Проблемы общей теории права и государства

Вид материала

Учебник

Содержание Глава 6. Эффективность действия права Н. Кудрявцева. § 2. Методы изучения эффективности права § 3. Современное российское законодательство: основные слагаемые эффективности

Подобный материал:

• Темы курсовых работ по Теории государства и права Характеристика общей теории права, 21.39kb.
• Рабочая программа дисциплины «Проблемы Теории государства и права» для студентов, обучающихся, 210.65kb.
• Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
• Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
• Проблемы теории государства и права, 819.22kb.
• Программа государственного экзамена по дисциплине теория государства и права, 192.52kb.
• «Юриспруденция», 86.53kb.
• Программа вступительного экзамена в магистратуру по направлению юриспруденция, 333.24kb.
• Рассолов Михаил Михайлович.    Проблемы теории государства и права [Текст] : учеб пособие, 1231.6kb.
• Примерный план Предмет общей теории права. Место теории права в системе иных наук., 523.28kb.

^

Глава 6. Эффективность действия права

§ 1. Понятие эффективности права

Эффективность права является результирующей характеристикой его действия, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы. Под эффективностью права в литературе понимается соотношение между целями правовых норм и результатом их действия.

Эффективность действия законодательства определяется сложным комплексом факторов, характеризующих социально-экономическую, политическую, правовую, нравственную и тому подобную ситуацию в стране. К основным правовым слагаемым эффективности законодательства относятся правовое качество самого законодательства, эффективность правоприменительной деятельности, уровень правосознания правоприменителя и населения в целом.

Проблематика эффективности действия законодательства привлекла внимание отечественной юридической науки и практики еще в начале 70-х годов. Исследования в этой области не только заняли заметное место в рамках правоведения, но и получили достаточно серьезное институциональное оформление. Так, в структуре ВНИИ советского законодательства при Министерстве юстиции СССР (ВНИИСЗ)* была создана лаборатория по изучению эффективности действия законодательства, функционировавшая до конца 80-х годов. Силами лаборатории совместно с другими учеными Института разрабатывались теоретические аспекты данной проблематики, а также проводились эмпирические юридико-социологические исследования эффективности конкретных правовых норм. Аналогичная исследовательская работа осуществлялась и в рамках других научных учреждений страны.

* В настоящее время — Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.


Активная научная разработка проблем эффективности действия законодательства в годы "застоя" в значительной мере была обусловлена пониманием того, что законодательство не обеспечивает нормального функционирования общественных отношений, что в стране усиливаются процессы стагнации общественной жизни и деформации социальных структур и связей, которые впоследствии были охарактеризованы как застойные явления. Все это было естественным следствием ослабления жестких тоталитарных рычагов управления обществом при сохранении (хотя и без былой действенности) прежней административно-командной системы.

То обстоятельство, что социальная система все более выходила из-под административно-командного контроля, особенно рельефно проявлялось в сфере экономики с ее все разраставшимися теневыми структурами, усиливавшейся коррупцией, стремлением предприятий к занижению плановых заданий, сокрытию ресурсов и т. п. Исследователи, занимавшиеся конкретно-социологическим изучением эффективности норм хозяйственного законодательства, нередко приходили к выводу о необходимости ослабления административно-командного прессинга, привнесения в хозяйственную жизнь элементов собственно правовой регуляции.

В качестве примера можно сослаться на два исследования, проведенных во ВНИИСЗ в 1970—1971 и 1980—1981 гг. по типу повторных трендовых исследований. Они были посвящены изучению эффективности законодательства об имущественной ответственности за нарушение планово-договорных обязательств. При сопоставлении результатов обоих исследований было выявлено наличие в данной области тенденции к превалированию административных методов руководства над экономическими. С учетом этого разработанные в результате последнего исследования практические рекомендации были направлены в первую очередь не на ужесточение системы имущественных санкций, а на поиски тех правовых форм, которые позволили бы преодолеть тенденцию к преобладанию административных методов хозяйствования в данной области.

Понимание целесообразности такой перестановки акцентов в управленческой политике было характерно и для исследователей, занимавшихся изучением эффективности норм других отраслей законодательства*. Однако подобные установки на расширение экономических методов управления отнюдь не означали общего признания необходимости перехода от силового, командного управления, при котором законодательство использовалось в качестве одного из рычагов властного воздействия, к правовому регулированию, направленному на расширение и укрепление свободы в общественных отношениях. Предпосылки для такой ориентации эмпирических исследований отсутствовали и в теории эффективности законодательства.

* См.: Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок: В 2-х ч. / Под ред. В. ^ Н. Кудрявцева. М., 1975; Эффективность гражданского законодательства / Под ред. В. П. Грибанова. М., 1984; Эффективность правовых средств обеспечения качества продукции / Под ред. В. П. Грибанова. М., 1987; Эффективность природоохранительной деятельности. Алма-Ата, 1988, и др.


Советская теория эффективности законодательства находилась в целом в русле инструменталистского подхода к праву как к "средству руководства обществом", инструменту достижения экономических, политических, идеологических и иных целей социалистического строительства. В рамках этой теории (которая наиболее полно изложена в коллективной монографии "Эффективность правовых норм". М., 1980) эффективность правовых норм определялась как "соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты"*. Само по себе такое определение еще не несет специфической правовой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношения между целью и результатом того или иного действия. Правовое содержание данного понятия зависит от того, что понимается под целями правовых норм. И в этом смысле весьма показательно положение цитируемой монографии о том, что "цели, которым служит право, не являются правовыми... Юридические цели всегда лишь одно из самых низших звеньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты". Эти непосредственные цели, которые авторы называли материальными (в отличие от юридических), могли иметь экономический, политический и иной характер.

* Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 22.


Такой подход, вполне естественный для своего времени, не соответствует формирующемуся в настоящее время новому типу нормативно-правового регулирования, смыслу, целям и задачам постсоветского российского законодательства.

Существо этого нового типа нормативно-правового регулирования состоит в понимании законотворчества как согласования различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних интересов не ущемляет свободы других. Речь идет о законотворчестве, в основе которого лежат выявление и учет правообразующих интересов.

Правообразующий интерес — это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определенная теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой законодателя, искомой концепцией и формулой конкретного законодательного решения.

Известно, что законодатель, стремящийся решить ту или иную социальную проблему, как правило, оказывается в эпицентре столкновения противоборствующих социальных интересов, претендующих на законодательное признание и закрепление. Эти интересы обнаруживают себя в деятельности лоббистских групп в парламенте и за его пределами, в активности политических партий и течений, имеющих своих представителей в законодательном корпусе, во внепарламентских формах воздействия на законодателя вплоть до прямого давления на него со стороны "улицы"и т. д. При этом законодатель как представитель всего народа и выразитель его общей воли должен суметь удержаться от ориентации лишь на интересы отдельных социальных групп и слоев.

К сожалению, принятие законодательных решений в пользу лишь отдельных, групповых интересов (под давлением забастовочного движения и ультиматумов, умелого лоббирования, политического сговора и т. д.) получило значительное распространение. Между тем в современных условиях нет такой социальной группы, удовлетворенный интерес которой (при игнорировании интересов других групп населения) мог бы обеспечить стабильность общества и действие законов. Для этого нужно согласие всех основных социальных сил при отсутствии явно выраженного возражения со стороны иных значимых субъектов социального действия. По сути дела речь идет об общественном согласии, основанном на принципах консенсуса, предполагающих: 1) поддержку решения большинством; 2) отсутствие возражений со стороны иных участников процесса принятия решения*.

* См.: Юридический конфликт: процедуры разрешения. М., 1995. С. 6.


Очевидно, что общество в целом может согласиться лишь с равносправедливым для всех правовым принципом, не позволяющим интересам одних групп населения осуществляться в ущерб другим. Это означает, что консенсус между различными социальными интересами возможен лишь на общезначимой правовой основе. Поэтому задача законодателя заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других. Таков, по существу, общеправовой смысл требования, закрепленного в п. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Лишь очертив пространство правообразующего интереса, в границах которого одни правомерные социальные интересы не противоречат другим правомерным интересам, и закрепив правообразующий интерес в законе, придав ему таким образом легальный характер и государственную поддержку, законодатель сможет обеспечить нормальное, свободное развитие общественных отношений в соответствующей сфере.

Чтобы выявить правообразующие интересы в каждом конкретном случае, законодатель должен не просто подняться над частными, групповыми интересами, но и суметь обнаружить в том или ином групповом интересе общезначимый момент, увидеть те направления и формы его реализации, которые не наносят ущерба интересам других лиц и групп населения. Таким образом, правообразующий интерес — это определенный итог взаимоувязки, согласования частных, групповых интересов, который позволяет наиболее полно использовать заложенный в каждом из них потенциал общественно полезной или, как минимум, общественно не вредной социальной активности.

Сейчас, когда задача правового регулирования видится уже не в достижении заданных сверху целей, а в выражении и согласовании социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений, должны быть соответствующим образом пересмотрены и положения теории эффективности законодательства. Было бы неверно продолжать трактовать эффективность закона как соотношение между результатом действия нормы и предписанными ей неправовыми (экономическими, политическими, идеологическими и т. д.) целями. В русле современного понимания сущности закона в условиях формирующейся правовой государственности эффективность законодательства следует измерять его вкладом в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях, в реализацию прав и свобод человека и гражданина. То же самое можно сформулировать и в привычных терминах соотношения цели и результата, поскольку эффективность, как мы уже отмечали, — это всегда мера целенаправленного воздействия. Только речь пойдет не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной ему правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни.

Поясним разницу этих двух подходов к эффективности законодательства на основе примеров, приводимых в монографии "Эффективность правовых норм". Так, рассматривая нормы о дисциплинарной ответственности, авторы определяли цели этих норм как способствование укреплению трудовой дисциплины*. Норма считалась эффективной в той мере, в какой она обеспечивала укрепление дисциплины. Измерять эффективность предлагалось путем определения меры влияния соответствующей нормы на показатели уровня прогулов, опозданий, производства брака и иных конкретных индикаторов уровня трудовой дисциплины. С этой позиции в принципе не важно, произошло ли желаемое укрепление дисциплины за счет чрезмерно жестких санкции или оно явилось результатом свободного, сознательного выбора своего поведения работниками, взвесившими все "за" и "против". Такой подход к проблеме эффективности данной группы норм был вполне естествен для ситуации социалистического планового производства, когда отсутствовали и рыночная экономика, и свободный рынок труда, а следовательно, не могло быть и речи о действительно добровольном правовом договоре между работодателем и работником, обеспеченном наличием независимых профсоюзов, правом на забастовку, реальной возможностью той и другой стороны трудовых правоотношений влиять на позицию законодателя и т. п. Сейчас же, когда коллективные договоры приобретают действительно правовой характер, именно в них, по мнению специалистов, должны решаться и вопросы дисциплинарной ответственности: "...от сложной, громоздкой системы устанавливаемых в законе мер дисциплинарного взыскания можно будет перейти к понятной для каждого работника и отвечающей особенностям каждого предприятия системе мер материального воздействия"**.

* См.: Эффективность правовых норм. С. 156.

** Лившиц Р. З. Современная теория права: Краткий очерк. М., 1992. С. 87.


В новых условиях требуется уже иной подход к эффективности норм дисциплинарной ответственности, ориентированной на выявление степени согласования с помощью данной нормы интересов работника, работодателя и общества в целом. Цель нормы здесь — найти и постоянно поддерживать такой баланс интересов работника и работодателя, при котором первый был бы согласен с мерой свободы и степенью жесткости требований, заложенных в норме, а второй имел бы достаточную для себя меру свободы в управлении производством, а все вместе отвечало бы интересам общественного развития.

В этом случае эмпирически верифицируемым индикатором эффективности норм законодательства мог бы служить такой правовой по своей сути показатель, как мера конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений.

Социальные, в том числе и социально-политические, конфликты представляют собой неотъемлемую черту любого общества, построенного на демократических началах. Известно, что бесконфликтность в социальной жизни — это лишь фасадный образ тоталитаризма. Демократия же, как справедливо замечено, — это всегда консрликт, но конфликт открытый и упорядоченный*. В странах развитой правовой демократии наиболее значимые конфликты гражданского общества, преломляясь через политическую сферу, находят свое разрешение в правовой форме, т. е. путем принятия законов, ориентированных на согласование противоборствующих социальных интересов в рамках приемлемого для общества в целом общего интереса, выражающего общую волю.

* См.: Пригожин А. И. Перестройка: переходные процессы и механизмы. М., 1990. С. 114.


Механизмы разрешения социальных конфликтов в демократически развитых обществах основаны на принципах парламентского представительства общезначимых социальных интересов и включают в себя деятельность политических партий по выявлению в различных групповых, корпоративных интересах гражданского общества того общезначимого начала, которое может быть положено в основу общегосударственной политики и законодательства, в технологию избирательного процесса, парламентские процедуры согласования различных социально-политических позиций и, наконец, законотворческий процесс, который завершается принятием законодательного акта, снимающего социальное напряжение или снижающего степень его интенсивности. Именно праву принадлежит здесь ключевая роль в системе социальных институтов, выработанных обществом для канализирования, регулирования и решения конфликтных ситуаций. Смысл социальных функций права "состоит как раз в авторитетном посредничестве, направленном на примирение, равновесие интересов сторон"*. Действенность права в реализации этой посреднической функции и есть показатель его эффективности.

* Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. М., 1991. С. 103—104. О праве как способе разрешения социальных конфликтов см. также: Юридический конфликт: процедуры разрешения. М., 1995. С. 50—58.


Возвращаясь к законодательству о дисциплинарной ответственности, можно сказать, что мера конфликтности в регулируемых им отношениях должна измеряться, с одной стороны, уровнем нарушения трудовой дисциплины (показатели пассивной конфликтности), а с другой — различного рода показателями активной конфликтности, характеризующими меру активного несогласия работников или работодателей с положениями закона (забастовки работников, выступления профсоюзов, обращения работников или работодателей к законодателю с требованиями изменения того или иного положения закона, активность соответствующих лоббистских группировок в парламенте и т. п.). Целесообразно было бы выявить также уровень латентной и потенциальной конфликтности, характеризующийся в данном случае состоянием психологического климата в трудовом коллективе, отношением работников к требованиям соответствующих норм, их оценкой как справедливых или несправедливых и т. п.

Определение эффективности законодательной нормы в каждом конкретном случае требует творческого подхода. Но в качестве общего для всех исследований методологического принципа можно предложить ориентацию на выявление показателей конфликтности, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений. Было бы полезным, чтобы дальнейшая разработка проблематики эффективности законодательства осуществлялась в тесном взаимодействии с таким исследовательским направлением, как юридическая конфликтология, которая в настоящее время формируется на стыке общей социологии, политологии и социологии права*.

* См.: Юридический конфликт: процедуры разрешения. М., 1995.


Использование в процессе исследований такого показателя эффективности законодательства, как степень конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений, предполагает знание о каком-то оптимальном для этой сферы уровне конфликтности на данный момент (с учетом общей социально-политической, экономической, нравственной и т. д. ситуации). Ведь нельзя же критерием для оценки эффективности закона считать полное отсутствие каких-либо конфликтов.

Оптимальная степень конфликтности ситуации означает, что существующее правовое регулирование обеспечивает необходимую и достаточную меру свободы в реализации правомерных интересов субъектов социального общения. В противном случае мы имеем дело либо со слишком жесткой законодательной политикой, ущемляющей свободу людей в общественных отношениях, либо с недостаточной правовой урегулированностью, ведущей к хаосу и произволу со стороны участников данных отношений. И в том и в другом случае законодательство, не выполняющее свою роль по упорядочиванию социальных конфликтов и закреплению нормативно-правовой модели их разрешения, является неэффективным.

Думается, что накопление в новых условиях опыта эмпирических исследований эффективности законодательства позволит применительно к каждой конкретной сфере определить тот допустимый предел конфликтности (то, что можно было бы назвать типовой мерой правовой нормы*), при котором норма может считаться эффективной. На первых же порах целесообразно обратиться к опыту и знаниям экспертов и использовать для этих целей методы экспертных оценок**.

* См.: Спиридонов Л. И. Теория государства и права. СПб., 1995. С. 216.

** Мысль о необходимости выработки с помощью экспертов подобного рода стандартов (эталонов) для измерения эффективности уже высказывалась в литературе: "...при измерении эффективности действия конкретной правовой нормы за единицу измерения может быть принята условная (стандартная) социальная ситуация. Это, например, эффективность действия и применения нормы в некоторой социальной среде. Данная эффективность действия может быть выше или ниже принятого стандарта. В этой сфере необходимо привлечение экспертов, которые обладают практическими знаниями об условиях эффективности конкретных правовых норм" (Гаврилов О. А. Математические методы в социально-правовых исследованиях. М., 1980. С. 37).


С учетом сказанного под эффективностью права следует понимать степень соответствия уровня конфликтности регулируемых правовыми нормами отношений оптимальному уровню конфликтности в данной сфере. Такое определение поддается эмпирической верификации, т. е. понимаемая таким образом эффективность законодательства может быть измерена в процессе эмпирического юридико-социологического исследования и в ходе законодательного эксперимента.

^

§ 2. Методы изучения эффективности права

Одним из основных достижений исследований эффективности законодательства советского периода является накопление серьезных методических наработок, обогативших методологию правоведения. Здесь можно выделить два наиболее крупных направления, каждое из которых получило определенное развитие в рамках конкретно-социологических исследований эффективности законодательства.

Первый и основной подход к измерению эффективности законодательства основывался на методологии распространенных на Западе, и прежде всего в США, так называемых оценочных исследований, направленных на оценку различного рода социальных программ. Исходя из принятой в советской юридической науке трактовки права как средства достижения внешних по отношению к нему социальных целей, норма законодательства вполне могла рассматриваться как некая социальная программа, направленная на реализацию соответствующих социальных целей. Поэтому для оценки ее эффективности могла использоваться методология оценочных исследований, осуществленных по типу целевой модели, для которой характерны "тщательное формулирование целей программы, перевод выделенных целей в измеряемые переменные, уточнение аудитории программы, выбор экспериментального плана, пре- и (или) посттестирование, анализ результатов измерения для определения степени реализации целей и внесение изменений в циклические программы"*.

* Стародубцев С. П. Оценочные исследования: первое знакомство // Социологические исследования. 1992. № 7. С. 60.


Конечно, при таком подходе терялась собственно правовая специфика проблем, игнорировались значение и ценность права как особого социального регулятора. Но это были издержки теоретического, а не методического характера. В методическом же отношении в ходе проводившихся конкретно-социологических исследований эффективности законодательства была проделана большая и важная работа по освоению современных приемов исследований, углублению и развитию социологической культуры правоведения. И прежде всего следует отметить овладение юристами системой приемов экспериментального анализа, о чем свидетельствуют многочисленные исследования, осуществленные на основе методологии эксперимента "экс-пост-факто".

Речь идет о ретроспективном естественном эксперименте, суть которого состоит в интерпретации естественно сложившейся в прошлом ситуации в качестве экспериментальной, когда событие прошлого (принятие правовой нормы) интерпретируется как ввод в действие экспериментального фактора.

В исследованиях эффективности законодательства эксперимент "экс-пост-факто" может быть применен в тех случаях, когда на практике сложились и функционировали в течение определенного времени различные способы законодательного регулирования одних и тех же (или сходных по своей природе) общественных отношений. Подобные ситуации возникают при следующих условиях: 1) когда изменилось законодательное регулирование, но объект регулирования существенных изменений не претерпел (здесь у исследователей появляется возможность сравнения на основе методологии последовательного эксперимента состояний изучаемого процесса "до" и "после" введения в действие новой нормы); 2) когда сходные общественные отношения регулируются различными нормами, т. е. имеющие место на практике различия в законодательном регулировании не обусловлены различиями в объектах регулирования (в этих случаях может быть использована методология параллельного эксперимента).

В качестве примера исследования, основанного на параллельном эксперименте "экс-пост-факто", можно сослаться на исследование эффективности норм об управлении качеством продукции*. Сравнивались показатели качества продукции на предприятиях, внедривших комплексную систему управления качеством продукции (экспериментальная группа) и не внедривших ее (контрольная группа). Примером исследования, осуществленного по типу повторного эксперимента, является, в частности, исследование эффективности локальных норм, регламентирующих выплату вознаграждения по итогам годовой работы предприятия**. Эффективность норм определялась путем сравнения состояния текучести кадров (так как основная цель данных норм состояла в уменьшении текучести кадров) "до" и "после" введения в действие норм о вознаграждении.

* См.: Глазырин В. В., Лапаева В. В. Пути повышения эффективности норм о премировании за улучшение качества продукции // Труды ВНИИСЗ. 1977. № 10. С. 71—82.

** См.: Глазырин В. В., Медведев Г. С., Казаринова. С. Е., Чежина Э. А. Вознаграждение по годовым итогам работы предприятия (опыт изучения эффективности лекальных норм) // Труды ВНИИСЗ. 1975. № 3. С. 72—73.


Основные методические требования, предъявляемые к экспериментальным исследованиям "экс-пост-факто", — это требования представительности и чистоты исследования. Проблема представительности эксперимента "экс-пост-факто" представляет собой частный случай более общей проблемы репрезентативности любого социологического исследования. Она решается путем строгого определения выборочной совокупности объектов наблюдения на основе специальных методов математической статистики. Чистота эксперимента зависит от степени нейтрализации влияния побочных факторов на ход и результаты эксперимента. В экспериментальном исследовании "экс-пост-факто" чистота достигается прежде всего путем правильного выбора объекта наблюдения.

Какую бы теоретическую парадигму исследований эффективности законодательства мы ни избрали, методическую основу этих исследований всегда будет составлять методология экспериментального анализа, поскольку лишь она позволяет вычленить меру воздействия на общественные процессы изучаемого фактора, т. е. нормы законодательства, об эффективности которой идет речь. В методическом отношении разница будет лишь в подходе к выбору показателей, характеризующих влияние норм на состояние общественных отношений и динамику общественных процессов.

Поясним это на одном из приведенных выше примеров. Возьмем вопрос о качестве производимой продукции, который был и остается актуальным. С позиций предлагаемого нами подхода эффективность соответствующих норм законодательства не может сводиться к степени повышения качества продукции под влиянием действия этих норм. В то же время повышение качества является показателем того, что правовая регламентация данной сферы хозяйственной жизни адекватно отражает ее объективные потребности, что нормы нашли и поддерживают тот баланс интересов участников регулируемых отношений, который обеспечивает нормальное развитие этих отношений.

В общем виде можно сказать, что повышение качества продукции, рост эффективности производства, наполнение товарами потребительского рынка и т. д. и т. п. — это не цель правового регулирования, а его результат, причем побочный по отношению к собственно правовым целям, заключающимся в обеспечении свободного развития общественных отношений. Свобода как высшая социальная ценность самодостаточна. И свобода в хозяйственных отношениях нужна уже потому, что это свобода, а не потому, что необходимо иметь много товаров хорошего качества. Вместе с тем исторический опыт убедительно показал, что только свободное развитие человеческой активности может обеспечить нужное для общества качество и количество товаров.

В этом смысле мы можем и должны пользоваться такого рода показателями для оценки эффективности правового регулирования. Мы называем эти показатели показателями пассивной конфликтности ситуации, поскольку их недостаточный уровень в косвенной форме свидетельствует о том, что действие нормы не обеспечивает нужного обществу баланса интересов и, следовательно, эти интересы находятся в конфликте. Они должны быть дополнены другими показателями, характеризующими меру активной, а также латентной и потенциальной конфликтности исследуемых отношений. Ведь если в результате действия тех или иных норм законодательства качество производимой продукции повышается, но большинство работников в той или иной форме заявляют свое несогласие с требованиями норм, последние не могут считаться эффективными, поскольку они не обеспечивают согласования интересов.

Таким образом, и при предлагаемом подходе исследователю важно знать, какова динамика, например, состояния качества товаров и как она связана с введением в действие соответствующих норм законодательства. А такое знание может быть получено лишь на основе методологии экспериментального анализа.

В современных условиях использование методологии экспериментального анализа и, в частности, параллельного эксперимента "экс-пост-факто" для изучения эффективности законодательства приобретает особое значение в связи с образованием после распада Союза ССР независимых государств, которые проводят самостоятельную законодательную политику, являющуюся в то же время сопоставимой по целому ряду принципиальных положений. Каким образом, например, способ приватизации или те или иные варианты налогообложения повлияли и продолжают влиять на положение дел в экономической сфере в России, Украине, других республиках бывшего СССР? Сравнительный анализ этих процессов в названных государствах, по сути, приобретает характер экспериментального благодаря высокой степени исторически сложившейся общности исходных социально-экономических и политических условий, что обеспечивает достаточную чистоту подобного "эксперимента". То же самое можно сказать и применительно к субъектам Российской Федерации, в законодательстве которых проявляется немало своеобразия при высокой степени общности условий формирования и реализации соответствующих нормативно-правовых актов.

В последние годы в нашей юриспруденции наблюдается заметный интерес к проблемам сравнительного правоведения, в орбиту которого включилось законодательство стран СНГ, а также субъектов Российской Федерации. Однако основной акцент при этом обычно делается на изучении текстов однопредметных законопроектов и принятых законодательных актов. Гораздо меньше внимания уделяется сравнительному анализу практики реализации принятых нормативно-правовых актов. Между тем очевидно, что лишь сравнительное изучение эффективности действующего законодательства, основанное на грамотном применении методологии экспериментального анализа, позволит в конечном счете определить оптимальный вариант правового регулирования. Организация таких сравнительных юридико-социологических исследований хотя бы в масштабах Российской Федерации, создание информационного банка данных о результатах исследований, учет соответствующей информации в деятельности депутатов, постоянных комиссий и комитетов Государственной Думы, представительных органов субъектов Федерации существенным образом усилили бы научное обеспечение законотворческого процесса, способствовали бы повышению качества и эффективности законодательства*.

* См.: Чинарян Е. О. Сравнительное законоведение республик: опыт, тенденции, методология // Государство и право. 1992. № 11. С. 150.


Другое направление методологии изучения эффективности законодательства, которое также получило определенное развитие в нашей социологии права, связано с использованием методологии экспертных оценок. В рамках такого подхода был, в частности, предложен (применительно к проблеме эффективности законодательства) ряд методических приемов, позволяющих в какой-то мере преодолеть известный субъективизм исследований, основанных на использовании экспертных оценок*. Методология экспертных оценок широко применялась при изучении эффективности законодательства, и этот опыт, несомненно, должен быть учтен в современных исследованиях.

* См.: Леванский В. А. Моделирование в социально-правовых исследованиях. М, 1986. С.100.

^

§ 3. Современное российское законодательство: основные слагаемые эффективности

В современной России, переживающей сложный и противоречивый период формирования правовых основ государственной и общественной жизни, проблема эффективности принимаемого законодательства стоит особенно остро. В годы перестройки, положившей начало интенсивному обновлению законодательства, нередко можно было слышать сетования на то, что принято много хороших законов, способных "выдержать любую международную экспертизу"*, жаль только, что они не действуют. При этом главную причину бездействия "хороших законов" обычно видели в их необеспеченности надлежащими механизмами реализации (т. е. в низкой эффективности правоприменительной деятельности, отсутствии необходимых институциональных форм разрешения конфликтов и т. п.), а также в недостаточной проработанности правовой формы нормативного материала (несбалансированность прав и обязанностей, нестыкуемость новых норм с системой действующего законодательства, необеспеченность норм надлежащими санкциями и т. д.). Такая оценка ситуации целиком укладывалась в русло доперестроечного инструменталистского подхода к праву как к специфическому инструменту в руках органов власти, который можно заставить работать путем создания эффективных механизмов его реализации.

* См.: Кучеренко В. Законы принимаем хорошие, а товаров все меньше // Известия.1991.26 янв.


Однако по мере обострения социальных противоречий и конфликтов становилось все более ясно, что качество законодательства определяется прежде всего его социальным содержанием, его соответствием общественным потребностям и интересам. Действительно хорошие законы, т. е. законы, согласующие различные социальные интересы на основе правосозидающей общей воли, обладают высокой потенцией к самореализации, зачастую восполняющей недоработки юридико-нормативного характера и недостатки правоприменительной деятельности.

В настоящее время есть все основания утверждать, что наиболее слабым звеном в системе правовых факторов эффективности действующего российского законодательства является низкое социально-правовое качество законов, их неадекватность социальным реалиям, неспособность законодательства обеспечить согласование социальных интересов в рамках правообразующего интереса. В силу целого ряда причин нынешний российский парламент стал не столько органом выражения общей воли, сколько ареной борьбы различных политических и корпоративных группировок, стремящихся (с переменным успехом) обеспечить принятие законодательных решений в пользу тех или иных частногрупповых интересов.

Ситуация усугубляется еще и тем, что у законодателя (у властных структур в целом) нет ясной концепции и продуманной программы проводимых реформ. Следствием этого зачастую является хаотичный, некомплексный характер преобразований, когда вырвавшиеся вперед так называемые прогрессивные законы "зависают" без должной опоры, входят в противоречие с действующим законодательством. Однако и при наличии у властных структур четкой программы действий трудно было бы ожидать согласованного, равномерно поступательного проведения рыночных реформ по всему фронту охватываемых ими отношений. Дело в том, что реформирование подобного уровня и масштаба требует высокой степени согласия со стороны общества, консенсуса между основными социально-политическими силами по поводу целей и средств реформирования общественных отношений. А такого согласия, как известно, в настоящее время нет.

В этих условиях резко возрастает значение научного, и прежде всего юридико-социологического, обеспечения законотворчества. Наука (юриспруденция, социология, социология права) как специфический социальный институт, призванный и способный формулировать и отстаивать интересы общества в целом, должна занять более активную социальную позицию. Необходимо, не дожидаясь правового упорядочения процедуры независимой научной экспертизы*, активнее проводить инициативные исследования эффективности действующего законодательства, доводя результаты этих исследований до сведения не только законодателя, но и более широкого круга заинтересованных лиц, делая их достоянием общественности и предметом публичного обсуждения.

* Подробнее см.: Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С.101—102.


Задача таких исследований видится в том, чтобы в каждом конкретном случае найти причины того рассогласования социальных интересов, которое блокирует действие данного закона, и попытаться по возможности выявить формы и механизмы достижения консенсуса различных социальных позиций, найти приемлемые правовые компенсации для тех интересов, которые могли бы оказаться ущемленными в результате принятия того или иного законодательного решения. При этом важно иметь в виду своеобразие современного переходного периода, когда еще не сформировалась система действующего права и не сложился прочный правопорядок, а старое и новое сосуществуют и конфликтуют друг с другом как в обществе, так и в законодательстве.