Лекция №3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России 31

Вид материала

Лекция

Содержание Раздел 9. «Экономическая основа местного самоуправления» 2. Источники формирования муниципальной собственности

Подобный материал:

• Ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления. 21. Развитие закон, 71.51kb.
• Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в россии ХIХ, 734.94kb.
• Лекция «Основы местного самоуправления», 78.42kb.
• Доклад председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, 108.8kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• В поисках «эффективных собственников» в многоквартирном доме, 137.78kb.
• «Развитие малого бизнеса – ключ к эффективной реформе местного самоуправления и экономическому, 99.29kb.
• 2. Совершенствование системы местного самоуправления в России, 57.53kb.
• Страницы истории местного самоуправления в России Дореволюционный этап, 429.01kb.
• Отчет о деятельности Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы в 2010, 547.07kb.

^

Раздел 9. «Экономическая основа местного самоуправления»

Лекции № 13. Понятие и структура муниципальной собственности

1. Муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений

Термин «муниципальное образование» впервые был легализован в Гражданском кодексе Российской Федерации 1994 года. Оно рассматривалось как особый субъект гражданского права, наряду с Российской Федерацией и субъектами федерации (ч. 1 статьи 2; статья 124 Гражданский кодекс). Названные субъекты публичного права не отождествляются с юридическими лицами, но приравниваются к ним для участия в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами. Необходимость такого подхода вызвана тем, что муниципальное образование наделяется правомочиями собственника в отношении закрепленного за ним имущества, для осуществления своих полномочий вынуждено осуществлять хозяйственную деятельность, вступая в том числе в частно-правовые отношения. Но в отличие от других, универсальных субъектов, муниципальное образование имеет специальную, ограниченную правосубъектность, ограниченную функциями местного самоуправления.

Так как муниципальное образование – это населенная территория, имеющая определенные признаки, то в соответствии с Гражданским кодексом (ч. 2 статьи 125) от имени и муниципального образования действуют, приобретают гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Нельзя не отметить, что в ряде случаев положения Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., регулируя статус органов местного самоуправления, противоречат гражданскому законодательству. Так, согласно статьи 41 названного Федерального закона, органы местного самоуправления являются юридическими лицами, то есть обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны – равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица, в организационно-правовой форме некоммерческой организации – учреждения. А согласно положениям статей 124 – 127 Гражданского кодекса, органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях, то есть Гражданский кодекс Российской Федерации в качестве субъектов гражданско-правовых отношений называет именно муниципальные образования. Более правильной представляется утверждение Н.С.Тимофеева о том, что «органы местного самоуправления – это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений – муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования»¹.Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования. Принципы участия муниципального образования в гражданском обороте, в том числе влияющие на правовой режим муниципального имущества, структуру муниципальной собственности, институт муниципальных хозяйствующих лиц, обусловлены концептуальным подходом к правовой природе местного самоуправления, лежащим в основе муниципального законодательства.

В теории кооперативно-корпаративных начал, откуда берет начало модель организации структуры органов местного самоуправления «Совет-управляющий», муниципалитет рассматривается как хозяйствующий субъект публичного права. Участие муниципального образования в гражданском обороте презюмируется. Соответственно муниципальные образования, в рамках, такой теории вправе владеть и пользоваться имуществом в режиме, сопоставимом с частными субъектами, заниматься предпринимательской деятельностью в целях наполнения местного бюджета и обеспечения предоставлению населению муниципальных услуг по меньшей цене и с наилучшим качеством.

В других концепциях, объясняющих правовую природу местного самоуправления, к предпринимательской деятельности муниципалитета, относятся если не отрицательно, то насторожено. Задачей муниципального образования считается создание условий для существования частных фирм, предоставление публичных властных, но не хозяйственных услуг. Властная деятельность, как правило, не совместима с предпринимательской, а потому муниципалитеты должны «уйти» с рынка.

^

2. Источники формирования муниципальной собственности

Муниципальная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности населению муниципального образования (статья 215 Гражданского кодекса Российской Федерации). Она составляет экономическую основу местного самоуправления. Данное положение означает, что без наличия муниципальной собственности, возможности самостоятельно ею управлять и распоряжаться, местное самоуправление невозможно. Согласно ч. 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности. В советский период вся собственность, которой управляли исполнительные комитеты местных Советов, считалась государственной и в разделении собственности на собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную не было необходимости. Процесс разграничения государственной собственности на Федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность стал однозначно необходим после разграничения полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Одним из основных гарантов исполнения полномочий указанных органов власти является наделение их собственностью. Первоначально разграничение государственной собственности проводилось в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 г.,
№ 3020-1 «О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В приложении № 3 к указанному постановлению указывались объекты, которые подлежали безусловной, безвозмездной передаче в муниципальную собственность независимо от того, на чьем балансе они находятся.

Позднее Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 г. № 235, «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» было отмечено, что передаче в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включаемые в состав приватизируемого имущества предприятий. При этом в плане приватизации предприятия, включающем в себя перечень передаваемых объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, в обязательном порядке делается указание о том, что включенные в перечень объекты не входят в состав приватизируемого имущества данного предприятия и передаются в государственную собственность субъекта Российской Федерации или в муниципальную собственность города (района) соответствующего субъекта Российской Федерации.

Однако указанная передача объектов в муниципальную собственность органов местного самоуправления содержит свои сложности. Передаваемые объекты находились, как правило, в ветхом состоянии, требующем значительных затрат как на их восстановление, текущее содержание, так и на оформление прав собственности; часто отсутствовала передающая сторона, а также техническая и правоустанавливающая документация. Требования законодательства о том, что приватизированные предприятия независимо от своего финансового положения обязаны привести ранее принадлежавшую им социальную инфраструктуру в порядок, а также, что ни одно предприятие не вправе отдать местным властям без капитального ремонта жилые дома, теплосети и прочие объекты и не может быть приватизировано (акционировано) без выполнения этого условия – во многих случаях не исполнялись и не исполняются. Сформулированное правило о том, что местные власти имеют полное право не принимать в собственность «развалюхи», да еще и в условиях отсутствия гарантированных средств на содержание таких несостоятельных объектов, породило судебные тяжбы, несвоевременность передачи и разграбление «бывшего государственного» имущества. Процесс разграничения затянулся на десятилетие и порой остается незавершенным до настоящего времени.

К указанному выше механизму формирования муниципальной собственности органов местного самоуправления следует добавить имущество, переданное в муниципальную собственность от обанкротившихся предприятий и организаций, при этом, проблемы передачи остались теми же.

В дополнение к вышеуказанным способам формирования муниципальной собственности источниками формирования муниципальной собственности являются:

- дополнительно безвозмездно переданное имущество Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, для исполнения органами местного самоуправления своих функций, а также в целях развития муниципального образования;

- обмен имуществом с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, другими муниципальными образованиями, а также прочими физическими и юридическими лицами;

- приобретенное или созданное за счет собственных средств;

- зачисление в муниципальный бюджет соответствующих налогов, сборов и иных поступлений, получения прибыли и других доходов от деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, находящихся в муниципальной собственности, либо в общей собственности, получения дотаций, субвенций и субсидий в муниципальный бюджет, банковских кредитов, выпуска муниципальных займов, использования иных не запрещенных федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации способов формирования муниципальной собственности.