функции Конституционному Суду, судам общей юрисдикции.

Одним словом, я поддерживаю заключения комитетов Совета Федерации, прежде всего комитета по конституционному законодательству, другие заключения, в которых очень четко определена невозможность одобрения данного закона, и поддерживаю коллег, которые высказались за его отклонение.

Председательствующий. Коллега Шапошников, пожалуйста.

Шапошников А.Ю., председатель Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области.

Уважаемый Председатель, уважаемые члены Совета Федерации! Рассматриваемый федеральный закон, принятый Государственной Думой в редакции, предложенной согласительной комиссией, является одним из наиболее важных и имеющих первостепенное значение для субъектов Российской Федерации законов. От того, как будет действовать этот закон, зависит дальнейшее становление федерализма и федеративных отношений в России, формирование единой системы государственной власти в Российской Федерации. Важность данного закона не позволяет, чтобы его рассмотрение носило формальный характер.

Остановлюсь на некоторых замечаниях по рассматриваемому закону.

Как вы знаете, в Конституции Российской Федерации достаточно полно и четко разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем в части 2 статьи 3 рассматриваемого закона устанавливается запрет только на передачу предметов ведения Российской Федерации в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом получается, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения не могут быть переданы субъектам Российской Федерации, а полномочия субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения почему-то могут быть переданы Российской Федерации. Представляется, что Российская Федерация и субъекты Российской Федерации должны обладать равными правами в сфере передачи друг другу своих полномочий.

Если субъект Российской Федерации может передать Российской Федерации свои полномочия, то и Российская Федерации может передать субъекту Российской Федерации свои полномочия, кроме полномочий по вопросам, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут регулироваться только федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В статье 11 рассматриваемого закона говорится, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации устанавливаются федеральными конституционными законами и федеральными законами. Представляется, что данное положение противоречит статье 71 Конституции Российской Федерации, в которой предметы ведения Российской Федерации уже установлены.

В части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации говорится, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, но этими законами предметы ведения Российской Федерации не устанавливаются, так как они уже установлены Конституцией.

В части 3 статьи 14 рассматриваемого закона предусматривается, что соглашение заключается на основании федерального закона по предметам совместного ведения либо договора. Мне представляется, что соглашение не может быть увязано с предметами совместного ведения либо с договором.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе передавать друг другу осуществление части своих полномочий в сфере управления. При этом никакой связи с предметами ведения Российской Федерации, ее субъектов нет и быть не может. В Конституции Российской Федерации определен совершенно иной критерий передачи этих полномочий. Главное, чтобы федеральный орган исполнительной власти реально обладал передаваемыми полномочиями в соответствии с положением о нем, а орган исполнительной власти субъекта Федерации хотел эти полномочия получить. Поэтому единственным основанием для заключения соглашения является экономическая и практическая целесообразность передачи полномочий и согласие на это соответствующего органа государственной власти.

Статья 15 представленного закона предусматривает, что сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется, что сторонами договора могут быть только Российская Федерация и субъект Российской Федерации, но отнюдь не исполнительные органы государственной власти. В части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации говорится о том, что договоры заключаются между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предлагаю данный закон направить в согласительную комиссию на доработку и вернуться к процедуре голосования с учетом замечаний, которые здесь были высказаны и, я думаю, еще будут высказаны коллегами по Совету Федерации. Не надо спешить с одобрением этого закона.

Председательствующий. Четыре года уже не торопимся.

Коллега Козерадский, пожалуйста.

Козерадский А.А. Уважаемые коллеги! Уже сколько лет мы говорим, убеждаем друг друга в том, что разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации и федеральным центром является одним из конституционных принципов федеративного устройства России, что законодательное его оформление крайне необходимо для (может быть, грубо скажу) предотвращения развала России, для дальнейшего развития федеративных отношений в нашей стране.

В данном законе вновь подчеркивается конституционное равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти, и это естественно и очень правильно. Поэтому можно согласиться с ужесточением требований к содержанию договоров и усложнением порядка их заключения.

На мой взгляд, верна процедура одобрения или отклонения проекта договора о разграничении предметов совместного ведения как законодательным органом субъекта Федерации, так и обеими палатами Федерального Собрания. Это исключит возможность заключения таких договоров, которые ставили бы субъекты Федерации в неравноправное положение без нашего на то согласия, что, к сожалению, в настоящее время имеет место.

В то же время предлагаемый вариант закона содержит ряд недоработок и противоречий, о которых сейчас говорили. Но думаю, что мы должны принять закон в этой, может быть, не самой лучшей редакции. В этом случае будет заполнен огромный пробел в законодательном регулировании отношений центра и субъектов Федерации.

Мы можем в порядке законодательной инициативы направить в Государственную Думу проект закона о внесении изменений и дополнений в этот федеральный закон, чтобы по возможности его улучшить. Я предлагаю вам голосовать за одобрение закона.

Председательствующий. Коллеге Рахимову слово.

Рахимов М.Г. Уважаемый Егор Семенович, уважаемые члены Совета Федерации! В представленном на наше рассмотрение Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" делается попытка решить две очень важные для нашего государства проблемы.

Первое. В законе впервые определяются формы участия субъекта Федерации в реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Второе. Законом устанавливается порядок заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Должен сразу сказать, что при решении обеих проблем в законе допускаются серьезные отступления от Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.

Посмотрим, как в законе решается первая проблема. Прежде всего, законом совершенно не предусмотрено участие субъектов Федерации в реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Это касается статьи 11, в которой не определяются формы участия субъектов Федерации в этой важнейшей сфере государственной жизни. Считаю, что в демократическом федеративном государстве это просто недопустимо. Это означает, что на практике, как было и в советские годы, все будет отдано полностью на усмотрение центра. Реальный федерализм подменен явным унитаризмом.

Трудно объяснить, откуда проистекает такое отрицательное отношение к субъектам Федерации, которое проявляют авторы закона. Они забывают (или делают вид, что забывают), что еще в Федеративном договоре было записано: субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Никакой оговорки, что речь идет только о предметах совместного ведения, в Федеративном договоре нет. Более того, норма об участии субъектов Федерации в осуществлении федеральных полномочий содержится в статье, где речь идет о предметах исключительного ведения Российской Федерации.

Закон же сводит участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе только к работе над проектами законов по предметам совместного ведения. Это, конечно, самый легкий для федерального центра путь решения проблемы, но субъектам Федерации никак нельзя с этим соглашаться.

Все мы знаем, что к ведению Российской Федерации отнесены исключительно важные полномочия. Уходя от законодательного определения форм участия субъектов Федерации в реализации этих полномочий, мы только на первый взгляд укрепляем федеральный центр. На деле мы ведем Россию к превращению в фиктивное федеративное государство.

Что касается участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе при разработке законов по предметам совместного ведения, то и здесь в законопроекте найдено решение не в пользу субъектов. Процедура сформулирована в статье 13 таким образом, что само участие субъектов Российской Федерации в этом процессе является чисто номинальным.

За четыре года мы убедились, что Государственная Дума ведет себя предельно самостоятельно, чтобы не сказать более резко, при работе над законами по предметам не только ведения Федерации, но и совместного ведения. Оправдать это можно лишь тем, что не была определена процедура рассмотрения законов. То, что предлагается в статье 13, практически никак не "связывает" федеральную власть. Все отдано на усмотрение комитетов Государственной Думы. Рассматриваются заключения законодательных органов субъектов Федерации или чиновников их аппаратов. Мнение субъектов Федерации принимается во внимание согласительной комиссией лишь в том случае, когда против проекта закона высказались более половины субъектов Федерации. Авторы закона хорошо понимают, что на практике эту норму нельзя применить.

Для подготовки заключения по законопроекту субъектам Федерации выделяется, как правило, месяц. Представить себе, что за месяц 45 субъектов Федерации успеют довести до сведения Государственной Думы свои принципиальные возражения против законопроекта, просто невозможно. Надо учитывать и просторы России, и то, что далеко не в каждом субъекте есть специалисты, которые сумеют за столь короткий срок подготовить заключение.

Авторы, включая такие нормы в закон, явно стремятся развязать руки федеральному центру. Такое отношение к субъектам Федерации, которое демонстрируют авторы, также труднообъяснимо.

Как следует поступить в этом случае? Предлагаю опустить планку, установив, что в случае если более четверти субъектов Федерации выскажутся против федерального законопроекта, то обязательно создается согласительная комиссия с участием представителей этих субъектов Федерации для дальнейшей работы над проектом закона.

А что касается половины субъектов, то эту цифру надо сохранить или сократить до 40 процентов при подготовке проектов федеральных законов в порядке реализации полномочий исключительно по предметам ведения Российской Федерации. В таком случае следует также незамедлительно создавать согласительную комиссию с участием представителей субъектов Федерации для последующей работы над законопроектом.

Следующий вопрос. Как закон определяет порядок заключения договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации? Все мы знаем, что договорная практика уже получила широкое распространение. Подписано более 30 договоров и более 200 различных соглашений. Накапливается опыт их реализации, выявляются проблемы, связанные с их претворением в жизнь, поэтому попытка упорядочить этот процесс безусловно заслуживает поддержки.

В законе же прямо нарушается Конституция Российской Федерации. В статье 11 Конституции России записано, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В этой статье нет упоминания о федеральных законах. Авторы рассматриваемого закона в статье 4 демонстративно ставят федеральные законы над договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Такое отношение к основополагающим нормам Конституции России не может быть одобрено. Нельзя, конечно, одобрить и положения статьи 32 закона о том, что ранее подписанные договоры должны быть приведены в соответствие с данным законом. Как будто авторы не знают признанный во всем демократическом мире принцип, что закон обратной силы не имеет.

Итак, делаем выводы. Сегодня мы не можем одобрить этот закон. Надо прямо сказать, что члены Совета Федерации, входившие в состав согласительной комиссии, явно не смогли защитить интересы субъектов Федерации. Поэтому закон следует вернуть на доработку в согласительную комиссию, в которой должно участвовать большее число членов Совета Федерации. Наши представители призваны более последовательно защищать в этом законе интересы субъектов Федерации. А что касается того, о чем говорил коллега Вишняков, то никакой комиссии не было, я с коллегой Сычевым разговаривал, он в ней не участвовал. Так что давайте серьезно относиться к этому вопросу.

Председательствующий. Коллега Шаймиев, пожалуйста.

Шаймиев М.Ш. Уважаемый Егор Семенович, уважаемые коллеги! Когда принимали закон о судебной системе, я говорил о том, что субъекты Федерации, если речь идет об их правах, несколько легковесно относятся к принятию судьбоносных для федеративного устройства России законов.

Мы более серьезно относимся к другим законам и в то же время постепенно сами себя лишаем прав, которые даны Конституцией Российской Федерации, хотя это пока еще не конституция федеративного государства. Но мы продолжаем сужать ее рамки и постепенно приходим к унитарному государству. И делаем это своими руками. Давайте вникнем в суть происходящего. Все субъекты Российской Федерации лишились судебной власти. И мы за это проголосовали. Совершенно противозаконно, неконституционно субъекты Российской Федерации лишены судебной власти! Мы направили запрос в Конституционный Суд. Думаю, у него нет другого пути, как восстановить справедливость.

Что сейчас происходит? Владимира Николаевича Лысенко трудно обвинять, потому что ему нужна работа в Государственной Думе. Когда срок полномочий истекает, что-то надо предлагать, чтобы потом сказать: это я предложил, это мои законы приняты. Никакой заботы о федеративном устройстве Российской Федерации здесь нет. И, конечно, недопустим "двойной стандарт". Сегодня Вы сказали, что одобряете продолжающийся процесс заключения договоров. А вот что Вы говорили после работы согласительной комиссии (зачитываю стенограмму): "Потеряв эти шесть месяцев на согласительную комиссию, мы получили еще восемь договоров, подписанных субъектами Федерации, которые еще больше расшатывают единое правовое и конституционное пространство Российской Федерации..." и так далее. Это Ваши слова. И они были сказаны после того, как состоялось последнее подписание договоров с отдельными областями и краями Российской Федерации.

В чем суть проблемы? Сошлюсь на очень аргументированное выступление коллеги Шапошникова. Он четко обосновал, почему данный закон не может быть одобрен.

А вообще-то закон никому не нужен. Это надуманное дело. Почему? Потому, что (на это указал и Муртаза Губайдуллович Рахимов) статья 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Следовательно, разграничение предметов ведения и полномочий возможно не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами.

Закон называется "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Но посмотрите закон. В нем нет ни одного положения о порядке разграничения предметов ведения и полномочий. Есть только разграничение. Этим мы сами себя, своими руками лишаем возможности строить дальнейшие отношения с центром. Поэтому этот закон ни в какой форме не может быть одобрен.

Давайте рассмотрим такую ситуацию. Борис Николаевич собирается ехать в Чечню. Поедет он туда или не поедет? В любом случае (не сегодня — так завтра) встреча состоится. Только, может быть, в другом месте. Но с Чечней нужно вести переговоры. Можно с Чечней такой договор подписывать? Одобрив этот закон, мы начисто лишаем Президента Российской Федерации возможности вести какие-либо переговоры с Чеченской Республикой. Разве это забота о сохранении целостности Российской Федерации?!

Поэтому давайте перейдем от декларирования к настоящей заботе о целостности Российской Федерации. Владимир Николаевич, нужны реальные дела и понимание. Причем без популизма. Не надо предлагать и "протаскивать" такие законы.

Из зала. Пора голосовать. (Оживление в зале.)

Председательствующий. Я тоже думаю — пора. Не будете настаивать на выступлении?

Виноградов Н.В. Егор Семенович, прошу слова.

Максимов К.Н. И мне дайте возможность выступить.

Председательствующий. Давайте дадим возможность выступить коллегам Максимову и Виноградову и на этом закончим обсуждение. Пожалуйста, Константин Николаевич.

Максимов К.Н. Уважаемые коллеги! Всем ясно, что нужны механизмы, регулирующие порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И, конечно, нужны механизмы, укрепляющие основы нашего федеративного государства. Но, видимо, нельзя идти таким путем, какой нам предлагается в представленном законе.

Принятие этого закона, по нашему мнению, приведет к изменению сущности федерации. То есть мы начнем переходить от конституционной федерации к конституционно-договорной федерации, причем с усилением элементов унитаризма. Об этом сейчас говорили и предыдущие выступающие. Поэтому полностью поддерживаю предложение отклонить этот закон и поработать над ним.

Председательствующий. Коллеге Виноградову слово.

Виноградов Н.В. Уважаемые члены Совета Федерации! Равноправие субъектов Федерации предполагает не только равенство их прав в отношениях между собой, но и равные обязанности в отношении федерального центра, а также равные обязанности друг перед другом.

Складывающаяся практика заключения договоров в ряде случаев нарушает этот конституционный принцип. В рамках единого финансово-экономического пространства любые преимущества для одного субъекта Федерации обязательно нарушают права других.

Внесенный на рассмотрение Совета Федерации федеральный закон дает возможность всем субъектам Федерации оценить подготовленность документа и высказать свое отношение к нему. Закон не предусматривает исключение практики заключения договоров, она продолжается. Но давайте вспомним, кто из нас видел и анализировал договоры, которых уже заключено более трех десятков. Нам необходимо проводить подготовительную работу по заключению договоров.

Смотрите, что происходит. Только что мы с вами ратифицировали договоры и соглашения с иностранными государствами. Почему же у себя, внутри нашего государства мы порой не имеем возможности посмотреть, как работает сосед, какие у него права, какие обязанности перед другими субъектами Федерации. Почему мы препятствуем вынесению этих договоров на рассмотрение Совета Федерации?

Повторяю еще раз: не ставится под сомнение практика заключения договоров. В соответствии с Конституцией Российской Федерации такие договоры должны заключаться и соблюдаться. Но мы должны быть обязательно с ними знакомы, должны знать, что в них написано и какие в соответствии с ними преимущества даются той или другой стороне или какие у кого есть права и обязанности. Поэтому прошу поддержать данный закон. В принципе он указывает направление деятельности, здесь об этом написано. Никто ни у кого никаких прав не отбирает. На мой взгляд, это будут правила игры, по которым мы все начнем работать.

А если действительно так случится, что все 89 субъектов Федерации заключат сейчас договоры, нам дальше будет труднее разбираться. И государство превратится в лоскутное одеяло, которое в конце концов будет разорвано.