Введение
| Вид материала | Доклад |
- Джон Р. Хикс. "Стоимость и капитал", 4314.44kb.
- Введение глава психологизм как особенность характерологии в рассказах Всеволода Иванова, 12.47kb.
- Лабунец Ольга Юрьевна мытищи 2009 г. Оглавление Введение 3 Использование видеофильмов, 263.17kb.
- Анализ и планирование трудовых показателей Аудит и контроллинг персонала Введение, 12.45kb.
- Программа курса. План семинарских занятий Методические рекомендации Новосибирск 1999, 340.75kb.
- Учебной дисциплины (модуля) Наименование дисциплины (модуля) Введение в спецфилологию:, 83.08kb.
- 1. Целеполагание в процессе менеджмента Введение, 49.78kb.
- Пояснительная записка. Особенностью курса «Введение в языкознание» является высокая, 305.75kb.
- Курносов Владимир Анатольевич Волжск 2007 Оглавление Введение 3-5 Глава I. Юродство, 355.39kb.
- Целевые программы и непрограммная деятельность Распределение расходов по целям, задачам, 396.48kb.
Доклад о состоянии с правами человека
в Нижегородской области в 2004 году
ВВЕДЕНИЕ
Составитель доклада
В работе над докладом приняли участие:
Н.А. Таганкина, – координатор проекта, С.М. Шимоволос.
Правозащитные организации, предоставившие сведения для доклада:
- Нижегородское общество прав человека
- Нижегородское областное общественное учреждение «Экологический центр «Дронт»;
- Нижегородский областной Комитет солдатских матерей (НОКСМ);
- Центр помощи мигрантам;
- Центр межэтнического взаимодействия «Диалог»;
- НОПОО «Защита» (г. Кстово).
Использована информация Агентства социальной информации Волго-Вятка и нижегородских СМИ.
^ Характеристика субъекта Российской Федерации:
В состав Нижегородской области входит 49 районов. Областной центр – город Нижний Новгород.
Законодательным органом Нижегородской области является Законодательное собрание (ОЗС). Численность Законодательного собрания - 45 депутатов. Возглавляет Законодательное собрание председатель – Люлин Евгений Борисович.
^ Высшим исполнительным органом государственной власти в Нижегородской области является Правительство Нижегородской области, руководитель – губернатор Ходырев Геннадий Максимович.
^ Верховной судебной властью Нижегородской области является Нижегородский областной суд, председатель суда – Воробьев Валерий Николаевич, и Арбитражный суд Нижегородской области, председатель – Баландин Борис Александрович. На территории области (в г. Н. Новгороде) располагается Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа, председатель – Грошева Галина Ивановна.
На территории Нижегородской области действует Комиссия по вопросам помилования в составе 14 человек1. Председатель комиссии Пугин Николай Андреевич, председатель Совета директоров ОАО «ГАЗ».
В Нижегородской области проживает 3,5 миллиона человек (в областном центре г. Н. Новгороде – около 1,4 миллиона человек)2.
Ниже в таблице представлены основные показатели социально-экономического развития Нижегородской области за январь-сентябрь 2004 г.3
| Показатели | Единицы измерения | 2004 год | Справочно: 2003 год | Отчетный период |
| Поступление налоговых платежей и других доходов в бюджеты всех уровней по оперативным данным налоговой инспекции Нижегородской области | млн. рублей | 35092,1 | 31169,2 | по состоянию на 1 октября 2004 г. |
| Индекс потребительских цен4 на все товары и платные услуги | в процентах | 109,5 | 112,5 | сентябрь к декабрю предыдущего года |
| Стоимость минимального набора продуктов питания, входящих в потребительскую корзину5 (для мужчины трудоспособного возраста) | в рублях | 1075,53 | 979,37 | сентябрь |
| Номинальные среднедушевые денежные доходы в среднем за месяц6 | в рублях | 4476,9 | 3693,0 | январь-сентябрь |
| Реальные располагаемые денежные доходы населения7 | в процентах к соответствующему периоду предыдущего года | 104,4 | 102,5 | январь-сентябрь |
| Средняя начисленная заработная плата8 по крупным и средним предприятиям (без учета выплат социального характера), в среднем за месяц | рублей | 5561,9 | 4271,8 | январь-сентябрь |
| Просроченная задолженность по заработной плате9 - всего, по данным организаций, сообщающих сведения о задолженности по зарплате | млн. рублей | 394,9 | 427,1 | по состоянию на 1 октября. |
| Просроченная задолженность по заработной плате из-за отсутствия финансирования из бюджетов всех уровней | тыс. рублей | 73884 | 53426 | по состоянию на 1 октября |
| Численность граждан, получивших статус безработного10 | тыс. человек | 13,9 | 13,4 | по состоянию на конец сентября |
| Уровень официально зарегистрированной безработицы11 | в процентах к экономически активному населению | 0,75 | 0,73 | по состоянию на 1 октября |
| Напряженность на рынке груда | человек на 1 вакантное место | 0,7 | 0,6 | по состоянию на конец сентября |
| Коэффициент рождаемости | промилле | 9,3 | 9,0 | январь-сентябрь сентябрьноябрь |
| Коэффициент смертности | промилле | 19,8 | 19,7 | январь-сентябрь |
| Коэффициент естественной убыли населения12 | промилле | 10,6 | 10,7 | январь-сентябрь |
| Сальдо миграции | человек | 1478 | 1653 | январь-сентябрь |
| Уровень преступности (число зарегистрированных13 преступлений в расчете на 10 тысяч человек населения) | единиц | 154 | 132 | январь-сентябрь |
| Раскрываемость преступлений | в процентах | 47,7 | 45,2 | январь-сентябрь |
| Количество зарегистрированных ВИЧ-инфицированных | человек | 300 | 336 | январь-сентябрь |
Величина прожиточного минимума по Нижегородской области за III квартал 2004 г. в расчете на душу населения составила 2300 (2003 г. -2085) рублей, для трудоспособного населения – 2520 (2003 г. -2287) рублей, пенсионеров – 1747 (2003 г. -1555) рублей, детей -2357 (2003 г. -2164) рубля14.
С 1 июля 204 г. на территории России стали недействительны паспорта старого образца. По сведениям начальника отделения информации и общественных связей ГУВД области А. Горбатова в Нижегородской области не обменяли паспорта советского образца 973 человека.
473 человека отказались от обмена, объяснив это своими религиозными убеждениями. В основном, уклонились от обмена паспортов представители нетрадиционных религиозных конфессий. Кроме того, 148 человек не обменяли паспорт, так как проживают за границей, будучи зарегистрированными в Нижегородской области. Без объяснения причин от обмена уклонились 138 человек, преимущественно, «из социально-запущенной категории населения, например, бомжи». 61 человек не обменяли паспорта, так как находятся в лечебных учреждениях, и 42 нижегородца отказались от обмена, сославшись на преклонный возраст. «У этой категории граждан», отметил А. Горбатов, «возникнут сложности с получением пенсий».
Теперь при обмене паспорта нижегородцы должны будут заплатить штраф в размере 100 рублей15.
^ Общая характеристика ситуации с правами человека
Значительных улучшений общей ситуации с соблюдением прав и свобод человека в регионе за 2004 г. по сравнению с прошлым годом не произошло.
Как отмечалось в докладе за 2003 г., Законодательное собрание Нижегородской области приняло в конце декабря 2003 г. Закон области «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области». В период до 1 июля 2004 г. должна была пройти процедура назначения Законодательным собранием области Уполномоченного и со второго полугодия 2004 г. институт Уполномоченного по правам человека должен был начать свою деятельность. Фактически же в 2004 г. этого не произошло. Уполномоченный по правам человека приступил к работе только 1 февраля 2005 г.
В остальном никаких значимых изменений в области развития институтов защиты прав человека в регионе не произошло. Как и в 2003 г., в течение прошедшего бездействовал такой орган как Комиссия по правам человека при Губернаторе Нижегородской области.
По-прежнему в регионе, а особенно в областном центре Нижнем Новгороде ущемляются права собственников домовладений, не исполняется законодательство в области охраны памятников, градостроительной деятельности и регулирования земельных отношений. За 2004 г. снесены три дома, относящихся к категории охраняемых: на ул. Варварской дом 31, на ул. Студеной дома 1 и 3. Снесены целые кварталы в центре города в границах улиц Славянской, Короленко, Студеной, Новой, Тверской, Белинского, Горького, Решетниковской, Воровского, Костина. Пострадал квартал между улицами Минина и Верхнее-Волжской набережной, рядом с гостиницей «Октябрьская» (бывшая земская больница). Под угрозой находится историческая архитектурная среда в окружении нижегородских музеев. Министерство культуры дает разрешение на перенос здания Музея нижегородской интеллигенции, чтобы освободить под строительство площадку в границах улиц Горького, Решетниковской, переулка Гранитного, которая обладает всеми достоинствами для признания ее культурной заповедной территорией. Здесь сохранился целый квартал деревянной застройки второй половины XIX века. Также под вопросом судьба Арестантских рот (памятник первой повинны XIX века), соседствующих с Музеем-квартирой А.М. Горького и составляющих с ним комплексное восприятие исторической среды. Теряя все это, мы теряем свою национальную культурную идентичность16.
По-прежнему имеют место нарушения прав человека со стороны сотрудников правоохранительных органов. Имели место в 2004 г. и случаи не регистрации заявлений и сообщений, незаконного отказа в возбуждении уголовного дела и фальсификации материалов проверки органами внутренних дел.
Эффективность по расследованию дел, связанных с пытками и жестоким обращением остается по-прежнему невысокой. На практике из десяти обращений граждан, только одно доходит до суда. Тем не менее, число таких дел продолжает расти. В 2004 г. к уголовной ответственности (по различным преступлениям сотрудников правоохранительных органов) привлечено 56 человек, что на 14% больше чем в прошлом году.17
В Европейский суд по правам человека в 2004 г. направлена очередная жалоба от нижегородцев: несовершеннолетнего подростка и его сестры на нарушение сотрудниками милиции и прокуратуры права пострадавшего на эффективное средство правовой защиты в государственном органе.
В 2004 г. нижегородцу Александру Долгашеву, жестоко избитому майором милиции, удалось добиться, чтобы Российская Федерация в лице Министерства финансов возместила ему моральный вред. И, хотя, с нашей точки зрения, его размер не адекватен степени физических и нравственных страданий, причиненных потерпевшему должностным лицом, тем не менее, представляется, что указанное решение имеет прецедентное значение.
При наличии случаев применения физического и психологического насилия к осужденным в колониях Нижегородской области, в 2004 г. продолжилась тенденция к снижению числа жалоб заключенных в правозащитные организации.
По-прежнему, значительное число обращений в правозащитные организации области связано с жалобами на несправедливость вынесенных судебных решений, как по уголовным, так и по гражданским делам.
Право на справедливое судебное разбирательство включает в себя не только вынесение справедливого решения, но и исполнение этого решения. Существует еще одна проблема: даже если решение суда вынесено в защиту прав человека, оно нередко длительное время не исполняется либо по причине неудовлетворительной работы судебных приставов, либо из-за несовершенства законодательства, а иногда не исполняется вовсе. По сведениям ГУ МЮ РФ по Нижегородской области только 80% решений суда исполняются.
Нередки случаи волокиты при рассмотрении дел в судах, выражающиеся в неоправданном затягивании сроков рассмотрения дела или несвоевременном оформлении процессуальных документов. Есть случаи отказа судей в приеме исковых заявлений по формальным причинам без вынесения соответствующих определений.
По информации председателя квалификационной коллегии судей Нижегородской области А.А. Щербаковой за два года деятельности коллеги было получено от граждан 970 жалоб на судей, к дисциплинарной ответственности привлечены 12 судей, в т.ч. в отношении одного судьи вынесено решение о досрочном прекращении его полномочий, 2-м действующим судьям было отказано в рекомендации для назначения на должность судьи на пожизненный срок.
В 2004 г., несмотря на введение квоты на трудовую миграцию, число прибывающих в область рабочих мигрантов возросло. По сведениям НОО «Новый дом» число таких мигрантов превышает квоту региона в 3 раза. Основные проблемы трудовых мигрантов остались неизменными – отсутствие социальной и правовой защиты, кабальная зависимость от работодателя и постоянная опасность административных санкций.
Остается актуальной проблема легализации тех мигрантов, кто продолжительное время проживал на территории области. Усложнение в 2003 г. порядка получения гражданства и введение административных санкций, оказало влияние и на ужесточении практики обращения с мигрантами. С начала 2004 г. в Нижегородской области стали широко применяться административные санкции выдворения из страны. В результате имеют быть место случаи насильного разлучения семей при выдворения лиц без гражданства, длительное время вместе с семьей проживающих на территории Нижегородской области. Такого рода решения приводят к нарушениям прав человека на защиту семьи, предусмотренные нормой ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В части обеспечения государством права на справедливую оплату труда и достойный уровень жизни в 2004 г. также значительных изменений не произошло. По-прежнему, приходится констатировать, что государство неготово и неспособно к этому.
Величина прожиточного минимума по области за 3 квартал 2004 г. для трудоспособного населения составила 2520 рублей. Средняя начисленная заработная плата по крупным и средним предприятиям Нижегородской области (без учета выплат социального характера), в среднем за месяц сложилась в размере 5561 рубль 90 коп. Если оценивать покупательную способность (ПС) средней начисленной заработной платы, то она составляет в 3 квартале 2004 г. для работающего населения 2,2 (по состоянию на 4 кв. 2003 г. - 1,97). Это означает, что в среднем все работающее население области за этот год стало чуть более обеспеченным, хотя сельское население области, в большинстве своем, по-прежнему, относится к низкообеспеченной категории (уровень низкой обеспеченности при ПС меньше 2). Так, например, в Сосновском районе Нижегородской области уровень заработной платы отстает от средней пенсии более чем на 21%. Ежегодно в районе происходит сокращение численности населения: рождаемость уменьшается, смертность растет. Жилой фонд на 80% находится в аварийном состоянии18.
По-прежнему заработная плата бюджетных работников, особенно, учителей и врачей остается одной из самых низких в области. Средняя зарплата врачей 3500 рублей, причем все они работают на полторы, или две ставки. Учителю, чтобы заработать четыре тысячи в месяц, а это максимум, необходимо работать на двух ставках19. Соотнеся их среднюю заработную плату с величиной прожиточного минимума для трудоспособного населения (2520 руб.), можно сделать вывод о том, что покупательная способность ее колеблется в интервале от 1 до 1,6, т.е. в среднем все учителя и врачи относятся к низкооплачиваемой категории населения.
20 октября 2004 г. нижегородские бюджетники поддержали Всероссийскую забастовку. На площади Минина и Пожарского в центре г. Н. Новгорода собрались на митинг более пяти тысяч человек. Всего же забастовку поддержали более 1500 школ и детских садов, т.е. почти 43 тысячи педагогов Нижегородской области и 54 учреждения здравоохранения, в основном, работники поликлиник. Бюджетники требовали от правительства в 1,5 раза увеличить заработную плату в 2004 г. и в 2 раза в следующем20.
По данным на 1 июня 2004 г. задолженность по зарплате на предприятиях и организациях Нижегородской области составила 384 млн. рублей. В целом за 2004 г. число предприятий, задолжавших выплату заработной платы свои работникам, снизилось в два раза21. Прокуратурой направлено в суды около 2,5 тыс. заявлений о взыскании задолженности по заработной плате на общую сумму 12 млн. рублей, удовлетворено 1 тыс. заявлений. По фактам невыплаты заработной платы прокуратурой в 2004 г. возбуждено 20 уголовных дел, 10 – направлены в суд, 1 дело закончилось для руководителя предприятия лишением свободы.22 К административной ответственности за нарушение трудовых прав граждан в сфере оплаты труда было привлечено 286 работодателей. Кроме того, 13 руководителей предприятий дисквалифицированы за повторные нарушения трудовых прав граждан23.
Так же, как и в прошлом году, в 2004 г. денег, выделяемых из областного бюджета на реализацию льгот по законам «О ветеранах» и «Об инвалидах», в Н. Новгороде не хватало, чтобы погасить затраты организаций, предоставляющих льготы населению. Так, по закону «О ветеранах» финансирование было на 67%, а по закону «Об инвалидах» - на 78%. В итоге Нижний Новгород задолжал организациям, предоставляющим льготы более 500 миллионов рублей. Из них 97% приходится на долги перед предприятиями ЖКХ24.
В качестве позитивного явления в области образования можно отметить открытие в 2004 г. в сельский районах 7-ми новых средних учебных заведений. В 552 школах в 2004 г. появились компьютерные классы, в 123 школах Нижнего Новгорода установлены новые пожарные сигнализации. Израсходовано 20 млн. рублей на ремонт школ, 15 млн. рублей – на покупку учебников. Однако, для обеспечения книгами всех учеников нужно было 120 млн. рублей25.
Особых изменений в области медицинского обслуживания в 2004 г. не произошло. Бесплатная медицинская помощь населению области предоставлялась в рамках «Программы государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи на 2004 год»26.
Несмотря на принимаемые правительством области меры, обеспечение бесплатными и льготными лекарствами льготных категорий граждан оставалось в течение всего года острой проблемой.
По-прежнему, были случаи, когда сотрудники учреждений исполнения наказания Нижегородской области (аттестованные), у которых отсутствуют полисы, испытывали трудности с получением медицинской помощи по месту жительства (например, сотрудники воспитательной колонии г. Ардатова).
Право населения на экологическую безопасность в Нижегородской области соблюдается также не в полной мере. Основными нарушителями экологического законодательства, как правило, являются хозяйствующие субъекты. Природоохранные органы, органы санитарно-эпидемиологического надзора также нередко оказываются в числе нарушителей.
Ненадлежащее соблюдение жилищного законодательства ведет к ухудшению качества среды обитания граждан. Распространенной формой нарушения законодательства в этой сфере является принятие градостроительных решений без проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ).
Также как и в прошлом году, в 2004 г. сохранилась политика органов региональной и местной власти в части неинформирования населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, что приводит к ограничению возможности участия общественности в принятии экологически значимых решений.
Нижегородская область считалась в последние годы одним из наиболее благополучных в плане толерантности регионов России. В 2004 г., по данным преступлений на почве национальной нетерпимости область вышла в пятерку наиболее неблагополучных регионов. Так, в период с августа 2003 г. по август 2004 г. нам известно, по крайней мере, о 13 случаях осквернения культовых сооружений (синагоги, мечети и кришнаитского храма); 8 случаях нападения на иностранных студентов; 3 случаях нападения на представителей национальных общин.27 Большинство пострадавших не обращаются в милицию, опасаясь дальнейшего преследования.
В качестве позитивного факта следует отметить инициативу Законодательного Собрания Нижегородской области в части развития взаимодействия с национальными общественными объединениями Нижегородской области. Так, в 2004 г. принято Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области «Об общественном совете по национально-культурным вопросам при Законодательном Собрании Нижегородской области»28, которым утверждено Положение о совете. Общественный совет является совещательным органом Собрания.
В течение прошедшего года в средствах массовой информации Нижегородской области допускались к публикации материалы, содержащие явно дискриминационный характер. Большую роль в контроле за подобными материалами приобрел Совет по информационным спором в Нижегородской области, на заседании которого разбираются такого рода публикации.
За 2004 г. правозащитными организациями г. Н. Новгорода было получено более 170 обращений заключенных из мест лишения свободы. Большая часть из них была связана с обжалованием приговора суда. В 28 % обращений содержались жалобы на неправомерные действия и решения администрации исправительных учреждений и других органов власти. Значительная часть жалоб была связана с несвоевременным и односторонним рассмотрением судом заявлений по пересмотру приговоров из-за внесения в декабре 2003 г. в УК РФ изменений. Число жалоб на неспровоцированное избиение и применение спецсредств в местах лишения свободы значительно сократилось.
Следует отметить, что в Нижнем Новгороде успешно продолжают развиваться инициативы по профессиональной подготовке сотрудников УИН. В ГУИН МЮ РФ по Нижегородской области был создан межобластной тренинг-центр. В течении 2004 г. прошли ряд семинаров по обучению специалистов по профилактике ВИЧ/СПИДа в Уголовно-исполнительной системе. Внедрение программ профилактики ВИЧ/СПИДа, других социально-обусловленных заболеваний и реабилитации химических зависимых проводится в партнерстве с общественными организациями.29
По-прежнему, допускаются многочисленные случаи нарушений при призыве. Так, по сведениям НОКСМ в 2004 г. основными нарушениями были: не соблюдение права на освобождение от призыва по состоянию здоровья; намеренное занижение диагноза в медицинских учреждениях; игнорирование права на отсрочку от призыва по учебе. Многие из числа обратившихся по вопросу самовольного оставления воинской части покинули ее по причине издевательств, избиений и вымогательства.
Самая большая проблема и наибольшее количество обращений в НОКСМ связано с жалобами на нежелание врачей-специалистов в РВК принимать во внимание имеющиеся у призывников заболевания и направлять на предусмотренное расписанием болезней обследование для объективного определения степени годности к военной службе. Только в период с 1 октября по 31 декабря 2004 года поступило 39 подобных обращений.
Одной из основных задач правозащитных организаций области является сбор, фиксирование и анализ основных нарушений прав человека, предание их гласности в целях привлечения внимания общественности и принятия мер со стороны властных государственных структур к их устранению. Подготовленный правозащитным сообществом Нижегородской области доклад о положении с правами человека в Нижегородской области за 2004 г. как раз и преследует указанные выше цели.
^ Общая характеристика нормативной базы
Областным Законодательным Собранием 26 августа 2004 г. по предложению областных санитарно-эпидемиологической службы и Центра по борьбе и профилактике СПИДа был принят закон Нижегородской области «О предупреждении распространения эпидемии ВИЧ-инфекции на территории Нижегородской области».
В период принятия закона одним из авторов доклада С.М. Шимоволосом было представлено заключение о его несоответствии целому ряду положений федерального законодательства и международного права.
В частности, в статье 9 закона введен порядок обязательного обследования некоторых категорий населения, не предусмотренных федеральным законом, к примеру «женщин, в том числе беременных». А также допускается обследование круга лиц, на основании лишь «отсутствия возражения». К примеру, «задержанных по подозрению в совершении правонарушения и совершивших правонарушение в области оборота наркотических средств и психотропных веществ, состоящих на учёте в правоохранительных органах».
Статья 11 закона фактически возлагает всю ответственность за возможность инфицирования на самих ВИЧ- инфицированных и отменяет принципы соблюдения медицинской тайны. Согласно закону, ВИЧ-инфицированные обязаны, при обращении за любой врачебной помощью, информировать медицинских работников о своем ВИЧ-статусе.
Особо неприемлемым является обязательство задержанных информировать о своем статусе сотрудников правоохранительным органов.
По мнению С. Шимоволоса, исполнение на практике этих норм повлечет массовое нарушение гражданских прав инфицированных граждан.
Закон, по своей концепции, является типичным образцом репрессивной медицины, основанной на контроле инфицированных, а не на распространении практики профилактики ВИЧ для населения области.
«Представляемая законом концепция по ВИЧ-безопасности, основанная на расширении обследования (тестирования на ВИЧ) противоречит общепринятым международным и национальным медицинским стандартам. В частности, в соответствии с программами Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ ООН), Руководящими принципами по ВИЧ/СПИДу ООН главным средством для ограничения распространения ВИЧ признаны средства профилактики и поощрение добровольности тестирования. Расширение тестирования признается мерой неэффективной, а в части принудительного обследования – чрезвычайно вредной».30
Закон был обжалован в прокуратуру Нижегородской области. В своем ответе прокуратура области со ссылкой на то, что «доводы обращения о несоответствии отдельных положений Закона федеральному законодательству несостоятельны», отказала в вынесении прокурорского протеста31.
9 января 2004 г. за N 3-З Законодательным Собранием Нижегородской области был принят Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области». Принятию закона предшествовали общественные слушания, проведенные по инициативе Нижегородской правозащитной ассоциации 10 декабря 2003 г. Некоторые поправок, предлагаемые представителями НПО. не получили одобрения. Они, в частности, касались вопросов повышения эффективности работы Уполномоченного и порядка его взаимодействия с правозащитными НПО.
В декабре 2004 г. правозащитником А.И.Светличным были обжалованы ряд положений закона. Нижегородский областной суд признал несоответствующим федеральному закону положение о необходимости юридического образования для кандидата на должность Уполномоченного и недопустимость изменения процедуры выборов в период утверждения кандидатуры на должность Уполномоченного. Заявление А.И. Светличного касалось постановления ОЗС от 18 ноября 2004 г. №1199-111 «О назначении Василия Ольнева на должность Уполномоченного по Правам человека в Нижегородской области».
По словам А.И. Светличного, сроки вступления на пост уполномоченного по правам человека были трижды нарушены. «На основании изложенного и в соответствии со статьями 45,46,55 Конституции РФ Светличный требует признать областной законопроект от 9 января 2004 года № 3-З «Об уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» о порядке назначения на должность, вступления в должность и освобождения от должности полномочного по правам человека, противоречащим Конституции РФ, Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 года №1 ФКЗ «Об уполномоченном про правам человека в РФ» и недействующим с момента его принятия».32
Далее авторы доклада сочли целесообразным привести результаты анализа институционального обеспечения деятельности представителей общественности в квалификационных коллегиях судей (ККС) субъектов Приволжского федерального округа (ПФО) (как на федеральном, так и на региональном уровнях), а также правоприменительной практики деятельности этого института33.
Около трех лет назад судебная реформа, начатая ещё в 1991 г., получила новый импульс. С принятием 14 марта 2002 г. Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в состав ККС были введены представители общественности. Это положение Закона подчёркивает роль и значимость ККС, выполняющих важнейшую задачу кадровой работы. Именно полномочия ККС по отбору кандидатур на должность судьи, присвоению квалификационного класса, привлечению судей к ответственности, в том числе к досрочному прекращению полномочий, поощрению судей и другие, не напрямую, но косвенно, посредством оценки судейских кадров влияют на качество отправления правосудия.
Предполагалось, что наличие в составе ККС представителей общественности сделает кадровые решения судейского сообщества более прозрачными и подотчетными обществу, укрепит независимость судей. Кроме того, участие общественности в деятельности органа судейского сообщества, можно рассматривать как форму реализации права граждан России на участие в отправлении правосудия.
Представители общественности в квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Количество судей в ККС колеблется от 3/5 (ВККС РФ) до 2/3 состава (в субъектах РФ, где численность судей меньше 30)34.
Анализ соответствующих законов 15 регионов РФ, входящих в ПФО, показал, что в большинстве случаев основным субъектом, обладающим правом внесения кандидатур в представительный орган, являются общественные объединения (9 из 15 или 60%). Следующим по значимости субъектом являются комитеты и комиссии представительного органа (5 из 15, или 33%), которые, с нашей точки зрения, являются частью представительного органа власти и могут представлять общественность лишь опосредованно. В четырех субъектах ПФО (Республики Башкортостан, Татарстан, Чувашия, Пермская область) общественным объединениям, организациям, движениям не предоставлено права непосредственного внесения предложений по кандидатурам представителей общественности в представительный орган субъекта, в двух из них таким правом обладает только Президент Республики, а в одном уполномоченный Президентом орган исполнительной власти (Чувашская Республика). В четырех субъектах ПФО (в 3-х напрямую, и в одном опосредованно через Комиссию) вносить предложения по кандидатурам могут политические партии или их региональные отделения.
Таким образом, спектр субъектов, отнесенных региональным законодателем к общественности, достаточно широк и разнообразен. Но, с одной стороны, некоторые субъекты вызывают сомнение в том, что они могут представлять действительно общественность, а с другой стороны, нет уверенности в том, вся ли общественность представлена. Такое положение, на наш взгляд, связано с тем, что на сегодня федеральным законодательством не установлено, кого (какую-то часть гражданского общества или все гражданское общество) можно отнести к общественности, не дано самого определения термина «общественность». В результате это привело к тому, что в разных регионах ПФО законодатель по разному истолковал этот термин, лишив тем самым какую-то часть общественности правом выдвигать своих представителей в орган судейского сообщества. В соответствие с п. 5 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право участвовать в отправлении правосудия. На сегодня существует две формы реализации этого права: первая прямая – это присяжные заседатели, вторая косвенная – представители общественности в ККС. Этой последней формы участия в отправлении правосудия и лишил региональный законодатель многих граждан в ряде субъектов федерации, входящих в ПФО.
В большинстве регионов (в 10 из 15, или почти в 67%) существует предварительная процедура рассмотрения кандидатов в представители общественности с вынесением заключения для представительного органа об их назначении (рекомендации или не рекомендации).
Причем, как следует из анализа текста Закона Республики Мордовия «О порядке назначения представителей общественности в квалификационную коллегию судей Республики Мордовия» от 12 июля 2002 года за № 32-З, в список для голосования в первую очередь включаются кандидатуры, рекомендованные Комитетом Госсобрания Республики Мордовия к назначению (п. 1 ст. 3 Закона), каждая кандидатура голосуется отдельно в соответствие с последовательностью их расположения в списке (п. 4 ст. 3 Закона). Из анализа текста Постановления Госсобрания Республики Мордовия от 11 октября 2002 г. за № 823-II «О назначении представителей общественности в Квалификационную коллегию судей Республики Мордовия» и из беседы с представителем Комитета Госсобрания на «круглом столе», состоявшемся 1 октября 2004 года в г. Саранске, стало известно, что на практике после того, как требуемые семь кандидатов набрали необходимое для назначения количество голосов, кандидатуры оставшихся в списке кандидатов на голосование не выносились. Представляется, что такая процедура назначения нарушает принцип равенства всех кандидатов.
Для обеспечения реальной независимости Квалификационной коллегии судей, как органа судейского сообщества, оказывающего влияние на судьбу каждого судьи, а также для создания условий эффективности и открытости ее деятельности, большое значение имеет качественный состав представителей общественности – членов ККС. Ниже приведены результаты анализа правоприменительной практики назначения представителей общественности в ККС 9-ти субъектов федерации, входящих в ПФО, (Чувашская Республика, Республика Мордовия, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская и Саратовская области).
Всего по 10 субъектам за период 2002 – 2004 г.г. было назначено (с учетом переназначения в связи с досрочным прекращением полномочий или в связи с изменениями, внесенными в федеральное законодательство) – 87 представителей общественности, из них по 72 получены сведения о месте работы, которые свидетельствуют о том, что:
35 (48,55%) являются представителями коммерческих структур (ООО.АО,ОАО,ЗАО, банков);
17 (23,6%) – представители научного юридического сообщества;
10 (13,9%) – пенсионеры, в т.ч. полковник милиции в отставке -1; судья в отставке -6; прокурор в отставке – 2;
4 (5,55%) - нотариусы;
3 (4,2%) - руководители негосударственных, некоммерческих организаций;
2 (2,8%) - представители профсоюзов;
1 (1,4%) - муниципальные служащие.
Таким образом, по результатам анализа видно, что в большинстве своем представители общественности в ККС являются представителями коммерческих структур (ООО, АО, ОАО, ЗАО, банков) и, с нашей точки зрения, в силу корпоративности своих интересов не являются лицами, заинтересованными в эффективной работе ККС в плане реализации поставленных перед этим органом целей и задач. Также под сомнение можно поставить и их независимость, хотя бы и только от тех же бизнес структур, в которых они работают. Наличие таких представителей общественности как судей в отставке, а их от общего числа- 8,3%, также вызывает сомнение в том, чьими представителями они являются фактически. Вероятнее всего, им, как бывшим судьям, более близки интересы судейской корпорации, а не общественности.
Результаты исследований показали, что, по-прежнему деятельность ККС, как органа судейского сообщества, в ряде регионов ПФО закрыта для общества. В качестве примера можно привести отказ председателя ККС Чувашской Республики о представлении отчета о работе квалификационной коллегии тем, что «содержащиеся в нем сведения служебного характера, в случае их открытого распространения они в целях злоупотребления могут быть использованы в отношении конкретных судей».35
Следует сказать о роле председателей судов, проводящих проверку жалоб граждан. Ведь только в случае внесения председателем суда представления в ККС о наложении на судью дисциплинарного взыскания коллегия возбуждает дисциплинарное производство, т.е. налицо «зависимость» ККС от позиции председателя. Высока роль председателей судов и в судьбе подчиненного ему судьи, в его карьерном росте, в присвоении ему квалификационных классов. Ведь именно они вносят в ККС соответствующие представления на судей. В качестве аргументации этого вывода, хочется привести высказывание бывшей судьи Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщаковой: «…Ведь именно председатели обращаются в квалификационные коллегии судей (в том числе ВККС), а коллегии делают все, что «рекомендуют» председатели судов. С жалобами на судей в квалификационные коллегии идут не граждане, чьи права нарушены, а вышестоящие судейские чиновники…»36.
Таким образом, результаты исследований показали, что коренным образом положение дел в судебной системе не изменилось, и проблема ответственности судей перед обществом за выполнение своего долга в полной мере не решена.
Так, значительное большинство экспертов (71,4% против 10,7%) считают, что после введения представителей общественности в состав ККС информация о её деятельности не стала более доступной для широкой общественности.
Большинство экспертов (71,4% против 21,4%) высказали мнение о том, что введение института представителей общественности не повлияло на независимость судей.
Не смотря на внесенные изменения, Закон об органах судейского сообщества нуждается в дальнейшем совершенствовании по большому кругу вопросов, касающихся правового регулирования судейского сообщества и его органов, в том числе и в сфере деятельности такого нового института органов судейского сообщества, как институт представителей общественности.
Некоторые рекомендации, касающиеся как законодательных изменений на федеральном и региональном уровне, так и правоприменительной практики изложены в разделе 7 данного доклада.
^ Проблемы правоприменительной практики в регионе
По данным прокуратуры Нижегородской области в регионе на низком уровне находится исполнение постановлений о наложении административных штрафов. В результате проверки исполнения данных постановлений в мае 2004 г. прокуратура выявила ряд нарушений должностных лиц, в частности, такие как, уклонение от составления протоколов об административных правонарушениях, неправомерное направление постановления о наложении штрафа по месту работы правонарушителя, а также не уведомление судебных приставов о принудительном взыскании административного штрафа. По результатам проверки по фактам уклонения от уплаты административного штрафа было возбуждено 455 дел, в органы внутренних дел внесено 28 представлений об устранении указанных правонарушений.37