Проблемы общей теории права и государства
| Вид материала | Учебник |
- Темы курсовых работ по Теории государства и права Характеристика общей теории права, 21.39kb.
- Рабочая программа дисциплины «Проблемы Теории государства и права» для студентов, обучающихся, 210.65kb.
- Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.
- Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
- Проблемы теории государства и права, 819.22kb.
- Программа государственного экзамена по дисциплине теория государства и права, 192.52kb.
- «Юриспруденция», 86.53kb.
- Программа вступительного экзамена в магистратуру по направлению юриспруденция, 333.24kb.
- Рассолов Михаил Михайлович. Проблемы теории государства и права [Текст] : учеб пособие, 1231.6kb.
- Примерный план Предмет общей теории права. Место теории права в системе иных наук., 523.28kb.
Глава 6. Система права и система законодательства
§ 1. Основные системные понятия в теории и практике позитивного права
В современной правовой науке сложилось различное применение понятия или самого термина "система" к характеристике наиболее общих категорий позитивного права. Так, в теории, обращенной к внутригосударственному праву той или иной страны, применяются понятия "система права" и "система законодательства", когда имеют в виду те или иные аспекты структурной дифференциации правовых норм или законодательных актов, сложившейся в данном государстве, в его "национальном" праве.
Между тем в правовой компаративистике, изучающей различные варианты сопоставления правовых систем суверенных государств, активно применяется термин "правовая система". Он, естественно, необходим как для обозначения таких систем в целом для разных государств, так и для выделения сходных в основных чертах групп "национальных" правовых систем, получивших впоследствии название "семей" правовых систем (англосаксонская, континентальная, мусульманская и др. "семьи")*. Такое понятие сложилось и в отечественном правоведении**.
* См., например: Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1967; Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира: Справочник. М., 1993.
** См.: Тилле А. А. Социалистическое сравнительное правоведение. М., 1975. С. 90—100; Сравнительное правоведение / Под ред. В. А. Туманова. М., 1978; Саидов А. X. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993.
Интересы сравнительного правоведения обращены к анализу не только системы дифференциации правовых норм, но и таких главных черт правового строя, как принципы данного общества, в особенности принципы его государственного строя; источники права, признанные в обществе и государстве; для "традиционных" систем — господствующие обычаи, нормы нравственности и религиозные воззрения и нормы поведения; основные отрасли права, судебная система. Поэтому само понятие "правовая система" приобрело в правовой компаративистике гораздо более широкое значение, чем понятия "система права" и "система законодательства" во "внутригосударственном" правоведении.
Долгое время, вплоть до 80-х годов текущего столетия, понятия системы права и законодательства рассматривались в отечественной научной литературе почти исключительно в нормативно-правовом аспекте. Взаимосвязи и зависимости между правом в его нормативном выражении и применением правовых норм, их реализацией, правоотношением, правосознанием и иными правовыми явлениями, несомненно, обстоятельно рассматривались в теории права и использовались в правовой практике. Однако в единое понятие правовой системы они не сводились. В лучшем случае в теории все названные явления объединялись понятием "элементы (части) правовой надстройки", которое, однако, не содержало системной характеристики единства и взаимосвязи правовых явлений. С развитием теории права в нашей отечественной науке возникла настоятельная потребность более широкого применения системного подхода к общему анализу внутренней структуры правовых явлений в их единстве и взаимодействии. На этой основе сложилось и понятие правовой системы, характеризующее внутригосударственное право данной страны, как бы объединяющее все основные его элементы и взаимосвязи между правовыми явлениями в жизнедеятельности общества, государства и его граждан и организаций*.
* См. об этом: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 86—89; Правовая система социализма. Кн. 1. Понятие, структура, социальные связи. М., 1986. С. 32—38. В этой книге дан широкий обзор литературы, характеризуется генезис понятия "правовая система" в правовой науке СССР и других социалистических стран.
В современных условиях следует всемерно поддержать разработку в отечественной правовой науке системного подхода и широких категорий, охватывающих не только структурную дифференциацию правовых норм, но и разнообразные иные взаимосвязи правовых явлений. Такой категорией и служит понятие "правовая система". Но при этом важно отметить, что ни один из авторов, использующих это понятие, не отрицал и не отрицает сейчас самостоятельного места понятий системы права и законодательства как системы действующих в данном обществе правовых норм и актов, в коих они официально закрепляются. Не следует этими понятиями поглощать все системные взаимосвязи норм и правоотношений, законов и процесса их применения, реализации и т. п.
Понятия "система права" и "система законодательства" несомненно продолжают играть свою роль в правовой практике и науке права любого современного государства. К тому же в научной литературе прочно утвердилось и мнение о том, что оба этих понятия тесно взаимосвязаны между собой, поскольку нормы права, по крайней мере в большинстве современных развитых государств, находят свое выражение в законодательстве как важнейшем источнике внутригосударственного права. Поэтому понятия "система права" и "система законодательства" рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные системы, выражающие соответственно структуру содержания и формы позитивного права. Из этой взаимосвязи структуры действующего права и законодательства исходит дальнейшее изложение темы.
Можно считать общепризнанным, что сложившаяся система права и законодательства играет важную роль стабилизирующего фактора в формировании и развитии общественных отношений и процесса их регулирования, в обеспечении. правомерной деятельности граждан, организаций и самого государства. Достижение такой стабилизации государственная власть с древних времен видела в установлении единого порядка в. стране путем опоры на помощь мудрых обычаев и законов, в обеспечении строгого соблюдения установленного порядка. Во всемирной истории по-разному складывались у тех или иных народов сами законы, обычаи, судебная и административная практика. Но ни одно государство не обходилось без этих важнейших юридических средств обеспечения порядка и стабильности.
Нетрудно отсюда подойти к тому, насколько важным является становление и упрочение системы права и законодательства в современный период развития страны, связанный с глубокими реформами и кризисными явлениями в сфере государственности, экономики и социальных отношений, а также в области массовой идеологии, сознании и нравственности каждого человека. Идея создания четко скорректированной системы законов и иных нормативных правовых актов как условия достижения стабильности и порядка буквально не сходит со страниц газет и журналов; этой проблеме посвящена работа законодательных, представительных органов, органов исполнительной и судебной власти. Ее провозглашают своей важнейшей заботой избранники народа, политические и общественные деятели.
Этой идее посвящены также усилия научной мысли и юридической общественности, объединенные задачей радикальной правовой реформы. Наконец, Указом Президента России 6 февраля 1995 г. положено начало работы по всеобщей систематизации российского федерального законодательства — подготовки и издания Свода законов Российской Федерации*. В настоящее время подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона "О Своде законов Российской Федерации", находящийся на стадии рассмотрения комитетов Думы**. Ведется предварительная работа по формированию данного Свода***.
* См.: СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 509.
** См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4488 (Приложение 1, п. 1.6).
*** См.: СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 829.
Все это свидетельствует о том, что формирование предметной системы права и законодательства —настоятельная потребность нынешнего этапа развития России на пути к прочной демократии и рыночной экономике.
^
§ 2. Структура системы права и законодательства
Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, т. е. "наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура — таковы отличительные признаки любой системы"*. "Структура, — отмечал Д. А. Керимов, — каркас (скелет), при помощи которого организуется, упорядочивается содержание данного явления"**.
* ^ Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 177. См. также: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.
** Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 313.
Значение устойчивой структуры, упорядочивающей содержание, и послужит основным ориентиром характеристики системы права и законодательства в дальнейшем изложении.
Структурный аспект правовой системы всякого государства состоит в том, что все правовые нормы, входящие в действующее, позитивное право, составляют единое целое (действующее право в целом), разделяемое по содержанию различных норм на соответствующие взаимосвязанные части структуры права и законодательства. Основанием такой содержательной структуры права и законодательства служит разнообразие видов общественных отношений, являющееся объективным, лежащим вне права критерием его разделения на различные части: отрасли, подотрасли, институты права. Такой объективный критерий деления единого в своей основе права на отрасли, институты и т. п. носит название предмета правового регулирования.
Кроме предмета регулирования отрасли права характеризуются также особенностями метода правового регулирования. Например, таким отраслям права, как гражданское, семейное, в значительной мере также трудовое, и некоторым другим отраслям присущ диспозитивный метод, допускающий широкий выбор средств регулирования по воле сторон соответствующего правоотношения.
Отраслям права, устанавливающим нормы, которые регулируют деятельность государства, его органов управления и правосудия, присущ главным образом метод императивного регулирования, т. е. регулирования с помощью норм, обязательных для исполнения участниками правоотношения.
Некоторым отраслям права присущи методы специального правоохранительного назначения, направленные на осуществление защиты прав и свобод граждан, различных организаций, установленного законом правопорядка. Конкретные особенности метода регулирования могут быть выражены целым набором средств, присущим каждой отрасли права.
Разделение права на отрасли, институты, иные структурные элементы по предмету и методу регулирования представляет собой основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации права и законодательства.
Кроме этой главной структуры деление права и законодательства имеет еще иную, как бы вторичную структуру, состоящую из образования комплексных массивов правовых норм различных отраслей права и законодательства. Такие комплексы и массивы возникают в современном праве и законодательстве в условиях развитой промышленности, транспортных артерий, связи, энергетики и других отраслей массового производства и оказания услуг, охраны окружающей среды, требующих применения разнообразных технических, организационных и иных средств в тесной их взаимосвязи. Это влечет за собой и специфические правовые средства организации деятельности людей, их труда, профессиональной подготовки, управления соответствующими органами, коллективами работников и т. п. Поэтому в юридической науке и практике наряду с дифференциацией правовых норм по отраслям и институтам права прочно сложились такие комплексы и массивы правовых норм, как морское право, сельскохозяйственное право, горное, лесное и другие природоресурсовые отрасли, законодательство о промышленности, связи, информатизации и т.п. В таких комплексных* объединениях правовых норм главным является не выделение особых, юридически дифференцированных отраслей права, а, наоборот, интеграция специальных для той или иной сферы деятельности общества (отрасли хозяйства, управления, культуры, образования, здравоохранения и т. п.) разнородных норм права, т. е. норм, различных по юридической первоначальной дифференциации права и законодательства.
* См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1983. С. 27—29; Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. М., 1972. С. 12—17, 202, 206—208; Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2. С. 68—69.
Образование специальных, можно сказать, профилизированных по предметному содержанию и назначению, правовых норм как бы дополняет основную, отраслевую дифференциацию, но не должно противоречить ей. Иначе говоря, например, нормы о гражданских правовых отношениях (скажем, транспортные уставы и правила перевозки на транспорте) не должны противоречить общим нормам гражданского права о договоре перевозки, установленным ГК; нормы об особых условиях труда в разных отраслях хозяйства — общим нормам КЗоТ. Нормы комплексных актов могут носить характер оправданных спецификой исключений из общих правил, но не должны игнорировать эти правила или отменять их. Римские юристы называли такие нормы jus singulare (норма для особого случая).
В современной литературе структура права и законодательства (т. е. нормативной части правовой системы) раскрывается также не только в отраслевом (или так называемом "горизонтальном") аспекте. Большинством ученых признается "вертикальный аспект" рассмотрения структуры законодательства, т. е. соотношение законов с подзаконными нормативными актами, а также иерархия последних между собой в зависимости от их юридической силы; изучение системы, дифференциации и взаимодействия федерального законодательства с законами и иными нормативными правовыми актами органов субъектов Федерации.
"Вертикальные" аспекты получают свое самостоятельное освещение и разработку в юридической науке*. Объекты и критерии разграничения норм по юридической силе или по федеральному и "региональному"** уровням существенно отличны от отраслевой дифференциации и интеграции содержания норм права и актов законодательства. В основе отраслевого подхода лежит различие содержания и предмета правового регулирования. Критерии различий "вертикальной" структуры права иные: компетенция органов, предметы ведения федерации и ее субъектов, юридическая сила актов. Между тем предметный критерий (он же критерий содержания данной группы норм) служит главным признаком для определения круга правовых норм и актов, подлежащих применению в каждом отдельном случае осуществления тех или иных юридических действий, прав и обязанностей. Такой критерий и выявляется в процессе предметной дифференциации и интеграции норм права, законодательных и иных нормативно-правовых актов. Поэтому такая предметная дифференциация и интеграция, выраженная в понятиях "система права" и "система законодательства", сложилась в самостоятельную проблему правовой науки и практики.
* См. об этом: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 45, 212—215; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 21— 29, 105—107, 123—134.
** Данный термин употреблен здесь для краткости и означает акты органов субъектов Российской Федерации.
Предметный критерий познания и построения системы права и системы законодательства связывает обе эти системы с тем главным свойством, которым характеризуется всякая система: с упорядочением ее содержания, созданием устойчивых связей элементов внутренней структуры, способных выявить и обеспечить действие свойств целостной системы, не присущих ее отдельным элементам.
Поэтому именно предметный подход и структурный анализ содержания права и законодательства являются главными для познания и построения структуры права и способов ее выражения в законодательстве.
^
§ 3. Система права и система законодательства: единство или различие?
Опыт исторического развития самых разнообразных государств от далекого прошлого до современности с убедительностью свидетельствует, что законодательство любого государства всегда нуждалось в известном упорядочении — приведении разрозненных норм в определенную систему. Однородные по своему предмету, но принятые разрозненно правовые нормы постепенно с учетом их значения объединялись в систематизированные законодательные акты, например, в так называемые варварские правды (Салическая правда, Польская правда), судебники, кодексы законов.
В реальном развитии права добуржуазных и буржуазных государств, несомненно, складывалось предметное обособление отдельных отраслей права, которое прошло длительный и весьма разнообразный путь развития. Широко известно деление права на публичное и частное в Древнем Риме, а также различение в античном мире цивильного права, естественного права и права народов. Средние века характеризировались различением божественного права и законов государства, идеологически "подвластных" божественному праву. Однако практическое значение имели прежде всего партикуляризм и сословная дифференциация норм обычного права, судебной практики и законодательства. Не иссякало и влияние римского частного права, интерпретированного университетскими знатоками, знавшими латынь и кодификацию Юстиниана. Современное значение формирование и разграничение отраслей законодательства получили, по существу, с утверждением буржуазных отношений в Европе и Северной Америке в виде кодификации морского, гражданского, уголовного права, законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, принятия конституций и иных конституционных актов, развития административного права централизованных государств, финансового и банковского права и т. п. В XIX в. появляется "рабочее законодательство", а также право "социального призрения", а в дальнейшем — и право социального обеспечения неимущих, временно или постоянно нетрудоспособных.
Таким путем, по крайней мере в истории стран европейской континентальной культуры, складывалось деление права и законодательства на отрасли или иные подсистемы правовых норм. Этого требовали как реальные потребности жизни, так и идеологические, в том числе религиозные, представления и отношения.
В истории нашего отечества периодов Киевской и Московской Руси известны самостоятельные примеры систематизации законодательства, на основе складывающихся древнеславянских обычаев и влияния византийского права и православной культуры. Начало было положено Русской Правдой Ярослава Мудрого (1016 г.), судными грамотами Новгорода и Пскова и т. д. В период Московского государства выдающимся памятником кодификации законодательства стало Соборное уложение 1649 г.
Переломным периодом стали реформы Петра I, при котором Россия получила новую ориентацию законодательства на основе имперских традиций государств Западной Европы. Однако мысли Указа Петра I от 18 февраля 1702 г. о "...снесении Соборного уложения 1649 года с Постановлениями, после него состоявшимися" были воплощены в жизнь только в 1833 г., когда под руководством М. М. Сперанского был подготовлен и утвержден императором Николаем I Свод законов Российской империи, сыгравший немалую роль в создании системы российского законодательства XIX в.*
* См.: Обозрение исторических сведений о Своде законов. СПб., 1833. С. 7—8; Соборное уложение 1649 г. Текст. Комментарий. Л., 1987. С. 18.
Традиции кодификации и общей систематизации законодательства были продолжены в советском государстве, где с начала 20-х годов возникла система кодексов и союзных основ главных отраслей законодательства. В 80-х годах было осуществлено издание Свода законов СССР и сводов законов союзных республик.
С учетом исторического опыта отечественного права и законодательства в советской правовой науке сложилось научное направление исследования системы права и законодательства, которое в настоящее время используется в науке права и современной России.
Поэтому важно остановиться на основных теоретических позициях учения о системе советского права и путях его использования в современных условиях развития системы права и законодательства Российской Федерации.
В советской правовой науке сложились представления о принципиальном отличии системы права от системы законодательства.
Система права рассматривалась в виде ее деления на отрасли, подотрасли и институты и отдельные нормы как объективная или объективно-обусловленная структура права, а система законодательства признавалась "логической системой", создаваемой при систематизации законодательства по различным признакам, совпадающим не только с признаками отраслей права, но и с комплексными массивами (отраслями), создаваемыми якобы лишь для удобства пользования законами*.
* См., например: Теория государства и права. М., 1985. С. 428—429; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Т. 3. Социалистическое право. М., 1973. С. 289—291; Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 131—135; Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 351.
Такие рассуждения иногда прямо выводились из постулата марксистской теории об определяющем значении объективного перед субъективным, в частности экономики перед правом.
Однако может ли сама по себе система правовых норм рассматриваться как объективный фактор по отношению к законодательству? Право в его позитивном, юридическом смысле — содержание законодательства (как и других источников позитивного права). В области права законы (как и судебные прецеденты, правовые обычаи) первоначально возникают по общему правилу для разрешения конкретных потребностей жизни. Текущее, каждодневное законодательство само со себе (без специального научно-практического обобщения, например, в правовой доктрине, инструкциях, кодексах) развивается бессистемно и складывается в необозримые массивы письменных и устных источников. Именно это обстоятельство и служило основанием необходимости проведения всех известных в истории кодификаций и систематизации законов, начиная с Законов Хаммурапи, римских Законов XII таблиц, Свода Юстиниана и кончая сводами законов Российской империи, а затем и сводами законов США, Швейцарии, Германии, СССР.
Как уже отмечалось, позитивное право обусловлено развитием общественных отношений, складывающихся в каждом конкретном обществе и государстве, и лишь выражает эти отношения в признанных государственной властью законах и иных источниках права.
Но при этом позитивное право как обязательные и защищаемые (охраняемые) государством нормы поведения складывается в единую упорядоченную систему (общую отраслевую или институционную) не стихийно, а путем их обобщения на рациональной основе, с обязательным участием сознания людей. Без такого рационального, прежде всего научного, обобщения возникают преимущественно разрозненные нормы и акты, использование которых на практике становится с течением времени все более затруднительным, а в конце концов и невозможным. Сама же система права и правовых отношений познается юридической наукой и практикой путем анализа действующих правовых норм и правовых отношений, их оценки и классификации, выведения общих принципов и норм, группировки их в однородные институты (группы норм). При этом достигается логическая концентрация разрозненных нормативных предписаний. Таким логическим путем упрощается и упорядочивается реальное содержание права и правоотношений* на основе объективно сложившихся исторических условий и потребностей развития общества и государства, которые всегда остаются объективным фактором формирования системы права и законодательства. Система же норм права и . актов законодательства как главной формы их выражения возникает в виде субъективного и адекватного отражения общественных условий каждой отдельной страны, реального уровня их развития, воплощаемого в культуре народа, в том числе его нравственной, религиозной и правовой культуре, в устройстве и правотворчестве государства.
* См. об этом: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1848. С. 347—354;. Хвостов В. М. Общая теория права. М., 1914. С. 114—116; Трубецкой Е. Энциклопедия права. М., 1917. С. 204—212; Характерно, что анализ системы права строится Н. М. Коркуновым и Е. Трубецким на основе анализа не столько самих норм, сколько правовых отношений.
Поэтому нельзя согласиться с выводами первой дискуссии о системе советского права 1938—1941 гг. о том, что система права выступает "явлением объективного мира"*. Можно и нужно говорить о том, что система права есть "структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых ею общественных отношений", что она "определяется теми общественными отношениями, которые находят в ней отражение и закрепление"**. Но "соответствие" объективно сложившимся отношениям в данном обществе получает качество объективности только при правильности, истинности человеческих суждений, умозаключений, волевых намерений и действий. Если же общественные потребности отражены (познаны и выражены) неверно, искаженно в действующих правовых нормах, они будут действовать с соответствующими дефектами, сбоями, что порождает в свою очередь стремление участников правоотношений обходить законы или свертывать, ограничивать полезную деятельность. Поэтому об объективности системы правовых норм можно говорить только в смысле их интеллектуально-волевых качеств: правильности, истинности, полезности, понятности для населения, органов власти и иных субъектов права. Что касается материальной (не зависящей от сознания людей) объективности, присущей, по К. Марксу, базису, макроэкономике***, а также влиянию природной среды на сознание и поведение людей, то подобным качеством ни правовые нормы (даже наилучшие и "вечные"), ни законы сами по себе не обладают и обладать не могут.
* См.: Павлов И. В. О системе советского социалистического права. М., 1958. С. 5.
** См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 346—347, 350; И. В. Павлов был также прав, когда писал: "Правильно построенная система права должна соответствовать существующему строю общественных отношений" (указ. соч. С. 5). Эта позиция была преобладающей (в частности, в учебной литературе), хотя выдвигались и другие мнения, к коим сейчас вряд ли нужно возвращаться.
*** См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 19. С. 19; Т. 21. С. 310, 312.
Поэтому когда говорят (или пишут) об объективной обусловленности внутренней дифференциации права на отрасли в зависимости от особенностей той или иной группы общественных отношений"*, то, по существу, имеют в виду не материальную структуру норм, а интеллектуально-волевую объективность (правильность, точность и т. п.) правовых норм.
* См., например: Теория государства и права. М., 1949. С. 443; Теория государства и права. М., 1995. С. 427, 430.
Реальной, лежащей вне права основой системы позитивного права является именно дифференциация сложившегося типа общественных отношений*. Об этом часто забывают, говоря об объективности системы права как о чем-то заранее данном в самом позитивном праве, которое действует в определенном обществе и государстве**. В результате остается без ответа вопрос: в какой юридической форме воплощены группы однородных отраслей права различного характера? Ответ же может быть только один: в действующем законодательстве (для континентальных правовых систем европейских и латиноамериканских государств) либо в иных источниках права***.
* См.: Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996. С. 184—185.
** См., например: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 168—169; Теория государства и права: Курс лекций. М., 1997. С.348—350.
*** О единстве формы (источников) и содержания права (его норм) см.: Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Советское государство и право. 1971. № 2.
В некоторых государствах доктрина признается источником права, но только для выведения общих принципов, а не для всей системы действующего позитивного права (например, в англосаксонских странах).
Что же касается системы отраслей права, также вырабатываемой наукой, то она служит прежде всего основой изучения закономерной для данного общества структуры права, причем структуры его содержания, абстрактно сформулированных правовых норм, а не воспроизведения текста нормативных актов, законодательства. Кстати, и в советской доктрине выработка системы советского права шла параллельно с разработкой соответствующих правовых наук и учебных дисциплин. Поэтому понятие "система права" и у нас, и за рубежом есть не что иное, как доктринальная научная категория*, которой должна следовать (но далеко не всегда следует) законотворческая практика и система законодательства.
* Впервые эту мысль высказал В. К. Райхер, назвавший систему права научной конструкцией, которая объективируется затем в общественном сознании по мере ее внедрения в науку, в практику, в законодательство. См.: Райхер В. К. О системе права // Правоведение. 1975. № 3. С. 65—70. В дальнейшем эта идея как бы затерялась в бурной полемике, отстаивающей объективность системы права, деление ее на отрасли.
Это несовпадение теории и практики объясняется многими факторами. Для советского права оно было обусловлено изначальным положением науки права как "служанки" политики КПСС и советского государства и следующей в русле этой политики юридической практики.
Таким образом, понятие "система права" относится к числу доктриналъных выводов юридической науки, но это вовсе не снижает его практического значения, влияния на законодательство. С его помощью мы получаем возможность наиболее абстрактно, обобщенно, отвлекаясь от частностей, выявить основные закономерности структуры, присущей действующему позитивному праву. Например, основной (конечный) элемент системы права — понятие правовой нормы — выявляет необходимые для ее практического применения элементы: гипотезу, диспозицию и санкцию. Но при этом в ряде отраслей права (конституционном, уголовном, процессуальном) названные элементы либо присущи нормам неполностью (например, в учредительных нормах Конституции), либо подразумеваются (диспозиция "запрещено законом" в уголовном праве), либо не свойственны, например, каждой отдельной процессуальной норме. И это находит свое выражение в тексте статей законодательства.
Заметим, однако, что именно основные обобщения структуры норм права позволяют выявить содержание права: установленные им права, обязанности, ответственность, не отвлекаясь на частности — формулировки, порядок расположения статей законов и иные законодательно-технические тонкости. Когда же речь идет о применении законодательства в юридическом деле, причем в разных правовых ситуациях, то без обращения к точному смыслу формулировок не обойтись. И для этого содержание правовых норм необходимо выявить не обобщенно, а точно, по тексту закона.
^ В этом и состоит значение системы права, дающей док-тринальное выражение закономерностей, общих связей, содержания правовых велений, достаточных для познания внутренней формы права. Законодательство же как главный источник права дает познание внешней его официальной формы, необходимой для практического применения.
Как уже отмечалось, такая точная официальная, а потому и защищенная государством форма — необходимое свойство позитивного права, т. е. законодательства и иных источников права (внешних форм установления, изменения или отмены правовых норм).
Таково, на наш взгляд, соотношение системы права как внутренней формы, выявляющей его закономерности, имманентные свойства, и системы законодательства как внешней формы выражения позитивного права.
В советской теории права под влиянием не всегда правильно понятого признака "объективности" системы права упорно пытались принизить систему законодательства как нечто "субъективное", отдающее "произволом законодателя". Но из этого и получалось то, что советское законодательство в его главном выражении — в виде закона Верховного Совета — далеко не всегда играло ведущую роль, подменялось подзаконными актами и партийными директивами; даже в "наиболее законодательных" отраслях закон подменялся указами (например, в уголовном праве) или постановлениями Совета Министров (в хозяйственном законодательстве). В условиях демократического правового государства необходимо вернуть законам роль высшего выражения воли народа.
Следует отметить, что в последние годы советской власти наметились некоторые стремления сблизить понятия системы советского права и законодательства. Так, П. Б. Евграфов правильно исходил из того, что горизонтальная (т. е. отраслевая) структура советского законодательства выражает структуру советского права и, таким образом, выступает как структура его содержания. При этом автор отмечал, что зачастую структуры отраслей права и законодательства почти совпадают. Структура системы права признавалась определяющей, а структура законодательства — соответствующей ей. Отсюда автор сделал вывод о том, что "сам подход, принципы изучения горизонтальной структуры законодательства являются теми же, что и в анализе структуры права"*.
* См.: Евграфов П. Б. Соотношение структуры советского права и структуры советского законодательства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Харьков, 1981. С.14—15.
Для понимания структуры права как научной категории такой вывод хотя и плодотворен, но все же недостаточен: научная структура отраслей права представляет собой лишь объективированную, т. е. наиболее близкую к истине, основу для практического выделения отраслей действующего законодательства. Наиболее резкую позицию в вопросе о соотношении системы права и системы законодательства занял Р. 3. Лившиц, который считал, что если и то и другое рассматривать как "систему норм", то "дуализм понимания системы очевиден". Если же право рассматривать как идеи, нормы, отношения, отказавшись от нормативного понимания права, а систему законодательства — как составляющее его отрасли, то "проблема отпадет сама собой"; с этих позиций он и предлагал отказаться от системы права в пользу системы законодательства*. Возражая ему, Н. С. Соколова отмечала, что "именно отрасли права являются высшими, юридическими цельными образованиями", в связи с чем позиция Р. 3. Лившица "вызывает недоумение"**. Но и после этого остается вопрос: есть ли нечто, в чем воплощается система права и ее деление на отрасли, кроме законодательства, т. е. позитивного права?
* См.: Лившиц Р. З. Современная теория права. М., 1992. С. 51—58.
** См.: Теория права и государства. М., 1995. С. 183.
Решение вопроса видится в признании системы права доктринальным выражением и научной основой системы законодательства. Тем самым для новой правовой системы Российской Федерации откроется логическая и нравственная возможность развить уровень правовой науки и ее выводов оо признания правовой доктрины в качестве одного из особых источников права, признаваемых государством и обществом.
^
§ 4. Система права и система законодательства Российской Федерации
Какими же видятся основные принципы становления системы российского законодательства в современных условиях и перспективы ее развития в обозримом будущем?
Во-первых, система законодательства России традиционно строилась на принципах и формах упорядочения, нормативных правовых актов, издаваемых законодательными и высшими исполнительными органами власти государства. Такова была традиция всех основных государств континентальной Европы в отличие от системы судебных прецедентов, превалирующих в странах англосаксонской правовой системы, и систем, основанных на устных обычаях и религиозно-нравственных нормах, складывающихся в странах традиционных и религиозных правовых систем (мусульманское, индусское право).
Традиция системы законодательства (федерального и законодательства субъектов Федерации) продолжается и будет сохранена и в современной, демократической России. Под законодательством здесь имеются в виду прежде всего сами законы, начиная с Конституции РФ, а также указы Президента и постановления Правительства нормативного характера. Именно эти виды актов имеют общегосударственное значение и юридическую силу на всей территории России (ст. 4, 15, 76 ч. 1, 2, 5, ст. 115, ч.З Конституции РФ). Именно эти акты составят основное содержание Свода законов Российской Федерации*.
* Кроме них в Свод предполагается включать нормативные постановления палат Федерального Собрания, постановления Конституционного Суда как акты, дающие толкование Конституции и разрешающие дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства, а также нормативные правовые акты высших органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации.
В республиках и регионах* законодательство составляют соответственно конституции, законы, указы главы республики, а также уставы, законы и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов, губернаторов (глав администраций) регионов.
* Термином "регион" для краткости обозначаются здесь все другие субъекты Российской федерации, кроме республик.
Иные нормативные правовые акты органов субъектов Федерации принимаются в соответствии и в развитие федерального и областного законодательства и поэтому не входят в состав регионального законодательства*.
* См., например: ст. 22 Устава Иркутской области.
Конечно, на практике, в литературе слово "законодательство" может применяться как в узком значении (только "законы" или "Конституция и законы"), так и в широком (все виды нормативных правовых актов федерального или регионального значения). Но это требует специальной оговорки.
Во-вторых, представляется очевидным, что закрепление в Конституции России общечеловеческих принципов и идеалов современного демократического общества и государства, провозглашенных Всеобщей декларацией и иными международными хартиями, пактами и конвенциями о правах человека, обязывает использовать опыт современных развитых стран и международного сообщества в формировании новой системы российского законодательства.
В-третьих, следует признать, что необходимо использовать опыт дореволюционной России, а также СССР и РСФСР в деле кодификации и систематизации законодательства в той мере, в какой структурная дифференциация права и советского законодательства соответствует и способствует становлению нового строя и интересам граждан современной России.
Сейчас у ряда ученых и политиков вызывает немало разочарования ориентация развития российского права на "западные идеалы", приводящая подчас к механическому заимствованию иностранного опыта, не имеющего твердой почвы в нашей российской действительности. Призывают ориентироваться на свое, российское наследие*. В этом есть доля истины, но не вся истина. Механический перенос, например, опыта США и даже Великобритании или Франции, Германии в современную Россию вряд ли возможен и желателен. Ошибки подобного рода мы уже ощущали на примерах допущения свободного развития финансовых компаний без должного контроля и их реальной ответственности за свою деятельность или фактического бездействия института банкротства. В публичном праве это бездействие институтов контроля за легальностью доходов государственных служащих, против коррупции и т. д.; чрезмерное расширение круга избирательных объединений и усложнение избирательных процедур пропорциональной системы выборов, никогда ранее не применявшейся в России, и т. п. Однако другая сторона истины состоит в том, что наша страна, идущая по пути перехода к безусловному уважению и соблюдению прав человека, к рынку и демократии, не может игнорировать передовой опыт современных правовых институтов зарубежных государств. Кстати, опыт мирового сообщества после второй мировой войны вырабатывался отнюдь не без участия СССР и России. При этом свой, российский опыт советского периода и опыт дореволюционной России было бы неверно отбрасывать как ненужный или целиком "отсталый". Необходимо сочетать и то и другое.
* См.: Синюков В. Н. Российская правовая система. Саратов, 1994.
В советской правовой науке были в целом правильно выработаны критерии разграничения основных отраслей права — предмет и метод правового регулирования. Эти критерии могут быть использованы и используются и в современных условиях применительно к российскому праву и законодательству с учетом поправок, вытекающих из основ нового конституционного строя Российской Федерации, и ее более органичного вхождения в мировое сообщество. К числу этих существенных поправок относятся признание деления права на публичное и частное, равенство всех форм собственности, признание свободы предпринимательства, свободы слова и печати и ряд других основополагающих положений Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем следует учитывать, что, в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов правового регулирования в различных отраслях российского права. Примером могут служить природоохранительное, а также земельное, лесное, горное и водное законодательство, сочетающие частноправовые формы природопользования с публичными формами охраны окружающей среды.
То же следует сказать и об отраслях, или институтах, социального права, где интересы граждан, частных лиц обеспечиваются в основном путем пенсионирования, различной иной социальной помощи и защиты государственными органами, их властными средствами. Сочетание публичных и частноправовых норм регулирования и правоотношений имеет место и при государственном регулировании экономики с целью поддержания интересов общества и государства при сохранении общего принципа свободы предпринимательства.
Несмотря на отдельные сложности выделения предмета и метода каждой отрасли права и наличие частичных совпадений (имущественные отношения в гражданском, земельном, трудовом праве; взаимосвязанность природных ресурсов, регулируемых природоресурсными отраслями права, и т. п.), все же предмет каждой из отраслей определялся ранее и определяется сейчас в кодексах, основах законодательства. На этой базе обособляются нормы разных отраслей права и ограничиваются рамки применения норм данной отрасли к тем или иным видам общественных отношений. Что же касается методов регулирования, то, по существу, они различаются на публично-правовые (методы императивных указаний и запретов) и частноправовые (методы диспозитивного регулирования), хотя зачастую они именуются иначе. В литературе отмечаются и такие методы регулирования, как поощрительный, рекомендательный, учредительно-закрепительный, алиментарный и т.д.*
* См.: Каримова Е. А. Правовой институт: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 8.
Нельзя, однако, игнорировать и тот факт, что структуре законодательства России как советского периода, так и сегодняшнего дня известны не только моноотраслевое законодательство, но и комплексные отрасли законодательства, включающие в свое содержание нормы различных отраслей права. В правотворчестве накапливаются целые массивы комплексных актов по вопросам управления промышленностью, сельским хозяйством, в сфере транспорта, связи, информатики, здравоохранения, народного образования и во многих иных сферах жизни. Такие комплексные массивы законодательства закономерно возникают в законодательстве других государств с континентальной правовой системой. Эта закономерность признавалась и рядом советских ученых (В. К. Райхер, С. С. Алексеев, О. А. Красавчиков, В.П.Реутов, П.Б.Евграфов).
В отличие от обособленных отраслей права, выражающих процесс дифференциации правового регулирования, комплексные правовые массивы отражают необходимые в современных условиях процессы, интеграции разнообразных социальных институтов. Нормы правового регулирования комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, но им должно быть присуще право применения в соответствующей сфере по принципу Lex speciales derogat lex generales (специальный закон отменяет общий). Таким образом, комплексные массивы нормативных актов и норм естественным образом способны занять самостоятельное место в полимерной структуре системы законодательства в полном соответствии с общими положениями основных обособленных отраслей права и моноотраслевого законодательства.
Отмеченные закономерности и тенденции становления и развития системы законодательства находят свое выражение и в современных условиях активного становления системы российского права и законодательства. Новая Конституция Российской Федерации в числе предметов ведения Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 71 и 72) прямо называет основные отрасли Российского законодательства. На этой основе складывается моноотраслевая структура российского законодательства.
В настоящее время многие отрасли российского законодательства еще далеко не полностью отпочковались от прежнего законодательства советского периода. Еще продолжают действовать такие прежние кодексы и законы отраслевого значения, как УПК, ГПК, КоАП, КЗоТ и Жилищный кодекс РСФСР, правда, с существенными изменениями. Однако по всем названным отраслям уже подготовлены и отчасти находятся на рассмотрении законодателя проекты новых кодексов, а их дальнейшая судьба предопределена нормами Конституции Российской Федерации.
Среди отраслей законодательства, названных в Конституции РФ, новыми являются положения, например закрепляющие отрасли арбитражного, арбитражно-процессуального, уголовно-исполнительного, административно-процессуального и в значительной мере жилищного законодательства.
Каковы проблемы развития отдельных отраслей российского законодательства, намеченные проходящей сейчас работой по кодификации российских законов?
С точки зрения теоретических основ системы законодательства к числу таких проблем относится прежде всего выделение базовых, однородных по присущему им предмету и методу регулирования отраслей законодательства.
Среди этих отраслей законодательства России следует различать основные и производные от них, вторичные отрасли права*. Какой же представляется система законодательства, складывающаяся с учетом принятия новой Конституции?
* См. об этом: Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2. С. 68—69.
Не подлежит сомнению сохранение и упрочение в законодательстве России основных ("вечных") отраслей законодательства. В области публичного права к ним относятся конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, законодательство о судебной системе и гражданском и уголовном судопроизводстве, о прокуратуре.
Как уже признано рядом ученых, из сферы классического гражданского права еще в советской России выделились отрасли семейного и трудового права и соответствующие отрасли законодательства. Эти отрасли продолжают развиваться и сейчас. Проекты соответствующих федеральных кодексов рассматриваются Государственной Думой, а Семейный кодекс принят.
Отрасли земельного, лесного, водного и иного природо-ресурсового права и законодательства сохраняют свое значение и сейчас, хотя и в иных условиях. Утратило свое значение колхозное право. Планово-распорядительные отношения в области хозяйства регулируются ныне административным и финансовым правом, а экономические — гражданским. Поэтому нет предмета регулирования для обособленной отрасли хозяйственного права. Налоговые и бюджетные отношения регулируются финансовым правом. Правда, принятие нового Налогового кодекса может привести к выделению налогового законодательства из бюджетно-финансового.
Правовое регулирование единого рынка, в том числе кредитное регулирование, в своей основе относится к сфере гражданского законодательства, хотя здесь применяются и будут развиваться взаимодействия гражданско-правовых норм с нормами административного права (основы ценовой политики, федеральные экономические службы), банковского, финансового и таможенного регулирования. Поэтому предпринимательское (или хозяйственное) законодательство будет развиваться как комплексный массив (или массивы) законодательства с учетом необходимости государственного регулирования экономики, но с приоритетом гражданско-правовых норм.
В теории и практике правового регулирования социальной защиты населения в настоящее время формируются кодификация и консолидация законодательства, относящегося к социальной сфере общества. Прочно уже обособилось пенсионное законодательство. К нему примыкает развивающаяся система компенсаций и льгот, предоставляемых нуждающимся группам населения. В связи с этим правовая наука уже не первый год выделяет законодательство о социальном обеспечении из состава трудового законодательства в самостоятельную отрасль права.
Масштабы социальных проблем, вставших перед российским государством, социальный характер российского государства, закрепленный ст. 7 новой Конституции РФ, заставляют думать о более широком подходе к социальной политике государства.
В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, принятым ООН, в странах Европейского Союза принята Социальная хартия, охватывающая как традиционные для социального страхования и обеспечения права, так и такие права, как право на развитие, включающее в себя право на бесплатное обучение всего подрастающего поколения; право на достаточный жизненный уровень; право на физическое и психическое здоровье, обеспечиваемое здравоохранением; право на здоровую окружающую среду и некоторые другие права, алиментируемые и обеспечиваемые государством для отдельных групп граждан. Далеко не все государства целиком признали действие Социальной хартии, поскольку это требует значительных государственных расходов. Однако постепенный прогресс законодательного признания и обеспечения социальных прав уже достигнут в передовых, наиболее развитых странах.
Имея в виду важность социальных проблем в переходном обществе, в современном российском законодательстве также следует ориентироваться на развитие широкого спектра комплексного массива социального права*. В нем целесообразно обеспечить единые, скоординированные нормы и принципы правовой регламентации социального обеспечения и других сфер социальной защиты нуждающегося населения, а также развивающееся сейчас специальное законодательство в области образования, здравоохранения, все более выходящее сегодня за рамки административного права. Такое законодательство вправе занять место специальных подотраслей социального права, сохраняя при этом связь с правом административным по аспектам государственного управления в сфере образования и здравоохранения. Иначе говоря, организационные и социальные нормы здесь будут составлять единый комплекс.
* Регулирование в социальной сфере в форме социального права развивается в настоящее время в законодательстве Франции, ФРГ, Швеции и других стран Европы. В Германии существует Социальный кодекс, составленный в виде общей инкорпорации социальных законов. В Швеции действует Закон о всеобщем страховании 1962/381.
Важным шагом к более широкой кодификации социального права было бы принятие Основ законодательства о социальном обеспечении, которые могли бы создать общие принципы и систему всех видов социальной помощи населению, конкретизировать права граждан в этой области*.
* См. об этом: Правовая реформа: концепция российского законодательства. М., 1955. С. 119.
Что касается комплексных массивов законодательства, то в их числе сохраняются традиционные для развитых стран транспортное, аграрное, промышленное, торговое, банковское законодательство, законодательство в области связи, а также формирующиеся сейчас новые комплексные отрасли космического, информационного законодательства. Получат новый импульс развития и такие специальные правовые институты, как управление федеральной собственностью, законодательство в области энергетики, особенно ядерной и расщепляющихся материалов, значение регулирования которых в современных условиях возрастает прежде всего с точки зрения обеспечения национальной безопасности.