Аналитическая записка «Сокращение неравенства и преодоление бедности» Оглавление

Вид материалаДокументы

Содержание


Разумов А.А., Богомоловой Т.А.
Тихонова Н.Е.
Бобкова В.Н.
Егоров Е.В.
2. Приоритетные задачи 2.1. Сокращение неравенства.
2.2. Преодоление бедности
Шевякова А.Ю.
Богомоловой Т.Ю.
Бобкова В.Н.
Разумов А.А.
Шевякова А.Ю.
3.Рассматриваемые меры 3.1. Для сокращения неравенства
Предлагаемая шкала тарифа на обязательное пенсионное страхование
Справочно: совокупная ставка страховых взносов
Егорова Е.В.
Шевякова А.Ю.
3.2. Для преодоления бедности
4. Вопросы, которые требуют дополнительного обсуждения
Л. Н. Овчарова
Review of Economic Studies
...
Полное содержание
Подобный материал:
  1   2   3   4   5   6

Аналитическая записка «Сокращение неравенства и преодоление бедности»


Оглавление

1. Текущее состояние 2

2. Приоритетные задачи 6

2.1. Сокращение неравенства. 6

2.2. Преодоление бедности 11

3.Рассматриваемые меры 13

3.1. Для сокращения неравенства 14

3.2. Для преодоления бедности 19

4. Вопросы, которые требуют дополнительного обсуждения 24

1. Текущее состояние


В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, среди основных приоритетов социальной политики указано снижение бедности и уменьшение дифференциации населения по уровню доходов, в том числе:
  • преодоление проблемы бедности пенсионеров (минимальный уровень пенсии устанавливается с 2010 года на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, а средний размер трудовой пенсии повышается до 2,5 - 3 прожиточных минимумов пенсионера к 2016 - 2020 годам);
  • снижение уровня абсолютной бедности с 13,4 процента в 2007 году до 6 - 7 процентов в 2020 году и относительной бедности (или малообеспеченной части населения) с 22 процентов в 2007 году до 15 процентов в 2020 году, увеличение среднего класса к 2020 году до более половины населения;
  • снижение дифференциации населения по уровню доходов (соотношение доходов 10 процентов самых богатых и 10 процентов самых бедных) с 16,8 раза в 2007 году до 12 раз в 2020 году;
  • доведение адресности выплаты социальных пособий, привязанных к уровню доходов населения (объем средств, поступающий реально нуждающимся семьям), к 2012 году в среднем по стране до 70 - 80 процентов (в 2007 году, по экспертным оценкам, - 40 - 50 процентов), а охвата бедного населения государственными социальными программами к 2020 году - до 100 процентов (в 2007 году, по экспертным оценкам, - 60 процентов).


Под бедностью в России понимается состояние, при котором среднедушевой доход домохозяйства (одиноко проживающего гражданина) ниже величины прожиточного минимума.

В период с 2000 по 2009 гг. уровень бедности в Российской Федерации сократился вдвое (с 29% до 13,2 %), в то время как уровень неравенства по денежным доходам в этот период увеличился (например, коэффициент Джини увеличился с 0,395 до 0,422). Разница между уровнем дохода наиболее и наименее обеспеченных слоев населения еще больше возрастает в реальном выражении, что связано с тем, что у бедного населения, при среднегодовой инфляции в 12 %, индекс инфляции с учетом структуры их расходов превышает 15 %, так как подавляющая часть их расходов приходится на продовольственные товары и жилищно-коммунальные услуги.

Низкая по сравнению с развитыми странами производительность труда в России, высокая смертность и низкая рождаемость, коррупция, неразвитость институтов гражданского общества – это проблемы, непосредственно связанные с избыточным социально-экономическим неравенством в нашей стране и в значительной степени им обусловленные. Положительная обратная связь между неравенством и перечисленными факторами привела к тому, что Россия фактически оказалась в «ловушке неравенства»1 (Шевяков А.Ю.)


Основными причинами бедности, которые нередко пересекаются, усиливают и дополняют друг друга, являются2:

  1. экономические (низкая производительность труда, низкая заработная платы и высокая ее дифференциация, безработица, неконкурентоспособность ряда отраслей, существование низкооплачиваемых рабочих мест, неквалифицированного или малоквалифицированного труда, сохранение убыточных предприятий);
  2. социально-медицинские (инвалидность, старость, плохое здоровье, высокий уровень заболеваемости, маргинализация, а также детская безнадзорность и беспризорность, которые могут быть отнесены к проявлениям бедности);
  3. демографические (неполные и многодетные семьи, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой);
  4. социально-экономические (низкий уровень социальных гарантий и соотношения минимальных социальных выплат с прожиточным минимумом, в том числе из-за неадресного характера большинства социальных пособий – прим. Назарова В.С.);
  5. образовательно-квалификационные (низкий уровень образования, недостаточный уровень профессиональной подготовки, ситуация «невостребованности» предлагаемых образования и квалификации спросу на региональном рынке труда);
  6. политические (разрыв сложившихся межрегиональных связей, военные конфликты, вынужденная миграция);
  7. регионально-географические (неравномерное развитие производительных сил, большие различия в экономическом потенциале регионов, приведшие к наличию депрессивных моноэкономических территорий, дотационных регионов с низким экономическим потенциалом, северные регионы, зависимые от централизованных поставок продовольствия и ресурсов).


Риск бедности наиболее велик для следующих групп населения в Российской Федерации:
  • домохозяйства, имеющие детей (особенно, многодетные и неполные домохозяйства с детьми), а также домохозяйства с инвалидами и одинокими неработающими пенсионерами. Для детей младше 16 лет в 2009 г. уровень бедности 19% - 4,5 млн. детей. При этом в условиях легитимности в общественном сознании необходимости помощи пенсионерам (и высокой электоральной значимости пенсионеров, в отличие от детей) система социальной защиты все больше смещается в пользу поддержки пенсионеров в ущерб адресным выплатам другим категориям бедного населения;
  • домохозяйства со слабыми позициями на рынке труда, имеющие в своем составе безработных, лиц с неустойчивой занятостью (проблема нестабильной занятости выделяется Бобковым В.Н. в качестве важного фактора, оказывающего влияние на распространение бедности), неквалифицированных работников и работников бюджетной сферы,
  • сельское население (в то же время, исследования бедности, основанные на депривационном подходе (учете набора испытываемых лишений) демонстрируют все большую концентрацию бедности, прежде всего, в низших слоях населения крупных городов, что связано с разной стоимостью жизни в разных типах поселений, видимо, не в полной мере учитываемой при расчете прожиточного минимума - позиция Тихоновой Н.Е.);
  • жители регионов с низким экономическим потенциалом и невысокой бюджетной обеспеченностью. Резкие различия природно–климатических условий, социально–демографической структуры населения и структуры экономики обуславливают значительные региональные различия в уровне бедности на территории Российской Федерации. Минимальную долю бедных в 2009 г. имели нефтегазодобывающие автономные округа – Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Республика Татарстан (до 9%), в то время как в Республиках Алтай, Калмыкия и Ингушетия имели максимальную долю бедных (свыше 30%).


Развилка: урбанизация сокращает или увеличивает бедность?

В экспертной среде не сложилась единой позиции относительно того, как процесс урбанизации влияет на уровень бедности.

С одной стороны, если рассмотреть распределение бедных по месту проживания, то окажется, что уровень бедности существенно ниже в городах с населением от 250 тыс. человек и выше. Кроме того, в малонаселенных пунктах зачастую отсутствует необходимая социальная инфраструктура (или ее качество крайне низко), что создает препятствия для роста качества человеческого капитала: дети из малокомплектных школ нередко получают некачественное образование и испытывают трудности социализации даже в районных центрах, не говоря уже о крупных городах. При этом поддержание видимости социальной инфраструктуры в местах, где по сложившимся демографическим тенденциям через 10-20 лет не останется населения, оттягивает ресурсы для улучшения социальной инфраструктуры в «точках роста». В этой связи можно было бы предположить, что миграции молодежи и семей с детьми в более перспективные населенные пункты будет способствовать снижению уровня бедности (Назаров В.С.).

С другой стороны, против миграции как способа борьбы с бедностью можно выдвинуть следующие аргументы:
  • для организации такой миграции нет объективных условий: отсутствует цивилизованный рынок жилья ( Разумов А.А., Богомоловой Т.А.), нет соответствующих государственных программ по созданию рабочих мест (Смирнов С.Н., Богомоловой Т.А.), в крупных городах недостаточно развита социальная инфраструктура, например, не хватает мест в детских садах, миграция в города влечет умирание деревень, разрушение сельского уклада жизни, уменьшение возделываемых полей, обезлюдивание территорий, которые, особенно в приграничных района Сибири и Дальнего Востока, тесно связаны с угрозами национальной безопасности (Богомолова Т.А.);
  • стимулирование миграции повысит уровень бедности в богатых регионах (Смирнов С.Н.);
  • стимулирование миграции повлечет за собой нарастание диспропорций в развитии социально-экономического пространства страны (Шевяков А.Ю.);
  • стимулирование миграции в экономически развитые центры может привести к увеличению городского андеркласса, как это происходит во многих странах Латинской Америки и Восточной Азии. Люди, имеющие желание переехать, переезжают из сел в города, из маленьких городов в большие города, те же люди, которые не делают этого, скорее всего, не делают это, в силу своего низкого уровня квалификации, плохого состояния здоровья, возраста и других факторов (Локшин М.М.).


Развилка: категориальный и/или адресный подход?

В экспертной среде не сложилась единой позиции относительно того, какая модель социальной защиты предпочтительна для России: категориальная или адресная. В мире существует два подхода к организации социальной помощи: континентальная (категориальная) и американо-британская (адресная) модели. В рамках континентальной модели устанавливается жесткая связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов застрахованных. Этой модели следуют Германия, Франция, Австрия, Бельгия. В тоже время американо-британская модель с актуализацией адресной помощи характеризуется тем, что государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. В основе этой модели лежит тезис о том, что любой человек имеет право на минимальную социальную защиту, а зависимость социальных выплат от предыдущих отчислений противоречит идее равенства людей.

В настоящее время на уровне лозунгов и концепций (той же КДР) правильной провозглашается адресная социальная помощь, тогда как на практике абсолютно доминирует категориальный подход. Проведенная в 2005 г. монетизация льгот сохранила категориальных льготников как главный контингент получателей денежных выплат и льгот. Льготополучатели сконцентрированы в среднедоходных группах населения. Более половины бедных домохозяйств не имеют права на участие в адресных программах поддержки бедных (жилищные субсидии, пособия для детей из бедных семей, региональные пособия по нуждаемости)3. Кроме того, по мнению Тихоновой Н.Е., многие из домохозяйств имеющих право на получение адресной социальной помощи не могут ею воспользоваться из-за организационных особенностей и специфики требований при оформлении документов на данную помощь. В то же время, как отмечает Егоров Е.В., следует помнить, что во многих случаях льготы не являются формой социальной помощи, а представляют собой категориальные социальные гарантии (государственные гарантии, предоставляемые отдельным категориям населения).

Передача большинства полномочий в сфере социальной защиты населения с федерального на региональный уровень привела к тому, что в силу различий в уровне экономического развития и бюджетной обеспеченности регионов, население различных регионов имеет неравноценный доступ к социальной помощи по нуждаемости. Субъекты РФ существенно отличаются по структуре и уровню социальных расходов, а также затратам на программы социальной поддержки и, в частности, на программы адресной социальной помощи по нуждаемости. Реализация государственных региональных программ государственной социальной помощи в субъектах РФ в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 N 178-ФЗ  «О государственной социальной помощи»4 не являются доминирующим направлением ни в структуре расходов бюджетов субъектов РФ, ни в бюджетах получателей, численность которых слишком мала и не оказывает существенного влияния на уровень бедности. На практике часто в рамках государственных региональных программ государственной социальной помощи оказывается только разовая помощь лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Необходимо отметить, что существующие программы социальной помощи регулируются большим числом нормативных правовых актов, которые посвящены не отдельным уязвимым группам, а отдельным видам помощи. В результате большого числа разрозненных программ социальной помощи с различными критериями отбора получателей возникают сложности с оценкой совокупного эффекта влияния реализуемых программ на уровень жизни получателей. Кроме того, это увеличивает как издержки получателей по входу в программы, так и административные расходы на ведение социальных программ.


Развилка: надо ли сокращать выплату категориальных пособий в пользу адресных?

На региональном уровне категориальные программы социальной поддержки, зачастую навязанные федеральной политикой, конкурируют с адресными программами за бюджетные средства. Дотационные регионы, имеющие относительно высокую долю бедного населения, не имеют необходимых бюджетных ресурсов для финансирования собственных адресных программ поддержки бедных домохозяйств. Объем государственных средств на выплату пособий и социальной помощи в Российской Федерации неуклонно растет: так, в 2004 году он составил 0,83% ВВП, в то время как в 2009 году – 3,01% ВВП. В то же время, объем выплат по адресным программам социальной помощи остается несущественным: по программе ежемесячных пособий на ребенка - 0,12% ВВП в 2004 г. и 0,11% ВВП в 2009 г., по программе субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг - 0,21% ВВП в 2004 г. и 0,14% ВВП в 2009 г.. Таким образом, существование масштабной системы поддержки значительных категорий населения без контроля их доходов блокирует развитие адресных программ для малоимущего населения (позиция ИЭП, не согласны с данным утверждением Тихонова Н.Е., Бобков В.Н., Егоров Е.В.).

В то же время, Тихонова Н.Е. считает, что, по мнению населения, существуют два типа бедности: бедность в силу структурных ограничений и чрезвычайных личных ситуаций (легитимная бедность) и бедность в силу собственного нежелания зарабатывать, алкоголизма и прочих форм девиантного поведения (нелегитимная бедность). Если поддерживать только тех, кто имеет наименьшие доходы или живет хуже всех независимо от причин этого, и тогда представители категории бедных, чья бедность в глазах россиян абсолютно легитимна, также должны получать помощь наравне со всеми остальными. В последнем случае, социальная отдача от такой поддержки будет близка к нулю, а политическая (делегитимизация власти и реализуемой ею политики) будет иметь отрицательный характер, т.е. будет вести при росте социальных расходов к одновременному росту социальной напряженности.

По мнению Бобкова В.Н. программы категориальной поддержки, не увязанные с доходами домохозяйств, нельзя противопоставлять программам поддержки в связи с нуждаемостью. Они выполняют другие задачи: стимулирование рождаемости, поддержание здоровья и т.п. Выплаты за заслуги перед обществом, при рождении ребенка и др. являются целевыми, адресными выплатами. Таким образом, существует проблема повышения пособий по нуждаемости, а не проблема перераспределения средств между различными видами помощи (позиция ИЭП: в виду высокой неопределенности экономической конъюнктуры в формировании предложений реалистичнее исходить из предпосылки о неизменности объема бюджета на социальную защиту в %ВВП, выход за рамки этих ограничений нуждается в серьезной аргументации: за счет сокращения каких расходов или повышения каких налогов могут быть взяты дополнительные средства).

Егоров Е.В. отмечает, что при высокой численности и доле бедных домохозяйств, дополняемых высокими издержками на выявление истинно нуждающихся в социальной помощи домохозяйств, категориальные программы социальной помощи являются более эффективными, чем адресные, требующие проверки нуждаемости.


Развилка: если адресность, то по доходам или по расходам?

По мнению Локшина М.М., Российской Федерации следует прислушаться к рекомендации Всемирного банка по использованию для оценки нуждаемости домохозяйства и предоставления социальной помощи потребительских расходов домохозяйств вместо доходов домохозяйств. Потребительские расходы домохозяйств с успехом используются в данных целях во многих странах, и переход от оценки доходов к оценке расходов домохозяйств может существенно повысить эффективность системы социальной защиты в России. В настоящее время даже среди участников адресных социальных программ по нуждаемости высока доля получателей, не являющихся бедными. Это связано как с правилами программ (отсутствием учета всех доходов получателей и учетом доходов индивидуумов, а не доходов домохозяйств), так и со сложностью проверки уровня доходов заявителей, в частности, в связи с высокой долей теневой экономики и теневых доходов населения РФ.