Проблемы общей теории права и государства
| Вид материала | Учебник |
- Темы курсовых работ по Теории государства и права Характеристика общей теории права, 21.39kb.
- Рабочая программа дисциплины «Проблемы Теории государства и права» для студентов, обучающихся, 210.65kb.
- Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
- Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
- Проблемы теории государства и права, 819.22kb.
- Программа государственного экзамена по дисциплине теория государства и права, 192.52kb.
- «Юриспруденция», 86.53kb.
- Программа вступительного экзамена в магистратуру по направлению юриспруденция, 333.24kb.
- Рассолов Михаил Михайлович. Проблемы теории государства и права [Текст] : учеб пособие, 1231.6kb.
- Примерный план Предмет общей теории права. Место теории права в системе иных наук., 523.28kb.
Глава 4. Законность и правопорядок
§ 1. Понятие законности, се место в жизни общества
Законность — явление многоплановое, емкое. Поэтому распространены многочисленные определения, раскрывающие тот или иной аспект законности, ту или иную ее связь с социальными процессами: это и принцип деятельности государственных органов, и своеобразный политико-правовой режим общественной жизни, и строгое требование соблюдения законов.
Появление законности вплетается в процессы происхождения права и государства: ее природа напрямую связана с законотворческой деятельностью.
Но под законностью следует понимать не законы, не их совокупность и даже не управление обществом с помощью законов, хотя последнее понимание очень тесно соприкасается с режимом законности. Да, если нет законов, то и о законности речи не будет. Законы — основа законности. Управление людьми посредством издания законов, содержащих общие правила поведения, обязательные для исполнения, — альфа и омега законности. Но очень часто в истории случалось так, что законы издавались, а законности никакой или почти никакой не было.
Нельзя отождествлять законность и с деятельностью людей, с их правомерными поступками, с их отношениями, развивающимися на основе и в рамках закона. Тем самым мы будем отождествлять законность с правовым порядком. Именно правопорябок определяют обычно как совокупность правовых отношений, складывающихся на основе законности; как порядок в отношениях людей, базирующийся на законах и их строгом выполнении. Не случайно в официальных статьях и докладах, да и в научной литературе всегда ведут речь об укреплении одновременно законности и правопорядка.
^ Законность — это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и к проведению их в жизнь. Главные из них следующие: во-первых, требование точного и неуклонного соблюдения законов теми, кому они адресованы. Во-вторых, требование соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов. В-третьих, законность включает в себя непререкаемость закона, т. е. требование того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал.
^ Перечисленные требования составляют содержание законности. Они могут быть сформулированы непосредственно в законах, провозглашаться официальными властями или выражаться как-то иначе. Если они только провозглашаются, но не выполняются, то законность будет формальная. Если названные требования проводятся в деле (независимо от того, как они выражены и как часто о них говорят), законность будет реальная.
Трудно представить себе государство, которое обходилось бы без законов, хотя история знает времена, когда государство ориентировалось преимущественно на использование силы, а не на право (когда гремит оружие, законы молчат). Однако в так называемом полицейском государстве даже при наличии законов власти всегда могут отбросить законность и начать управлять с помощью подзаконных (часто полусекретных) актов и основанных на них дискреционных полномочий должностных лиц государства. В лучшем случае в таком государстве устанавливается режим формальной законности.
Прослеживая связь государства и законности, можно констатировать наиболее органичное соединение режима законности с демократией, с деятельностью правового государства, в котором все органы власти не просто подчинены закону, но видят свое назначение в проведении законов в жизнь.
^ Законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность. По тому, какова она (строгая, формальная и т. п.), можно судить о состоянии режима законности.
В демократическом государстве все равны перед законом и, следовательно, несут равные обязанности и подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требование их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.
Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций; обеспечивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должных демократических процедур как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства.
Законность как политико-правовой режим демократического государства предполагает такой образ взаимоотношений органов государства с населением, при котором поведение строится на основе закона, обязанность соблюдать законы лежит на той и другой стороне, а юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.
^ Связь законности с политикой (политическим режимом) проистекает из взаимосвязи закона и политики. Сегодня еще далеко не все ясно в их соотношении. Не может, в частности, не смущать попытка некоторых авторов судить о законности в прошлом с позиций современных политических подходов. Пока не опровергнута формула о том, что в законах всегда воплощалась, воплощается и будет воплощаться определенная политика господствующих сил, требование точного и неуклонного соблюдения законов будет расцениваться как требование соответствующей политики. Нельзя осуждать принятие каких-либо законов и их выполнение без осуждения той политической линии, которая их освящала. Другими словами, в интерпретации связей политики, права и законности необходим конкретно-исторический подход.
При характеристике содержания законности неизбежно встает вопрос: означает ли законность требование соблюдения только закона или также и других нормативных актов? Здесь не место какой-либо двусмысленности и тем более вуалированию сути дела с помощью терминологических ухищрений. Обычно имеется в виду включение в термин "законодательство" постановлений правительства. Для каких-то целей допустимо широкое понимание законодательства, когда в него включаются все нормативные акты. Но если речь идет о соотношении актов, об их юридической силе, об их иерархии и требованиях первоочередного исполнения и соблюдения, то о законах надо вести речь только как об актах высших органов государственной власти. Их совокупность образует законодательство в строгом смысле этого слова. Законность требует исполнения законов.
Однако точку здесь ставить не следует. Если какой-то орган принимает подзаконный акт в соответствии с законом, на его основе и не выходит за рамки законных полномочий, то это, во-первых, одно из требований законности, а во-вторых, при таком положении дел законность требует соблюдения и исполнения в том числе и подзаконного акта. Нужно отдавать отчет в том, что посредством законов всех вопросов не решить, все отношения не урегулировать. Правительственные акты, некоторые приказы и инструкции ведомств сохранят свое позитивное значение, если они не будут подменять закон, обходить его или расходиться с ним. Такое возможно при наведении должного порядка в разработке и принятии подзаконных актов, контроле за ними со стороны компетентных органов.
В уяснении режима законности важную роль могут сыграть понятия "субъект законности" и "объект законности". В отличие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъектами законности выступают не только государственные органы и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их общественные формирования. Другими словами, это все те, кто предъявляет требования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане могут предъявить такие требования к должностным лицам и органам управления даже через суд. Субъектами законности оказываются, таким образом, все носители субъективных прав, а также те должностные лица и органы государства, на ком лежит такая специальная обязанность. (Но есть и иное мнение, согласно которому субъектами законности являются государственные органы, общественные организации, должностные лица. Гражданам же отводится другая роль: они могут участвовать в выявлении нарушений законности, способствовать ее обеспечению, упрочению.)
^ Объектом законности (как совокупности соответствующих требований) является поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц.
Еще один трудный вопрос — разграничение законности и дисциплины. Это два перекрещивающихся явления. С одной стороны, законность является частью государственной дисциплины (такой ее разновидности, как служебная). Все требования законности, обращенные к государственным служащим, составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, последняя включает в себя и некоторые сугубо моральные требования, не закрепленные непосредственно в нормах права.
^
§ 2. Гарантии законности
Под гарантиями законности понимаются взятые в системе объективно сложившиеся факторы и специально предпринимаемые меры упрочения режима точного и неуклонного воплощения требований закона в жизнь (рис. 1 и 2 дают о них наглядное представление).
Важно подчеркнуть одно: действенность соответствующих гарантий достигается только в их взаимосвязи, в их единстве, в системе. В начальный период перестройки нашего общества полагали, будто главное дело состоит в перестройке мышления. Затем было замечено отсутствие экономических гарантий. Впоследствии с особой остротой встали вопросы преобразования политической системы. С созданием новых органов государственной власти начали уделять внимание законодательству. Тогда же в выступлениях отдельных народных депутатов прозвучала тревога по поводу низкого уровня правовой культуры. И наконец, встал вопрос о необходимости уделять внимание организационным мерам проведения законов в жизнь.
Рис. 1. Гарантии законности
Рис. 2. Правовые гарантии законности
^
§ 3. Законность и целесообразность
В разное время в том или ином обществе, в той или другой стране, в особенности в периоды крутой ломки производственных отношений, обострялась проблема соотношения законности и целесообразности. Это и понятно. Законотворчество не успевает за коренными изменениями в общественных отношениях. Законы оказываются вдруг пробельными, несовершенными. А главное — они перестают удовлетворять новые общественные силы. Они начинают отягощать новую политику. Политики, некоторые юристы предлагают отбросить в сторону законы, решать вопросы (юридические дела) свободно, исходя из жизненных потребностей, интересов сторон, собственного понимания справедливости и т. п. Сто лет назад, на рубеже веков, в таких условиях в Европе сформировалась школа "свободного права". Нечто похожее можно было наблюдать и у нас. Старые нормативные акты (в особенности ведомственные) часто тормозят поступательный ход к новому обществу, а новые находятся в состоянии становления и не всегда по своему качеству отвечают потребностям решительных преобразований.
В принципе отход от законности нельзя обосновать ссылками на целесообразность. Российские юристы, по существу, были едины в том, что самое целесообразное решение — это решение, основанное на законе, и вопрос о целесообразности может ставиться только в рамках закона.
Однако вопрос о соотношении законности и целесообразности не так прост, как может показаться. Его нельзя решать вне исторических рамок, без учета конкретных условий жизни общества. Есть яркие примеры того, как в интересах народа, во имя великих идей судьи и администраторы руководствовались именно целесообразностью, а не "мертвой буквой статьи закона". Истории известно и другое: некоторые люди сознательно лишали себя различных выгод и даже шли на смерть во имя торжества законности и порядка. "Пусть гибнет мир, да свершится юстиция" — это тот самый принцип, который обязывает падать ниц перед любым законом.
Если смотреть на историю нашей страны после Октября, на противостояние двух отмеченных позиций, то сегодня все более очевидной становится драма того времени, имеющая столь неблагоприятные последствия.
В условиях открытого противостояния борющихся сторон сама жизнь заставляет молчать многие законы. Поэтому в таких военных условиях с юридической точки зрения наилучшим выходом из ситуации, на наш взгляд, является приостановление действия отдельных норм (актов) вплоть до установления мира.
В мирных условиях наилучший путь разрешения конфликта состоит в своевременном пересмотре правовых норм, если вытекающие из них последствия приобретают отрицательную окраску по причине конфликта с целесообразностью.
И сегодня приводится много аргументов как в пользу принципа законности, так и за "целесообразность" решения вопреки конкретному закону. Сторонников законности всегда отпугивал произвол суда и администрации при допущении малейшей возможности отхода от закона. Приверженцев целесообразности отталкивает бездушное понимание правовой нормы, "правильное по закону, а по существу издевательское". Часто разногласия между теми и другими являются мнимыми. В некоторых случаях требование обоснованного применения правовых норм приобретает самостоятельное значение. Это проявляется именно там, где сам закон позволяет, не выходя за его рамки, учитывать соображения целесообразности. Нормативный акт, как правило, предполагает один выход в смысле юридической квалификации соответствующих обстоятельств, но в смысле юридических последствий и их меры чаще предоставляет возможность выбора наиболее целесообразного решения.
О самостоятельном месте целесообразности в области исполнения закона свидетельствует большая свобода администрации в определении условий и собственного образа действий. Правоконкретизирующая деятельность и деятельность при пробеле в праве, а также применение компетенционных норм требуют повышенного внимания с точки зрения обеспечения практической целесообразности. Последняя, однако, ни в какой мере не должна противоречить законности.
Целесообразность вступает в противоречие с законностью при некоторых несовершенствах нормативных установлений: их устарелости, ошибках в праве и пр. Именно здесь спор о том, чему отдать предпочтение, является реальным, а решить его, как замечено выше, нельзя без учета самых различных факторов. Среди них отметим:
а) уровень законодательных работ и степень совершенства законодательства;
б) уровень общей культуры и специальной подготовки применяющих право;
в) единство целей законодательной и правоприменительной практики;
г) степень доверия правоприменителю со стороны законодателя и со стороны граждан;
д) эффективность контрольно-надзорных мер в сфере применения права.
Коль скоро общество управляется с помощью предписаний общего характера, имеющих общеобязательное значение, особый вес приобретает ценность законности. Допущение отхода от принятых законов и обхода или нарушения их под предлогом целесообразности всегда чревато серьезной угрозой правовому порядку в целом. Поэтому законы считаются целесообразными и подлежащими обязательной реализации вплоть до их отмены, дополнения или изменения. Принятие данного положения налагает обязанность на соответствующие органы осуществлять строгий контроль за соблюдением законности. Но еще в большей мере это налагает обязанность на нормотворческие органы вовремя устранять возможные расхождения права и жизни.
^
§ 4.О единстве законности
В советской литературе принцип единства законности освещался в духе ленинского письма "О "двойном" подчинении и законности"*, написанном в мае 1922 г., еще до образования СССР.
* См.: Ленин В. И. Соч. Т. 45. С. 198 и далее.
Но очевидно, что постановка вопроса о преодолении местной законности в унитарном государстве — это одно, а требование единой законности в федеративном государстве, в которое входят суверенные республики, — нечто иное. Проблема приобретает сегодня большую политическую остроту в связи с широкими движениями в субъектах Российской Федерации за утверждение своих суверенных прав, гармонизацию отношений, преодоление неоправданного командования, устранение бюрократизма и т. д.
Что можно сказать в этой связи?
Во-первых, нельзя забывать о теории вопроса. Если не сводить законность к законодательству (оно, естественно, может быть различным), а видеть в ней особый правовой режим, совокупность требований точного и неуклонного проведения установлений законодателя в жизнь, то, надо полагать, законность должна быть единой во всей федерации в целом и в каждой ее составной части в отдельности.
Во-вторых, единство законности следует связывать с компетенцией государственной власти в лице ее органов и компетенцией, осуществляемой органами власти субъектов федерации. Требования законности едины (одинаковы) по отношению к федеральным органам, обязанным соблюдать не только общефедеральные законы, но и законы субъектов федерации, и к органам последних, которые призваны следовать не только собственным законам, но и законам федерации.
Закон теряет юридическую силу, если он издан в нарушение компетенции федерального органа или органа субъекта федерации. При коллизиях нормативно-правовых актов приходится выяснять правовую силу акта. Высшей юридической силой по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов, обладают их законы. Далее идут законы субъектов федерации, которые регулируют общественные отношения в соответствии с федеральными законами. По вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов федерации, нет актов более высокой юридической силы, чем их закон. Акты центрального правительства по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции федерации, бесспорно, обладают более высокой юридической силой, чем законы субъектов федерации, а в вопросах совместной компетенции их можно ставить на один уровень. Общее правило таково, что акты органов управления — правительства, министерств и ведомств, исполнительных органов местной власти — являются подзаконными и уступают по своей юридической силе актам органов законодательной власти.
К сожалению, ставшая теперь историей практика государственного управления в СССР знала немало примеров того, как союзные министерства и ведомства бесцеремонно игнорировали суверенные права республик и компетенцию их высших органов государственной власти. Это способствовало общей тенденции подмены Советов подотчетными им органами управления.
В качестве ответной реакции наблюдались столь же пагубные стремления противопоставить законодательство республики федеральным законам.
В цивилизованных федеративных государствах разработана система мер и государственно-правовых механизмов как для защиты прав членов федерации, так и для предотвращения случаев злоупотребления данными правами, обеспечения единства правовой системы, защиты конституционных прав и законных интересов граждан.
В федеративных отношениях всегда актуальна степень единства самих законов, единства правового регулирования. Скажем, принимаются законы о гражданстве. Если не учитывать ситуацию единого государства и единого гражданства, то можно принять такие положения, которые заведут практические органы и прежде всего самих граждан в такой тупик, из которого без потерь не выбраться. Так, одни члены федерации могут признать гражданами только тех, кто родился на их территории; другие — детей, чьи родители являются гражданами независимо от места их проживания; третьи — будут устанавливать гражданство ребенка в зависимости от гражданства одного родителя и т. д. Кто-то установит ценз оседлости, кто-то — ценз грамотности или владения языком. Отсюда появятся лица с двойным и тройным гражданством, лица без гражданства данной земли (штата, республики), но с гражданством другой, лица без гражданства вообще. Все это в итоге будет напоминать времена общей феодальной раздробленности, приведет к затруднению связей (экономических, культурных, политических), к ущемлению прав человека.
К достижению единства законодательного регулирования (если признать это объективной необходимостью) ведут два пути. Первый — принятие всеми членами федерации одинаковых законов, исключающих коллизии в общественных отношениях и в применении права. Но для этого потребовалась бы кропотливая совместная работа над проектами, ведущая фактически к созданию одного акта (если иметь в виду его содержательную сторону). Второй — принятие единого федерального закона, обеспечивающего единство регулирования всех общественных отношений.
Есть и третий путь — когда за федеральной властью остается право издавать основы законодательства, а за членами федерации — кодексы или конкретные законы, учитывающие специфику отношений, обусловленную национальными или региональными особенностями.
Следить за единством законности в нормотворческой деятельности призван Конституционный Суд.
Единство законности в сфере реализации права призваны обеспечивать суды своей правоприменительной практикой и те органы, в чью обязанность входит дача руководящих разъяснений законодательства. По-видимому, эту функцию выполняют вообще все органы, которые имеют право на официальное толкование правовых актов.
Принцип единства законности может служить укреплению реакционных политических режимов и административно-командных систем. Сама законность использовалась где-то как способ утверждения авторитарной бюрократии. Каковы законы, такова и законность. Поэтому роль этого принципа коренным образом меняется с установлением гуманного, справедливого и демократического законодательства.
^
§ 5. Правовой порядок
Результатом воздействия права на общественные отношения, итогом его действия и реализации конкретных правовых норм является определенный порядок в общественных отношениях. По существу, идет речь о правовом порядке.
Правовой .порядок — органическая составляющая общественного порядка. Причем последний следует понимать не как простую совокупность общественных отношений, а как их определенное качество, как определенное состояние системы общественных отношений.
^ Общественный порядок — это определенное качество (свойство) системы общественных отношений, состоящее в такой упорядоченности социальных связей, которая ведет к согласованности и ритмичности общественной жизни, беспрепятственному осуществлению участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенности их обоснованных интересов, общественному и личному спокойствию.
Состояние общественного порядка по большому счету обусловлено образом жизни людей во всех его проявлениях, имея в виду прежде всего реализацию способностей людей к созданию и потреблению материальных и духовных ценностей.
Общественный порядок входит в содержание образа жизни, активно влияет на него изнутри и формирует его общий облик. В образ жизни входят и способы установления общественного порядка, его охраны и организации. Они также испытывают на себе влияние (и сами оказывают обратное воздействие) со стороны иных компонентов образа жизни.
В чем усматривается водораздел (если можно так сказать о соотношении целого и части) между образом жизни и общественным порядком?
Образ жизни включает в себя формы и способы, направленность и порядок осуществления индивидуальной деятельности человека. И только тогда, когда эта деятельность входит в соприкосновение с интересами и действиями других индивидов, может идти речь об общественном порядке. Последний сориентирован на коллективные формы жизнедеятельности. Каждый индивид может по-разному реализовывать способности, создавать и потреблять ценности, и далеко не всегда это соответствует интересам общественного порядка.
В литературе если и сопоставляются образ жизни с общественным порядком, то говорят о последнем в так называемом узком смысле, сводя его обычно к совокупности (системе, сфере) отношений в общественных местах. Вне структуры общественного порядка при таком подходе оказываются многие отношения, складывающиеся, например, в сфере производственной деятельности,эксплуатации транспорта, охраны природы и т. д. При этом узкое понимание общественного порядка аргументируется необходимостью уточнения задач и компетенции органов и организаций, осуществляющих правоохранительные функции.
Понятие общественного порядка в узком смысле весьма условно. Оно во многом носит конвенциональный характер и служит прагматическим целям.
В общей теории права и государства общественный порядок мыслится широко и отражает состояние упорядоченности социальных связей и индивидуального поведения вне зависимости от места и в любой сфере социальной деятельности.
Придание коллективным формам жизнедеятельности людей качества нормального общественного порядка производится в форме правопорядка.
^ Правовой порядок — часть и одновременно правовая форма образа жизни. По существу, речь идет о правовом опосредовании (правовых аспектах) отдельных сторон, форм и методов жизнедеятельности.
Правопорядок составляет сердцевину общественного порядка, в каком бы смысле (широком или узком) последний ни рассматривался, и характеризует в нем те свойства упорядоченности, которые являются результатом действия (реализации) права и законности.
Такое понимание правопорядка, с одной стороны, удовлетворяет общему пониманию порядка как чего-то правильного, отлаженного, организованного. С другой стороны, термин "правовой порядок" (или "правопорядок") применяется для характеристики состояния организованности, упорядоченности правовых отношений, которое возникает в результате их регламентации правовыми нормами и реализации данных норм. Правопорядок в обществе достигается тогда, когда деятельность всех субъектов права является правомерной, когда надлежащим образом осуществляются субъективные права и исполняются юридические обязанности, т. е. когда субъекты права совершают обязательные или дозволенные действия либо воздерживаются от совершения запрещенных действий.
Правопорядок — не просто совокупность правовых отношений (хотя и в таком понимании просматривается организованность и правильность этих отношений), но определенное качество этих правовых отношений, имея в виду их внутреннее единство и согласованность.
Правопорядок — реализованная законность. Это итог правового регулирования, его реализованная цель. Прочность правопорядка, его стабильность и нерушимость обеспечиваются не формальной, а реальной законностью. В свою очередь, правопорядок обусловливает содержание законотворческой деятельности, правовой характер законов.