Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

Аналитическая записка

о состоянии и проблемах законотворчества

№ 4

Август- сентябрь 2002 г.

Ситуация в экономике остается нестабильной

В центре внимания в сентябре 2002 г. находилось обсуждение проекта бюджета на 2002 год и связанного с ним прогноза социально-экономического развития России.

В этой связи Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству провел 19 сентября 2002 г. парламентские слушания на тему «Источники экономического роста России и их правовое обеспечение». Были заслушаны и обсуждены доклады представителей Минэкономразвития России (заместитель министра А.В.Дворкович) и Минпромнауки России (заместитель министра В.Н.Фридлянов).

По мнению Минэкономразвития России, в стране наблюдается определенный экономический рост. Увеличиваются, хотя и медленно, инвестиции. При этом инвестиции в машиностроение осуществляются медленно в связи с преимущественной закупкой по импорту машин и оборудования. Экспорт растет медленно, а импорт быстро. Отчасти это обусловлено тем, что происходит удорожание рубля по отношению к доллару США и евро.

Минэкономразвития считает, что государственный сектор (в нем сосредоточено до 60 % ресурсов страны) работает неэффективно, поэтому нужна приватизация государственных унитарных предприятий. Развитие бюджетной сферы следует сокращать. Уже сейчас сектор услуг превышает товарный сектор. Российские банки медленно, но все же начинают помещать кредитные средства в инвестиционные проекты, но отбор проектов проходит не по их значимости и приоритетности, а по надежности возврата кредитов. Минэкономразвития полагает, что для обеспечения роста экономики необходимо принять федеральный закон об особых экономических зонах.

В противоположность настрою руководителей федеральных министерств тональность выступлений представителей промышленности, банков и науки была достаточно критической.

Можно выделить следующие высказывания и предложения.

«Рост» экономики к 2003 г. означает достижение уровня 1985 г.

Необходимо применять формирование госзаказов на всех уровнях: и федеральном, и субфедеральном.

Неправильно, что амортизационные отчисления заменят отмененную налоговую льготу с налога на прибыль в размере 50 % в случае осуществления предприятиями инвестиций за свой счет, т. к. в этом случае эффективная налоговая ставка равнялась 17 % вместо нынешних 24 %. Выиграли предприятия, которые «проедают» прибыль, проиграли те, которые инвестируют ее в производство.

Необходимо, чтобы Правительство России решило вопрос о взимании природной ренты.

^ Борьба вокруг проекта федерального закона

«О федеральном бюджете на 2003 год»

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» был внесен в Государственную Думу 25 августа с.г. На данный законопроект было дано положительное заключение Счетной Палаты Российской Федерации, Центрального Банка Российской Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, ряда других профильных комитетов Государственной Думы. В поддержку законопроекта выступило большинство депутатских фракций Государственной Думы (за исключением КПРФ и АПГ). 25 сентября законопроект был рассмотрен Государственной Думой и одобрен в первом чтении.

Проект бюджета на 2003 год рассчитан исходя из объема ВВП 13,05 трлн. руб., инфляции 10-12% (декабрь к декабрю), среднегодового курса рубля 33,7 руб. за доллар и цены на нефть сорта URALS - $21,5 за баррель.

В данном проекте бюджета доходы определены в размере 2 трлн. 400 млрд. 664,1 млн. руб. или 18,5 проц. ВВП, расходы - 2 трлн. 328 млрд. 599,2 млн. руб. или 17,9 проц. ВВП. Таким образом, профицит должен составить 72,065 млрд. руб. или 0,6 проц. ВВП.

Предполагается, что основными источниками формирования профицита в следующем году станут поступления от приватизации в размере 51 млрд. рублей и от продажи госзапасов в сумме 20 млрд. рублей. Доля налогов в ВВП снижается с 15,4% до 14,5% ВВП, доля непроцентных расходов - с 13,7% до 13% ВВП.

Согласно проекту бюджета на 2003 г., внешний долг России (с учетом предельного размера гарантий) должен сократиться к концу 2003 г. до 123,4 млрд. долл. (включая долг бывшего СССР), а государственный внутренний долг - до 815,1 млрд. руб., что в совокупности составляет 39,6 процентов ВВП против 44,8 процентов по ожидаемой оценке на конец 2002 г.

Объем привлечения на рынке государственных ценных бумаг в 2003 г. планируется в размере 162,6 млрд. руб., объем погашения - 112,9 млрд. руб. Чистое привлечение составит 49,7 млрд. руб. Сальдо операций по государственному внутреннему долгу составит 24.2 млрд. руб. Доходность по краткосрочным облигациям оценивается в размере 13-14,5 проц., по среднесрочным и долгосрочным инструментам - 15-17 проц. годовых.

Платежи по погашению государственного внешнего долга составят 10,8 млрд. долл., что на 4 млрд. долл. превышает сумму погашения основного долга в 2002 г. Привлечение внешних источников в 2003 г., согласно документу, составит всего 680 млн. долл. В проекте закона прирост денежной массы в стране запланирован на 2003 год в пределах 25 процентов.

В соответствии с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» приоритетами бюджета на следующий год должны стать статьи «социальная политика», финансирование которой возрастет на 54,2%, или на 53,2 млрд. рублей, а также «правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», ассигнования которой увеличатся на 45,9%, или на 77 млрд. рублей. В то же время в будущем году предполагается существенно увеличить расходы на судебную систему (на 33%), национальную оборону (на 26%), образование (на 21,5%), фундаментальную науку (на 21,3%), здравоохранение (на 21,1%), финансовую помощь бюджетам других уровней (на 17%). Кроме того, в статье 75 законопроекта предусматривается увеличение в 5 раз финансирования мероприятий по созданию инфраструктуры государственной поддержки малого предпринимательства - на эти цели в 2003 году планируется выделить 100 млн. руб. (в 2002 году предусматривалось 20 млн.руб.).

В своем заключении на проект федерального закона, направленном в Комитет Госдумы по бюджету и налогам, ТПП РФ отметила, что данный законопроект впервые предусматривает значительное снижение долговой нагрузки на государство без существенных внешних заимствований. С другой стороны, это обуславливает уменьшение в 2003 году расходов федерального бюджета, в том числе доли расходов на поддержку и развитие реального сектора экономики, а также на решение перспективных задач экономического роста.

Как положительный момент следует отметить, что в проекте бюджета на 2003 год уточнены приоритеты государственного инвестирования. В число таких приоритетов включены, в частности, стратегически важные объекты транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры, объекты, применяющие высокотехнологичное и наукоемкое производство, объекты прямой ответственности государства (оборонно-промышленного комплекса). Положительным является также то, что в проекте бюджета заложено существенное увеличение (в 5 раз) финансирования мероприятий по созданию инфраструктуры государственной поддержи малого предпринимательства.

В качестве недостатков законопроекта было отмечено, что проект бюджета предусматривает перераспределение налогового потенциала в пользу федерального бюджета, что в свою очередь неизбежно повлечет снижение финансово-экономической самостоятельности регионов. Одновременно с этим законопроект предполагает увеличение нагрузки по исполнению расходных полномочий субъектов Российской Федерации, в частности по предусмотренной проектом бюджета индексации заработной платы врачам, учителям и другим работникам бюджетной сферы. Кроме того, неминуемо увеличатся расходы региональных бюджетов на содержание жилищно-коммунального хозяйства в связи с ростом в 2003 году тарифов на продукцию и услуги естественных монополий. При этом доходные составляющие региональных бюджетов в 2003 году будут сокращаться, в первую очередь в связи с некоторым снижением в 2003 году налогового бремени на предприятия и организации, в том числе на субъекты малого предпринимательства.

В связи с изложенным ТПП РФ предложила рассмотреть вопрос о дополнительных мерах по повышению бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в целях обеспечения устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы было предложено включить в законопроект нормы, устанавливающие на 2003 год пределы роста тарифов на продукцию и услуги естественных монополий. В статье 1 законопроекта ТПП РФ предложила дополнительно отобразить прогнозируемый на 2003 год объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, как это было сделано ранее в Федеральным законе «О федеральном бюджете на 2002 год».

Рассмотрение проекта федерального бюджета во втором чтении запланировано Государственной Думой на 18 октября с.г., а представление поправок по нему в Комитет по бюджету и налогам – до 4 октября.

^ Налогообложение субъектов малого предпринимательства

Правительством Российской Федерации подготавливается для внесения в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в главы 24, 26-2, 26-3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

Необходимость его разработки обусловлена следующим.

В соответствии с действующим в настоящее время законодательством субъекты малого предпринимательства в общеустановленном порядке уплачивают таможенные платежи (в том числе и налог на добавленную стоимость) при ввозе товаров на таможенную территорию РФ. Однако в недавно принятом Федеральном законе от 24 июля 2002 г. №104-ФЗ, который вводит в часть вторую Налогового кодекса РФ две новые главы, 26-2 и 26-3, не содержится подобных норм. В этой связи получается, что с 1 января 2003 года субъекты малого предпринимательства, применяющие упрощенную систему налогообложения или являющиеся плательщиками единого налога на вмененный доход, будут полностью освобождены от уплаты НДС при импорте в Россию товаров. Данное положение, по мнению Правительства, является необоснованным и неизбежно повлечет потери в доходах федерального бюджета.

Направленный на устранение возникших в законодательстве противоречий, данный законопроект одновременно предусматривает возможность для субъектов малого предпринимательства при определении объекта налогообложения уменьшать полученные доходы на сумму таможенных платежей, уплаченных при ввозе товаров на таможенную территорию РФ.

Кроме того, рассматриваемый законопроект предусматривает внесение в главы 24, 26-2, 26-3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации отдельных уточнений. Наиболее важным из них является исключение из понятия «розничная торговля» (глава 26-3) торговли автомобилями и мотоциклами с мощностью двигателя свыше 112,5 кВт и нефтепродуктами, а из понятия «бытовые услуги» - исключение услуг ломбардов. Причиной данных изменений является то, что, как выяснилось, месячный доход по этим видам товаров и услуг значительно превышает базовую доходность, установленную Кодексом для розничной торговли и оказания бытовых услуг.

Помимо этого, законопроект предусматривает исключение из главы 24 «Единый социальный налог», нормы касающиеся уплаты этого налога при применении упрощенной системы налогообложения субъектами малого предпринимательства, поскольку они с 1 января 2003 г. не будут являться плательщиками ЕСН.

В связи с подготовкой этого законопроекта Торгово-промышленная палата Российской Федерации направила в Правительство РФ письмом № ПР/454 от 20.09.02 г. свои предложения по главе 26-2 «Упрощенная система налогообложения для субъектов малого предпринимательства» и главе 26-3 «Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности». ТПП РФ считает необходимым дополнительно учесть эти предложения в данном законопроекте.

Предложения ТПП РФ, в частности, предусматривают:

Обеспечение субъектам малого предпринимательства права выбора схемы налогообложения между упрощенной системой, единым налогом на вмененный доход для отдельных видов деятельности и общей системой налогообложения.
Установление права перехода субъектов малого предпринимательства на упрощенную систему налогообложения при валовом доходе от реализации в течение 9 месяцев не превышающем 30 млн. руб. (т.е. 40 млн. руб. в год.
Решение проблемы начисления и уплаты налога на добавленную стоимость, возникающей у организаций, приобретающих для дальнейшей реализации товары (работы, услуги) у субъектов малого предпринимательства.
Возможность для индивидуальных предпринимателей замены уплаты единого налога при применении упрощенной системы налогообложения оплатой стоимости патента на осуществление соответствующего вида предпринимательской деятельности.
Создание для субъектов малого предпринимательства более гибких условий для перехода с общего режима налогообложения на упрощенную систему или уплату единого налога на вмененный доход и обратно, а также снятие имеющихся ограничений по выбору объекта налогообложения.

^ В законопроекты о реформе электроэнергетики

внесены существенные коррективы

12 сентября 2002 года на заседании Правительства Российской Федерации был рассмотрен вопрос об изменениях в проектах ранее внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу федеральных законов «Об электроэнергетике», «О введении в действие Федерального закона «Об электроэнергетике», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». Принципиальные поправки сгруппированы в 17 разделов, в числе которых рабочей группой были учтены вопросы юридико-технического характера и предложения по сокращению отсылочных норм в текстах законопроектов. При этом указанный перечень содержал ряд наиболее спорных положений законопроектов, касающихся: условий деятельности вертикально-интегрированных компаний; сохранения регулятивных полномочий за субъектами Российской Федерации; отключения потребителей за невыполнение обязательств по оплате электроэнергии; вопросов реорганизации РАО "ЕЭС России"; вопросов регулирования предельных уровней тарифов.

В результате обсуждения принципиальных поправок рабочая группа рекомендовала Правительству Российской Федерации включить следующие положения.

Условия деятельности вертикально-интегрированных компаний (ст. 7 законопроекта "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике") допускают:

- объединение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в рамках одного юридического лица в изолированных зонах, в которых невозможно развитие конкуренции по технологическим причинам, но при условии обязательного ведения раздельного учета по видам деятельности;

- совмещение деятельности по передаче электрической энергии и конкурентных видов деятельности в рамках одного юридического лица, производящего электрическую энергию для собственных нужд и не осуществляющего деятельность по поставке или передаче электроэнергии иным лицам;

- в переходный период (до 2004 г.) возможность существования холдингов, владеющих пакетами акций обществ, осуществляющих деятельность по производству, передаче или сбыту электроэнергии.

При этом структура хозяйствующих субъектов приводится в соответствие с требованием об обязательном организационном разделении конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности.

За органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 20 законопроекта "Об электроэнергетике") закрепляются полномочия по:

- установлению сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков;

- установлению тарифов на услуги по передаче электроэнергии по распределительным сетям;

- установлению тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими комбинированную выработку электрической и тепловой энергии), на основании единой методики, утверждаемой на федеральном уровне;

- согласованию использования водных ресурсов гидроэлектростанций, находящихся на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации;

- согласованию размещения объектов электроэнергетики на территории субъектов Российской Федерации;

- участию в установленном порядке в принятии решения о наделении субъектов электроэнергетики статусом гарантирующего поставщика;

- контролю за применением регулируемых субъектами Российской Федерации цен (тарифов) на тепловую энергию.

При этом установлена обязательность согласования назначения руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральным органом.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены правом на передачу полномочия по установлению тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими комбинированную выработку электрической и тепловой энергии) органам местного самоуправления.

Закреплена возможность участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся объекты Единой национальной электрической сети, в процессе утверждения инвестиционной программы федеральной сетевой компании (ст.20 законопроекта "Об электроэнергетике").

Дополнительно установлены меры ответственности за незаконной отключение и порядок возмещения убытков, возникших в результате незаконного отключения (ст. 36 законопроекта "Об электроэнергетике").

Законодательно закреплены доли государства в федеральной сетевой компании и системном операторе не менее 51% и тенденция к увеличению доли государства в уставных капиталах этих обществ, а также закреплена особенность реорганизации РАО "ЕЭС России" путем принятия решения о реорганизации простым большинством голосов общего собрания акционеров с пропорциональным распределением акций в создаваемых обществах (ст. 8 законопроекта "Об электроэнергетике", ст. 5 законопроекта "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике").

Закреплено сохранение регулирования предельного уровня тарифов на переходный период, а также существующая система регулирования цен как инструмент переходного периода. При этом установлено, что доля сегмента рынка, ценообразование на котором осуществляется в соответствии с указанной системой, определяется Правительством РФ с использованием механизмов антимонопольного законодательства (ст. 7 законопроекта "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике").

В части ограничения прав собственников электросетевых объектов уточнены условия договоров между собственниками магистральных сетей и организацией по управлению единой национальной электрической сетью.

В части организации оптового рынка в ст. 29 законопроекта "Об электроэнергетике" прописаны основные принципы его организации, а также определены основные функции (в том числе в части обеспечения равных условий для всех участников оптового рынка электроэнергии), принципы деятельности, методы государственного регулирования и способы усиления контроля за деятельностью Администратора торговой системы (ст. 5 законопроекта "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике"), имея в виду, что Администратор торговой системы оказывает субъектам оптового рынка на возмездной основе услуги в качестве коммерческого оператора на основании договоров, заключаемых в соответствии с правилами оптового рынка. Также дополнены особенности антимонопольного регулирования деятельности субъектов электроэнергетики.

В части регулирования теплоснабжения дополнительно введено понятие комбинированной выработки (ст. 3 законопроекта "Об электроэнергетике") и установлен приоритет теплофикационных режимов при диспетчировании.

В части регулирования экспорта электроэнергии исключено положение о единой организации-экспортере, а также установлено, что экспорт электроэнергии осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ст. 29 законопроекта "Об электроэнергетике").

Предусмотрена возможность установления тарифов по ценовым зонам оптового рынка (ст. 3,12, 20, 26 законопроекта "Об электроэнергетике").

Закреплены меры по воспроизводству генерирующих мощностей, имея в виду:

- определение условий и порядка поддержания резервов мощностей Правительством Российской Федерации или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 20, 27 законопроекта "Об электроэнергетике");

- закрепление за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти функции по прогнозированию возможного энергодефицита и формированию при необходимости благоприятных условий для капиталовложений либо осуществлению государственных инвестиций в энергодефицитные зоны (ст. 28 законопроекта "Об электроэнергетике").

Определено понятие гарантирующего поставщика (ст. 3 законопроекта "Об электроэнергетике"), предусмотрено принятие правил его деятельности (ст. 19 законопроекта "Об электроэнергетике"), а также установлено, что основным отличием гарантирующего поставщика от энергосбытовой организации является обязанность гарантирующего поставщика заключить договор на поставку энергии с любым обратившимся к ней лицом (ст. 37 законопроекта "Об электроэнергетике").

В отношении гарантирующего поставщика предусмотрена его обязанность по урегулированию всего комплекса правоотношений, возникающих в связи с осуществлением поставки электроэнергии его потребителям, в том числе самостоятельное (без участия потребителя) согласование вопросов производства, передачи электроэнергии, оперативно-диспетчерского управления (ст. 36 законопроекта "Об электроэнергетике").

В законопроекте (ст. 36 законопроекта "Об электроэнергетике") предусмотрено принятие Правительством Российской Федерации особого порядка гарантирования оплаты потребления электроэнергии в отношении отдельных категорий потребителей, включающего:

-перечень потребителей, в отношении которых применяются гарантии;

- способы гарантирования обязательство по оплате электроэнергии;

- сроки, на которые предусматривается введение гарантий по оплате потребленной энергии.

Введено правило, согласно которому не допускается ограничение потребления потребителей, обслуживаемых гарантирующим поставщиком, в случае наличия действующей бюджетной гарантии в отношении обязательств по оплате электроэнергии (ст. 36 законопроекта "Об электроэнергетике").

Таким образом, рекомендации рабочей группы дополняют законопроекты необходимыми положениями и отражают согласованную позицию Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Торгово-промышленная палата Российской Федерации также поддерживает указанные изменения и дополнения.

На заседании Правительства Российской Федерации были одобрены подготовленные материалы на основании предложений совместной трехсторонней рабочей группы по выработке согласованных вариантов проектов федеральных законов, касающихся государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации и реформирования электроэнергетики. Принято решение с учетом высказанных на заседании Правительства России замечаний и уточнений направить указанные документы в Государственную Думу.

Blog

Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Содержание

Ситуация в экономике остается нестабильной