Отчет о научно-исследовательской работе контракт №
| Вид материала | Отчет |
- Отчет о научно-исследовательской работе контракт, 1195.26kb.
- Реферат отчет о научно-исследовательской работе состоит, 61.67kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2009 год, 851.3kb.
- Отчёт о научно-исследовательской работе за 2011 год, 1208.93kb.
- Отчёт онаучно-исследовательской работе гу нии но ур за 2010 год, 997.69kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе профессорско-преподавательского состава, 617.56kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе; пояснительная записка к опытно-конструкторской, 14.47kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе (итоговый), 2484.06kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 2473.27kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе, 392.92kb.
1.1.3 Понятие и основные принципы ротации служащих
Согласно обобщениям терминологических определений, приводимым в энциклопедических изданиях, под ротацией подразумевается поочередная замена работников управленческого аппарата, как с целью кадрового обновления, так и создания возможностей для профессионального роста, повышения в должности. Ротация кадров (от лат. «rotatio» - круговращение) – является одной из разновидностью кадровых технологий, суть которой состоит в последовательной смене профессиональных или должностных обязанностей, поочередном пребывание работников в той или иной должности с целью освоения различных функций, специфики и технологии принятия решений, в том числе управленческих, а также борьбы с коррупцией и злоупотреблением служебным положением.
Ротацию государственного служащего следует рассматривать как предусмотренное контрактом и осуществляемое в установленном порядке периодическое перемещение (перевод) служащих, занимающих установленные должности правоохранительной службы, в пределах одной местности или в другую местность на плановой, а в отдельных установленных случаях – внеплановой основе на иную равнозначную должность правоохранительной службы с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа государственной службы или работы (службы) по специальности в том же государственном органе, либо в другом государственном органе.
Исходя из такого понимания ротации ее особенностями, отличающими от обычного перевода или перемещения являются:
- Наличие особого нормативно установленного для определенных должностей правоохранительной службы порядка ротации;
- Предусмотренная контрактом обязанность (принудительный характер) служащих, занимающих определенные должности правоохранительной службы, перемещения на другую равнозначную должность;
- Периодичность ротации – установленный заранее промежуток времени для плановой ротации и установленный минимальный промежуток времени для внеплановой ротации, в соответствии с которым осуществляется перемещение (перевод) служащих.
Практика показывает, что ротация кадров является одним из реальных условий создания высококвалифицированного кадрового состава правоохранительных органов, оперативного маневрирования имеющимися кадровыми ресурсами, прежде всего резервом руководящего состава. Движение кадров в порядке ротации способствует оптимальной расстановке личного состава особенно там, где ограничены местные источники кадрового пополнения.
Ротация является одним из факторов мотивации служащих, способствует приобретению более разностороннего практического опыта, необходимого для выдвижения на ту или иную руководящую должность, что особенно важно в условиях ограниченных возможностей материального стимулирования и (или) вертикальных перемещений. Ротационные мероприятия усиливают коммуникации между людьми. Мировой опыт свидетельствует, что ротация является одним из элементов системы управления служебной карьерой и ее применение в целом считается положительным фактором.
Кроме того, перемещать работников по «горизонтали» необходимо вследствие того, что длительное пребывание в одной должности снижает служебную мотивацию, сотрудник ограничивает кругозор рамками одного участка, свыкается с недостатками, перестает обогащать свою деятельность новыми формами и методами. Смена мест дает возможность сравнить ситуации, быстрее адаптироваться к новым условиям.
Под ротацией следует понимать, прежде всего, горизонтальные перемещения работников с одной должности на другую, другими словами, особенностью механизма ротации является то, что перестановки производятся в пределах только одного иерархического уровня. Точка зрения, согласно которой под ротаций понимают и вертикальные направления движения по замещению должностей, в том числе должностной рост и понижение в должности, авторам исследования представляется не обоснованной и рассмотрение этих аспектов не входит в задачи проводимого исследования.
^
1.1.4 Цели и виды ротации служащих, их правовое регулирование.
При разработке механизма ротации государственных служащих с учетом положений законодательства Российской Федерации следует выделить две основные цели ротации государственных служащих:
- противодействие коррупции, стимулирование антикоррупционного поведения государственных служащих;
- развитие профессионального уровня государственных служащих.
Ротация как антикоррупционный механизм
Классическим механизмом распространения коррупционных практик, характерным для правоохранительных органов, является формирование коррумпированных группировок. Такие группировки, построенные по принципу социальной сети, становятся чрезвычайно сплоченными с течением времени и способствуют вполне определенной, деструктивной социализации новичков, вовлечению их в коррупционные отношения.
Одним из наиболее распространенных в мировой практике способов противодействия коррупции является ротация государственных служащих, занимающих наиболее коррупционно-опасные должности. В основе ротации как антикоррупционного механизма лежит представление о том, что коррупционные сети разрушаются при горизонтальном перемещении их участников, и новые служащие будут способствовать оздоровлению морального климата в организации8.
В настоящее время в российской практике происходит также признание значимости ротации. Так, внедрение в практику механизма ротации государственных служащих является одной из первоочередных мер реализации Национального плана противодействия коррупции (подпункт «д» пункта 2 раздела IV). Ротация кадров позволяет значительно улучшить работу по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и проступками.
Ротация как механизм профессионального развития
Как уже отмечалось выше, помимо снижения риска возникновения коррупции ротация является важным средством повышения эффективности использования кадрового состава государственной гражданской службы, создания условий для служебного и профессионального роста гражданских служащих, обеспечения равных возможностей для развития служебной карьеры. При помощи ротации государственных гражданских служащих могут решаться задачи обновления кадров, обеспечения их преемственности, достижения стабилизации кадрового состава гражданской службы на основе внутри- и межведомственной ротации, а также за счет постоянного притока высококвалифицированных специалистов, оперативного маневрирования имеющимися кадровыми ресурсами. Движение кадров в порядке ротации способствует оптимальной расстановке кадров в органах государственной власти, особенно там, где ограничены местные источники кадрового пополнения.
Отсутствие ротации, в свою очередь, порождает застой в кадровом корпусе, препятствует притоку в высшие эшелоны власти способных профессионалов9.
Основным принципом ротации кадров является продвижение по службе с учетом уровня квалификации, показателей результативности и эффективности служебной деятельности, отношения к исполнению служебных обязанностей. Кроме того, своевременное перемещение перспективных работников позволяет накапливать им опыт работы в различных органах государственной власти и управления и с учетом имеющейся практики повышать эффективность и результативность служебной деятельности.
Если сильнее детализировать возможные цели ротации, можно выделить перемещения для реализации следующих установок:
- подготовки руководящих кадров;
- смены обстановки (когда служащий занимал должность длительное время и хочет получить новые знания, навыки на другом месте);
- предотвращения или разрешения конфликтов интересов;
- приобретения служащими универсальных компетенций;
- обеспечения взаимозаменяемости служащих в случае болезней, отпусков и т.п.;
- поиска работнику более подходящей должности при неудовлетворительности результатов в старой должности;
- усиления коммуникаций между ними и т.д.
В зависимости от цели проведения ротация государственных служащих может осуществляться (1) в обязательном порядке или (2) по соглашению сторон (по желанию государственного служащего).
Здесь необходимо отметить существующее в научной и методической литературе по проблемам ротации государственных служащих разногласие по поводу отнесения добровольного перевода служащего к ротации или к иным механизмам должностной мобильности. Так, например, существует мнение10, что лишь обязательный, то есть не связанный с волеизъявлением государственного служащего, переход на иную должность может рассматриваться в качестве ротации. В то же время, мы придерживаемся более расширительной трактовки данного термина, и в связи с этим предлагаем выделение двух основных разновидностей ротации: осуществляемой в обязательном порядке или по желанию государственного служащего. Такой подход соответствует международной практике, а также позволяет более полно отразить сущность и разновидности данной кадровой технологии не только в качестве антикоррупционного механизма, но и в качестве механизма, обеспечивающего профессиональное развитие государственного служащего11.
Очевидно, что для противодействия коррупции основное значение имеет обязательная ротация, поскольку она позволяет снизить риск возникновения коррупционных сообществ и сетей. В то же время, для профессионального роста большее значение имеет именно добровольная ротация, поскольку в данном случае учитываются пожелания государственного служащего относительно его места работы, что усиливает мотивацию и позволяет служащему расширить свою компетенцию.
Несколько детализируя предложенную выше классификацию, можно выделить следующие виды ротации в зависимости от того, кто является инициатором перехода на другую должность:
- по инициативе администрации организации;
- по инициативе работника;
- по инициативе кадровой службы.
В зависимости от траектории движения ротацию принято делить на:
- кольцевую, когда работник, пройдя ряд должностей, вновь возвращается на свою прежнюю должность;
- безвозвратную, когда перемещение происходит без возврата на «стартовую» должность;
- рокировку, при которой два работника одного уровня меняются местами12.
По уровню специализации выделяют ротации:
- с изменением характера работы, но по той же специальности;
- ротации, когда характер работы особо не изменяется.
По масштабу перемещений ротации делятся на:
- внутренние – в пределах одного государственного органа или подразделения.
- внешние – между органами государственной власти, находящимися в одном регионе;
- межрегиональные – перемещение со сменой места жительства в другой регион.
В зависимости от того, применяется обучение или нет, ротация бывает с обучением и без него.
Для практических целей внедрения ротации в систему правоохранительной службы особое значение имеет выделение плановой и внеплановой ротации. Плановая ротация - это та, которая будет осуществлена в будущем на основании специально составленных схем. Данная разновидность ротации имеет особое значение для профессионального развития государственных служащих. Предполагается, что для получения максимального эффекта от использования ротации и минимизации соответствующих рисков в органе государственной власти составляется план ротации всех сотрудников, занимающих должности, подпадающих под плановую ротацию. Ротация в этом случае является элементом системы профессионального развития государственного служащего и соотносится со стажировками, планом повышения квалификации и переподготовки, а также планируемым должностным ростом и необходимыми компетенциями, которые должен приобрести государственный служащий. Пример возможной формы для плана ротации государственных правоохранительных служащих приведен в Приложении к Методике ротации государственных правоохранительных служащих Российской Федерации (приложение Д). Представляется целесообразным утверждение такого или аналогичного плана для органа государственной власти с периодичностью один раз в год.
Наряду с плановой ротации в отдельных случаях возможно применение механизма внеплановой ротации. Данная разновидность ротации может применяться при высоком уровне риска коррупционных действий отдельных сотрудников правоохранительных органов. Основанием для проведения внеплановой ротации является поступление обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации относительно работы служащего.
Для оптимального использования ротации на практике необходимо четко представлять специфику данного механизма, его сильные и слабые стороны. Кроме того, ротацию необходимо применять в соответствии с задачами системы управления кадровым составом правоохранительной службы и исходя из сложившихся реалий.
Среди преимуществ данного механизма можно отметить следующие13:
- сокращение риска образования устойчивых коррупционных группировок;
- предотвращение конфликта интересов (в случае возникновения или угрозы возникновения конфликта интересов его можно "погасить" или предотвратить путем грамотно произведенных кадровых перестановок);
- снижение текучести кадров;
- повышение эффективности и результативности деятельности служащих;
- воспитание преданности сотрудника организации (как следствие - снижение утечки информации, являющейся государственной или иной охраняемой законом тайной);
- снижение уровня стрессов, вызываемых рутинностью работы;
- взаимозаменяемость служащих в случае болезней, отпусков и других ситуаций;
- повышение мотивации, степени удовлетворенности трудом;
- работники имеют возможность сравнить между собой должности, руководители имеют возможность сравнить между собой людей по производительности, качеству труда и т.п.,
- снижение числа "тупиковых" должностей для лиц, ориентированных на "вертикальный" рост;
- ротация является хорошим методом обучения сотрудников без отрыва от производства и др.
В то же время, необходимо отметить и некоторые риски, связанные с применением ротации. Прежде всего, это риск потери высококвалифицированного сотрудника, который на новом месте работы не сможет применить все компетенции, приобретенные с опытом. Кроме того, обязательное регулярное перемещение на иные должности может само по себе негативно влиять на моральный климат в организации, снижая мотивацию к эффективной работе и заинтересованность в повышении организационной эффективности. Таким образом, необходим поиск некоего баланса между регулярностью ротации и постоянством места работы для приобретения специальных компетенций.
Необходимо также учитывать, что перевод сотрудника с одной должности на другую означает перемены в жизни целой семьи, которая может включать работающую (-его) супругу (-а) и детей школьного возраста. Соответственно, решению о ротации должна предшествовать тщательная подготовка и оценка потенциальных рисков. Зачастую оказывается более эффективным решить возникающие проблемы, не прибегая к переводу на иную должность14.
При принятии решения о ротации важно помнить и о том, что зачастую перевод на другие должности возможен на добровольной основе, когда речь идет о переводе перед повышением в должности, а также добровольном переводе по причине дополнительных выплат, специальных условий по приобретению жилья или получения иных выгод и преимуществ.
Кроме того, к рискам, сопряженным с использованием механизма ротации, могут быть отнесены:
- падение эффективности и результативности служебной деятельности в период адаптации к новой должности;
- необходимость значительные средства для обучения перемещаемых людей, а также реализации самой системы перемещений;
- опасность возникновения конфликтов и служебных споров.
Еще одним существенным риском, связанным с современным состоянием правоохранительной службы, является возможность выхолащивания содержания ротации и превращения ее в лишь формальную процедуру. Может возникнуть такая ситуация, при которой отдельные группы чиновников найдут способ выхода из ситуации, путем кооперации в ходе ротации. Такая четкая взаимосвязь способна еще более усилить коррупцию в государственных структурах. Опасность заключается в также том, что система ротации кадров может оказаться инструментом манипулирования властью в руках некоторых «нечистых на руку» чиновников, и не станет инструментом, который способен реально помочь в деле сокращения коррупции в государственных структурах.
Как отмечает по этому поводу Е. Панфилова, «основная проблема в том, кто будет перемещать чиновников. Те же чиновники. В условиях, когда чиновники замещают друг друга, а общество может только наблюдать за этим со стороны, вероятность коррупции только возрастает. Реально изменить ситуацию может только ротация команд в условиях реальной политической конкуренции».
Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что для эффективной реализации процесс ротации кадров требует соответствующего управления.
^
1.1.5 Критерии и классификация должностей правоохранительных органов по уровню их потенциальной коррупциогенности
Перечень должностей государственной правоохранительной службы, по которым предусмотрена обязательная ротация, может утверждаться Президентом Российской Федерации.
Данным перечнем определяются должности в федеральных государственных органах, учреждаемые в целях реализации функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, а также должности, исполнение обязанностей по которым связанно с коррупционными рисками.
В целях определения таких должностей в перечне могут устанавливаться направления профессиональной служебной деятельности государственных служащих, осуществление которых наиболее подвержено коррупционным рискам.
В частности, к коррупционно опасным направлениям деятельности следует отнести управление государственным имуществом, регистрационную деятельность, деятельность по формированию и реализации федеральных (или ведомственных) целевых программ, инвестиционных проектов, осуществление юридически значимых действий, подготовку представлений к наградам, присвоению классных чинов и специальных званий, хранению и распределению материально-технических ценностей, призыву на военную службу, выдачу медицинских заключений.
В рамках правоохранительной службы особо следует выделить оперативно-розыскную деятельность, а также иную деятельность, предполагающую доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Данные виды деятельности, с одной стороны, можно отнести к коррупционно-опасным, а с другой стороны – ротация служащих, занимающих должности правоохранительной службы, доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, может привести к мультипликативному эффекту рисков возникновения коррупции. Данная особенность правоохранительной службы является существенным ограничением внедрения механизма ротации.
Ротация государственного служащего осуществляется по перечню должностей на основании решения представителя нанимателя, в полномочия которого входит назначение и увольнение с должности государственной службы соответствующей номенклатуры, например:
- из одного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти в другое;
- из центрального аппарата федерального министерства в подведомственные федеральные агентства, федеральные службы;
- из центрального аппарата государственного органа в его территориальные органы.
В частности, федеральный министр принимает решение о ротации руководителей структурных подразделений министерства, руководителей подведомственных федеральных служб, федеральных агентств, служащих министерства.
Ротация государственных служащих, замещающих должности государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, должна производиться решением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Основы классификации должностей правоохранительной службы, исходя из критерия коррупциогенности, заложены в указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», изданном во исполнение Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В правоохранительных органах утверждены перечни конкретных должностей, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Критерий потенциальной коррупциогенности не является унитарным (гомогенным) в силу сложной и комплексной природы коррупции.
Например, Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах предусмотрены следующие коррупциогенные факторы:
- наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;
- высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы;
- высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.
Однако в данной работе применительно к правоохранительной службе использование данной классификации не представляется продуктивным.
Классификация должностей в настоящем исследовании будет основана на целях ротации, а именно 1) противодействии коррупции, стимулировании антикоррупционного поведения государственных служащих, 2) развитии профессионального уровня государственных служащих. Значимыми характеристиками обозначенных целей в контексте ротации являются общие и специфические навыки как негативного (коррупционного), так и позитивного (профессионального) поведения15.
Таким образом, в основе классификации должностей правоохранительной службы в целях ротации кадров целесообразно выделить следующие факторы:
- коррупциогенные факторы: общая коррупциогенность, специфическая коррупциогенность;
- факторы профессионализма: общий профессионализм, специальный профессионализм.
Общая коррупциогенность распространяется не на одну конкретную должность правоохранительной службы, а на группу должностей, имеющих близкие по составу обязанности, характер деятельности, общие контакты и прочие характеристики. Влияние ротации на общую коррупциогенность, как правило, имеет прямую направленность: количество и частота смены переводов на другие должности повышает риск формирования общих коррупционных навыков и связей. Возникает риск обмена и накопления коррупциогенным опытом. Осознание временного характера пребывания в должности может оказать негативное влияние на намерения правоохранительных служащих и повысить риски вступления в краткосрочные коррупционные сделки, установить факт совершения которых с прохождением времени особенно тяжело.
Фактор доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, также относится к общей коррупциогенности – ротация служащих, занимающих связанные с ней должности, представляет очень высокую коррупционную опасность и не может являться целесообразной.
Специфическая коррупциогенность связана непосредственно с данной должностью, для которой характерен риск коррупционного поведения. В основном это устоявшиеся связи, облегчающие неправомерное использование служебного положения или имущества. Именно на снижение специфической коррупциогенности направлено внедрение механизма ротации. Кроме того, что снижаются риски непосредственного установления коррупционных связей, благодаря информированности граждан о существовании ротации их ожидания и намерения вступления в тесные и постоянные коррупционные отношения ослабевают: осознание ограниченности отношений во времени снижает ожидаемые выгоды от устоявшихся коррупционных связей.
Таким образом, введение ротации наиболее предпочтительно по отношению к должностям, характеризующимся специфической коррупциогенностью, основанной на устойчивых коррупционных отношениях. Введение ротации в отношении должностей, характеризующихся общей коррупциогенностью, основанной на возможностях заключения разовых коррупционных сделок, может лишь усугубить ситуацию и привести к росту коррупции.
В соответствии с целями ротации, использование данного механизма связано не только с антикоррупционным эффектом, но и с изменением профессионального уровня государственных служащих, который также может носить общий или специфический характер. Общий профессионализм позволяет служащему более квалифицированно выполнять задачи независимо от конкретной должности (в рамках определенной группы), в то время как специфический (специальный) профессионализм имеет эффект именно на определенной должности. Ротация способствует накоплению общего профессионализма (квалификации и опыта правоохранительной службы), но приводит к потерям специфических навыков занимаемой должности, а также к необходимости накопления достаточного уровня специфического профессионализма на новой должности.
Таким образом, классификация должностей правоохранительных органов в целях эффективной ротации, согласованной с ее целями, производится, исходя из максимизации положительных и минимизации отрицательных эффектов (см. таблицу 1).
Таблица 1. Целевые эффекты ротации.
| ^ Цели ротации | Критерии классификации | Направление эффекта от ротации | Надлежащий эффект для ротации |
|
| Повышается (↑) | (Н)изкий |
| Снижается (↓) | (В)ысокий | |
|
| Растет (↑) | (В)ысокий |
| Теряется (↓) | (Н)изкий |
Комплексной целью внедрения ротации, таким образом, является устранение факторов специфической коррупциогенности и повышение общего профессионализм государственных служащих при недопущении роста общей коррупциогенности и минимизации потерь специальных навыков и служебных контактов.
Выбор именно данного набора критериев обоснован:
- целями внедрения механизма ротации;
- направлением эффектов, влияющих на выбор должностей;
- невозможностью более тонкой настройки критериев в связи с информационными ограничениями: информация о должностных обязанностях, информация о доступе к данным, составляющим государственную тайну, информация о многолетней практике исполнения служащими обязанностей, а также иная важная информация подпадает под исследовательские ограничения;
- возможностью аналитической редукции более детализированных подкритериев к набору выбранных выше критериев без значимых потерь содержательности результатов;
- достаточностью данного набора критериев в условиях принятого указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 для выработки базовых рекомендаций относительно формирования перечня должностей, для которых целесообразно введение механизма ротации.
Далее представлены результаты анализа должностей правоохранительной службы, перечисленных в указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557, на целесообразность ротации в соответствии с выделенными критериями:
^ Таблица 2. Результаты критериального анализа должностей правоохранительной службы.
| Должности правоохранительной службы | Характерный эффект (В – высокий, Н – низкий) | |||
| 1.1. Риск роста общей коррупциогенности | 1.2. Возможность снижения специфической коррупциогенности | ^ 2.1. Рост общего профессионализма | 2.2. Потери специфического профессионализма | |
| 1. В Министерстве внутренних дел Российской Федерации (МВД России): | ||||
| а) заместители Министра внутренних дел Российской Федерации; | Н | Н | В | В |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| департаментов и управления МВД России, подразделений (организаций), непосредственно подчиненных МВД России; | Н | Н | В | В |
| главных управлений МВД России по федеральным округам; | Н | В | В | В |
| управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлений внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; | В | В | В | В |
| министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации; | В | В | В | Н |
| управлений, отделов внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям; | Н | В | В | Н |
| подразделений (организаций), непосредственно подчиненных главным управлениям МВД России по федеральным округам, управлениям внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлениям внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, министерствам внутренних дел, главным управлениям, управлениям внутренних дел по субъектам Российской Федерации; | В | В | В | В |
| структурных подразделений Следственного комитета при МВД России и подразделений, непосредственно подчиненных Следственному комитету при МВД России; | В | В | Н | Н |
| органов предварительного следствия в системе МВД России: при главных управлениях МВД России по федеральным округам, при органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, при органах внутренних дел по районам, городам, округам, районам в городах, при органах внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, при органах внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; | В | В | Н | Н |
| структурных подразделений органов предварительного следствия в системе МВД России: при главных управлениях МВД России по федеральным округам, при органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, при органах внутренних дел по районам, городам, округам, районам в городах, при органах внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, при органах внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; | В | Н | В | В |
| органов управления Госавтоинспекции министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, подразделений Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, подразделений Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции; | Н | В | Н | Н |
| органов управления внутренними войсками МВД России; | Н | Н | В | В |
| образовательных и научно-исследовательских учреждений, входящих в систему МВД России; | Н | Н | Н | Н |
| в) командиры соединений и воинских частей внутренних войск МВД России; | Н | В | Н | В |
| г) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "б" и "в" настоящего пункта, а также заместители начальника Следственного комитета при МВД России и главнокомандующего внутренними войсками МВД России. | В | В | В | В |
| 2. В Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России): | ||||
| а) заместители Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; | Н | Н | В | В |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| подразделений центрального аппарата МЧС России; | Н | Н | В | В |
| территориальных органов МЧС России; | Н | В | В | В |
| Государственной противопожарной службы МЧС России; | Н | Н | В | Н |
| Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России; | Н | Н | В | Н |
| аварийно-спасательных и поисково-спасательных формирований, образовательных, научно-исследовательских и иных учреждений и организаций, находящихся в ведении МЧС России; | Н | Н | В | Н |
| в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпункте "б" настоящего пункта. | Н | Н | В | В |
| 4. В Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации (ГФС России): | ||||
| а) директор ГФС России; | - | - | - | - |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| структурных подразделений центрального аппарата ГФС России; | Н | Н | В | В |
| территориальных органов ГФС России; | В | Н | Н | Н |
| организаций, подведомственных ГФС России; | В | Н | Н | Н |
| в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта. | Н | Н | Н | Н |
| 7. В Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России): | ||||
| а) директор ФСКН России; | - | - | - | - |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| департаментов и других структурных подразделений ФСКН России; | В | Н | В | В |
| региональных управлений ФСКН России, управлений (отделов) ФСКН России по субъектам Российской Федерации; | Н | В | В | В |
| организаций и подразделений, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на ФСКН России; | Н | Н | В | В |
| в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта. | В | Н | В | В |
| 9. В Федеральной миграционной службе (ФМС России): | ||||
| а) директор ФМС России; | - | - | - | - |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| структурных подразделений ФМС России; | В | Н | В | В |
| территориальных органов ФМС России; | Н | В | В | В |
| структурных подразделений территориальных органов ФМС России; | В | В | Н | В |
| представительств ФМС России за рубежом; | Н | В | В | В |
| организаций и подразделений, входящих в систему ФМС России; | Н | Н | В | В |
| в) представители ФМС России за рубежом; | Н | В | В | В |
| г) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта. | В | Н | В | В |
| 10. В Федеральной службе исполнения наказаний (ФСИН России): | ||||
| а) директор ФСИН России; | - | - | - | - |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| структурных подразделений ФСИН России; | В | Н | В | В |
| учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России; | В | В | Н | В |
| территориальных органов ФСИН России; | Н | В | В | В |
| учреждений, исполняющих наказания; | Н | В | В | В |
| следственных изоляторов; | Н | В | В | Н |
| учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы; | Н | Н | В | В |
| в) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта. | В | Н | В | В |
| 13. В Федеральной таможенной службе (ФТС России): | ||||
| а) руководитель ФТС России; | - | - | - | - |
| б) руководители (начальники): | | | | |
| структурных подразделений центрального аппарата ФТС России и их отделов (служб); | В | Н | В | В |
| региональных таможенных управлений и их структурных подразделений; | Н | В | В | В |
| таможен и их структурных подразделений; | Н | В | В | В |
| представительств ФТС России за рубежом; | Н | Н | В | В |
| таможенных постов и их отделов; | Н | В | В | Н |
| учреждений, находящихся в ведении ФТС России; | Н | В | Н | Н |
| в) представители ФТС России за рубежом; | Н | В | В | В |
| г) советники (помощники) руководителя ФТС России, помощники заместителей руководителя ФТС России; | Н | Н | В | В |
| д) заместители лиц, замещающих должности, указанные в подпунктах "а" - "в" настоящего пункта. | В | Н | В | В |
Примечание: выделены жирным стилем и серой заливкой должности, подходящие для ротации по всем указанным 4 критериям; выделены жирным стилем без заливки должности, также подходящие для ротации в принципе, но удовлетворяющие не всем 4 критериям.
Результаты анализа носят рекомендательный характер, то есть могут служить ориентиром для принятия решения о включении должностей в так называемый «ротируемый» перечень, нежели прямым указанием, так как фактическое решение требует наличия информации, доступной только руководителям конкретных подразделений, имеющим достаточный опыт кадровой работы в правоохранительных органах16.
Полученные результаты показывают, что возможности распространения ротации на должности правоохранительной службы существенно ограничены, вследствие отсутствия значимого потенциального антикоррупционного эффекта по сравнению с потенциальными потерями профессионализма или повышения потенциального риска возникновения коррупции. Последнее условие приобретает особую значимость именно для правоохранительной службы вследствие особенно интенсивного и распространенного характера составляющей общей коррупциогенности – доступа к сведениям, составляющим государственную тайну – данный фактор приобретает первостепенную важность при составлении практического перечня должностей для внедрения механизма ротации в правоохранительных органах.
Учитывая необходимость принятия самостоятельных решений по каждому правоохранительному органу отдельно, тем не менее, возможна выработка общей рекомендации: внедрение ротации может быть целесообразным в отношении руководителей территориальных органов или местных отделений правоохранительных органов. Данная рекомендация позволяет в перспективе реализовать ротацию служащих, во-первых, во всех правоохранительных органах, во-вторых, между ними.
^
1.1.6 Определение и научное обоснование периодичности ротации служащих правоохранительных органов, занимающих коррупциогенные должности
Периодичность является одной из неотъемлемых характеристик ротации, отличающих ее от простого перевода или перемещения. Если плановая ротация подразумевает перемещение (перевод) с заранее определенным и установленным периодом, то внеплановая ротация может осуществляться по предложенным выше основаниям вне прямой зависимости от срока занимаемой должности, но, тем не менее, не чаще чем через определенный период времени.
Другими словами, для плановой ротации период представляет собой установленное заранее точное значение промежутка времени между перемещениями (переводами), а для внеплановой ротации – установленное заранее минимальное значение промежутка времени.
Обоснование периодичности ротации строится на принципе максимизации достижения целей ротации. Периодичность, при которой цели ротации достигаются в наибольшей степени, является оптимальной. Данный принцип является единым как для плановой, так и для внеплановой ротации.
Исходя из разработанных критериев ротации оптимальный период ротации достигается, когда
- во-первых, период занятия должности не позволяет сформировать устойчивые коррупционные связи или ожидаемая выгода от таких связей с учетом отведенного периода отсутствует или незначительна – данный критерий является первостепенным для определения периода плановой ротации,
- во-вторых, период занятия должности позволяет служащему в достаточной степени адаптироваться к условиям службы, а также условиям жизни, если ротация связана с необходимостью смены фактического места жительства правоохранительного служащего – данный критерий, предположительно, играет важную роль при осуществлении внеплановой ротации.
Если время, необходимое для формирования устойчивых коррупционных связей, меньше времени, необходимого для полноценной адаптации служащего, то ротации не является целесообразной.
Научное обоснование периодичности ротации имеет практическое воплощение с учетом существующей практики осуществления ротации и нормативно-правовых основ правоохранительной службы. Предлагаются следующие практические принципы установления периода ротации:
Во-первых, период ротации должностей, в отношении которых принято решение об осуществлении обязательной ротации, должен быть определен с учетом сроков выслуги в специальных званиях17, соответствующих этим должностям. Рекомендуемый период ротации определяется таким образом, что служащий, занимающий должность, в отношении которой осуществляется ротация, должен быть подвергнут ротации как минимум один раз в течение срока выслуги в специальном звании. В отношении служащих, находящихся в специальных званиях, сроки выслуги в которых не устанавливаются, рекомендуется установить максимальный период ротации 5 лет, что соответствует максимальному установленному сроку выслуги.
Во-вторых, период ротации, связанной с перемещением в другую местность, не должен быть менее одного года, с тем чтобы служащий имел возможности для служебной и бытовой адаптации. Ротация, осуществляемая в пределах местности может производиться чаще, например, два раза в год.
В-третьих, недопустима дискриминация в установлении периода плановой ротации для служащих в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального положения, возраста, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Должностное положение и, в случае перемещения в другую местность, место жительства составляют основу понятия ротации, а потому используются в качестве факторов определения периода.
Наконец, проект закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «служащий, непрерывно замещающий одну и ту же должность уполномоченного руководителя в течение шести лет, может быть по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации либо руководителя правоохранительного органа переведен на иную равнозначную должность правоохранительной службы, а в случае отсутствия такой должности правоохранительной службы – в другую местность». На наш взгляд, дословная формулировка нарушает права служащего в части перевода, так как предполагает возможность внепланового перемещения служащего без его согласия, и должна быть дополнена словами «в порядке плановой ротации».
По мнению разработчиков, ротация с периодом, определенным с учетом данных принципов, способна воспрепятствовать формированию устойчивых коррупционных связей только при условии, что такие связи еще не установлены. В противном случае применение ротации может только усугубить ситуацию за счет накопления и распространения общего коррупционного опыта. Исходя из этого, необходимо подчеркнуть, что ротация кадров в правоохранительной службе в качестве механизма противодействия коррупции должна осуществляться не отдельно, а в комплексе с другими системными преобразованиями, нацеленными на ее совершенствование.