Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества
| Вид материала | Закон |
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 161.7kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 257.67kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 188.56kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 261.09kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 152.86kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 499.02kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 140.84kb.
- Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества, 199.9kb.
- В. А. Проект изменений Гражданского кодекса и принципы законотворчества, 20.04kb.
- Аналитическая записка по материалам социологического исследования, 1074.26kb.
Аналитическая записка
о состоянии и проблемах законотворчества
| № 17-18 | | Октябрь - ноябрь 2003 |
| | | |
«Новый федеральный закон «О валютном регулировании
и валютном контроле»
После двухлетней работы принят, наконец, новый федеральный закон, регулирующий такую важную для участников внешнеэкономической деятельности сферу отношений, как валютное регулирование и валютный контроль – Федеральный закон от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее – новый закон). Новый закон вступит в силу по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования (опубликован в «Российской газете» 18 декабря 2003 года), за исключением части 2 ст. 22 (об органах валютного контроля), которая вступает в силу со дня его официального опубликования, а также части 3 ст. 5, ст. 12, абзаца второго части 2 ст. 14 (в отношении порядка открытия и использования счетов юридических лиц-резидентов в банках за пределами России), которые вступают в силу по истечение одного года со дня вступления в силу нового закона. В отношении порядка открытия и использования счетов юридических лиц-резидентов в банках за пределами России временно будет действовать положения абзаца первого п. 2 ст. 5 и ст. 6.1 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1992 года № 3615-1"О валютном регулировании и валютном контроле". Об особенностях применения по срокам некоторых других статей нового закона будет сказано ниже.
Прежний закон "О валютном регулировании и валютном контроле" подвергался серьезной критике. За истекший десятилетний период его применения в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Между тем, процесс внесения некоторых поправок в этот закон в истекший период напоминало процесс «штопания заплат», внесения уточнений, которые не имели характера серьезных концептуальных изменений. Для прежнего закона характерно неоправданное обилие отсылочных норм при недостаточности норм прямого действия. Уделялось, скорее, больше внимания к поправкам по вопросам валютного контроля, чем собственно валютному регулированию, оставляя его на усмотрение Центрального банка Российской Федерации.
Между тем, как известно, эффективными регуляторами внешней торговли в условиях рыночной экономики являются, с одной стороны, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, а с другой, валютное регулирование, например, применение политики курса национальной валюты: девальвация ведет к увеличению экспорта, ревальвация – к увеличению импорта.
Новый закон претендует на обеспечение последовательной либерализации валютного законодательства как фактора развития рыночной экономики в Российской Федерации и создание комфортных условий для участников внешнеэкономической деятельности.
Действительно, большинство положений нового закона обеспечивает либеральный режим валютных операций. Положительной стороной нового закона является то, что он отражает в определенной степени накопленную практику применения действующего закона, улучшает понятийный аппарат, уточняет сферу его применения, впервые включает такое важное положение, как принципы валютного регулирования и валютного контроля, частично увеличивает количество норм прямого действия в этой сфере, улучшает режим открытия российскими предпринимателями счетов в иностранных банках, впервые включает положения о репатриации иностранной валюты и валюты России, уточняет положения о валютном контроле.
Однако, что касается создания благоприятных условий для участников внешнеэкономической деятельности, несмотря на провозглашенный курс государства на инновационный путь развития, основанный на применении высоких технологий и сопровождаемый ростом экспорта товаров с высокой степенью обработки, новый закон содействует традиционному экспорту сырьевых товаров, но тормозит расширение экспорта машино-технической продукции, т. е. объективно содействует сохранению статуса России как сырьевого придатка промышленно- развитых стран.
Должная защита общероссийских интересов новым законом не обеспечена.
В новом законе сохранено концептуальное недоразумение: к валютным операциям по трансграничному движению капитала отнесены валютные операции по экспорту и импорту машинотехнической продукции, которые по существу являются текущими валютными операциями, которые должны применяться ко всем внешнеторговым сделкам по любым товарам. Кстати, казалось бы, судя по ст. 1 «Основные понятия в настоящем Федеральном законе», прежнее деление валютных операций на текущие валютные операции и операции по движению капитала прекращено. Однако в ст. 7 мы находим понятие «валютные операции по движению капитала» (само понятие не раскрыто). Судя по содержанию ст. 7 речь идет о валютных операциях, связанных с экспортом машин и оборудования и экспортом строительных услуг.
Ни в прежнем, ни в новом законах не передан смысл трансграничного движения капитала. Оно носит инвестиционный характер: это – иностранные инвестиции на территории России и российские инвестиции в иностранных государствах.
Практический интерес в связи с этим представляет позиция арбитражного суда Свердловской области по делу, ставшего предметом разбирательства несколько лет тому назад. В соответствии с внешнеторговым контрактом, заключенным между российской организацией и германской фирмой, было изготовлено и поставлено из Германии уникальное оборудование. Орган валютного контроля считал, что российская организация осуществила кредитование импортной операции на срок свыше 180 дней, поскольку между моментом предоплаты по контракту и моментом выпуска заказанной продукции российской таможней прошло более 180 дней, и квалифицировал действия импортера как валютную операцию, связанную с движением капитала. Арбитражный суд не согласился с мнением органа валютного контроля о том, что предоплата, осуществленная в иностранной валюте по внешнеторговому (импортному) контракту, квалифицируется как валютная операция, связанная с движением капитала. Арбитражный суд пришел к выводу, что применительно к осуществлению капитальных валютных операций обязанность по их лицензированию устанавливают "Основные положения о регулировании валютных операций на территории СССР", утвержденные Госбанком СССР 24 мая 1991 года, с последующими изменениями, внесенными в 1991-1994 годах, действие которых было пролонгировано на территории России телеграммой Банка России от 19 мая 1993 года № 83-93. Эти "Основные положения" применяются с учетом правил, содержащихся в «Положении об изменении порядка проведения в Российской Федерации некоторых видов валютных операций», утвержденном приказом Центрального банка Российской Федерации от 24 апреля 1996 года № 02-94.
Оценив обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что валютная операция, задуманная сторонами внешнеторговой сделки как текущая и соответствующим образом оговоренная в договоре, не может в силу задержки изготовления уникального оборудования перерасти в операцию, связанную с движением капитала. Нарушение формального требования к продолжительности валютной операции (просрочка более 180 дней) не меняет экономической природы валютной операции. Иными словами, текущая валютная операция не может в процессе выполнения договорных обязательств перерасти в капитальную.
Данная проблема носит практический, а не теоретический характер: в отношении экспорта машинотехнической продукции, особенно дорогостоящего комплектного оборудования, и услуг по строительным и подрядным работам за рубежом, а их доля в российском экспорте незначительна, по новому закону требуется обременительная процедура, несмотря на провозглашенные в ст. 3 принципы исключения неоправданного вмешательства государства в валютные операции предпринимателей и обеспечения государством защиты их прав и экономических интересов.
В ст. 7 как бы делается попытка учесть проблему поддержки экспорта машинотехнической продукции отечественного производства: лицензия Центрального банка Российской Федерации уже не требуется. Учитывается, что согласно обычаям международной торговли машины и оборудование, в отличие от других товаров, как правило, продаются на условиях рассрочки платежа (коммерческого кредита). Сказано, что при предоставлении резидентами нерезидентам отсрочки платежа на срок более трех лет при экспорте товаров, указанных в разделах XVI, XVII и XIX Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Российской Федерации (т. е. машино - технической продукции), расчеты и платежи осуществляются в порядке, который устанавливается Правительством Российской Федерации и что этот порядок должен предусматривать требование о резервировании на срок до исполнения обязательств, но не более 2 лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 процентов от суммы проводимой валютной операции на дату резервирования.
Однако такой подход противоречат принципам международной торговли и рыночной экономики. Формы и условия расчетов согласовываются сторонами внешнеторгового договора, т. е. это - частноправовой, но не публично-правовой вопрос. Положения о таких предписаниях Правительства РФ являются неоправданным вмешательством государства в предпринимательскую деятельность участников внешнеэкономической деятельности, означают новый административный барьер для осуществления внешней торговли. Машины и оборудование являются дорогостоящими товарами и поэтому требование о резервировании при их экспорте в размере половины их стоимости означает иммобилизацию значительной суммы денежных средств экспортера (согласно части 8 ст.16 на суммы резервирования проценты не начисляются). Проще, конечно, содействовать монокультурному экспорту нефти.
Аналогичная картина наблюдается и с регламентированием в ст. 7 предоставления нерезидентами резидентам отсрочки платежа на срок более пяти лет за экспорт услуг в форме строительных и подрядных работ за пределами территории Российской Федерации.
При этом в ст. 16 вместо нормы прямого действия содержится отсылочная норма: порядок резервирования и возврата суммы устанавливается Центральным банком Российской Федерации.
В части 3 ст. 26 указано, что положения рассматриваемой ст. 7 действуют до 1 января 2007 года, однако именно в эти годы должна произойти (или не произойти) модернизация обрабатывающей промышленности России, увеличиться ее экспорт машин и оборудования. Так, для чего необходимо обременение такого экспорта?
Что касается собственно валютных операций по движению капитала, связанных с инвестициями (прямыми, портфельными и прочими), то Центральный банк Российской Федерации может (может, но не обязан) устанавливать резервирование на срок не более 60 календарных дней. Весь смысл резервирования заключается просто во временном замораживании денег. Проходит два месяца и резервирование прекращается, деньги возвращаются тем, кто их зарезервировал. Какой смысл в таком резервировании, если резидент предоставил кредит или заем нерезиденту на достаточно длительный срок, а кредит (заем) не возвращен? Концепция положений о валютных операций по движению капитала должна основываться на необходимости снижения до минимума нелегального вывоза капитала, сокращения размещения российского капитала в зарубежных странах в чисто спекулятивных или потребительских целях при одновременном увеличении прямых российских инвестиций в реальный сектор экономики, приносящих доходы и российским инвесторам, и российскому государству. При этом следует предусмотреть полноценную систему регистрации, учета и контроля за российским капиталом за рубежом. По различным оценкам, величина российских инвестиций за рубежом, не считая находящейся за рубежом федеральной собственности, составляет от 200 до 300-млрд. долларов США. Это - преимущественно валютные средства, находящиеся на счетах в зарубежных банках и других финансовых учреждениях, и недвижимость (городские квартиры, загородные виллы). Положения нового закона должны были быть направлены на стимулирование прямых инвестиций, когда российские коммерческие организации через дочерние фирмы и отделения, созданные ими за пределами Российской Федерации, реализуют продукцию собственного производства за рубежом. Этого не произошло. Суть концепции нового закона заключается в отмене разрешительного порядка в отношении валютных операций по вывозу капитала и, в сущности, о легализации вывоза капитала во всех формах из нашей страны. В чем должно заключаться существо правового механизма валютного регулирования и контроля? Такой механизм, разумеется, не должен сдерживать или вводить ограничения на нормальную внешнеэкономическую деятельность, им должна быть обеспечена свободная конвертируемость рубля по всем текущим операциям. В то же время в случае резкого ухудшения платежного баланса государства (подобному дефолту 1998 года) должны иметься в новом законе положения, позволяющие ввести быстрые и эффективные ограничения, блокирующие бесконтрольный вывоз капитала, но таких положений нет.
В ст. 20, казалось бы, содержится дисциплинирующая норма о паспорте сделки. Однако само понятие «паспорт сделки» законом не раскрывается (правда, оно содержится в подзаконных актах). Вместо нормы прямого действия содержится отсылка к единым правилам Центрального банка Российской Федерации (без упоминания о согласовании с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, хотя эффективность паспорта сделки зависит от соотношения информации о платеже за товар и пересечении товара таможенной границы). Между тем, анализ практики участников внешнеэкономической деятельности свидетельствует о том, что для многих экспортеров продолжает оставаться "больным" местом проблема доказательства поступления валютной выручки от экспорта товаров. При этом арбитражная практика последних лет свидетельствует, что по этой категории дел в большинстве случаев суды признают правоту хозяйствующих субъектов. Споры по указанным делам возникают, как правило, из-за того, что в валютном законодательстве не четко определен перечень действий экспортера, говорящий о принятии им достаточных мер по зачислению валютной выручки от экспорта. Ранее Центральный банк Российской Федерации и ГТК России предписывали получение экспортером заключения комиссии, наличие которого давило бы хоть какие-то основания защиты от не всегда корректных действий органов валютного контроля. Членами комиссии были работники таможни, территориальных торгово-промышленных палат, территориальных органов Центрального банка Российской Федерации, аппаратов уполномоченных МВЭС России. Такие комиссии были обязаны устанавливать, действительно ли имеется факт невозврата валюты. Однако в настоящее время выдача заключений подобных комиссий в качестве основания для привлечения (или непривлечения) экспортеров к ответственности за невозврат валютной выручки, не предусмотрена.
В ст. 21 сказано об уменьшении размера обязательной продажи валютной выручки на внутреннем валютном рынке до 30 процентов (против существовавших 50 процентов). Однако в части 1 этой статьи сказано о возможности снижения Центральным банком Российской Федерации этого размера для предпринимателей-резидентов, т. е. фактически установить льготу. Однако критерии для установления таких льгот не установлены, да само предоставление индивидуальных льгот представляется сомнительным.
Помимо концептуальных замечаний по экономической сущности положений нового закона, имеются и замечания с правовой точки зрения и с точки зрения соблюдения законодателем требований законодательной техники.
Так, в ст. 22 в качестве агентов валютного контроля, которые в силу ст. 23 вправе проводить проверки, запрашивать и получать документы, выдавать предписания о выявленных нарушениях актов валютного законодательства и применять меры ответственности за их нарушения, названы уполномоченные банки и профессиональные участники рынка ценных бумаг, т. е. юридические лица, являющиеся субъектами гражданского права. Таким образом, публично-правовые функции выполняют «по горизонтали» одни юридические лица в отношении других!
Законодательный акт не является учебным пособием и в нем не должно быть декларативных положений. Примером такого декларативного положения является ст. 17, в которой сказано, что в качестве обеспечения исполнения обязательства можно воспользоваться безотзывным аккредитивом или банковской гарантией, или договором имущественного страхования, или авалированным векселем.
Сказанное означает, что как и в отношении многих ране принятых Государственной Думой федеральных законов, потребуется внесение изменений и дополнений и в новый закон.
Позиция ТПП РФ в отношении введения НДС-счетов
МНС России совместно с Минфином России подготовлен пакет проектов федеральных законов, направленных на введение с 1 сентября 2004 года новой схемы налогового администрирования - дополнительных специальных банковских счетов, предназначенных исключительно для зачисления и уплаты денежных средств по налогу на добавленную стоимость (далее - НДС-счета).
Основная цель введения НДС-счетов – исключение незаконного возмещения НДС с использованием фирм-«однодневок», других налоговых правонарушений в отношении данного вида налога.
Вместе с тем проведенный в ТПП РФ анализ показал, что введения НДС-счетов может повлечь для экономики страны ряд негативных последствий:
- общее снижение капитализации предприятий за счет «связывания» части их рабочего капитала на НДС-счетах на сумму 100-120 млрд. руб.;
- необходимость привлечения предприятиями дополнительных кредитных ресурсов на эту сумму, повышение спроса на кредиты, а, следовательно, и рост процентных ставок по кредитам;
- разовое сокращение объема денежной массы на 7-8%;
- суммарное увеличение издержек предприятий, связанных с банковским обслуживанием, привлечением дополнительных кредитов, созданием дополнительных рабочих мест в финансовых службах предприятий и др. примерно на 300-320 млрд. руб. в год;
- разовый рост цен на товары, услуги примерно на 10-12% в связи с увеличением издержек на единицу продукции;
- уменьшение объемов производства и предложения товаров и услуг.
Таким образом, с большой долей вероятности следует полагать, что введение НДС-счетов может повлечь некоторое сокращение в Российской Федерации объемов производства и инвестиций, снижение темпов экономического роста, а, следовательно, и общее уменьшение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды в связи с уменьшением налогооблагаемой базы.
Кроме того, введение новой схемы администрирования НДС может повлечь уход «в тень» предприятий малого и среднего бизнеса, активизацию разработок и применения схем уклонения от уплаты других видов налогов (в первую очередь по налогу на прибыль, ЕСН, доходы физических лиц), что также повлечет сокращение налоговых поступлений в бюджеты.
МНС России в связи с введением НДС-счетов декларируется увеличение сбора НДС в федеральный бюджет в размере 60 млрд. руб. в год, однако полагаем, что потери бюджета от введения новой схемы администрирования НДС превысят эту цифру.
Следует также отметить, что от введения НДС-счетов в большей степени пострадают субъекты малого предпринимательства, которые не являются плательщиками НДС, но будут вынуждены открывать НДС-счета для оплаты приобретаемых ими товаров и услуг. Кроме того, в связи с дефицитом кредитных ресурсов и повышением процентных ставок по заемным средствам для малых предприятий, в первую очередь для начинающих предпринимателей, могут стать практически недоступными кредиты и займы.
Вместе с тем, анализ ситуации по сбору НДС за последние годы свидетельствует о постоянном и стабильном увеличении поступлений НДС в бюджет государства (в 2003 году такое увеличение составит примерно 17-18%). Кроме того, коэффициент собираемости НДС в России по мнению как российских, так и зарубежных экспертов находиться на уровне 80-85%, что соответствует международной практике.
Таким образом, анализ возможной эффективности введения НДС-счетов свидетельствует об отрицательном балансе выгод и издержек для экономики страны и в целом для государства. Считаем предлагаемые МНС России меры слишком жесткими и неадекватными сложившейся ситуации с собираемостью НДС.
В этой связи ТПП РФ полагает целесообразным:
1. Считать возможным введение НДС-счетов только в случае одновременного понижения ставки НДС не менее чем на 5 процентных пункта.
2. В целях совершенствования налогового администрирования НДС поддержать предложение о введении схемы обязательной электронной обработки счетов-фактур.
3. Предложить Правительству Российской Федерации принять дополнительные меры по увеличению собираемости НДС в рамках действующего законодательства, в первую очередь за счет повышения эффективности работы налоговых органов (улучшение подбора кадров, их профессиональной подготовки, повышение технической оснащенности налоговых органов, совершенствовании методики проведения налоговых проверок и т.д.), а также их взаимодействия с правоохранительными органами по выявлению и пресечению схем уклонения от уплаты НДС.
18 декабря с.г. в Центральном доме предпринимателя прошел «круглый стол» по проблеме введения НДС-счетов. В данном мероприятии приняли участие представителей ведущих предпринимательских организаций, а также представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти.
Большинство участников данного мероприятия подвергло серьезной и аргументированной критике введение НДС-счетов что, в основном, подтвердило правильность занимаемой ТПП РФ позиции по данному вопросу.
Бюджетное законодательство Российской Федерации
18 ноября в редакции согласительной комиссии принят Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 24, 158 и 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (№ 334583-3), внесенный депутатами Государственной Думы (прежнее название законопроекта - «О внесении изменений в статьи 24 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации»). Закон предусматривает возможность для государства в лице Президента Российской Федерации определять в особых случаях главным распорядителем средств федерального бюджета, помимо органов государственной власти Российской Федерации, особо значимые государственные бюджетные учреждения науки, образования, культуры и средства массовой информации. Такая необходимость возникает в отношении ряда наиболее значимых объектов науки, образования и культуры федерального значения, управление и регламентация деятельности которых в рамках ведомства нецелесообразна и может привести к снижению научно-образовательного, культурного потенциала Российской Федерации в целом.
18 ноября в первом чтении принят проект федерального закона «О внесении изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (№ 349669-3), внесенный депутатами Государственной Думы. Законопроект предусматривает право использования внебюджетных средств на национальную оборону и обеспечение безопасности государства. При этом определение целей и порядка использования внебюджетных средств предлагается возложить на Правительство Российской Федерации. Одновременно в первом чтении принят проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и Федеральный закон «Об обороне» (№ 349667-3), внесенный депутатами Государственной Думы. Законопроект предоставляет головному исполнителю (исполнителю) государственного оборонного заказа право использования внебюджетных средств для выполнения работ, предусмотренных государственным контрактом. При этом на государственного заказчика возлагается обязанность возмещения этих средств в сроки, определенные контрактом. Для обеспечения эффективности использования внебюджетных средств на Правительство Российской Федерации возлагается обязанность по определению целей и порядка использования этих средств.
18 ноября в первом чтении принят проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (№ 364850-3), внесенный Правительством Российской Федерации. Наиболее принципиальные изменения вносятся в части уточнения разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней; уточнения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации; разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы; установления порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы; регулирования предоставления межбюджетных трансфертов; установления порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации; уточнения порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы.