Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4

Проблема налогообложения недропользования

К числу актуальных проблем экономического развития страны, обсуждавшихся, в частности, на конференциях в г.Тюмени и Ханты-Мансийске 24-25 сентября с.г., относится проблема налогообложения недропользования.

Дело в том, что новая система налогообложения отраслей по добыче полезных ископаемых основывается на налоге на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который заменил ранее действующие роялти (посредством которых частично изымалась природная рента), отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и акциз на минеральное сырье (кроме акциза на природный газ). НДПИ не связан с изъятием природной ренты. Налоговые ставки по отдельным видам полезных ископаемых установлены единообразными, не дифференцированными ни по отдельным месторождениям (богатым или бедным), ни по этапам разработки месторождения (начальная, зрелая, завершающая). Введение фиксированной ставки указанного оборотного налога, без такой дифференциации, существенно ухудшает общую инвестиционную привлекательность недропользования, повышая пороговое значение рентабельных для разработки запасов (доказанных извлекаемых запасов месторождения). Это приведет к недобору налогов с высокорентабельных инвестиционных проектов в сфере недропользования и к их «перебору», вплоть до невозможности реализации проектов освоения месторождений, расположенных в тяжелых условиях, особенно для мелких и средних месторождений. Доля таких проектов в России устойчиво возрастает (уже не менее 55% запасов разрабатываемых месторождений относятся к категории трудноизвлекаемых; 80% всех состоящих на государственном балансе месторождений относятся к категории мелких).

Между тем, эффективное налогообложение проектов по добыче полезных ископаемых должно предусматривать «двойную дифференциацию» ставок налогообложения:

- «межпроектную» - учитывающую природные условия (геологические, географические и т.п.) каждого проекта для максимально эффективного учета дифференциальной ренты, образующейся в каждом проекте,

- «внутрипроектную» - учитывающую различные стадии естественной динамики, через которые проходит каждый инвестиционный проект (раннюю, зрелую, позднюю, затухающую), для максимально эффективного учета изменения доли ренты в цене по мере переходя от одной стадии инвестиционного проекта к другой.

Эффективного налогообложения не достигнуто. Принятые по инициативе Правительства РФ положения Налогового кодекса РФ о НДПИ фактически означают отказ от введения пониженного налогового бремени на ранней стадии осуществления инвестиционных проектов, где доля ренты в цене поначалу минимальна по сравнению с периодом максимальной добычи. Это означает также отказ от введения и на поздней стадии добычи пониженного налогового бремени по сравнению с периодом максимальной добычи (то есть с периодом, когда доля ренты в цене максимальна).

Рентная составляющая («горная» или природная рента) никак не учитывается в российском налоговом законодательстве. В недропользовании, где каждое месторождение отличается по качеству, удаленности и другим условиям добычи полезных ископаемых, необходимо определить индивидуальную цену предоставляемого государством права пользования участком недр (ренту). Особенностью рентных платежей является то, что в отличие от единообразных, универсализированных налоговых платежей они являются идивидуализированными, дифференцированными по месторождениям и стадиям разработки месторождения. Применение налоговой системы, рассчитанной на отсутствующие в природе “средние” условия, приводит к тому, ряд месторождений “недооблагается”, а ряд - “переоблагается”. Инвестор в сфере недропользования, производя рентные платежи, отдает государству как собственнику часть горной ренты, отсутствующей в других отраслях экономики. При этом инвестору в сфере недропользования должна обеспечиваться приемлемая норма прибыли, а сверхприбыль должна изыматься с помощью дифференцированных рентных платежей.

В статье академика Д. С. Львова по этому поводу в “Парламентской газета” от 16 февраля 2002 г. приводились такие данные: “В отличие от многих стран в России основной вклад в прирост нераспределенной (чистой) народнохозяйственной прибыли вносит не доход от труда и даже не капитал, а рента. На ее долю приходится не менее 75 процентов чистой прибыли. Вклад труда в 15 раз, а капитала примерно в 4 раза меньше... Если нераспределенный доход составляет 60-80 млрд. долларов, то на долю рентной составляющей приходится 40-60 млрд. долларов. Как раз на эту величину и не стыкуются бюджетные доходы и те, которые реально функционируют в экономике и не отражаются в системе общественного счетоводства”.

Необходимо в этой связи разработать и принять федеральный закон “О природной ренте”. Его концепция должна основываться на следующих положениях.

При изъятии государством горной ренты должна приниматься во внимание как дифференциация месторождений, учитывающая природные условия разных месторождений, так и дифференциация, учитывающая различные стадии разработки каждого инвестиционного проекта (раннюю, зрелую, позднюю, затухающую) для максимально эффективного учета изменения доли ренты в цене по мере переходя от одной стадии инвестиционного проекта к другой.

Это диктует применение трехзвенной системы налогообложения с целью эффективного изъятия горной ренты:

1) общего налога на прибыль организаций, который взимается с любой организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, будь то коммерческая организация в обрабатывающей или добывающей промышленности;

2) специального налога на прибыль (т. е. являющегося прямым, а не косвенным, как нынешний НДПИ) для изъятия горной ренты, который выполняет функцию межотраслевого выравнивания нормы прибыли и благодаря которому изымается часть повышенной прибыли, образовавшейся за счет эффективного воздействия природного фактора (т. е. того фактора, который отсутствует в других отраслях промышленности), а не за счет эффективного использования труда и капитала;

3) дополнительного налога на сверхприбыль, который выполняет функцию внутриотраслевого выравнивания нормы прибыли и благодаря которому изымается дифференциальная рента за счет богатого месторождения или в период максимальной добычи на конкретном месторождении.

Изъятие горной ренты возможно при условии ведения подробного и объективного ^ Кадастра месторождений полезных ископаемых Российской Федерации.

Такой законопроект находился бы в интересах малых и средних предпринимателей в области недропользования, которые, как правило, ведут разработку обедненных или труднодоступных месторождений полезных ископаемых.

^ Законопроект «О плате за негативное воздействие

на окружающую природную среду»

Министерством природных ресурсов Российской Федерации подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», вызвавший серьезную обеспокоенность предприятий и организаций – членов Торгово-промышленной палаты РФ.

Выборочные расчеты Центра геоэкологических проблем РАЕН показали, что в соответствии с новыми ставками, предусмотренными в законопроекте, финансовая нагрузка на предприятия существенно (в 5 и более раз) возрастает, что противоречит декларируемой Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации стратегической цели – уменьшению налоговой нагрузки на предприятия. Столь значительное увеличение платы за негативное воздействие на окружающую среду представляется экономически необоснованным и неприемлемым для подавляющего большинства российских промышленных предприятий, в первую очередь тех, чья деятельность связана с природопользованием и которые обеспечивают значительные поступления в российские бюджеты всех уровней.

В законопроекте Министерства природных ресурсов Российской Федерации, в частности, предусматривается, что плата за негативное воздействие на окружающую среду может быть понижена за счет уменьшения доли платы, перечисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации и в местный бюджет, путем проведения корректировок платы для выполнения природоохранных мероприятий. Эффективность такого механизма экономического стимулирования предприятий к проведению природоохранных мероприятий вызывает сомнения, поскольку существующий порядок получения бюджетных средств на реализацию тех или иных мероприятий требует от заинтересованных лиц значительных усилий. Предусматриваемое проектом закона «выпрашивание средств» на природоохранные мероприятия может стать еще одной предпосылкой для коррупции в органах исполнительной власти. Как представляется, плата за негативное воздействие на окружающую среду должна направляться непосредственно на решение экологических задач, в первую очередь, на тех предприятиях, которые вносят эту плату.

Комитет Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по устойчивому развитию и экологии провел в июле-сентябре 2002 года серию «круглых столов» и общественных слушаний, в которых приняли участие ученые, специалисты, депутаты Государственной Думы Российской Федерации, представители министерств и ведомств РФ, руководители соответствующих подразделений ОАО «Газпром», ОАО «НК «Юкос», ОАО «Северсталь», ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат», ОАО «НК «Лукойл», других ведущих российских предприятий. Итогом данных дискуссий стал альтернативный законопроект «О плате за негативное воздействие на окружающую природную среду», представленный журналистам и предпринимательской общественности 19 сентября 2002 года и направленный после этого в Правительство Российской Федерации.

Альтернативный законопроект предусматривает экономически обоснованное (в среднем, в 2-2,5 раза) повышение ставок за негативное воздействие на окружающую природную среду. При этом механизм аккумулирования средств на природоохранные мероприятия предельно прост и понятен: предприятие освобождается от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, если оно документально докажет, что осуществляет природоохранные мероприятия, которые приводят к уменьшению негативного воздействия на окружающую среду.

Участники «круглых столов» в Торгово-промышленной палате Российской Федерации надеются на позитивную реакцию Правительства Российской Федерации, Министерства финансов и Министерства природных ресурсов Российской Федерации на данный законопроект. Замена фискального подхода в законопроекте на компенсационно-стимулирующий будет способствовать решению стратегических задач технического перевооружения производства, перевода его на новый технологический уровень, отвечающий современным мировым требованиям экологической безопасности.

Директор

Департамента по законодательству

ТПП РФ

В.Б.Исаков

Приложение 1.

В Правительстве РФ,

министерствах и ведомствах

2 сентября 2002 года – Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации В.И. Матвиенко в ходе посещения одной из новых московских школ заявила, что переход от единой тарифной сетки к отраслевым системам оплаты труда сможет заметно улучшить степень благосостояния работников бюджетной сферы. Ныне действующая единая тарифная сетка уравнивает всех работников бюджетной сферы вне зависимости от востребованности их профессий, их знаний и квалификации. Отраслевые системы оплаты труда позволят учитывать квалификацию, опыт, стаж работников и дадут больше возможностей для маневра руководителям в поощрении сотрудников.

^ 3 сентября 2002 года – Председатель Правительства Российской Федерации М.М. Касьянов, в своем выступлении на Всемирном саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге указал, что Россия в ближайшее время намерена ратифицировать Киотский протокол, подразумевающий ограничение выброса в атмосферу вредных химических веществ. Глава российского Правительства подчеркнул, что определяющим фактором в осуществлении экологической политики является обеспечение экономических основ самостоятельного, устойчивого развития каждого государства.

^ 6 сентября 2002 года – на заседании Правительства Российской Федерации рассмотрен, в том числе вопрос о ходе проведения структурной реформы на железнодорожном транспорте. Принят к сведению доклад МПС России по данному вопросу.

МПС России, Минэкономразвития России совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти поручено принять необходимые меры по выполнению Плана первоочередных мероприятий по реализации Программы структурных реформ на железнодорожном транспорте на 2001-2002 годы. В срок до 5 января 2003 г. поручено доложить в Правительство Российской Федерации об итогах реализации первого этапа реформирования железнодорожного транспорта и внести в установленном порядке проект постановления Правительства с планом мероприятий по реализации второго этапа реформирования железнодорожного транспорта на 2003-2005 годы.

На этом же заседании рассмотрен вопрос о мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования. Отмечалось, что ипотечное жилищное кредитование до сих пор не получило должного развития из-за остающихся пробелов в нормативно-правовой базе, недостаточно скоординированной и целенаправленной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Госстрою России, Минэкономразвития России, Минфину России, ФКЦБ России, Минимуществу России с участием Банка России дано поручение доработать представленные предложения о мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования, имея в виду:

- Разработать план подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для развития системы ипотечного жилищного кредитования, в том числе в области налогового законодательства;

- Дополнительно проработать с участием Пенсионного фонда Российской Федерации и открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" вопрос о рефинансировании ипотечных кредитов путем выпуска и размещения ипотечных ценных бумаг с привлечением на долгосрочной основе средств пенсионной системы с учетом требований, установленных Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации";

- Обосновать прогнозные расчеты возможности существенного снижения процентных ставок по долгосрочным ипотечным кредитам для населения;

- Предусмотреть меры, направленные на создание условий для увеличения количества независимых операторов на рынке рефинансирования ипотечных кредитов, а также на развитие системы коллективных инвестиций.

Согласованные предложения необходимо представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации до 1 октября 2002 года.

Минфину России, Минэкономразвития России, Госстрою России совместно с открытым акционерным обществом "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" поручено проработать вопрос о применении при ипотечном кредитовании механизмов предоставления государственных гарантий, с учетом пункта 7 статьи 115 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и до 20 сентября текущего года внести соответствующие предложения в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.

^ 11 сентября 2002 года – Заместитель Председателя Правительства - Министр сельского хозяйства Российской Федерации А.В. Гордеев на пресс-конференции по итогам переговоров с Министром сельского хозяйства и продовольствия Канады Л. Ванклифом заявил, что экспорт российского зерна в ближайшем году увеличится на 40-50% и составит 8 млн. тонн. Он отметил, что в нынешнем году в Канаде, которая является одним из основных поставщиков зерна на мировой рынок, собран не очень хороший урожай. "В связи с этим у нас есть возможность попытаться занять те доли рынка продовольственной пшеницы, которые ранее занимала Канада", - сказал А.В. Гордеев. Он добавил, что себестоимость российского зерна в полтора-два раза ниже, чем в Канаде, в связи с чем у России есть неплохие шансы для экспорта зерна, в частности, в страны Северной Африки.

Кроме того, по его словам, Россия намерена экспортировать зерно в страны Ближнего Востока. В частности, наша страна сможет полностью заполнить свою квоту по поставкам зерна в Ирак в рамках программы "Нефть в обмен на продовольствие". Сейчас рассматриваются также возможности экспорта зерна в Западную Европу, где в этом году урожай был собран на 10-15% меньше обычного.

В тот же день по окончании заседания первый заместитель Министра имущественных отношений Российской Федерации Д.Б. Аратский сообщил, что Правительство России приняло решение подготовить и рассмотреть в ближайшее время Концепцию управления недвижимостью и землей. Говоря о ходе обсуждения на заседании Правительства вопроса, посвященного подготовке нормативно правовых актов по реализации земельной реформы, он сообщил, что уже принято десять нормативных актов, и в ближайшее время в Правительство будет внесено еще 20 актов, направленных на упорядочение внутренних взаимоотношений и решение вопроса управления земельной недвижимости. В рамках реформы предполагается исключить из государственного ведения ряд задач в области землевладения, передав их в частный сектор экономики. В частности, речь идет о землеустройстве, сокращении государственных предприятий, работающих в этой сфере, вопросах технической инвентаризации. В ближайшее время предполагается поставить также вопрос о порядке проведения аукционных конкурсов на продажу земельных участков. Д.Б. Аратский также отметил, что оперативно будет доработан вопрос по определению арендной платы за пользование землей. При этом арендная плата должна устанавливаться по всей стране единообразно и в соответствии с рыночными нормами.

^ 12 сентября 2002 года - ФЭК России обратился в Правительство Российской Федерации с законодательной инициативой разработки Федерального закона «Об основах ценовой политики в Российской Федерации», который бы систематизировал все многочисленные акты в области ценового регулирования, и предусмотрел наряду с традиционными также новые формы и методы воздействия государства на экономические процессы в социально значимых сферах экономики. Данная инициатива связана с процессами реформирования субъектов естественных монополий и распространением рыночных отношений на сферы, подлежащие в настоящее время государственному регулированию. ФЭК России как разработчик законопроекта считает, что в настоящее время возникла необходимость формирования новых подходов к определению ценовой политики государства. Такая политика должна обеспечить с одной стороны развитие рыночных отношений в дерегулируемых секторах экономики, а с другой – защиту интересов государства и потребителей товаров (услуг) от ценовых манипуляций и других негативных явлений в условиях зарождающихся новых товарных рынков.

^ 16 сентября 2002 года - Минфин РФ считает новую редакцию закона о банкротстве кредитных организаций не соответствующей стратегии развития банковской системы. Такое мнение высказал заместитель департамента макроэкономической политики Минфина РФ Владимир Луков. Законопроект, разработанный депутатами, по мнению В. Лукова, не соответствует принятой концепции развития банковского сектора, в соответствии с которой предполагается, что процедуру банкротства будут осуществлять несколько корпоративных ликвидаторов. По мнению представителя Минфина РФ, Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) не может осуществлять функции корпоративного ликвидатора. В. Луков сообщил, что правительственный вариант законопроекта о банкротстве кредитных организаций предполагается внести на рассмотрение в Госдуму в октябре 2002 года.

^ 16 сентября 2002 года – Председатель Правительства Российской Федерации М.М. Касьянов заявил на брифинге для журналистов, что одной из главных целей Правительства в четвертом квартале текущего года является снижение инфляции по итогам года до прогнозных показателей – не выше 14%. Кроме того, в четвертом квартале должны быть созданы предпосылки для того, чтобы инфляция в 2003 году не превысила 12%. Рост экономики по итогам года будет не 3,6% ВВП, как ранее прогнозировалось, а 3,9% ВВП. Вместе с тем, по словам М.М. Касьянова, в экономике имеются беспокоящие Правительство тенденции. В частности, экономический рост в промышленности носит неустойчивый характер. Кроме того, ниже прогнозного уровня находятся объемы инвестиций. Одним из препятствий инвестиционного роста М.М. Касьянов назвал слабость банковского сектора, не обеспечивающего переток капиталов. В этой связи Правительство планирует в четвертом квартале рассмотреть вопросы развития банковского сектора.

^ 19 сентября 2002 года – М.М. Касьянов, открывая заседание Правительства Российской Федерации, посвященное итогам развития агропромышленного комплекса Российской Федерации в 2000-2002 года и мерам по развитию зернового рынка страны, отметил, что за последние три года в сельском хозяйстве России удалось преодолеть кризис и теперь главной задачей является формирование условий для его дальнейшего устойчивого развития.

По итогам заседания приняты следующие решения:

- Принять меры по актуализации и корректировке Основных направлений агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации до 2010 года и внести их в Правительство Российской Федерации в I квартале 2003 г.

- Разработать и принять меры по совершенствованию таможенно-тарифной политики в целях стабилизации функционирования внутреннего продовольственного рынка и обеспечения приоритета товаров отечественного производства, и внести в Правительство Российской Федерации соответствующие предложения в установленном порядке в ноябре 2002 г.

- Подготовить и внести до 1 ноября 2002 г. в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов по реализации Федерального закона "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей".

- Разработать и до 1 марта 2003 г. внести в Правительство Российской Федерации предложения по развитию системы страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой и повышению эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на эти цели.

- Разработать основные направления развития зернового рынка на период до 2010 года, включающие меры по развитию производства, биржевой торговли и экспорта зерна, совершенствованию нормативно-правовой базы по вопросам регулирования зернового рынка, и внести их до 1 апреля 2003 г. в Правительство Российской Федерации.

- Рассмотреть предложение о возможности привлечения кредита Всемирного банка на развитие инфраструктуры зернового рынка, в том числе на строительство новых зерновых терминалов в российских портах.

- Для поддержания приемлемого уровня цен на зерно провести осенью текущего года закупочные интервенции зерна с привлечением для их финансирования кредитных ресурсов в размере до 6 млрд. рублей.

- Ввести сезонные понижающие коэффициенты к ставкам тарифной политики российских железных дорог на дальние перевозки зерна внутри России и на экспорт.

- МНС, Минфин России рассмотрят до 1 ноября 2002 г. возможность ускорения возврата экспортерам российского зерна НДС в рамках сроков, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации.

- Также принято решение не позднее марта 2003 г. разработать и представить на рассмотрение Правительства России долгосрочную модель стабильного удержания зернового рынка, включая проведение закупочных интервенций в зависимости от колебания цен.

^ 26 сентября 2002 года – на заседании Правительства обсуждалась система мер государственной поддержки экспорта промышленной продукции. М.М. Касьянов подчеркнул исключительную важность изменения структуры российского экспорта для закрепления положительных тенденций в экономике. В этой связи он напомнил, что экономический рост в 4 процента, достигнутый за восемь месяцев текущего года, на 60 процентов обеспечен за счет экспорта российских товаров. Но основа его - сырьевая, и не будь у России сырья, объем импортируемых товаров намного превысил бы экспорт, что могло привести страну к тяжелым экономическим последствиям. Глава Правительства подчеркнул, что в течение трех-четырех лет надо кардинально изменить структуру экспорта за счет поставок промышленных товаров. Только это может обеспечивать устойчивый рост и независимость экономики от внешних факторов. По мнению М.М. Касьянова, решению этой задачи будет способствовать поддержка среднего и малого бизнеса, разрабатывающего новейшие технологии.

^ 29 сентября 2002 года - Председатель Правительства Российской Федерации М.М. Касьянов выступил перед депутатами Государственной Думы с докладом об основных принципах финансово-экономической политики на 2003 год. Он заявил, что главной задачей Правительства является повышение качества жизни россиян и на ее достижения должны быть направлены все усилия. В своем выступлении М.М. Касьянов указал на ряд экономических проблем, вызывающих обеспокоенность Правительства. Прежде всего, это медленные темпы роста инвестиций в основные фонды. Подчеркнув, что в России крайне изношены производственные мощности, многие предприятия выработали свой ресурс, М.М. Касьянов привел данные, в соответствии с которыми за последние 8 месяцев инвестиции в промышленность выросли только на 2,5 процента.

Председатель Правительства также выразил надежду, что в 2003 году продолжится рост уровня собираемости налоговых платежей, а объем государственного долга снизится до уровня менее 40 процентов ВВП, что будет существенно меньше, чем у развитых стран - членов Организации экономического сотрудничества и развития. По его словам, к концу нынешнего года объем государственного долга снизится до уровня менее 45 процентов. В связи с этим глава Правительства напомнил, что еще совсем недавно - в 1998 году - государственный долг России составлял около 150 процентов ВВП.

Особо в своем выступлении М.М. Касьянов остановился на межбюджетных отношениях Центра и субъектов Федерации. В частности, глава Правительства считает неприемлемым тот факт, когда регионы, получая финансовую помощь из федерального бюджета, в то же время располагают огромным чиновничьим аппаратом, а зарплата одного регионального чиновника порой гораздо выше оплаты труда федерального чиновника. При этом он отметил, что целью Правительства является не сокращение управленческого аппарата, но переход на новый уровень межбюджетных отношений. В этой связи он указал, что новая политика будет адекватно отражать уровни полномочий различных ведомств, структур, и регионов страны.

Blog

Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Содержание

Проблема налогообложения недропользования