В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора

Вид материала

Содержание

76 2. Українська держава (період гетьманства)

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 43

§ 1. *Першам Українська Народна Республіка: державний лад і прало

н

им Секретарям Української Народної Республіки». Водночас цей закон не підтвердив дію «всіх законів і постанов», які мали чинність на території УНР до 27 жовтня (тобто російського законодавства) і не були скасовані Універсалами, законами і постановами Центральної Ради й Генерального Секретаріату. Отже, розпочався процес формування власної правової системи.

У галузі державного будівництва найвагомішим з огляду на стратегічні завдання Центральної Ради став закон «Про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки» від 6 листопада 1917 р. Але війна відвунула вибори на другий план. Після повернення Центральної Ради до Києва досить активно обговорювалася пропозиція відмовитися від цієї ідеї, оскільки Центральна Рада вже частково зробила те, що належало до компетенції Установчих зборів. Нарешті, після тривалих дискусій 11 квітня 1918 р Мала Рада вирішила, що Установчі збори мають відкритися 12 травня.

Досить неоднозначно розвивалася діяльність Центральної Ради у сфері, умовно кажучи, «правового забезпечення економічної реформи». Тодішня ідеологія цих перетворень визначалася проголошеними III Універсалом гаслами «упорядкування праці робітництва», «доброго упорядкування виробництва», «рівномірного розподілення продуктів споживання». Відповідно Центральна Рада мала виробити правові підходи до реалізації своєї концепції «соціально орієнтованої» і «керованої» економіки, однак вона не досягла цієї мети, насамперед через політичні причини, хоча водночас ухвалила низку важливих актів.

На перший план вийшла проблема власної валюти — в умовах кризи грошового обігу. На початку січня Центральна Рада ввела в дію Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів УНР. Пізніше Центральна Рада ще раз повернулася до цих питань. 13 квітня 1918 р. на її розгляд було подано проект закону «Про випуск зобов'язань державного казначейства УНР на забезпечення грошових знаків у сумі 500 млн карбованців».

Деякі акти регламентували оподаткування. Зокрема, відповід-■о до закону від 9 грудня 1917 р. усі державні податки і прибутки, які на підставі чинних законів збиралися на території УНР, визнавалися «прибутками державного скарбу». 11 квітня 1918 р. було ухвалено закон «Про тимчасові розписки видатків на 1918 р.». Певні кроки зробила Центральна Рада й у галузі соціального законодавства, ухваливши, щоправда, з великим запізненням, закон «Про •-годинний робочий день», причому цей закон виходив за межі гі назви, оскільки визначав не тільки тривалість «робочого ча-

67

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр )

$ 1. 'Иериш* Українська Народна Республіка: державний лад і премо

су», а й регламентував умови наймання жінок і неповнолітніх, нічну працю, торкався «особливо шкідливих виробництв і робіт» та їм

Передбачалося також створення Головної Ради праці, на яку покладалася реалізація державної політики у цій галузі. А взагалі, цей закон став своєрідним прообразом українського кодексу законів про працн».

Центральна Рада у своїй правотворчій діяльності торкнулася багатьох інших галузей права — від кримінального (скасувавши 111 Універсалом смертну кару й видавши 19 листопада 1017 р. закон про амністію) до міжнародного (наприклад, 26 квітня Генеральне нисарство подало на її розгляд законопроект про приєднання до Всесвітнього поштового союзу).

Оцінюючи ж чинники, що негативно вплинули на законодавчу діяльність Центральної Ради, слід, звичайно, вказати на брак часу й професіоналізму. Проте найбільш відчутно на ній відбилися політичні й ідеологічні пристрасті Найхарактерніший приклад — проблема власності.

Як відомо, Центральна Рада, її лідери постійно декларували прагнення розбудувати Українську державу на соціалістичних засадах. М. Грушевський, зокрема, був рішучим противником самого поняття «святість прав власності». Особливе заперечення у нього викликала ідея власності на землю. Він навіть висловлював надію, що настане час, коли «власність на землю, торгівля землею» будуть вважатися явищем таким же ненормальним, як «власність на лю-дину-раба». III Універсал скасував право приватної власності на землю. Генеральний Секретаріат розповсюдив офіційне роз'яснення до Універсалу, яким підкреслив, що скасування прав власності на землю й перехід їх до трудящого народу слід розуміти так, що «право власності на ці землі переходить до народу Української Республіки, отже, від дня опублікування Універсалу колишнім власникам забороняється землю продавати, купувати, закладати, дарувати чи передавати будь-кому у власність іншим способом. Причому скасування власності, як і весь земельний лад на Україні, мають підтвердити й остаточно встановити Українські Установчі збори»¹. Відповідно до цього документа заборонялися самочинні захоплення земель й всі подібні «революційні» акції

Аналогічний принцип було покладено в основу і земельного законопроекту, ухваленого наприкінці січня 1918 р. Ним, зокрема, встановлювалося, що «землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадянам та добро-

вільно складеним товариствам». За свідченням В. Винниченка, «сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея «соціалізації землі» викликала обурення заможного селянства, «яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неї». У цих суперечностях Центральна Рада й зустріла свій останній день — 29 квітня 1918 р. Більше того, одночасно з конституцією, де взагалі нічого не сказано про власність, Центральна Рада нарешті ухвалює поправку до земельного закону, відповідно до якою ділянки розміром до ЗО десятин ні' підлягають «соціалізації». Проте це вже нічого не могло змінити.

Такі ж самі політичні чинники визначили й долю закону про національно-персональну автономію від 9 січня 1918 р., де йшлося про право національних меншин на «самостійне устроєння. національного життя в межах Української Народної Республіки».

Однак, незважаючи на зовнішню привабливість, цей закон викликав неоднозначну реакцію в тодішньому суспільстві. Як зауважує Д. Дорошенко, проблема полягала в тому, що серед усіх «запланованих» національних меншин тільки поляки прагнули організуватися на грунті захисту своїх національних інтересів. Найскладнішою виявилася ситуація з російськомовним населенням. Воно зовсім не хотіло визнавати себе в Україні «національною меншиною». У результаті, підсумовує Д. Дорошенко, закон про націо-нально-персональну автономію, яким так пишалися лідери Центральної Ради, вважаючи його зразком того, як треба будувати міжнаціональні відносини, в «дійсності, не викликав ніякого признання з боку тих, кого мав ущасливити, — з боку національних меншин...»¹.

Ще складнішою виявилася доля закону про громадянство від 2—4 березня 1018 р., згідно з яким громадянином УНР визнавався той, «хто народився на території України і зв'язаний з нею постійним перебуванням». Всі інші могли клопотатися про прийняття їх в українське громадянство. Однак таке право реально мали лише ті особи, які постійно прожили три роки на території республіки й ніколи не були помічені в «діяльності, спрямованій проти української державності».

12 березня 1918 р. Мала Рада затвердила закон про державну символіку. «Володимирів тризуб» став державним гербом УНР.

¹ 1917 піл на Киевщине — С. 300.

¹ Дорошенко Д. Історія України 1917. 192(1 У 2 ч. — Ужгород. 19.(2 — С. 270—271.

09

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917-1920 рр)

П

аралельно продовжувалася робота над проектом конституції УНР. Конституцію ухвалила Центральна Рада 29 квітня 1918 р., тобто в останній день її існування¹. Відповідно до Конституції «верховним органом влади УНР є Всенародні збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу в УНР і формують органи виконавчої і судової влади в УНР» (ст. 23). Вища виконавча влада належить «Раді Народних Міністрів» (ст. 24), а «вищим органом судовим с Генеральний Суд УНР» (ст. 25); місцеве самоврядування представлене «виборними Радами» й «Управами общин, волостей і земель», причому тільки їм «належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через призначених ними урядовців, не втручаючись у справи, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах вирішує Суд Української Народної Республіки» (ст. 26).

Одне з центральних місць у конституції посідають права людини: свобода слова, друку, совісті, «переміни місця перебування», недоторканність «домашнього вогнища», рівність усіх громадян незалежно від походження, віри, національності, майнового стану. Досить докладно Конституція визначала також законотворчу процедуру.

Необхідно зауважити, що за своєю Конституцією УНР мала стати «класичною» парламентською республікою. Водночас за деякими авторитетними свідченнями, зокрема Д. Дорошенка, Центральна Рада в свій останній день обрала М. Грушевського Президентом УНР. Однак достовірних архівних матеріалів не знайдено. Тому цей факт слід розглядати як одну з версій розвитку державотворчого процесу.

Втім, у той час дедалі необхіднішою ставала зміна усього державного механізму і переходу і переходу до її сильної моделі.

Повчальні уроки. Відповідь на це питання лежить у площині двох чинників — зовнішнього і внутрішнього.

Насамперед, це характерна для української історії проблема політичної орієнтації. Лідери Центральної Ради, зазначав В. Вин-ниченко, опинилися перед вибором: де шукати допомоги проти ворога нашого національного визволення (Росії)? Думка щодо цього не була однозначною: одна частина Центральної Ради вважала, що допомогу слід шукати в народі, йдучи назустріч вічним соціально-економічним прагненням його, щоб із гасла «Вільна Україна» зробити гасло «Вільна Україна без холопа і пана», щоб з'єднати всі прагнення в одне, щоб однобічне визволення розвинути у всебічне.

¹

Українська Центральна Рада. Документи і матеріали. — Т. 2. — С. 330—335. 70

§ 1. 'Перша- Українська Народна Республіка: державний лад і право

І

нша частина Центральної Ради не знайшла в собі ні сили, ні мужності, ні бажання прийняти це гасло, вона переважною більшістю голосів висловилась «за орієнтацію на зовнішні сили, за кликання на поміч проти більшовицької навали німецького війська»¹.

Вже 2 березня 1918 р. українські і німецькі війська вступили до Києва. Центральна Рада повернулася, але якою ціною? Пояснюючи причину приходу на Україну німецької армії та її статус, М. Грушевський наголосив, що вона «залишатиметься рівно стільки, скільки це буде потрібно для визволення України». У житті — не так сталося, як гадалося. Центральні і місцеві органи УНР потонули у нескінченних заявах і скаргах на безчинства гостей, які почували себе не «приятелями», а повноправними хазяями.

Інакше не можна розцінити, наприклад, накази головнокомандувача німецьких військ генерал-фельдмаршала фон Ейхгорна про впровадження в Україні законів воєнного часу, смертної кари, німецьких польових судів й німецького судочинства.

Результати такої «дружби» показали себе дуже швидко. «Будучи в гущі народу, — писав В. Винничекко, — я на свої очі бачив, що дала нашій нації «орієнтація на зовнішні сили».

Що ж стосується внутрішнього чинника, то тут спостерігається універсальна закономірність, якою є вічна прірва між задумом і його втіленням у життя, що виявилася у нерішучих спробах Центральної Ради реалізувати намічену соціально-економічну програму. Фатальну роль відіграла й нездатність Центральної Ради налагодити ефективний державний механізм.

Однак була ще одна причина. Ще на початку діяльності Центральної Ради М. Грушевський запропонував визнати «всякі прояви українського шовінізму, виключності, нетолеранції супроти інших народностей національним злочинством»². Він щиро прагнув національного миру й злагоди, однак, зіткнувшись з цілком злободенною дилемою — пріоритет прав нації чи прав людини, все ж таки обирає перше. На жаль, М. Грушевський та його соратники не змогли знайти оптимального рішення, і це, врешті-решт, визначило і їхню особисту долю, і долю української державності.

•

винничекко В, Заповіт борцям за визволення. — К, 1991. — С. 15. ^: Грушевський М. Вільна Україна. — К., 1917. — С 12

71

І'ояділ 2 Українська національна держашність (листопад 1917—1920 рр.)

2. Українська держава (період гетьманства)

2. Українська держава (період гетьманства)

Києві 29 квітня 1918 р. відбувся хліборобський з'їзд, організований за ініціативою Союзу земельних власників, на якому генерала Павла Скоропадського було обрано гетьманом України. У ніч з 29 на ЗО квітня його прибічники захопили усі держанні інституції й найважливіші об'єкти. Вони опиралися на підтримку військ, які фактично окупували Україну.

Свою діяльність Скоропадський розпочав а відмови від соціальної політики Центральної Ради й обіцянок повернути життя «в нормальне річище». У концентрованому вигляді все це було викладено в «Грамоті до всього українського народу» від 29 квітня 1918 р.

Взявши на себе «за проханням трудящих» владу, гетьман проголосив своєю метою «добро і користь для усіх нас дорогої України». Серед основних заходів, що пропонувалися П. Скоропадським, були такі: «Права приватної власності як фундамент культури і цивілізації поновлюються повною мірою. І всі розпорядження колишнього Українського уряду, а також тимчасового російського уряду скасовуються і анулюються... Поряд 3 тим будуть вжиті заходи по вилученню у крупних землевласників земель за їх дійсною вартістю для наділення земельними ділянками малоземельних селян. Водночас будуть твердо забезпечені права робітничого класу. Особлива увага буде звернена на покращання правового становища та умов праці залізничників, які у винятково важких умовах ні на мить не кидали свою відповідальну роботу. На економічному фінансовому полі поновлюються повна свобода торгівлі і відкривається широкий простір приватному підприємництву та ініціативі»¹.

Як відомо, плани П. Скоропадського залишилися нереалізованими, а його особистість й досі викликає гарячі дискусії. Однак всупереч усій неоднозначності оцінок як тодішніх, так і сучасних дослідників, діяльність П. Скоропадського заслуговує пильної уваги саме з погляду його внеску у розбудову української держави.

Організація державної влади. В. Винниченко зазначає, що деякі політичні сили .іапропонували розглядати гетьмана як «тим-

¹

Конституційні акти України 1917—1920 рр. Невідомі конституції України — К, 1992. — С. 101.

часового президента» України¹. Проте було б перебільшенням ставити знак рівності між президентством (тим більше, що цей термін тоді не набув загального визнання) і гетьманством. Режим Скоропадського можна розглядати лише як перший крок на шляху переходу від парламентської до більш ефективної моделі організації влади.

Як зазначав сам П. Скоропадський у своїх «Спогадах», спочатку він «не думав про поновлення в Україні гетьманства», а тільки про дуже коротку диктатуру на час, поки вдасться сформувати іншу розсудливішу владу». «Політичну реформу, — писав П. Скоропадський, — я уявляв собі так: ні диктатура вищого класу, ні диктатура пролетаріату, а рівна участь усіх класів у політичному житті краю»².

Декларована Скоропадським ідея сильної влади заради політичних і соціальних реформ втілилась у затверджених ним 29 квітня 1918 р. «Законах про тимчасовий державний устрій України». Так, виключно гетьману належала «влада управи» в усій Українській державі, він призначав «отамана Ради Міністрів» і за його поданням затверджував «Кабінет у повнім його складі». Так само він і «скасовував» його. Гетьман був також «найвищим керівничим всіх зносин української держави з закордонними державами» і «верховним воєводою української армії і флоту», здійснював помилування³.

Крім того, гетьман уособлював не тільки виконавчу, а й законодавчу владу, адже саме він «затверджував закони і без його санкції ніякий закон не міг мати сили». Парламент же «Законами про тимчасовий державний устрій України» не передбачався. Однак не слід робити поспішних висновків: як Центральна Рада зберігала свої повноваження до скликання Всеукраїнських Установчих зборів, так і гетьман виконував свої функції в обсязі, окресленому цим актом, тільки тимчасово — «до обрання Сейму і початку його діяльності». Про необхідність скликання «Державного Сейму» зазначалося також у гетьманській грамоті від 29 квітня 1918 р. Через кілька місяців було оприлюднено листа Скоропадського голові Ради Міністрів, в якому він, вказуючи на завершення «першого періоду будування Української держави», наголошував на тому, «що настав вже час приступити до вироблення закону, який має заверши-

¹

Винниченко В Відродження нації — Ч. 3. — С 35. ^: Скоропадський П. Спомини — К. 1992. — С. 84. 98.

ититуїимні акти України — 1917—1920 рр. — С. 102.

72

73

Ролдхл 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

§ 2. Українська держава (період

)

ти нашу планомірну працю по будуванню державності, а саме до вироблення закону про вибори до Державного Сейму»¹.

Нелегітимний шлях, яким гетьман прийшов до влади, і загострення ситуації в країні поставили його перед проблемою забезпечення керівництва державою в разі непередбачених обставин. Все це зумовило появу 1 серпня 1918 р. «Тимчасового закону про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України». У зазначених випадках влада переходила до Колеги Верховних правителів держави. Ця Колегія мала складатися з трьох осіб: «одного правителя заздалегідь визначає сам пан Гетьман, одного вибирає Державний Сенат і одного вибирає Рада Міністрів». Зауважимо, що механізм, визначений цим законом, було використано лише одного разу під час державного візиту гетьмана до Берліну на початку вересня 1918 р. Тоді Колегію очолив голова Ради Міністрів Ф. Лизогуб.

Що стосується Ради Міністрів, то на неї покладалися «напрямок і об'єднання праці окремих секцій» (тобто відомств) за «прикметами як законодавства, так і найвищої державної управи». Раду Міністрів очолював Отаман-Міністр, а «керування» її справами покладалось на Генерального Секретаря і «підлеглу йому державну Генеральну Канцелярію». Щоправда, через деякий час Отаман-Міністр став називатися традиційно — головою Ради Міністрів, а Генеральний Секретар — державним секретарем.

25 травня 1918 р. гетьман затвердив «Положення про Малу Раду Міністрів», яка формувалася з товаришів або, сучасною мовою, заступників міністрів, і розглядала, зокрема, «ті законодавчі та адміністративні пропозиції окремих міністрів, які в силу їх нескладності не вимагали взаємного узгодження відомств у письмовій формі», «проекти штатів і кошторису окремих міністерств» та ін. Порівняно з добою Центральної Ради система центральних органів Української держави не зазнала суттєвих змін.

У складі гетьманського уряду, затвердженого на початку травня, були міністри внутрішніх справ, фінансів, торгівлі й промисловості, земельних справ, судових справ, іноземних справ, військовий міністр, генеральний контролер. Водночас з'являються й нові інституції — міністерство народного здоров'я і міністерство сповідань, яке займалося релігійними проблемами.

Удосконалювалася і внутрішня структура самих міністерств, які здебільшого поділялися на департаменти. Деякі управління

¹

Дорошенко Д. Історія України. — Ч. 2 — С. 399—400, 416 74

функціонували у складі міністерств як цілком самостійні органи, зокрема при міністерстві юстиції — «Головне управління місцями ув'язнення». Однак найпоказовішою у цьому плані можна вважати реорганізацію міністерства народної освіти, перейменованого законом від 21 червня 1918 р. у міністерство народної освіти та мистецтв. У ньому було створено Головне управління мистецтв і національної культури з власним бюджетом.

Слід звернути увагу на розвиток у період гетьманства інституту державної служби. До речі, після перевороту було звільнено лише призначених Центральною Радою міністрів та їхніх заступників. Решта чиновників лишалася на своїх посадах. Всі, хто перебував на державній службі або планували поступити на неї, мали скласти «урочисту обітницю» на вірність Українській державі.

Проблеми місцевої адміністрації. На відміну від системи центральних органів Української держави формування місцевої влади відбувалося в складних умовах. Насамперед слід зауважити, що «Закони про тимчасовий державний устрій України» практично не зачіпали цих проблем. Лише в гетьманській «Грамоті до всього українського народу» від 29 квітня 1918 р. повідомлялося, що разом з Центральною Радою розпускаються й всі земельні комітети. Щоправда, це давало певні підстави передбачати, що така ж сама доля спіткає й сформовані в УНР місцеві органи. Так воно й сталося.

Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад, їх замінили так звані «старости», які й очолили місцеві адміністрації. 18 травня було видано також закон про Державну варту — так за часів гетьманщини почала називатися міліція. Вона підпорядковувалася безпосередньо старостам: на рівні губернії функціонував «помічник-інспектор Державної варти», на рівні повіту — «начальник повітової Державної варти». На перший погляд, ця подія не мала принципового значення, однак насправді вона красномовно свідчила, що нова влада, взявши на озброєння повчальний досвід своєї попередниці — Центральної Ради, прагнула йти шляхом створення «сильної» місцевої адміністрації

За своїм статусом губернські старости майже повністю відповідали російським губернаторам, та й загалом система місцевої влади поступово наближалась до колишньої російської моделі.

Ці аналогії особливо посилилися після того, як за прикладом колишнього російського градоначальства законом від 1 серпня 1918 р. у Києві було сформовано Управління столичного Отамана. Така ж сама інституція, тільки під назвою «Управління міського Отамана», діяла й в Одесі.

75

Розділ 2. Українська кицшіиьіі.ни державність (листопад 1917—1920 рр.)

У

же під самий кінець існування Української держави — ЗО листопада 1918 р. — було видано закон «Про зміну, доповнення та скасування діючих узаконень про полосні, поштові і губерніальні установи по управлінню сільськими місцевостями», яким поновлювався інститут колишніх «земських начальників» і утворювалися повітові та губернські ради в сільських справах.

Системою місцевої адміністрації, як і в УНР, «завідувало» міністерство внутрішніх справ. Визначаючи основні засади його політики, тодішній державний секретар Кістякобський заявив, що перед міністерством внутрішніх справ стоїть важке зандання впорядкування місцевого життя. У виступі Кістяковського чітко проступає проблема, що ускладнювала ситуацію в Українській державі впродовж її недовгого існування: хронічний конфлікт між місцевою адміністрацією та органами місцевого самоврядування.

Проблема полягала в тому, що українські політичні партії, більшість з яких сповідувала соціалізм, вороже ставилися до гетьмана. В. Винниченко, зокрема, назвав політичний режим гетьманської держави «чорносотенно-буржуазною вакханалією». Такої самої думки були й чимало його соратників. Крім того, в особі гетьмана вони вбачали противника українства, незважаючи на його численні заяви про «національно-український характер» нової держави. Органи місцевого самоврядування також ставилися до гетьмана неприязно. Враховуючи це, б травня 1918 р. міністр внутрішніх справ Ф. Лизогуб заборонив з'їзд представників міст, що мав відбутися у Києві 9 травня. А деякі органи місцевого самоврядування, наприклад Катеринославська та Одеська міські думи, взагалі були розпущені.

Оскільки ці явища набували повсюдного характеру, 7 червня 1918 р. Ф. Лизогуб розіслав губернським і повітовим старостам телеграми, відповідно до яких «надзвичайні заходи» щодо органів місцевого самоврядування могли застосовуватися тільки у «виняткових випадках». Втім, це не завадило схвалити 29 червня закон про надання губернським старостам права розпускати волосні земські збори та управи. Причому підставою для такого рішення могли стати «шкідливе для місцевого господарства ведення справ» або «зловмисний характер постанови Зборів».

Гетьманська адміністрація активно намагалася сформувати «своє» самоврядування, оскільки добре усвідомлювала руйнівні наслідки подальшого протистояння. Програма дій у цій сфері була викладена у Заяві або Декларації, гетьманського Кабінету від 10 травня 1918 р.

Содержание

Blog

В. Я. Тація Доктора юридичних наук, професора

Содержание

Содержание