Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России 31
| Вид материала | Лекция |
- Ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления. 21. Развитие закон, 71.51kb.
- Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в россии ХIХ, 734.94kb.
- Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.
- Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
- 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
- В поисках «эффективных собственников» в многоквартирном доме, 137.78kb.
- «Развитие малого бизнеса – ключ к эффективной реформе местного самоуправления и экономическому, 99.29kb.
- 2. Совершенствование системы местного самоуправления в России, 57.53kb.
- Страницы истории местного самоуправления в России Дореволюционный этап, 429.01kb.
- Отчет о деятельности Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы в 2010, 547.07kb.
Раздел 10. «Государственный контроль за местным самоуправлением. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления»
^
Лекция № 15. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
1. Общая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, признаки, виды
Понятие ответственности в муниципальном праве многогранно и может рассматриваться как а) признак или принцип местного самоуправления; б) комплексный институт муниципального права; в) вид юридической ответственности.
^ Ответственность как признак и принцип местного самоуправления. Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения самостоятельно решать вопросы местной жизни, а также обособление органов местного самоуправления от государства, предполагает ответственность этих органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью. Кроме того, как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, ответственность служит обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом1.
^ Ответственность как элемент (институт) отрасли муниципального права. Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления существует и занимает важное место в правовой основе местного самоуправления и составляет обособленный комплекс правовых норм. Основополагающие принципы ответственности местного самоуправления заложены непосредственно в действующей Конституции Российской Федерации. В частности, в п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации говорится о включении в российскую правовую систему общепризнанных принципов международного права и международных договоров, ратифицированных Российской Федерации, следовательно, к нормам муниципального права Российской Федерации можно отнести положения Европейской хартии местного самоуправления об ответственности органов местного самоуправления и административном надзоре за их деятельностью. Кроме того, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы, определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе очерчивая рамки легальности их деятельности, Конституция Российской Федерации устанавливает тем самым возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления уделено достаточное место в федеральном законодательстве о местном самоуправлении – ей посвящена глава 10 Федерального закона 131-ФЗ от 06.10.2003 г. Множество норм об ответственности в системе местного самоуправления содержатся в трудовом, уголовном, гражданском и административном законодательствах. Вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления регулируются также законами субъектов федерации и уставами муниципальных образований. Вышеперечисленные правовые нормы, регулирующие отношения ответственности в системе местного самоуправления, можно рассматривать как комплексный институт муниципального права.
^ Ответственность в муниципальном праве как самостоятельный вид юридической ответственности. В последнее время в муниципально-правовой науке все большее признание получает рассмотрение муниципальной ответственности, регулируемой муниципально-правовыми нормами, в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.1 Такой подход является, на наш взгляд, перспективным и отвечает потребностям развития как местного самоуправления, так и муниципального права. Юридическую ответственность в муниципальном праве можно рассматривать и в узком, и в широком смысле. В узком смысле – это муниципально-правовая ответственность, которая регулируется собственными муниципальными нормами, реализуется внутри системы местного самоуправления самими субъектами местного самоуправления на основе муниципальных правовых актов, выражается в подотчетности, поднадзорности субъектов местного самоуправления и применении к ним муниципально-правовых санкций за муниципальные правонарушения. В широком смысле – это вид ответственности, включающий все регулируемые муниципальным правом виды ответственности: конституционную, уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную, муниципально-правовую. Объединяющим, интегрирующим началом в выделении данного вида ответственности является предмет и метод правового регулирования в муниципальном праве. Общеотраслевая ответственность должна охватывать своим охранительным механизмом, системой мер ответственности все отношения, регулируемые соответствующей отраслью права. Специфика предмета отрасли муниципального права вызывает также определенные особенности ответственности в муниципальном праве как виде юридической ответственности. В отличие от базовых отраслей права, имеющих свою отраслевую моноответственность (конституционную, уголовную, гражданскую, административную), муниципальная ответственность носит комплексный характер и включает, во-первых, все виды юридической ответственности, регулируемые другими отраслями права, которые в связи с комплексным характером муниципального права относятся к его предмету, а во-вторых, внутриотраслевую муниципально-правовую ответственность, которая регулируется только нормами муниципального права.
В связи со становлением нового вида ответственности возникает необходимость разработки соответствующей терминологии, то есть адекватного наименования общеотраслевой ответственности в муниципальном праве. На наш взгляд, термин «муниципальная» является наиболее удачным для рассматриваемого вида ответственности, в соответствии с названием одноименной отрасли права и явления, охраняемого соответствующими правовыми нормами. Термин «муниципальная ответственность» точно отражает причастность данного вида ответственности к муниципальному праву, ее сущность, содержание, сферу применения, субъектов ответственности, связь с остальными видами юридической ответственности.
С учетом вышеизложенного можно выделить следующие признаки муниципальной ответственности как вида юридической ответственности:
1) правовой характер – к муниципальной ответственности относятся только правовые отношения, урегулированные нормами муниципального права; меры морального и иного воздействия, не получившие закрепление в правовых актах, не носящие формально определенный характер, не входят в муниципальную ответственность;
2) комплексный характер – к муниципальной ответственности относятся все виды юридической ответственности, применяемые к субъектам местного самоуправления;
3) многообразие источников правового регулирования – регулирование муниципальной ответственности осуществляется как нормативными актами органов государственной власти, так и муниципальными правовыми актами, что служит проявлением в муниципальной ответственности не только государственно-правовых, но и самоуправленческих начал;
4) многообразие инстанций ответственности – инстанциями, которые могут применять муниципальную ответственность, являются: государство, население, физические и юридические лица, а также сами органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;
5) многообразие мер ответственности, включающих не только санкции, но и другие меры контроля и надзора; при этом санкции применяются только за виновное нарушение норм муниципального права, имеющее определенный состав (субъект, объект, субъективную и объективную стороны);
6) специфика санкций – как правило, это государственное или общественное осуждение в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске органа местного самоуправления, отрешении главы муниципального образования от должности и т.п.;
7) специфические субъекты ответственности – к ним относятся все субъекты, осуществляющие местное самоуправление: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, а также само население (в случае принятия юридически значимых решений на выборах, референдумах, общих собраниях, конференциях, сходах);
8) специфический объект ответственности – отношения в сфере осуществления местного самоуправления;
9) особая процедура реализации ответственности, которая зависит от того, кто применяет ответственность – уполномоченный государственный орган, орган местного самоуправления, население или ответственность реализуется самостоятельными действиями субъекта ответственности.
Вышеперечисленные признаки позволяют сделать вывод о наличии в правовой действительности феномена муниципальной ответственности как комплексного вида юридической ответственности, урегулированного нормами муниципального права, реализуемого государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающего меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения – меры государственного или общественного принуждения.
^
2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением за ненадлежащее исполнение своих функций вытекает из принципа народовластия и призвана обеспечить эффективную, в интересах населения, деятельность органов местного самоуправления. Согласно статьи 71 Федерального закона от 06.10. 2003 г. основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. В качестве вида ответственности перед населением законом предусмотрен только отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (рассматривался выше, как форма непосредственной демократии на местном уровне).
Другие формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (конкретные основания и формы ответственности, а также процедурные правила ее реализации) закрепляются в уставе муниципального образования.
На практике в уставах муниципальных образований предусматриваются следующие формам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением:
1) выражение недоверия представительному органу муниципального образования. При этом следует иметь в виду, что данное голосование нельзя назвать референдумом, так как современное законодательство о референдуме запрещает выносить подобные вопросы на референдум. Поэтому население лишено влиять на деятельность представительного органа путем проведения референдума о его роспуске. Но такое голосование все равно возможно, лишь бы факт недоверия не связывался с императивной нормой о роспуске представительного органа.
2) выражение недоверия главе муниципального образования или отдельному депутату. Данная форма ответственности также может быть предусмотрена в уставе муниципального образования. Основания, процедура применения, правовые последствия такие же, как и при голосовании о выражении недоверия представительному органу местного самоуправления.
3) отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением. Такая форма ответственности в общих чертах предусмотрена в Федеральном законе от 06.10.2003г. (например, п.5 статьи 36), а более подробно регулируется уставом муниципального образования. Отчеты депутатов, выборных должностных лиц перед населением также направлены на поддержание связи между ними, информирование избирателей о работе органов власти и служат формой контроля населения за деятельностью избранных им лиц. Непредставление отчета или неудовлетворенность отчетом может послужить причиной инициирования более строгих мер ответственности. Периодичность и формы отчета определяются в уставе.
^
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами возникает за нарушение их законных прав и интересов. Она отличается от других видов ответственности тем, что противоправное действие (бездействие) органов и должностных лиц органов местного самоуправления нацелено непосредственно не на субъекты публичной власти с их публичными интересами, а на частных лиц либо на частные интересы публичных лиц. Хотя при защите своих частных интересов физические и юридические лица часто защищают и публичные интересы 1. Отличие заключается и в том, что меры ответственности перед юридическими и физическими лицами применяются к органам и должностным лицам местного самоуправления, нарушившим их права, исходя не их собственных властных полномочий, так как у физических и юридических лиц их нет, а через судебные и иные уполномоченные государственные и муниципальные органы власти.
Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выражается в возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту органа местного самоуправления. Таким образом, для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности суду необходимо установить:
- противоправность, то есть незаконность действий или бездействия органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов;
- виновность, которая может быть умышленной или неосторожной;
- причинение вреда физическим или юридическим лицам;
- причинную связь между незаконными деяниями и причинением вреда.
Особенность возмещения убытков заключается в том, что сами органы и должностные лица местного самоуправления непосредственной гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут, но в порядке регресса могут полностью или частично быть обязаны возместить вред муниципальной казне. А возмещение вреда физическим и юридическим лицам в таком случае производится в соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации за счет казны муниципального образования в полном объеме, независимо от степени вины должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с ч.1 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.
Муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, установленных законом. К примеру, муниципальное учреждение отвечает по своим обязательствам денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет муниципальное образование как собственник соответствующего имущества.
К гражданско-правовой ответственности может быть привлечен и представительный орган муниципального образования, который с точки зрения гражданского законодательства рассматривается как учреждение, то есть отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении финансовыми и денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник муниципального имущества (статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации).
^
4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Автономия местного самоуправления не исключает вмешательство государства случаях, установленных законом, если органы и должностные лица местного самоуправления нарушают закон, права граждан (в том числе на местное самоуправление). Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 октября 1997 года № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтвердил конституционность права России, как суверенного государства, устанавливать адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и определил, что применение таких мер государством «само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления»1.
Действующее законодательство предусматривает следующие меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством:
^ 1) Роспуск представительного органа местного самоуправления. Статья 73 Федерального закона от 06.10.2003 г. устанавливает два основания роспуска представительного органа местного самоуправления. Первое основание возникает в случае, если соответствующим судом будет установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования). Таким образом, процедура роспуска представительного органа муниципального образования по Федеральному закону от 06.10.2003 г. включает следующие стадии:
- вступление в силу решения суда, которым должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;
- бездействие представительного органа муниципального образования, который в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт;
- вступление в силу второго решения суда, установившего факт неисполнения решения первого суда;
- внесение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования, причем данный проект может быть внесен только в течение одного месяца после вступления в силу второго решения суда, установившего факт неисполнения первого решения;
- принятие законодательным орган субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;
- подписание и обнародование закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;
прекращение полномочий представительного органа муниципального образования со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске;
- факультативная стадия – судебное рассмотрение жалобы о роспуске представительного органа. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение десяти дней со дня вступления в силу. Обратиться с такой жалобой может сам представительный орган местного самоуправления. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи.
Второе основание, введенное Федеральным законом от 18.06.2007года
№ 101-ФЗ, предусматривает похожую процедуру роспуска, в случае, если соответствующим судом будет установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания. В этом случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Закон субъекта федерации Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования также может быть обжалован в судебном порядке в течение десяти дней со дня вступления в силу.
^ 2) Отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Федеральный закон от 06.10.2003 г. 2003 года (статья74) предусматривает несколько оснований для применения данной меры ответственности:
1) издание указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
При наличии вышеуказанных оснований высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе (но не обязано) издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимает подобный акт, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
^ 3) Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Статья 75 Федерального закона от 06.10.2003 г. впервые устанавливает возможность временного осуществления отдельных полномочия органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:
1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Так как в первом пункте идет речь о чрезвычайных ситуациях, не предполагающих вины органов и должностных лиц местного самоуправления, то к юридической ответственности могут быть отнесены только второй и третий пункты указанной статьи, устанавливающие основания осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Однако на сегодняшний день реализация данных мер ответственности невозможна, так как решение о «банкротстве» муниципального образования должен принимать арбитражный суд в рамках специального производства, которое не урегулировано арбитражно-процессуальным кодексом.
^ 4) Уголовная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления. В соответствии с нормой статьи 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Перечень этих деяний содержится в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Первоначально данная глава включала семь статей, а в настоящее время – 9 статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции органах местного самоуправления. Кроме того, в некоторых статьях квалифицирующим признаком, влекущим более строгую ответственность, является совершение преступления главой органа местного самоуправления (с позиций муниципального права – это глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию или назначенный по контракту глава местной администрации). Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к уголовной ответственности за следующие преступления: злоупотребление должностными полномочиями (статья 285 Уголовного кодекса Российской Федерации); нецелевое расходование бюджетных средств (статья 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации); превышение должностных полномочий (статья 286 Уголовного кодекса Российской Федерации); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (статья 287 Уголовного кодекса Российской Федерации); присвоение полномочий должностного лица служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций (статья 288 Уголовного кодекса Российской Федерации); участие должностного лица в предпринимательской деятельности (статья 289 Уголовного кодекса Российской Федерации); получение должностным лицом лично или через посредника взятки (статья 290 Уголовного кодекса Российской Федерации); служебный подлог (статья 292 Уголовного кодекса Российской Федерации) и халатность (статья 293 Уголовного кодекса Российской Федерации).
^ 5) Административная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Особенностью современного законодательства об административной ответственности является то, что субъектом административной ответственности могут быть не только должностные лица местного самоуправления, глава администрации, но и юридические лица. Следовательно, орган местного самоуправления как юридическое лицо также может быть привлечен к административной ответственности – например, за нарушения норм налогового, бюджетного законодательства, законодательства в области строительства.
Еще одной особенностью административной ответственности является ее регулирование как на федеральном уровне (в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторых других федеральных законах), так и на уровне субъектов федерации. Так, Федеральный закон от 06.10. 2003 г. (п. 3 статьи 7) предусматривает, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Из этого можно сделать вывод о том, что и Российская Федерация и субъекты федерации вправе устанавливать ответственность должностных лица органов местного самоуправления за неисполнение муниципальных правовых актов, а Российская Федерация, кроме того – и за нарушение федеральных законов.
^
5. Внутрикорпоративная муниципально-правовая ответственность
Так называемая «внутрикорпоративная» ответственность относится к муниципально-правовой ответственности и возникает в муниципальном образовании между органами местного самоуправления, между органами и должностными лицами местного самоуправления, а также внутри органов местного самоуправления. Наличие такого вида ответственности обусловливается необходимостью обеспечивать эффективную работу органов и должностных лиц местного самоуправления не только с помощью внешнего воздействия – со стороны государства или населения, но и с помощью внутреннего механизма «сдержек и противовесов». Правовые основы формирования такого механизма закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и федеральном законодательстве. Так, в п.2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления говорится об исполнительных органах, которые подотчетны советам или собраниям, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, то есть представительным органам.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. в качестве основного нормативного акта, регулирующего внутрикорпоративную ответственность, называет устав муниципального образования, устанавливая в п.8 ч.1 статьи 44 и в п.4
статьи 33, что в нем должны регулироваться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления. В то же время он уделяет больше внимания регулированию данного вида ответственности, что проявляется в следующем.
Во-первых, в п.3 статьи 77 впервые в качестве обязательного элемента в механизме ответственности назван контроль органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, наделенных в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
Во-вторых, в ч.5 статьи 36 закрепляется подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования представительному органу; в п.1 ч.11 статьи 37 – ответственность главы администрации перед представительным органом в виде расторжения заключенного с ним контракта наступает в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения.
В-третьих, статья 38 предусматривается возможность создания контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) в целях контроля исполнения местного бюджета, порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом. Контрольный орган может формироваться двумя способами: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Конкретный способ формирования определяется уставом муниципального образования. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы.
Вопросы внутрикорпоративной ответственности могут регулироваться и другими федеральными законами или законами субъектов федерации. Например, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации представительные органы муниципального образования осуществляют следующие формы финансового контроля за деятельностью местной администрации:
- предварительный контроль (при обсуждении проекта бюджета и его утверждении);
- текущий контроль (при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета);
- последующий контроль (при рассмотрении и утверждении отчета об исполнении бюджета).
В соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года избирательные комиссии муниципальных образований осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, вправе принимать решения об отказе в регистрации кандидатов и списков на муниципальных выборах, об отмене регистрации или признании выборов недействительными из-за имеющихся нарушений.
Трудовой кодекс Российской Федерации и законы субъектов федерации о муниципальной службе устанавливают перечень мер дисциплинарной ответственности, к которым могут быть привлечены муниципальные служащие за нарушение трудовой дисциплины: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Указанные меры определены в соответствии с положениями трудового законодательства за нарушение трудовой дисциплины. Конкретный перечень дисциплинарных взысканий, как указано в статье 14 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г. определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. Основанием для применения дисциплинарного взыскания является дисциплинарный проступок, под которым понимается противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей. Противоправным считается действие или бездействие, нарушающее требования закона или подзаконных актов, устанавливающих трудовые обязанности работника. Невыполнение приказов и распоряжений администрации, изданных с нарушением законодательства, судебной практикой не признается противоправным.
В уставах муниципальных образований конкретизируются формы отчета, подконтрольности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. Обычно формой контроля представительных органов являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления, в ходе которых могут быть высказаны замечания и предложения, дана оценка их работе, а при необходимости принято решение о недоверии или доверии. В целях контроля депутаты вправе заправлять запросы, обращения должностных лицам местной администрации, руководителям муниципальных предприятий и учреждений.
Нормы об ответственности депутатов перед представительным органом также содержатся в регламентах представительных органов. Ведь отзыв депутата по инициативе населения – это крайняя мера, и при этом ее реализация, как было рассмотрено выше, маловероятна. Поэтому регламентами представительных органов предусматриваются более мягкие санкции в отношении депутатов – коллективное порицание депутата, замечание ему со стороны представительного органа и доведение этого факта до избирателей через средства массовой информации. Например, в статье 24 Регламента г. Новочеркасска Ростовской области предусмотрено, что в случае нарушение норм этики депутатом председательствующий вправе сделать предупреждение о недопустимости такого поведения, а при продолжении – лишить выступающего слова. Аналогичная мера содержится в статье 53 Регламента городской Думы г. Краснодара. В статье 47 Регламента Совета г. Лермонтова Ставропольского края закреплено, что в случае неоднократного нарушения депутатом этики вопрос о поведении депутата должен быть рассмотрен на заседании Совета города. Совет может принять по отношению к депутату следующие меры воздействия:
- объявить ему замечание;
- огласить на заседании Совета и через средства массовой информации факты о нарушении норм депутатской этики.
К ответственности депутатов перед представительным органом относятся также предусмотренные некоторыми регламентами меры воздействия за нарушение норм депутатской этики:
- обязать его принести извинения публично;
- инициировать вопрос об отзыве депутата из состава Совета1.
Шугрина Е.С. приводит примеры введения таких мер ответственности депутатов, как: вынесение публичного порицания, исключение из состава постоянного комитета, информирование избирателей2.
Таким образом, ведущая роль в сфере контроля в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу муниципального образования. Контрольная деятельность представительного органа распространяется на все сферы деятельности местного самоуправления.
Контрольные полномочия в отношении руководителей структурных подразделений местных администраций, руководителей муниципальных предприятий и учреждений осуществляют в основном главы муниципальных образований (главы местных администраций). Руководя администрацией на принципе единоначалия, они контролируют деятельность соответствующих подразделений, вправе приостанавливать или отменять их акты, привлекать к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, вплоть до увольнения.
Внутренний контроль в отдельных сферах осуществляют также подразделения местной администрации. Например, руководитель органа управления местной администрации в сфере образования осуществляет контроль за деятельностью как муниципальных, так и немуниципальных образовательных учреждений среднего школьного образования, может привлекать к ответственности руководителей муниципальных образовательных учреждений, отменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность и т.п.