Geum.ru

Федеральное собрание российской федерации комитет совета федерации по делам федерации и региональной политике

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15

К.К.ХРАМОВ


Добрый день, уважаемые коллеги, друзья! Ставропольский край был первым пошел по 131 закону. Мы испытали все "прелести" межбюджетных отношений в рамках 131 закона, в рамках взаимоотношений с Федерацией и с муниципалами. Поэтому мы более подробно доклад от Ставропольского края подготовили и передали в Комитет по Федерации, и я бы тезисно обозначил те предложения, которые Ставропольский край предлагает внести на уровне законов субъектов Российской Федерации.

Первое. Необходимость изменения порядка рассмотрения федерального бюджета Российской Федерации. В настоящее время субъекты Российской Федерации фактически устранены от участия влияния на межбюджетные отношения между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Концепция консолидированного бюджета на уровне Российской Федерации фактически не рассматривается и не утверждается. Она имеет чисто формальную процедуру и носит, скорее, информационный характер перед депутатами Госдумы Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, хотя нормальные бюджетные отношения можно выстроить только тогда, когда будет четко обозначена доля бюджетных средств для региональных бюджетов на обеспечение их полномочий.

Фактически дискуссия по вопросам межбюджетных отношений при рассмотрении федерального бюджета в Госдуме Федерального Собрания не ведется, а депутаты, избранные от регионов, не в состоянии отстаивать в полном масштабе интересы территорий, которые они сегодня представляют.

Законодательное обеспечение межбюджетных отношений – второй вопрос. Действующая формальная система регулирования бюджетной обеспеченности в Фонде финансовой поддержки регионов, разработанная Министерством финансов Российской Федерации, о которой мы сегодня уже слышали, сегодня не устраняет диспропорции, сложившиеся в регионах. Вопрос уже поднимался, обсуждался, и я еще раз на нем хочу поставить акцент. В зависимости от уровня экономического развития, размещения производственных сил и налогового потенциала практически Министерство финансов не рассматривает, какая территория как себя чувствует и какой потенциал на ней находится.

Считал бы, что методику выравнивания бюджетов обеспеченности необходимо закрепить законом о межбюджетных отношениях. Не постановлением Правительства, как это у нас сегодня есть, или Министерства финансов, а именно законом, чтобы в законе было все четко прописано.

Следующий вопрос – осуществление государственных полномочий регионами и муниципальными образованиями. Федеральные органы власти, взяв на себя основную долю мобилизуемых доходов в бюджетную систему России, не в состоянии осуществлять свои полномочия в регионах через федеральные структуры и вынуждены передавать эти полномочия субъектам Российской Федерации, а те в свою очередь – муниципальным образованиям.

Сложилась ситуация, когда до 30 процентов объема бюджета региона занимают расходы, осуществляющие федеральные обязательства, а в местных бюджетах эти полномочия занимают уже до 50 процентов этих объемов.

Кроме того, на осуществление этих полномочий, их администрирование не предусматриваются финансовые средства. Региональные и местные органы власти вынуждены их осуществлять за счет собственного административного ресурса. Такая структура межбюджетных отношений загружает региональную, муниципальную власть функциями, не входящими в их полномочия.

Кроме того, это порождает встречные финансовые потоки и обременение региональных и местных органов власти дополнительной ответственностью и подготовкой дополнительной отчетности по использованным средствам. Отсюда появляется законный вопрос: зачем брать на себя те полномочия, если не можете их финансировать через свои федеральные структуры, передайте их тогда субъектам или оставьте, или верните эти деньги.

Формирование долгосрочных федеральных программ. Это следующий пункт, который здесь уже обсуждали. Я понимаю, еще будет отдельное заседание этого комитета. Субъекты Российской Федерации сегодня практически отстранены от участия в формировании федеральных программ. Только на уровне третьего чтения закона о бюджете Российской Федерации появляется окончательный вариант объема средств для субъектов Российской Федерации.

При исполнении бюджетных обязательств на процедуру согласования, подготовку документов под эти программы и выделение на них средств у субъектов уходит до 6 месяцев. Таким образом, финансирование программ нередко открывается в регионах в конце третьего квартала.

На наш взгляд, все эти процедуры должны быть завершены до формирования федерального бюджета. А с 1 января каждого финансового года должно быть открыто финансирование.

Дифференцирование норматива отчислений от федеральных и региональных налогов – еще один вопрос. Действия нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и 131 закона не позволяют формировать самодостаточные региональные и местные бюджеты. Этому мешает пресловутая норма – единство отчислений от федеральных налогов.

Поправки, внесенные в 2005 году федеральным законодательством в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволили в какой-то степени компенсировать дотационность местных бюджетов путем замены средств, выделяемых местным бюджетам через краевой фонд сбалансированности местных бюджетов, дифференцировать нормативные отчисления от федеральных и региональных налогов.

Получается парадоксальная ситуация: прежде чем наделить местные бюджеты нормативом отчислений от налогов, мы должны их сделать сначала дотационными, а потом с согласия муниципалитетов менять дотации на закрепленные нормативы. Такая норма не устраняет иждивенчества со стороны муниципалитетов и не заинтересовывает их в развитии налогового потенциала территорий. На эту тему сегодня вопрос уже неоднократно обозначался.

Например, в Ставропольском крае свыше 316 муниципальных образований, более половины не пожелали заменить дотации нормативами отчислений.

И тот же самый 131 закон. Хоть мы сегодня не обсуждаем вопросы межбюджетных отношений на уровне муниципалитетов и субъекта Российской Федерации, но сегодняшняя ситуация все-таки заставляет эту тему обозначить.

Надо помнить, что в составе регионов имеется местный уровень власти, на котором фактически находится среда обитания жителей России. Поэтому межбюджетные отношения необходимо рассматривать в комплексе с федеральным 131 законом, о чем я говорил выше.

На мой взгляд, разработчики этого закона главной целью ставили не развитие местного самоуправления, а борьбу с коррупцией в межбюджетных отношениях. Поэтому до предела зарегламентировали полномочия всех уровней власти, а порой довели ситуацию до абсурда.

Например, обеспечение детскими дошкольными учреждениями – это полномочия районного уровня, а родители и дети живут в поселениях, в поселениях этих полномочий нет. Вот и получается, что пользование услугами в одном уровне местной власти, а объект – в другом. И таких примеров можно привести очень много. То же самое касается и культуры.

Уважаемые коллеги, сегодня нельзя Российскую Федерацию сравнивать с Европой, в которой уже сложились все взаимоотношения, уже нет такой пестроты экономического развития территорий и национального менталитета. Все это требует только рамочного федерального закона о местном самоуправлении, а региональные органы власти уже с учетом местных особенностей определяли бы полномочия местной власти, и самое главное – вопросы тех самых межбюджетных отношений.

Поэтому с учетом особенностей региона необходимо, на мой взгляд, корректировать выше названный закон под жизнь в России, а не самому жизнь загонять в рамки нашего 131 закона.

И последний вопрос, который мы здесь уже обсуждали, – о мигрирующих налогах. Значительное влияние на доходную базу субъектов Российской Федерации оказывает перемещение налогов в связи с прогрессирующей тенденцией создания вертикально интегрированных структур. В связи с этим значительная часть таких налогов, таких как налог на прибыль, налог на имущество организации перемещают по месту дислокации головного предприятия этих структур и уходят из регионов. Методика, разработанная Министерство финансов, по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов этот фактор практически учесть не может.

Было бы целесообразно часть налогов, передаваемых субъектам Российской Федерации, заменить на другие налоги. В частности, налог на прибыль, о котором мы сегодня говорили. Почему в Москве налог на прибыль перевыполнен? Да, это деньги, которые собрали с территорий. Вертикально подняли в Москву и в Санкт-Петербург. Те деньги, которые не получили территории. Ну, и заберите налог на прибыль на федеральный уровень! Отдайте часть НДС! Я думаю, это было бы разумно. Или потом перевести НДС на налог с продаж. Тогда мы реально на территориях сможем собирать налоги. Субъект будет заинтересован и субъект сможет передать на уровень органов местного самоуправления.

Я обозначу очень коротко, буквально тезисно те вопросы, которые уже передали к вам в комитет, и тот вопрос, который сегодня обсуждается – по межбюджетным отношениям, он действительно очень важен. Хочется сказать слова благодарности за проведение этого "круглого стола". Но хотелось бы, чтобы те выступления, те вопросы, которые здесь поднимались, были реально рассмотрены и реально осознаны Министерством финансов Российской Федерации, в частности, потому что они этим вопросом занимаются, чтобы на территориях мы могли нормально жить, работать и развиваться для нашего блага. Спасибо.

Р.З.Алтынбаев

Слово предоставляется Вячеславу Александровичу Новикову, члену Совета Федерации. Подготовиться Матвееву Александру Сафроновичу.

В.А.Новиков

Уважаемые коллеги, я попробую построить свое выступление в виде нескольких тезисов, которые мне бы хотелось, если я получу одобрение, чтобы они попали в том или ином виде в рекомендации нашего "круглого стола".

Тезис № 1 касается того, о чем мы тут обменялись вопросами, ответами с Антоном Германовичем. Дело в том, что очень благая мысль, связанная с тем, что надо аккуратно распределить полномочия, чтобы у каждого уровня были свои полномочия, под них посчитать расходы и под них обеспечить доходными источниками каждый уровень власти, натолкнулась, как обычно у нас на плохое исполнение, то есть никто всерьез на самом деле расходные полномочия не считал. Посчитали только перераспределение, причем это произошло в 2003 году, то есть сколько примерно в среднем по России перешло с одного уровня на другой получили некоторый баланс и на этом успокоились. При этом те нефинансируемые мандаты, которые были закреплены за Российской Федерацией с помощью 122 закона были поделены на две части. Одни отменили, вторые профинансировали. Я сейчас не буду говорить плохо, хорошо, но профинансировали. Те же нефинансируемые мандаты, которые были в виде полномочий субъектов Федерации и местного самоуправления так таковыми и остались и никаких источников финансирования под них нет.

Подождите, пройдет некоторое время, народ попривыкнет к этой ситуации и мы еще за эти мандаты получим. Чего стоит, например, одно требование к органам местного самоуправления, прошу обратить внимание, обеспечить водо-, газо-, электро-, теплоснабжение. Попробуйте обеспечить. Чем? Ни одного властного полномочия за этим уровнем не закреплено в этой части, никаких финансовых ресурсов не закреплено и никто не предполагает закреплять, поэтому с моей точки зрения надо просить Минфин заняться этим трудным, непростым делом, а мы в субъектах Федерации должны им помочь. Давайте все-таки разберемся, какие же у нас полномочия всего и сколько надо под это финансовых ресурсов. Пока мы это не сделаем, мы никакую реформу межбюджетных отношений, сколько бы мы о ней не говорили, не завершим.

Здесь есть одна проблема, эта проблема заключается в том, должна быть методика. В качестве таковой методики совершенно очевидно, что надо использовать, по крайней мере, минимальную бюджетную обеспеченность, которая должна рассчитываться соответственно по минимальным стандартам, которые должны быть общефедеральными и по некоторым нормативам бюджетных расходов на бюджетные услуги. Эта тема сколько я себя помню, всегда звучала и всегда не находили никакого воплощения. Почему, потому что как только вы это зададите, дальше возникает вопрос, а вот теперь вы нам этой отдайте. Причем не только от органов власти, но и от населения. А никто не готов обеспечить это, а иначе будет как с минимальной потребительской корзиной четыре тюбетейки на 6 лет. Никто на такие расходы не пойдет. Но в рамках хотя бы межбюджетных взаимоотношений мы бы такие могли нормативы ввести, назвав их как-то по-другому, и они, по крайней мере, определяли, а какие же реально расходы нам нужны.

Второй момент, который бы мне тоже хотелось отметить в наших рекомендациях это федеральные льготы по региональным и местным налогам. Хорошо еще как-то можно понять, когда Федерация льготирует космическую отрасль по налогу на имущество и по земельному налогу. Понятно, что ни один муниципалитет льготировать их не будет, а это, с одной стороны, хозяйствующие субъекты, с другой стороны финансируемость бюджета здесь учитывает тяжелое положение в этой отрасли это еще как-то можно сделать. Но смотрите, что происходит, например, с другими структурами, например со Службой исправления наказаний. Льготы по земельному налогу, льготы по налогу на имущество. А что это означает, они же полностью финансируемые из бюджета? Это означает, что федеральный бюджет забрал эти деньги из муниципалитета в свою пользу. Вопрос, а почему это делается? И это, я напомню, после того, как мы уже определились с полномочиями, все разделили, все замечательно и расходные полномочия разделили, а деньги забрали. На каком основании? Поэтому с моей точки зрения все льготы за исключением исчерпывающего очень узкого перечня по региональным и местным налогам должны быть убраны как федеральные. А если там какой-то хозяйствующий субъект хочет их получить, пусть обращается к соответствующим органам власти и их получает.

Следующий момент как в известной пьесе Чехова "Вишневый сад" Фирса, которого забыли. Что такое фонд компенсации все хорошо знают. Это Фонд компенсации по полномочиям, переданным от Российской Федерации. Замечательно. Там все считается, сейчас не говорю, не оцениваю методику. Но, скажите, пожалуйста, в этой методике есть расходы на администрирование выполнения этих расходных обязательств? Утверждаю, нет никаких. А почему? Забыли. Мне кажется, что на это внимание тоже нужно обратить и, по крайней мере, при подведении итогов по этим трансфертам надо все эти расходы учитывать.

Далее, здесь уже поднимался вопрос по поводу законодательного закрепления всех методик, всех фондов, которые являются фондами по перераспределению трансфертов. Это старая песня, тоже насколько помню, лет 10 говорится о том, что эти методики должны быть определены в законе. Не могу здесь огульно обвинить Минфин в том, что они считают, что это не так. Почему, потому что каждый год возникает особая ситуация, в которой надо все эти методики чуть-чуть подкрутить. Казалось бы это делать надо оперативно. Вот, пожалуйста, трехсторонняя рабочая комиссия. Кстати, в этом смысле никаких претензий спасибо Минфину, она все время работает, все эти методики обсуждаются, там утверждаются, все нормально. Но давайте все-таки остановимся один раз и скажем самим себе, может быть, мы так и не умеем эти методики создать. Если не умеем, тогда зачем мы вообще их используем при перераспределении. Если умеем, давайте все-таки закреплять законодательно и привыкать к тому, что эти методики всерьез и надолго, а не так, что мы каждый год начинаем их менять, подкручивать под ту или иную ситуацию.

Теперь еще раз по поводу минимальных социальных стандартов и по поводу нормативных затрат по бюджетным услугам. Мне представляется, что в рамках межбюджетных взаимоотношений эти нормы нужно обязательно вводить, потому что только на их основе можно построить всерьез методики и Фонда финансовой поддержки территорий, и Фонда финансирования социальных расходов, и Фонда регионального развития и так далее, ибо то, на чем основано нынешнее перераспределение и приводит к тому, что все время надо чего-то крутить и подкручивать, поэтому, мне кажется, что нужно в рекомендациях это записать. Сейчас я закончу, хотя тут я могу говорить очень долго.

Я на два момента хочу обратить внимание, потому что это очень серьезно. Статья 102 Налогового кодекса запрещает использовать информацию органам местного самоуправления и субъектам Федерации, которая им просто необходима, если они хотят хоть как-то планировать свой бюджет – это информация о налоговой тайне. Если мы эту ситуацию не изменим, то мы так и останемся в том положении, в котором мы есть, когда правдами или неправдами, хитростями всевозможными по существу нарушая закон органы власти эту информацию добывают. Если у нее не будет, у них не будет реальных бюджетов. А если у них не будет реальных бюджетов, как мы можем выполнять те требования, которые справедливо предъявляет сейчас Минфин по качеству управления финансами? О каком управлении финансами может идти речь, когда мы базовых условий формирования бюджета просто не знаем? Всякие поправки вносились, до сих пор не принимаются.

Далее, возник вопрос о трансфертных ценах. Они не только в вертикально-интегрированных компаниях. Ряд налогов становится мобильными. Вы знаете ситуацию с "Сибнефтью", которая сейчас перерегистрируется в Санкт-Петербург, а это, извините, 14 миллиардов, между прочим. Что это означает? Это означает, что хозяйствующий субъект занимается межбюджетными отношениями. Он выполняет впрямую функцию государства.

Другая ситуация, но не с такими затратами, у нас в крае сложилась. Да, как здесь требовали все, и все понимают, закрепили доходные источники за субъектами, за муниципальными образованиями в виде налога на прибыль. В результате получили следующее. Оказывается, сейчас по закону они могут платить налог на прибыль где угодно. Зачем закрепляли? Зачем давали долгосрочные источники? Проблема.

И последнее, что мне хотелось сказать, эту проблему тоже надо решить. Решается она просто – надо платить налог там, где получается, где формируется прибыль, а не там, где находятся и регистрируются субъекты.

И последнее, что мне бы хотелось сказать. Жилищно-коммунальное хозяйство. Как стыдливо все забывают о том, что мы наделили таким прекрасным полномочием органы местного самоуправления, как обеспечение жилищно-коммунальными услугами население.

Стоимость вопроса вы знаете? Вот для того, чтобы им это все передать, это 2 трлн. рублей. Вопрос – кто их искать будет, где. В местном самоуправлении их нет, в Министерстве регионального развития денег нет, а Минфин об этом как-то даже и не рассуждает.

Поэтому, мне представляется, понятно, что эти деньги не найдешь, в один день не найдешь, но государственная программа реформирования и, вернее, нереформирования даже, а финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства должна быть и эту программу нужно принимать на федеральном уровне. Спасибо.

Р.З.Алтынбаев

Спасибо. Я должен сказать, что то, что высказал Вячеслав Александрович очень много учтено в итоговом документе. И просил бы последующих выступающих, если как-то совпадает с вашим выступлением, или согласиться или тогда уже добавить.

Итак, слово предоставляется Титаренко Валерию Валерьевичу, заведующему отделом межбюджетных отношений Департамента финансов Тверской области. Пожалуйста.

В.В.ТИТАРЕНКО

Уважаемые коллеги, в первую очередь хочу присоединиться к предыдущему высказыванию по всем девяти пунктам, практически большую часть, я думаю, поддержат все регионы.

Кроме этого, хотелось коротко на таких пунктах остановиться. По эффективности реализации переданных полномочий, части полномочий, передаваемых с федерального уровня.

Предлагаем методику определения необходимой субвенции переместить таким образом. Сейчас методика определяется путем распределения какой-то суммы, заложенной в федеральном бюджете. Необходимо, на самом деле, когда мы хотим получить реальное выполнение полномочий, каким-то образом снизу понять, сколько же денег необходимо для выполнения этого полномочия и потом эти деньги закреплять.

В настоящее время методика предполагает методику распределения суммы. То есть от этого предлагаем уходить.

Далее определение суммы субвенции не позднее трех месяцев до начала финансового года. В данном финансовом году, например, полномочия по военному учету муниципальными образованиями сумма в бюджете одной суммы стоит, а до регионов она не доведена. То есть эта ситуация очень серьезно усложняет исполнение бюджетов и исполнение этого полномочия.

Как уже говорилось, расходы на администрирование полномочий. Кроме этого, необходима разработка критериев качества и оценки реализации полномочий. Понятно, что должны быть какие-то общие рекомендации, потому что такой механизм должен будет использоваться как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях.

Кроме этого, по полномочиям, которые передаются от регионов на муниципалитеты. Тот факт, что федеральным законодательством ряд полномочий заранее передается муниципалитетам, в частности расчет субсидий ЖКУ на поселенческий уровень, финансирование образования. Например, определение того, что льгота, работающим на селе, должна быть в натуральном виде. То есть когда федеральный закон сам берет на себя, саму суть выполнения этого полномочия считаем недопустимым. Необходимо, чтобы сами региональные власти определяли, каким образом это полномочие должно исполняться.

В Тверской области, например, была создана система органов социальной защиты, где был программный продукт по расчету, по начислению субсидий ЖКУ. Сейчас это необходимо отдавать поселениям. Как это делать, на федеральном уровне, видимо, это не очень понятно.

Дальше. Опять же необходима общая методика аудита эффективности передачи полномочий как при принятии решения, так и по факту реализации. Эта методика должна быть общей и, на наш взгляд, рекомендована федеральным органам власти, то ли Минфином, то ли Минрегионразвития, то ли еще кем-то.

По муниципальным полномочиям хотелось сказать, что сейчас очень огромная проблема стоит по передаче именно муниципальных полномочий от поселений на районы. Сейчас нет никаких методических рекомендаций по сути соглашения передачи полномочий, то есть ни о содержании соглашений, ни по их финансовому обеспечению, ни за контролем по реализации этих полномочий поселений. Опять же, на наш взгляд, необходимы какие-то общие методические рекомендации.

Теперь немножко о финансовом обеспечении полномочий органов госвласти, которые были закреплены за субъектами. Опять же поддерживаем то, что необходимо прекратить практику закрепления полномочий без финансовых ресурсов и в этой связи предлагаю в нашем итоговом документе, там пункт 3 в конце такой абзац – "принять меры по обеспечению стабильности закрепленных на уровнем публичной власти доходных источников и расходных полномочий" добавить такое слово "принять меры по обеспечению сбалансированности и стабильности закрепленных доходных источников и расходных полномочий". То есть стабильность еще не говорит об их сбалансированности на самом деле.

По закреплению. Много уже говорилось, опять же, что закрепление доходов необходимо делать на долгосрочной основе и перерассматривать именно базовые доходные источники. Об этом сейчас все говорили, не буду останавливаться.

По методике выравнивания бюджетной обеспеченности. К сожалению, существующий механизм выравнивает бюджетную обеспеченность по доходам. Здесь есть какой, на мой взгляд, минус? Этот механизм не стимулирует эффективность выполнения полномочий. Мы выравниваем какую-то базовую доходную обеспеченность, но выполнение расходных полномочий этой методикой, то есть она не преследует этой цели, но в принципе ее первоначальная цель была – обеспечение эффективного выполнения полномочий органов госвласти. Но она эту цель не достигает.

Кроме этого, в этой методике опять же за счет сложности этой методики фактическая бюджетная обеспеченность собственными доходами на душу населения значительно отличается от расчетной бюджетной обеспеченности. Приближение этого показателя в прошлом году было в докладе о достижении результатов деятельности Минфина, но в этом году этот показатель оттуда был убран. Предлагаю все-таки вернуть этот показатель и стремиться к приближению расчетной обеспеченности от фактической.

И по предложению по совершенствованию межбюджетных отношений. В частности, предлагаем, как уже говорилось, как это записано в нашем решении, все-таки усиливать фонд софинансирования социальных расходов именно на поддержку выполнения расходных обязательств. То есть не стабилизацию доходным источников, а по конкретным расходным обязательствам.

Р.З.Алтынбаев

Спасибо. Виктор Васильевич, заместитель председателя нашего комитета изъявил желание выступить. Пожалуйста, Виктор Васильевич. Подготовиться Курляндской и будем завершать.

В.В.Леонов

Спасибо, Рафгат Закиевич. Уважаемые коллеги, участники заседания "круглого стола", я буквально коротко, не повторяясь. Нехорошо вроде бы вслед ушедшему говорить, но тем не менее, поблагодарю Антона Германовича, я думаю, Андрей Владимирович передаст, за то, что в условиях, когда мы боремся за прозрачный бюджет, Минфин начинает тоже приоткрывать и выводить из тени некоторые свои методики и говорить об этом публично, это уже хорошо.

На мой взгляд, один момент, который я хотел бы еще раз акцентировать. Мы рассматриваем по сути дела основные направления совершенствования межбюджетных отношений в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов.

У меня возникает вопрос, мы рассматривали концепцию на ближайшие три года. У меня возникает вопрос, а где у нас еще один субъект межбюджетных отношений? Мы рассматриваем межбюджетные отношения в условиях консолидированного бюджета государства, по сути дела. И в данной ситуации то, о чем сегодня уже неоднократно говорилось, где местное самоуправление, которое мы в соответствии с федеральным законодательством наделили определенной частью полномочий. Местное самоуправление, которое находится сегодня, наиболее близко к проблемам тех людей, которые живут на той или иной территории, решает вопросы жизнеобеспечения, будь то большой город или маленькое село. Все там варится и все там решается.

Мы закладываем сегодня огромную мину и не только экономического плана, но и, прежде всего политическую мину, которая может обернуться недоверием в целом к власти, если в ближайшее время мы не исправим положение, с формированием бюджетов местного самоуправления.

Вот сегодня еще раз было сказано у Антона Германовича о том, что мы не будем менять Налоговый кодекс, а мы заведомо сделали большие ошибки, формируя налоговую базу местного самоуправления, и прописало это и в Бюджетном, и в Налоговом кодексе. Вот сегодня уже кто-то из представителей субъектов выступал, и говорил: где взять средства сегодня на межевание земель, на кадастровую оценку земли. То, что заложено в Налоговом кодексе, и в Бюджетном кодексе как основа формирования бюджетов местного самоуправления. Сегодня нет финансовых ресурсов для того, чтобы обеспечить оценку имущества, а налог на имущество тоже находится в базе местного самоуправления. И в конечном итоге никто не хочет отвечать на этот вопрос.

Все прячутся сегодня за субъекты Федерации, а вот там, на месте решайте. Субъекты Федерации сегодня находятся в крайне уже затруднительном положении, я думаю, коллеги, сидящие здесь из субъектов подтвердят, что далее уже перераспределять нечего. Вот в условиях тех проблем, которые называли сегодня выступающие, по формированию самих бюджетов субъектов Федерации, дальше уже перераспределять нечего. Мы должны, вообще открыто, на мой взгляд, обозначить эту проблему, и усилиями и комитета, а в большей степени всего Совета Федерации, мы должны сегодня поставить вопрос о том, чтобы при формировании бюджета 2007 года мы по сути дела изменили отношение к формированию и налогового потенциала местного самоуправления.

Если этого не произойдет, еще один год затяжки, в целом поставит под сомнение весь этот уровень управления, который в тяжких, будем говорить, дискуссиях и спорах, тем не менее, формировался не безошибочно. Но на сегодняшний день созданы и сформированы муниципальные органы управления, которым нечем работать. В данной ситуации я хотел бы еще раз просить, сделать этот акцент с тем, чтобы предмет формирования местных бюджетов или разговор по этому предмету стал в ближайшее время реальным. И в конечном итоге требуют своего изменения и подходы, и методики в отношении местного самоуправления.

Поэтому я предлагаю еще раз этот акцент сделать в наших выводах "круглого стола" с тем, чтобы субъекты Федерации могли принять участие в подготовке методик и формирования налогового потенциала местного самоуправления, который нужно осуществить отсюда, сверху, и может быть, ускоренно это сделать. Спасибо.

Р.З.Алтынбаев

Спасибо. Слово предоставляется Курляндской Галине Витальевне, руководителю центра фискальной политики. Попросим Юрина Андрея Владимировича выступить, и на этом завершим. Пожалуйста.

Г.В.КУРЛЯНДСКАЯ

Я начну с того, что я являюсь членом рабочей группы по подготовке Госсовета по вопросам межбюджетных отношений, который должен состояться в мае. И поэтому мне очень интересно присутствовать на этом заседании. Я в целом согласна с итоговым документом. Здесь очень разумные все предложения, которые мы также высказываем и на рабочей группе по подготовке, которые, безусловно, будут рассматриваться и на Госсовете. Постараюсь как-то в ответ на звучавшие здесь претензии, что-то поддержать, а с чем-то поспорить. Прежде всего, надо ли что-то кардинально сейчас менять в межбюджетных отношениях? Вряд ли. Посмотрим на вертикальное перераспределение доходов и расходов между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением. В принципе, эти пропорции соответствуют даже лучшим международным стандартам. У нас значительная децентрализация расходов на федеральном и на региональном муниципальном уровне. И с точки зрения наличия собственных ресурсов, мы как бы не впереди планеты всей, над этим можно работать. Но в целом перераспределение средств, порядка 10 процентов от федерального бюджета, это неплохой показатель, притом, что у нас огромные различия, не сравнимые ни с одной другой страной мира в разнице между собственными доходами в расчете на душу населения между богатыми и бедными субъектами.

У нас межбюджетные трансферты передаются в условиях, когда до выравнивания самый богатый субъект в расчете на душу населения более чем в 80 раз превышает самый бедный, а после выравнивания эта разница сокращается до 1 к 12. В других странах, скажем вот Канада, у них межбюджетные финансовые отношения существуют притом, что самый богатый богаче бедного всего в 2 раза. А в Бразилии в 8 раз. То есть у нас все эти цифры совершенно несопоставимы, поэтому особенно ориентироваться на международный опыт мы также не можем себе позволить.

Горизонтально. Да, безусловно, методика заслуживает того, чтобы она была закреплена. То есть перераспределение средств в целях достижения справедливости по горизонтали, да, между богатыми и бедными. Мы должны, прежде всего, решить, как мы хотим выровнять? Прежде чем мы будем говорить о минимальных стандартах, об их уровне и необходимости или возможности, факультативности их использования для составления бюджетов каждого уровня. Мы должны сказать, на каком уровне, мы как общество, готовы гарантировать самому бедному субъекту Федерации по отношению к другим субъектам Федерации. Сейчас федеральные трансферты позволяют обеспечить этот минимальный уровень в размере 64 процентов от среднероссийского, если считать до выравнивания, если после выравнивания, это среднее повышается, это где-то чуть ниже 60 процентов от среднего.

Вот это то, на что сейчас идет наше общество. Мы гарантируем всем, даже людям, проживающим в самом бедном субъекте Федерации, уровень бюджетных услуг на уровне 60 процентов от целого. Дальше вы законодатели, должны решить. Надо сказать, что этот уровень нигде не установлен, никаким законодательством. Размер Фонда финансовой поддержки, он как-то исторически сложился сначала как 14 процентов от доходов федерального бюджета за вычетом таможенных поступлений. Потом он стал индексироваться. То есть это как бы изначально экзогенно заданный параметр. Он не вытекает из потребностей нашего общества в том, чтобы выровнять уровень предоставления бюджетных услуг.

Может быть, стоит законодателям подумать о том, что даже прежде чем закреплять законодательно вот эту методику распределения, подумать о том, сколько средств должно тратить общество на это межбюджетное выравнивание. А это невозможно определить, не задавая изначально цели, чего мы хотим достигнуть. И вот после этого уже можно будет считать те самые минимальные стандарты. Потому что если мы скажем, что мы дотягиваем до 60 процентов от среднего, то и минимальные стандарты можем гарантировать не выше, чем на уровне 60 процентов от среднероссийского уровня. Если законодатели примут этот уровень выше, то тогда нужно встать перед фактом, что-либо вводить в отрицательный трансферт, то есть отбирать у самых богатых субъектов Федерации в пользу бедных, либо централизовать доходы и увеличивать расходы федерального бюджета на выравнивание.

Теперь я коснусь немножечко проблем оценки собственно налогового потенциала и бюджетных расходов в формуле методики распределения Фонда финансовой поддержки. Да, существует большая проблема с тем, что у нас по методике, которая сейчас используется, не совпадает налоговая база с реальной налоговой нагрузкой или налоговыми поступлениями. Еще раз хочу пояснить, почему это происходит, очень четко. Вообще говоря, самая большая проблема даже не в том, что уводятся налоги через трансфертные цены, перерегистрируется компания, туда уходят…

В том месте, в котором конечная компания заявляет о прибыли, которая получается через трансфертные цены, там этот субъект Федерации получает этот налог на прибыль. Правда, такое место может быть и в офшорной зоне за пределами нашей страны. Тогда не получает никто.

Но при этом в тех субъектах Федерации, где производится, допустим, продукция, но продается по трансфертным ценам, добавленная стоимость не переоценивается. Потому что поскольку нет прибыли в продажной цене, то и не начисляется эта дополнительная добавленная стоимость. Потому что прибыль – это часть добавленной стоимости. То есть, пропорционально сокращается вот эта оценка валового регионального продукта.

Безусловно, обидно, что уводятся эти налоговые ресурсы, налоговые поступления в другой субъект. Но переоценки завышения налогового потенциала при этом не происходит. А вот в каком случае происходит завышение налогового потенциала и неадекватное поступление соответственно по налогу на прибыль, сравнительно с тем, сколько этой прибыли произведено, это в случае консолидированной отчетности компании. То есть, если у нас заводы являются единым юридическим лицом, вот, например, копания "Соап"(?) имеет несколько алюминиевых заводов. Все они составляют одно юридическое лицо. Один завод работает прибыльно, другой неприбыльно. Консолидированная отчетность компенсирует прибыль одних убытками других. В результате конечное налоговое обязательство по налогу на прибыль конечно значительно сокращается. Они усредняются. Требует наше налоговое законодательство, чтобы потом вот эта усредненная сумма распределялась пропорционально по месту производства этих заводов, но пропорционально основным фондам и численности занятости.

В результате действительно с тех субъектов Федерации, где уже в этом случае эта прибыльная деятельность завода учитывается в размере произведенной добавленной стоимости в валовом региональном продукте, та налоговая база как бы завышается, добавленная стоимость есть, а налог на прибыль адекватно не платится туда просто потому, вот я рассказала, что он взаимопогашается и распределяется пропорционально формуле.

Вот с этой проблемой как вы предлагаете справляться? Запрещать компаниям вот эту консолидированную отчетность? Но тогда мы подорвем бизнес вообще. Как мы отделим там, где это сделано с целью того, чтобы сосредоточить, консолидировать средства компании для того, чтобы инвестировать и так далее, и где это делается в целях ухода от налогообложения. Вам решать эту проблему. Реально полностью перебороть эту ситуацию, можно только полностью централизовав прибыль в федеральном бюджете. Вы на это пойдете или нет? Вряд ли. Даже если вам скажут, что компенсировать налог на прибыль НДС, кстати говоря, налог на добавленную стоимость еще более неравномерно распределен по субъектам Федерации. Во всяком случае, на том же уровне. Невозможно сказать, где произведена, вот какая часть прибыли, не говоря о том, что в возврате из федерального бюджета экспортного НДС и так далее.

Можно думать о том, чтобы снизить НДС и заменить, соответственно, компенсировать это налогом с продаж, который поступал бы в региональные бюджеты. Но это вопрос долгосрочный. Требует изучения дальнейшего. В одночасье с этим не справиться.

Что я хотела бы добавить к предложениям итогового документа и наши предложения, которые мы выносим на Госсовет? Это, прежде всего, что хорошо бы сначала определить цели межбюджетных отношений, межбюджетного выравнивания для того, чтобы объем фонда финансовой поддержки стал производной величиной, а не экзогенно заданной. И второе, это сокращение количества каналов передачи средств из федерального бюджета в региональный. Ведь даже помимо 11-го раздела, по которому отслеживается распределение средств по основным фондам, по отдельным ведомствам передается из федерального бюджета в региональный такое количество средств, которое просто невозможно отследить, не имея перед глазами полной отчетности казначейства о расходах федерального бюджета в разрезах региона. Во-первых, расходов, а во-вторых, передачи этих средств из бюджетов отдельных министерств и ведомств.

Вообще говоря, если считать, что целями перераспределения передачи средств из федерального в региональные бюджеты, имеется только три. Это – выравнивание, это – компенсация переданных полномочий, передача средств вслед за передачей делегированных полномочий и стимулирование. Поэтому я бы рекомендовала, что бы все каналы передачи средств во время особенно обсуждения бюджета были рассмотрены с этих точек зрения. Тогда все средства, которые передаются в целях выравнивания, например, средства сбалансированности бюджета, но сбалансированность – это скорее компенсация переданных полномочий или забранных источников. Это к фонду компенсации.

Очень много средств по фонду фактически передаются, как дополнительная помощь субъектам Российской Федерации. И что еще хуже, субъекты Российской Федерации копируют эту практику в худшую сторону. И на уровне субъекта Федерации, несмотря на то, что вроде бы в целом методика распределения выравнивающей части соответствует требованиям Бюджетного кодекса 131-го закона, а передача средств в рамках фондов софинансирования фактически все возвращается на смету. Выдают тем, кому не смогли передать в рамках формализованной методики. Спасибо.

Р.З.Алтынбаев

Спасибо. Слово предоставляется Юрину Андрею Владимировичу – директору департамента по межбюджетным отношениям Министерства финансов Российской Федерации. Пожалуйста.

А.В.ЮРИН

Уважаемые участники заседания! Два часа длилось заседание, и, наверное, все могут согласиться, что фактически разговор только начался. И каждую из поднятых тем можно еще достаточно долго обсуждать. И те участники, кто, наверное, из присутствующих не первый раз принимает в подобного рода мероприятиях участие, понимают, что вопросы совершенствования межбюджетных отношений – это тот вопрос, который в любом случае к точным наукам отнести, наверное, невозможно. И здесь были призывы создать такую уникальную методику или обвинение в том, что вы тут не можете что ли ее создать, эту уникальную методику, да? Вот, наверное, тут надо согласиться с тем, что вопрос достаточно сложный. И любое предложение, которое выдвигается по совершенствованию межбюджетных отношений, всегда имеет либо очень весомые контраргументы, либо очень высокие контрпредложения, которые практически говорят о том, что всегда есть две стороны. Есть и в поддержку этого предложения, а есть и то, к чему это может привести. Но это на примере и выравнивающей, и стимулирующей функции как бы межбюджетных отношений достаточно понятно. То есть, мы с вами все время решаем, что у нас должно в приоритете быть? Стимулировать субъекты, бурно растущие, или в то же время думать о том, что какой-то напор социальных гарантий должен оставаться во всех субъектах примерно доступным.

На самом-то деле мы с вами имеем всего-навсего 15 процентов средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации для перераспределения. То есть, Федеральный центр перераспределяет всего-навсего 15 процентов. И вот этими 15 процентами мы с вами должны решить и задачу стимулирования, и задачу выравнивания. Как только мы говорим о том, что давайте больше закрепим, например, за местным самоуправлением, так сразу возникает вопрос – а что мы тогда сможем перераспределить в сторону нуждающихся муниципалитетов? Это такой достаточно долгий и длительный разговор, который не зря в свое время наши предшественники создали трехстороннюю рабочую группу, постоянно действующую, куда вошли представители Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации.

Потому что, только договариваясь между собой, все ветви власти могут прийти к какому-то решению, которое на данный отрезок времени отвечает потребностям дня. То, что касается конкретных предложений, которые сегодня прозвучали, относительно закрепления методики оказания финансовой помощи законам. Безусловно, я абсолютно уверен, что мы к этому придем, но я просто хотел бы напомнить, что мы с вами с 1994 года перешли на новую систему в отношениях между бюджетами, т.е. когда существуют трансферты, передаются средства по новым методикам. И мы только в прошлом году смогли постановлением Правительства эту методику утвердить. До этого мы все время утверждали ее на трехсторонних наших рабочих группах. Это говорит о том, что да, действительно, создать механизм, который отвечает потребностям дня очень сложно.

И сегодня уже звучали предложения, что нужно изменить методики и вот это, и вот это, и вот это. И я думаю, что, безусловно, мы будем, естественно, этим путем идти и ее совершенствовать. И, безусловно, появится проект закона, который будет предусматривать, содержать из себя такую методику.

Но, по всей видимости, на следующий год и, может быть, даже еще через год, наверное, мы не готовы будем это сделать. Я не говорю про нас, про Министерство финансов, я говорю про нас, как вот трехстороннюю рабочую группу в таком широком понимании слова. Потому что все-таки закон этот должен быть, наверное, документ более длительного действия, даже чем это постановление Правительства. Нам бы все-таки не хотелось туда вносить изменения так часто, как это мы делаем в другие нормативные акты.

Что касается делегированных полномочий и обеспечения их финансами в полном объеме. Вот я хотел бы такой пример привести, что мы с вами, скажем, три года назад просто мечтали о том, чтобы делегированные полномочия или вообще какие-то закрепленные полномочия, они вот как-то обеспечивались финансовыми ресурсами. Сегодня шаг вперед сделан, и расписано четко, что закреплено за каким уровнем. И все, что передается, все сопровождается финансированием.

Я хотел бы здесь сказать, что вот мы по прошлому году, например, имеем такую ситуацию. Мы по средствам на выплату донорам в федеральном бюджете оставили на 1 января неиспользованным весь резерв – 500 млн. рублей. И в то же время на 1 января получили "кредиторку" по донорам 50 млн. рублей. То есть парадокс совершенно. А почему он произошел? Потому что, несмотря на наши многократные просьбы: по состоянию на 1 декабря, уважаемые субъекты, дайте нам четко данные о том, сколько нужно вам отдать денег, чтобы "войти в ноль" с "кредиторкой" на 1 января. Тем не менее, видимо, учет еще не налажен, администрирование не налажено, и ряд субъектов у нас просто не заявились 1 декабря по прогнозу расходов.

В результате у нас сложилась ситуация, когда есть недоиспользованные деньги, которые мы вполне могли отдать, и просили об этом сделать. Но мы это сделать не смогли, потому что не располагали соответствующей информацией.

Поэтому мы только начинаем работать вот как бы в новых условиях. И я призываю как бы и себя, и вас к тому, чтобы мы очень четко использовали все те возможности, которые у нас есть.

А что касается, скажем, делегированных полномочий по другим видам расходов, ведь федеральные министерства и ведомства определяют эти объемы. Поэтому надо просто с ними точнее работать. У нас, скажем, из 73 млрд. рублей 59 млрд. рублей по этому году занимают выплаты денег на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Вот эти все услуги, мы с вами имеем единственную форму – немонетизированную. До сих пор, когда мы оплачиваем по тому, что нам предъявляют жилищно-коммунальные предприятия. И как показывают проверки и Счетной палаты, и финансово-бюджетного надзора, там далеко не та достоверная информация, по которой мы потом эти деньги до этих предприятий доводим. Поэтому здесь у нас с вами еще поле работы в том, чтобы отладить те инструменты и механизмы, которые сегодня работают.

Объем средств федерального бюджета на максимально причитающиеся субъекты мы уже в бюджете 2005 года без имеющейся соответствующей нормы уже обнародовали к первому чтению. И мы будем расширять перечень средств федерального бюджета, направляемых в бюджеты субъектов, которые будут предоставляться к первому чтению. Такая поправка в Бюджетный кодекс готовится, и в перечне поправок она будет содержаться.

Вместе с тем я могу сказать, что мы имеем на сегодняшний день разногласия с Министерством экономического развития и торговли относительно средств инвестиционного характера. То есть вот МЭРТ пока не готов идти на то, чтобы записать в Бюджетный кодекс положение о том, что средства инвестиционного характера должны также как и вот та часть средств, которой занимается Министерство финансов, также обнародовалась к первому чтению. Ну, я думаю, что это тоже еще как бы не одно обсуждение по этому поводу пройдет.

Все, что касается обсчета полномочий и субъектов, и местного самоуправления, здесь, наверное, надо всегда помнить такую вещь, что все-таки принятие бюджета – это не только финансовый план, это не только бухгалтерская работа, но это еще и ряд политических решений. Поэтому когда мы с вами говорим о том, что вот надо обсчитать эти полномочия, вот нам надо всегда тогда помнить, что нам надо обсчитывать тогда и полномочия и на оборону, и на безопасности, и на все разные, другие расходы. И, конечно, их надо обсчитывать, безусловно. Да? И давайте их пробовать обсчитывать. И что мы из этого потом получим, понятно, да, и какие объемы средств.

Поэтому вот то, что сегодня федеральный бюджет предусматривает на межбюджетные отношения, он предусматривает, исходя из структуры, той структуры, которая у федерального бюджета сложилась. А бюджет – это вещь, которую невозможно в один год решительно ее изменить, потому что стоят как бы за каждой строчкой вот очень серьезная ломка и очень серьезные как бы изменения тех отношений, которые выполняются в целом государством.

Поэтому я думаю, вот все, что сегодня прозвучало, мы со стороны Министерства финансов гарантируем, что вот тот итоговый документы, который будет доработан и принят, мы обязательно его в своей деятельности будем учитывать. Будем выносить вам предложения, которые учитывают ваши предложения в обобщенном виде. Я просто, единственное бы, к чему призывал? К тому, что вот всегда очень радуют предложения, когда они вот формализованы, что надо вот сделать вот это, вот это, вот таким образом изменить. Мы их внимательно изучаем, и, конечно, просто просил бы расценивать наше вот совместное обсуждение, как совместную работу по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Р.З.АЛТЫНБАЕВ

Спасибо. Коллеги, поскольку вопросов больше нет и все желающие высказались - будем подводить итоги и завершать нашу работу.

Первое. Я в своем выступлении уже отметил, что нам хотелось в первую очередь услышать "голос регионов". И задача, в общем-то, этого "круглого стола" была посвящена именно этому. Сегодня, будем считать, со стороны нашего Комитета, сделан первый шаг в этом направлении. Состоялся не только диалог, а вполне компетентный и всесторонний обмен мнениями.

Второе. В наш Комитет поступило большое количество предложений из регионов. Мы обобщили все, что есть на сегодняшний день. С учетом высказанных в ходе круглого стола дополнений вырисовывается очень содержательный, по своему уникальный материал.

Теперь важно, чтобы этот материал был использован с максимальной отдачей, нашел применение в бюджетном процессе. Это уже задача нашего Комитета. Мы ее традиционно берем на себя. Хочу Вас заверить, что все предложения будут систематизированы по блокам, каждый из которых будет направлен в соответствующие органы государственной власти. В первую очередь, мы направим их с нашими рекомендациями в Министерство финансов. А также, разумеется - в Комитет по бюджету Совета Федерации и в Государственную Думу.

Наиболее значимые предложения будут доведены до комиссии при Президенте по федеративному устройству, которую возглавляет Шувалов Игорь Иванович. Ну а помимо этого, мы будем обсуждать высказанные сегодня предложения в трехсторонней комиссии по межбюджетным отношениям и при рассмотрении бюджета 2007 года.

Так что, подводя итог сегодняшнему мероприятию, должен сказать что проделанная работа очень полезна, и она найдет свою практическое применение.

При этом, я убежденный сторонник системной работы. Не должно быть такого, что по какой-либо тематике мы провели мероприятие, дали свои рекомендации и забыли про это... На этом наша работа отнюдь не заканчивается.

Поэтому, есть предложение: осенью провести расширенное заседание комитета или совместное заседание с Комитетом по бюджету по итогам рассмотрения тех предложений, которые были высказаны сегодня субъектами Федерации. Это очень важно! Потому что говорить можно очень много, но если высказанные предложения будут оставаться пустым звуком не найдут применения, то теряется смысл проведения подобных мероприятий. Поэтому в осеннюю сессию нам нужно обязательно рассмотреть реализацию рекомендаций нашего «круглого стола».

После этого, уже следующим мероприятием, которое мы предварительно планируем на осень, станет "круглый стол" на тему "Межбюджетные отношения, как механизм реализации инвестиционной активности субъектов". Это очень хорошая тема, и она прозвучит в унисон с той темой, которую мы с вами обсуждаем. Там мы сможем построить разговор о том, как наконец-то уйти от дотационности.

Уважаемые участники «круглого стола», я призываю вас всех к повседневной конструктивной работе. Давайте обмениваться информацией на постоянной основе, направляйте свои предложения в наш Комитет. У нас есть возможности их систематизировать и анализировать. Это основная задача нашего Комитета. Кроме того у нас создан Экспертный совет при Комитете. Специально для диалога с субъектами мы в ближайшее время открываем сайт в Интернете. Мы настроены на системную работу и хотим, чтобы субъекты Российской Федерации почувствовали роль и место Совета Федерации, нашего комитета в оказании содействия регионам с тем, чтобы улучшить жизнь россиян!

Ну и, завершая, есть предложение: принять итоговый документ за основу. Если вы позволите, мы доработаем его с учетом обсуждения и направим участникам круглого стола и в регионы, чтобы вы видели, о чем говорят ваши коллеги в других субъектах.

Итак, вам спасибо большое за участие! Желаю успехов, чтобы мы с вами сформировали на 2007 год очень хороший бюджет! Спасибо.