О. Е. Гражданкина Ответственная за выпуск
| Вид материала | Документы |
- О. Е. Гражданкина Ответственная за выпуск, 5084.64kb.
- Ю. Н. Мухина Ответственная за выпуск, 4952.52kb.
- Пивонова Нина Евгеньевна Рецензент Доктор педагогических наук, профессор С. Г. Вершловский, 437.65kb.
- Программа профессиональной переподготовки специалистов для выполнения нового вида профессиональной, 34.84kb.
- Е. И. Табаченко Ответственная за выпуск, 2555.33kb.
- Е. И. Табаченко Ответственная за выпуск, 1367.86kb.
- 1. учительская (каб. №105 ответственная Иванова Н. Н.), 7.04kb.
- Список научных статей и тезисов конференций преподавателей университета «Дубна» филиал, 348.59kb.
- Справочник работ и профессий рабочих Выпуск 50 Раздел "Добыча и переработка рыбы, 1756.24kb.
- Бюллетень «Гражданская журналистика» Выпуск #4 (14. 10. 2005), 458.59kb.
Право на конфиденциальность
Среди иных граней сопряжения права и деятельности библиотек все больший вес приобретает участие библиотек в обеспечении права читателей-пользователей на определенную конфиденциальность их персональных данных вообще и их информационных запросов в частности.
Дело в том, что вместе с очевидными преимуществами информационно-коммуникационный прогресс принес и угрозы неконтролируемого манипулирования сведениями личного характера. В целях защиты прав и свобод граждан, Европейское сообщество предприняло ряд защитных мер и закрепило их законодательно. Находясь в русле мировых тенденций, Россия в 2005 г. ратифицировала Конвенцию Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, а годом позже приняла Федеральный закон РФ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».27
Так что близкая по содержанию к вышеописанному опыту функционирования Национальной библиотеки Норвегии, применительно к ее работе с персональными данными (ПД) своих читателей, проблематика постепенно обретает актуальность и для отечественных библиотек. Существует уже определенный отечественный опыт работы на этом абсолютно новационном для наших библиотек поприще, в частности, в Иркутской областной государственной универсальной научной библиотеке.28 Под эгидой Департамента культуры г. Москвы работает соответствующая рабочая группа юристов и других специалистов, которая готовит специальную инструкцию по регулированию общественных отношений по обработке персональных данных пользователей государственных публичных библиотек Москвы. Пилотный проект по данной тематике готовится к старту в ГПНТБ. ГИВЦ Минкультуры планирует начать разработку концепцию защиты ПД в музеях и других учреждениях культуры.
В этой связи представляется весьма оправданным и своевременным включение Программным комитетом XVI Международной конференции «Крым – 2009» в повестку работы третьей сессии секции 10 «Публичный доступ к правовой и деловой информации. Проблемы авторского права, защиты интеллектуальной и имущественной собственности библиотек» доклада представителя ЗАО «Медиенн – Решения» (Москва) А. М. Жданова «О защите персональных данных». Представленный доклад вызвал весьма большой интерес участников конференции. Прагматический интерес представляет заявление докладчика о том, что ЗАО «Медиан – Решения» готова помочь библиотекам в решении возникающих у них проблем с соблюдением в библиотечной деятельности требований Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных».
К настоящему времени нормативная база, касающаяся вопросов защиты персональных данных в России, включает довольно обширный перечень законов, постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственных документов, в соответствии с которыми все юридические и физические лица, хранящие и обрабатывающие персональные данные, обязаны к 1 января 2011 г. осуществить ряд мер по защите персональных данных.29 Ознакомиться с полным перечнем действующего законодательства можно на сайте уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных (Роскомнадзор, www.rsoc.ru).
Необходимые меры по защите персональных данных организационно-распорядительного и технического характера различаются в зависимости от численности учитываемых субъектов персональных данных, состава этих данных и характеристик информационных систем, в которых персональные данные обрабатываются. После осуществления защиты систем обработки персональных данных предписывается оценить их соответствие законодательно установленным нормам. Для систем одного типа потребуется составить декларацию соответствия, системы другого типа требуется аттестовать (сертифицировать). Более подробно ознакомиться с необходимыми действиями по защите персональных данных можно на сайте ЗАО «Медиан – Решения» (www.mediann.ru).
Осуществить своими силами работы по технической защите информации в системах обработки персональных данных большинству социокультурных учреждений не под силу. В таких случаях полный комплекс мер по технической защите информационных систем, в которых обрабатываются персональные данные, может быть выполнен организациями, имеющими лицензии ФСТЭК и ФСБ на осуществление мероприятий по защите конфиденциальной информации.
Необходимо помнить, что ответственность за соблюдение законодательных норм возлагается на организации, обрабатывающие персональные данные. Библиотеки так же активно участвуют в такого рода обработке. В случаях, когда возникают сомнения в том, какие меры предпринять, целесообразно обращаться за консультациями к лицензиатам ФСТЭК и ФСБ.
Проблемы конфиденциальности информационных запросов читателей-пользователей
В отечественном правовом пространстве такого рода проблематика пока еще мало актуальна. Вместе с тем неудержимо развивающаяся информационно-коммуникационная революция практически наверняка и в самое ближайшее время придаст этой проблематике особую актуальность и в нашем Отечестве. Причем не обязательно усилиями силовых структур. Скажем, уже сегодня разнообразная информация личного характера начинает остро интересовать промышленные и торговые компании, которые формируют обширные базы данных о своих существующих и потенциальных клиентах, стремясь изучить их образ жизни, привычки и интересы. Можно уверенно предположить, что тенденция расширения использования технологий поведенческого таргетинга будет усиливаться, постепенно включая в свою орбиту и учет информационных запросов читателей-пользователей библиотек.
Так что учет соответствующего зарубежного опыта и, прежде всего, опыта США, касающегося участия библиотек в решении проблемы конфиденциальности информационных запросов своих читателей-пользователей, будет отнюдь не лишним.
Известный «Патриотический» закон, принятый американским Конгрессом вскоре после терактов 11 сентября 2001 г., в целях обеспечения силовых структур эффективным инструментом в борьбе с террором предоставил им весьма широкие возможности производить обыск в квартирах, прослушивать телефонные разговоры и задерживать свидетелей. Многие положения этого закона остаются весьма спорными, но ни одно из них не вызвало таких бурных протестов, как то, которое позволило агентам ФБР требовать от библиотекарей и книготорговцев информацию о том, что читают их клиенты, конфисковать картотеки, списки читателей, компьютеры и даже записные книжки.
В библиотеке курортного города Санта-Крус, расположенного недалеко от Сан-Франциско, приняли оригинальное решение по реализации норм этого закона. Директор библиотеки Анна Тернер велела своим сотрудникам ежедневно после закрытия читальных залов уничтожать все читательские листки, регистрационные пометки и заметки, сделанные во время телефонных разговоров. «То, чего у нас нет, – говорит библиотекарь, – мы не можем предоставить в распоряжение властей». Подобные меры принимаются и в других американских библиотеках. Особенно возмущает работников библиотек тот факт, что информировать читателя о наблюдении за ним запрещается даже в том случае, если подозрения против него не подтвердились. Теоретически любой гражданин в США может находиться под систематическим наблюдением и ничего не знать об этом. «Полиция может конфисковать наши документы, а мы должны молчать», – жалуется директор публичной библиотеки Сан-Франциско Сьюзен Хилдрет. Анна Тернер нашла возможность обойти запрет, предписывающий хранить молчание по отношению к читателям. Закон запрещает сообщать лишь о том, что за кем-то ведется слежка. В то же время, закон не запрещает публично сообщать о том, что спецслужбы пока не обращались в библиотеку за информацией. Поэтому Тернер каждую неделю письменно сообщает в совет городской общины о том, что к их библиотеке нормы «Патриотического» закона пока не применяются. Если в какую-то неделю такое сообщение не поступит, то весь город узнает, что слежка за информационным меню читателей данной библиотеки началась.
Казалось бы, нам довольно трудно представить Америку как полицейское государство. Но предупредительные объявления, выставленные возле каждого библиотекаря в городской библиотеке Санта-Крус, свидетельствуют об ином. Текст, написанный по-английски и по-испански, гласит: «Внимание! Библиотека Санта-Крус делает все возможное для охраны Ваших личных данных, тем не менее, на основании «Патриотического» закона государственные власти могут затребовать списки книг, которые Вы у нас брали. Закон запрещает сотрудникам библиотеки сообщать Вам о том, что была запрошена информация о Вас. С вопросами обращайтесь к министру юстиции США Джону Эшкрофту».
В мае 2003 г. в отчете Конгрессу Министерство юстиции США сообщило, что следственные органы лишь в 50 случаях обращались в библиотеки, причем зачастую по просьбе самих библиотек. Американские правозащитники, однако, утверждают, что таких случаев было гораздо больше. Да и Министерство юстиции, между тем, признало, что многие случаи упомянуты не были, чтобы не мешать следствию. Для тех, кто критикует «Патриотический» закон, объем слежки не важен. Свобода оказывается под угрозой не в тот момент, когда вооруженный агент ФБР входит в библиотеку. Гораздо опаснее сам закон, дозволяющий подобные визиты. Поэтому несколько парламентариев от обеих ведущих партий США представили в Вашингтоне на рассмотрение законопроект, направленный на восстановление прежних защитных механизмов для библиотек и читателей. Причем этот закон носит такое же патетическое название, как и «Патриотический» закон: а именно – закон «О защите свободы чтения».30
Проблемы ограничений доступа несовершеннолетних читателей-пользователей к порноконтенту, а взрослых – к экстремистскому
Для первого аспекта указанной темы определенный интерес представляет ситуация с судьбой федерального закона США Children’s Internet Protection Act (CIPA) – Акт о Защите Детей в Интернете.31 Этот закон был принят в декабре 2000 г. и одним из его существенных положений была норма, согласно которой американские публичные библиотеки должны были в обязательном порядке установить на свои библиотечные компьютеры, расположенные в их читальных залах, специальные антипорнографические программы-фильтры. В качестве меры воздействия к нерадивым или незаконопослушным библиотекам предусматривалось лишение федерального финансирования.
У этого решения законодателей США сразу же нашлись серьезные противники, как среди библиотечного сообщества США, так и среди профессиональных правозащитников. Их аргументация сводилась к тому, что подобная норма закона нарушает свободу информации и, кроме того, приводит к блокированию важной информации, поскольку списки блокируемых сайтов отнюдь не совершенны, и в них нередко попадают ресурсы, не имеющие отношения к порнографии. Спорная норма закона, как это и положено, стала проходить горнило судебной проверки на свою конституционность.
В 2002 г. суд штата Пенсильвания признал эту норму антиконституционной, поскольку она, с его точки зрения, по существу обязывала американские библиотеки нарушать первую поправку к своей Конституции: фильтры блокировали слишком много нерелевантных веб-сайтов. Однако годом позже эту позицию суда субъекта Федерации Верховный суд США не разделил.
Состоявшееся по поводу норм этого закона судебное решение Верховного суда США от 23 июня 2003 г. ( U.S. v. American Library Association, Inc., et. al.) признало его в целом соответствующим Конституции, но несколько изменило трактовку его правовых требований.
По мнению судей Верховного суда США, во-первых, необходимость защитить юных посетителей библиотек от нежелательного контента перевешивает проблемы библиотекарей, вынужденных по запросу взрослых читателей-пользователей отключать фильтры вручную. Кроме того, поскольку указанные фильтры в любой момент можно отключить, а отфильтрованные материалы разблокировать, то требование закона CIPA об их установке не так уж обременительно.
Важно также, что просящий об отключении фильтра взрослый читатель не обязан как себя идентифицировать, так и объяснять причины своего требования разблокировки.
Тем не менее, американское библиотечное сообщество, известное своим давним резко отрицательным отношением к цензуре и любому контролю за читательскими предпочтениями32 продолжает бороться за полную отмену CIPA33.
Что же касается проблемы ограничений доступа читателей-пользователей к экстремистскому контенту, то для отечественного правового пространства весьма важным правовым актом в этом смысловом ряду является Федеральный закон от 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности» с последующими изменениями и дополнениями. Нормы этого закона закрепляют положение, согласно которому должно преследоваться «…массовое распространение экстремистских материалов, а равно их изготовление и хранение в целях массового распространения». В формате законодательного определения экстремистских материалов только один тип изданий назван напрямую – это труды руководителей Национал-социалистической рабочей партии Германии и Фашистской партии Италии. Это достаточно четко очерчивает некий список книг, которые явно запрещены этим законом, про остальные издания очевидно должны приниматься судебные решения. Суды эти решения принимают, и уже приняли довольно много.
Важно подчеркнуть, что по действующей норме закона экстремистской деятельностью является только массовое распространение этих материалов, а не индивидуальное. Соответственно, санкции в Кодексе об административных правонарушениях установлены именно за «массовое распространение».
Другое важное в законе слово – «заведомо». Материал становится заведомо экстремистским по факту вступления в силу соответствующего судебного решения. Решение принимается по месту обнаружения материала и не всегда быстро становится известным. Поэтому и существует Федеральный список экстремистских материалов. Местные суды присылают в Министерство юстиции свои решения, которые просто механически формируются в общий список. Именно с того момента, как материал появился в списке, он становится «заведомо экстремистским». Об этом недвусмысленно говорит норма Кодекса об административных правонарушениях, согласно которой ответственность наступает с момента включения материалов в список.
С достоверностью и точностью этого списка существует много проблем. Например, правозащитники описывают их следующим образом:
«Во-первых, в нем есть просто повторы – суды не всегда знают о решениях друг друга. И хорошо, если это какой-то номер журнала, который иногда по три раза признают экстремистским. Тут хотя бы номер конкретного журнала и понятно, о чем речь. Дважды была признана экстремистской книга под названием «Основы исламского вероучения». Более-менее очевидно, что книга с таким названием существует не одна. Одну и ту же в разных местах признали или это две разные книги, на самом деле неясно. Это вторая очень важная проблема: в судебных решениях и, соответственно, в этом списке книги не персонифицированы должным образом. Судебные решения разные, часто это провинциальные суды нижнего уровня, и качество описания материалов соответствующее. Соответственно, такие названия как «Основы исламского вероучения», «Исламская вера» попадают в список без других атрибутов, и догадаться, что это такое, – невозможно».34
Кроме этих процедурно-библиографических аспектов правозащитники поднимают ряд вопросов более принципиального характера. В частности, таких: «Не очень понятно, что именно запрещается: запрещается ли книга как таковая, т.е. текст, или конкретное издание. Иными словами, человек, распространяющий книгу без обложки или с другой обложкой, – он тот же материал распространяет? Запрещен ли он или нет? Это непонятно.
Что происходит дальше? Если материал включен в список, то прокурор направляет руководителю любой организации, в т.ч. и библиотеке, предостережение, что в этой организации могут находиться и распространяться экстремистские материалы. Это даже не значит, что прокурор знает о факте распространения или о том, что они там находятся, – это превентивная мера. Но если потом выяснится, что это действительно так и происходило, т.е. предостережение не было принято к сведению, то руководитель организации может быть привлечен к ответственности по статье Кодекса об административных правонарушениях. Я не думаю, что библиотека может быть ликвидирована вообще, но по этому закону, в принципе, организация может быть ликвидирована. Должностные лица – в первую очередь директор – несут персональную ответственность за распространение или хранение с целью массового распространения. В принципе может быть поставлен вопрос об уголовной ответственности... Но я надеюсь, что до применения таких подходов к работникам библиотек дело не дойдет.
В законе нет никакого определения, что такое массовое распространение, и с какого момента распространение становится массовым. Можно предположить, что распространение для неограниченного круга лиц, наверное, является массовым, и, тем самым, выдача материалов в библиотеке – это и есть массовое распространение. То, что эта интерпретация верная, подтверждается тем фактом, что органы прокуратуры по всей стране так это и понимают, и в массовом порядке рассылают предостережения библиотекам. Мы, к сожалению, не знаем, сколько таких писем было разослано. Согласно отчету Генерального прокурора акты прокурорского реагирования исчисляются тысячами, но они, конечно, относятся не только к библиотекам».35
В жанре заключения
Затронутые в данной статье проблемные грани сопряжения права и библиотечной деятельности – лишь часть ныне существующих. Завтра их число без сомнения лишь увеличится. Настало время уделить этим проблемам надлежащее внимание. Необходимо широкое обсуждение и последующее принятие достаточно серьезных мер по формированию целостной системы эффективного и своевременного разрешения назревших и назревающих правовых проблем регулирования развития библиотечного дела в нашей стране. Следующие авторские выводы и предложения, не претендуя на их истинность в последней инстанции и всеохватываемость, тем не менее, могут, как представляется, составить определенную базу, зачин такого рода общественно-государственного обсуждения:
1. Все более влиятельным архитектором нашей новой политико-правовой повестки дня становится требование информационной открытости функционирования органов публичной власти и открытого доступа к иной общественно и личностно значимой информации и знаниям;
2. Сохранение и развитие, в т.ч. и с помощью права, роли таких публичных центров доступа к информации и знаниям, какими являются библиотеки во все более информатизирующемся обществе, является одной из фундаментальных задач при формировании глобального информационного общества и общества знаний;
3. Отечественные библиотеки, прежде всего публичные, призваны быть активными проводниками политики информационной открытости и широкого доступа к информации и знаниям;
4. Надлежащее регулятивное обеспечение этим социально важным процессам должно состоять из необходимого и взаимодополняющего набора адекватных современным информационно-коммуникационным реалиям правовых и этических средств регулирования;
5. Оптимальное и действенное разрешение как затронутых в данной статье, так и многих других проблем, выявляющихся в плоскости позиционного конфликта развития отечественного библиотечного дела и накладываемых на это развитие ограничений, связанных с современным форматом правовых и иных регуляций библиотечной деятельности, заслуживает статуса не просто государственной, а именно Национальной программы развития библиотечного дела в России как существенной части стратегической задачи по достойному вхождению России в глобальное информационное общество;
6. Хорошей стартовой организационно-правовой платформой для такого рода программы могла бы послужить подготовленная Минкультуры РФ «Концепция развития библиотечного дела до 2015 года». Возможно, стоит обдумать возможность ее перезагрузки, итогом которой стала бы не ведомственная концепция, а именно проект Национальной программы развития библиотечного дела в Российской Федерации с временным горизонтом развертывания уже не до 2015 г., а до 2020 г.;
7. В ходе разработки и обсуждения этой программы остро необходимо объединение усилий государства (прежде всего тех его структур, что отвечают за формирование информационной политики страны – Минэкономразвития России, Мининформсвязи России, Минкультуры России, Минобрнауки России, Спецсвязи ФСО России и других заинтересованных органов и организаций), общества, науки и бизнеса;
8. Роль одного из возможных инициаторов и организаторов такого рода объединения и координации мог бы взять на себя учрежденный в 2006 г. Общественный комитет содействия развитию библиотек России.
Реализация Федерального закона
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре
Наталья Рудегеровна Маслова,
Председатель Комитета по информационным ресурсам
Администрации Губернатора
Ханты-Мансийского автономного округа – Югры,
г. Ханты-Мансийск
В основе государственной политики в сфере информатизации лежит принятая в феврале 2008 г. «Стратегия развития информационного общества в России».
Она является основой для подготовки всех остальных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации. В Стратегии поставлена задача к 2015 г. перейти на 100-процентное оказание государственных услуг в электронном виде, что предполагает формирование полноценных механизмов электронного правительства.
В «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (одобрена в мае 2008 г. распоряжением Правительства РФ № 623 р) были определены основные приоритеты формирования электронного правительства, в т.ч.:
- развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота;
- создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия;
- создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде;
- создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с органами государственной власти;
- предоставление государственных услуг с использованием Сети интернет;
- предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров.
С целью практической реализации Концепции Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555 р утвержден «План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде».
В План включены 73 базовые государственные услуги, которые к 2015 г. планируется перевести в электронный вид.
Поставленные конкретные задачи предъявляют достаточно жесткие требования к состоянию нормативно-правовой базы. Работа в этой сфере предстоит очень масштабная: по некоторым подсчетам, для того, чтобы структуры электронного правительства стали функционировать в полном объеме, необходимо внести изменения примерно в 300 федеральных законов,36 а также принять целый ряд новых законодательных актов. Масштабные изменения потребуется внести и в региональное законодательство.
В 2009 г. процесс развития и дополнения информационного законодательства резко активизировался. Важнейшим этапом этого процесса стало принятие 9 февраля 2009 г. федерального закона № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».37
Закон не просто включил в число способов доступа к информации о деятельности органов власти и местного самоуправления доступ в электронной форме через сеть Интернет, но впервые дал определение официального сайта органов власти: «сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления» [ст. 1.1]. Закон определил также состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной к размещению в электронном виде. Наряду с общей информацией об органе власти на официальном сайте должна размещаться информация о его нормотворческой деятельности, участии в целевых программах и международном сотрудничестве, а также информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них и т.д. Очень важно, что закон считает обязательными к размещению сведения о результатах проверок, проведенных в органах государственной и муниципальной власти38, тем самым требуя наличия на официальном сайте обязательной антикоррупционной составляющей. Значимость закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не исчерпывается фактом юридического закрепления требований к официальным сайтам органов власти. Закон не только определяет, какая информация должны быть размещена в Сети интернет, но и описывает процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него, включая сроки и порядок рассмотрения такого запроса, требования к ответу на запрос и основания для отказа гражданам в предоставлении им информации.
В законе четко сформулированы основные принципы предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:
1. Открытость информации. В законе специально оговорено, что доступ к информации ограничивается только, если указанная информация отнесена в установленном законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Информация, размещаемая на официальных сайтах органов власти, должна быть круглосуточно доступна гражданам для получения, ознакомления и использовании без взимания платы.
2. Достоверность информации. Предоставление гражданам недостоверной информации, в т.ч. в электронном виде, может повлечь за собой юридические последствия, т.к. гражданин имеет право требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
3. Оперативность информации. В законе специально оговаривается необходимость соблюдения сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, при утверждении официальных перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в обязательном порядке должны быть определены периодичность размещения информации в Сети интернет и сроки ее обновления.
4. Соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации. Действие федерального закона № 8 ФЗ не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления.39
Закон исходит из того, что доступ к информации о деятельности органов власти является неотъемлемым правом любого гражданина. Именно поэтому в законе специально оговаривается, что пользователь информации не должен обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и может обжаловать любые акты и действия должностных лиц органов власти, нарушающие его право на доступ к информации и установленный порядок его реализации.
Реализация принципов, сформулированных в федеральном законе № 8 ФЗ, предъявляет особые требования к разработчикам государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией.
Для того чтобы обеспечить открытость, достоверность и оперативность размещаемой на официальных сайтах органов власти информации (соблюдая при этом права граждан на неприкосновенность частной жизни), необходим целый комплекс правовых, организационных и кадровых мероприятий. С момента вступления закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в силу в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре ведется разработка системы нормативно-правовых актов, направленных на полную реализацию потенциала, заложенного в федеральном законе.
Ядром этой системы станет закон автономного округа «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры». Проект закона уже разрабатывается, его рассмотрение и принятие планируется в начале 2010 г.
Наряду с принятием нового закона необходимо формирование механизма его реализации – внесение изменений в действующие подзаконные акты и создание новых.
Следующий шаг связан с корректировкой административных регламентов: для эффективной реализации закона необходимо внесение дополнений в положения о структурных подразделениях Администрации Губернатора и исполнительных органов государственной власти и должностные регламенты государственных служащих в части установления обязанностей по предоставлению или размещению информации о деятельности своего исполнительного органа государственной власти автономного округа, в т.ч. в Сети интернет.
Таким образом, принятие федерального закона потребовало перестройки всей региональной нормативно-правовой системы сверху донизу: начиная с принятия собственного окружного закона и заканчивая изменениями в должностных регламентах конкретных сотрудников органов власти. Параллельно в Ханты-Мансийском автономном округе решаются вопросы организационного и кадрового обеспечения реализации федерального закона № 8 ФЗ.
В первую очередь, необходимо создать гражданам условия для доступа к информации о деятельности органов власти, размещенной в Сети интернет. Как известно, Югра – лидер среди других регионов России по количеству точек доступа к открытым информационным ресурсам органов власти в округе: их число превышает 2000 единиц. Кроме того, в округе с 2007 г. реализуется программа «Электронный гражданин», цель которой – обучение основам компьютерной грамотности представителей социально незащищенных слоев населения, в т.ч. для того, чтобы они получили возможность воспользоваться преимуществами электронного правительства.
Согласно данным опроса, проведенного в мае 2009 г. по заказу Комитета по информационным ресурсам Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, программу «Электронный гражданин» считают полезной и нужной 93,2% опрошенных жителей округа.
В то же время ведется работа по профессиональной переподготовке, повышению квалификации и обучению государственных и муниципальных служащих, работников бюджетных организаций в сфере ИКТ для качественного использования информационных систем электронного правительства и оперативного предоставления информации для граждан и бизнеса. В рамках системы повышения квалификации использования ИКТ в органах власти регулярно проводится тестирование компьютерной компетенции государственных и муниципальных служащих, и в случае необходимости они направляются на дополнительное обучение.
Весь комплекс описанных выше мер направлен на повышение качества формирования и использования информационных ресурсов (ИР) Ханты-Мансийского автономного округа для обеспечения конституционных прав граждан. В систему ИР органов власти Югры входят локальные и Интернет-ресурсы федерального (территориальных подразделений), регионального и муниципального уровней трех ветвей власти.
Ядро данной системы составляют официальные веб-сайты органов власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Одним из первых был создан сайт региональной исполнительной власти www.admhmao.ru, который является лауреатом «Премии Рунета» (2007 г.), признан лучшим официальным сайтом регионального органа власти Уральского федерального округа (2007–2008 гг.) и два года подряд (2007, 2008 гг.) занимает I место среди регионов России с наиболее высоким рейтингом информационной открытости исполнительных органов государственной власти субъектов федерации40 (см. таблицу).
| Регион, индекс открытости (%) | |
| 2007 г. | 2008 г. |
| Ханты-Мансийский автономный округ – Югра | |
| 63,13/1 | 73,10/1 |
| Республика Карелия | |
| 58,39/2 | 61,87 |
| Санкт-Петербург | |
| 57,91/3 | 64,93 |
| Республика Татарстан | |
| 55,36 | 65,09/3 |
| Москва | |
| 54,80 | 63,96 |
| Воронежская область | |
| * | 65,51/3 |
При разработке официального сайта мы с самого начала исходили из того, что государственные информационные услуги оказываются всем, и поэтому официальный веб-сайт органов власти должен удовлетворять запросы любого пользователя, даже самого неопытного, пользующегося устаревшим программным обеспечением и не имеющего широкополосного доступа в интернет. Иными словами, мы основывались на международных принципах доступности веб-контента (Web Content Accessibility Guidelines), а именно:
1. Официальный сайт должен быть понятным. Это касается и содержания, и формы текстов. Например, шрифт должен быть достаточно крупным или легко увеличиваться, чтобы его могли разобрать люди с ограничениями по зрению и т.п.
2. Навигация должна быть интуитивно доступной для пользователя. В частности, он всегда должен понимать, где именно находится, и иметь достаточно времени, чтобы найти и прочитать необходимую информацию.
3. Сайт должен быть совместим со всеми существующими операционными системами.41
Пользователь должен иметь возможность скачать и напечатать любую заинтересовавшую его информацию. Правильность такого подхода подтвердило исследование, проведенное в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в октябре 2009 г. методом проведения фокус-групп. Оно показало, что граждане оценивают официальные сайты органов власти, в первую очередь, с точки зрения оперативности предоставления (обновления) официальной информации и удобства навигации. Официальный веб-сайт органов власти Ханты-Мансийского автономного округа – Югры граждане, как правило, посещают в поисках конкретной информации42 и успешно данную информацию находят. При этом интересующая пользователей информация может быть самой разнообразной: от сообщений о государственных закупках до статистических данных, необходимых для оценки деятельности органа власти, а также использования в различных исследованиях и расчетах органов власти, бюджетных учреждений, бизнес-структур, научных и образовательных учреждений. Пользователи высоко оценили актуальность и оперативность размещенной на сайте Югры информации, отметив, что далеко не все сайты органов власти отличаются этими качествами. Сравнительно недавно международные принципы доступности веб-контента были положены в основу Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти.43
В Требованиях специально оговаривается, что:
1. Текстовая информация должна размещаться в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя («гипертекстовый формат»). При этом нормативные правовые и иные акты, проекты актов, судебные постановления, доклады, отчеты, договоры, обзоры, прогнозы, протоколы, заключения, статистическая информация, образцы форм и иных документов дополнительно к гипертекстовому формату размещаются на официальном сайте в виде файлов в формате, обеспечивающем возможность их сохранения на технических средствах пользователей, и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра («документ в электронной форме»).
2. Навигационные средства официального сайта должны давать наглядное представление о структуре официального сайта, местонахождении отображаемой страницы в этой структуре и т.д.
3. Программное обеспечение и технологические средства обеспечения пользования официальным сайтом, а также форматы размещенной на нем информации должны обеспечивать немедленный и свободный доступ пользователей к информации официального сайта и т.д. Представляется целесообразным адаптировать данные требования к пользованию официальными сайтами региональных и муниципальных органов власти, чтобы привести их в соответствие с международными стандартами.
Принципы доступности веб-контента были учтены и при разработке раздела «Информация для граждан». В нем приведены виды услуг, их правовое обоснование, формы и образцы заполнения документов, перечисляются места, куда необходимо обратиться лично с заявлением и комплектом документов для получения государственных и муниципальных услуг, дается информация об органах власти, предоставляющих гражданам необходимые услуги. Однако, для полной реализации Федерального закона № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры необходимо не только провести огромную работу по развитию нормативно-правового и организационного обеспечения, но и разработать соответствующие методики, провести технологические мероприятия по модернизации информационных систем и инфраструктуры электронного правительства на уровне бэк-офиса и фронт-офиса, сформировать постоянно-действующую систему обучения компьютерной грамотности для чиновников и граждан. Все это позволит повысить качество предоставления и использования государственных и муниципальных информационных услуг и расширить их спектр.
Общественные приемные Губернатора Югры
как форма взаимодействия с общественностью
Александр Александрович Скурихин,
заместитель Председателя,
начальник Управления общественных приемных
Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры,
Комитета социально-политического анализа
и общественных связей Администрации
Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа,
г. Ханты-Мансийск;
Наталья Петровна Ягафарова,
руководитель общественной приемной Губернатора
Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по г. Югорску,
г. Югорск
В феврале 2010 г. исполнилось 10 лет со дня создания в Югре общественных приемных Губернатора автономного округа. Приемные Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры созданы с целью обеспечения «обратной связи» органов государственной власти с населением автономного округа, создания дополнительных гарантий внесудебной защиты прав и свобод граждан, выявления наиболее актуальных проблем муниципальных образований округа и являются инструментом укрепления доверия населения к власти. За прошедший с момента создания период функционирования общественные приемные Губернатора Югры стали тем дополнительным каналом, через который идет изучение мнений и пожеланий жителей автономного округа, а также информирование граждан о принимаемых мерах по решению важнейших социально-экономических проблем.
Ключевым направлением работы приемных стало рассмотрение обращений граждан – с открытием общественных приемных жители автономного округа получили еще одну реальную возможность напрямую обращаться в органы государственной власти. Этот шаг приблизил в Югре власть к народу.
Прием граждан по личным вопросам, с одной стороны, процедура формализованная: есть график приема, в котором обозначены дни и время, алгоритм приема, формы отчетности. С другой стороны, невозможно находиться так близко к людям и при этом отгораживаться инструкциями и вывесками. Поэтому, если руководитель приемной находится на рабочем месте в своем кабинете (а, например, не на встрече с общественностью), он всегда готов принять человека, выслушать его и сразу включиться в работу по рассмотрению его обращения.
Граждане, обращаясь в приемные, могут рассчитывать на оперативное рассмотрение вопроса, подбор возможных вариантов решения проблемы в рамках действующего законодательства, получение на месте необходимой информации, дополнительных разъяснений, консультаций.
На протяжении последних лет тематика обращений граждан практически не меняется. Граждане приходят на прием с теми вопросами, которые их на данный момент волнуют, но подавляющее большинство обращений содержат вопросы, касающиеся улучшения жилищных условий граждан, социального обеспечения и коммунально-бытового обслуживания. Лидирующие позиции этих проблем не случайны: во-первых, социальная функция государства была, есть и будет основной; во-вторых, в обществе до сих пор сохраняется инерционность советского мышления, когда государство отвечало и за обеспечение жильем граждан, и за тепло, и воду в их квартирах. Дело доходит до того, что часть людей искренне полагает, что платят коммунальные услуги «администрации города».
Следует отметить, что поступающие в общественную приемную обращения бывают разной сложности. По одним достаточно провести консультацию со ссылкой на нормативные акты, а другие требуют проработки в различных инстанциях, и даже порой согласования позиций различных ведомств.
Например, по вопросам реализации в автономном округе жилищных подпрограмм, предоставления именных целевых денежных выплат детям Югры, родившимся в 2000 г. и последующие годы, оплаты проезда ветеранам труда к месту отдыха и обратно, организации отдыха опекаемого ребенка и членов семьи, получения звания «Ветеран труда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» рассмотрение проводится в рамках оказания консультативной помощи. Работа выстраивается таким образом, чтобы гражданин, получая ответ на свой вопрос, мог видеть подтверждение в нормативно-правовых актах. Если, например, заявителю не совсем понятно, почему полученное им ранее звание «Ударник коммунистического труда» не может являться основанием для присвоения звания «Ветеран труда», организуется совместная работа по изучению перечня наград, почетных званий, являющихся основанием для присвоения звания «Ветеран труда». В процессе изучения данного вопроса заявитель убеждается в правильности данного ему ответа, и, соответственно, у него отпадает необходимость в «поиске правды» в вышестоящих инстанциях.
Еще пример, гражданином получен отказ по частичному возмещению расходов по оплате работ по газификации жилого дома, т.к. это не первичная газификация. Тем не менее, за более подробными разъяснениями, а где-то и в поисках справедливости, он идет в общественную приемную Губернатора автономного округа. И только аргументированно выстроенный диалог со ссылкой на нормативно-правовые акты позволяет убедить обратившегося в правомочности отказа. Следует отметить, что работа, выстроенная на умении слышать и сопереживать проблемам других, на ведении диалога и доступного разъяснения норм законов, с благодарностью воспринимается гражданами.
Обращаясь в приемную Губернатора, граждане могут рассчитывать на внимательное отношение к себе и к своим проблемам, где работа с обращениями граждан выстраивается с позиции оказания реальной помощи заявителю. Именно благодаря совместной работе с органами всех уровней власти от 10 до 20% обращений, поступающих в общественные приемные Губернатора автономного округа, решаются положительно.
При работе с обращениями граждан не обходится и без сложностей. Особенно, когда вопрос затрагивает деятельность различных ведомств. В качестве примера приведем обращение гражданина, содержащее вопрос о государственной кадастровой оценке земельного участка, когда из-за ошибки в кадастровой стоимости участка, земельный налог вырос в несколько раз и достиг более 7 тысяч рублей. К решению таких и подобных вопросов, когда необходимо разорвать «хождение по кругу» или хотя бы сдвинуть решение вопроса с мертвой точки, приходится подключать вышестоящие инстанции, а иногда и надзорные органы.
Особое внимание при работе с обращениями граждан уделяется аналитической деятельности. Систематический анализ обращений граждан позволяет выявлять проблемы, волнующие жителей округа, оперативное решение которых или своевременно проведенная информационная разъяснительная работа, помогают снижению социальной напряженности в территориях, повышают правовую грамотность граждан.
Важно отметить, что при отсутствии юридических консультаций в отдаленных населенных пунктах, бесплатной консультационной помощи в большинстве городов Югры, информационно-разъяснительную работу, которую проводят руководители приемных Губернатора автономного округа среди населения, трудно переоценить. Консультативная работа, проводимая руководителями приемных, снимает напряжение, настраивает человека на деловую, конструктивную активность, подкрепленную знаниями.
Констатируем – положительный опыт функционирования института общественных приемных Губернатора автономного округа в течение десяти лет наглядно показал, что такая форма работы с населением востребована и нужна людям.
Информационная среда города:
взаимодействие власти и библиотеки
Геннадий Израильевич Резник,
председатель Думы г. Урая
Местное самоуправление является самым близким к населению уровнем власти. На основе его работы люди судят о власти в целом. Именно органы местного самоуправления несут основную долю ответственности за обеспечение реализации прав граждан в осуществлении местного управления, коммунальное хозяйство, транспорт, земельную политику, именно на них лежит бремя содержания больниц, школ, детских садов. Все это – важнейшие для людей сферы, с работой которых они сталкиваются каждодневно. Именно они составляют такое важнейшее понятие, как качество жизни.
Одной из важнейших задач власти в социальной сфере является создание равных условий доступности услуг для всех граждан.
На каждом новом витке развития общества библиотеки были среди первых проводников, посредников, идеологических партнеров власти. Центральная библиотека г. Урая активно поддерживает органы местного самоуправления – информируя население о принимаемых решениях, что, несомненно, способствует становлению института местного самоуправления в городе. С 2001 г. центральная библиотека получает обязательный экземпляр, распоряжений и постановлений главы и решений Думы и организует предоставление документов и материалов по вопросам местного самоуправления и организации жизнедеятельности местного сообщества всем жителям города.
Одной из наиболее распространенных форм организации библиотекой «обратной связи» органов местной власти с населением являются встречи с депутатами городской Думы. С 2006 г. депутаты городской Думы ведут прием населения 2 раза в месяц: первый и последний четверг месяца. Горожане охотно идут в библиотеку, ведь этот социальный институт самый демократичный в нашем обществе. Доверительному общению способствует также аура этого храма книги.
Как председатель Думы города хочу отметить еще один виток развития наших отношений с библиотекой. Выставку «Летопись городской Думы» бережно собрали и оформили работники библиотеки. Большое им за это спасибо! Представленная экспозиция документов и архивных материалов посвящена 15-летию Думы города. Посмотреть ее может любой житель нашего города. Представление ее горожанам так же в компетенции работников бибиотеки.
Рейтинг библиотеки в информационной среде муниципального образования станет еще выше, когда она будет отвечать современным требованиям. Основная задача депутатского корпуса – обеспечение доступа граждан к муниципальным, окружным и российским государственным электронным информационным ресурсам через Сеть интернет. Ситуация по доступу в интернет нам хорошо известна. С началом нового финансового 2010 г. эта ситуация будет исправлена. Пользователи центров общественного доступа смогут иметь бесплатный доступ к основным официальным сайтам в Сети интернет.
Программа информационной поддержки российских библиотек
компании «КонсультантПлюс»
Светлана Владимировна Мякишева,
директор по связям с общественностью ООО «полное ПРАВО»
(регионального центра Сети КонсультантПлюс
по Тюмени и Тюменской области),
г. Тюмень
Стремительное качественное обновление общества, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства – эти и многие другие проблемы выдвигают на первый план решение глобальной задачи – формирования в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности.
То, что правовая информация должна быть общедоступна для всех слоев населения, я думаю, с этим согласится каждый. Важность этой проблемы осознают и органы государственной власти. Разговор о необходимости создания публичных центров доступа к правовой информации уже не раз возникал и среди представителей органов власти и местного самоуправления Югры, Ямала и юга Тюменской области.
Эту задачу компания «КонсультантПлюс» решает путем реализации всероссийского некоммерческого проекта «Программы информационной поддержки российских библиотек». В рамках этого проекта мы ведем сотрудничество с библиотеками нашего региона с целью обеспечения свободного доступа граждан к информации нормативно-правового характера на основе современных компьютерных информационных технологий.
Целью программы является осуществление совместной деятельности компании «КонсультантПлюс» и российских библиотек по обеспечению граждан Российской Федерации информацией нормативно-правового характера.
Работа с библиотеками по «Программе информационной поддержки российских библиотек» была начата компанией «КонсультантПлюс» еще в 1998 г. В рамках программы библиотекам предоставляется льготный доступ к информационным ресурсам Общероссийской Сети распространения правовой информации «КонсультантПлюс» в объеме комплекта, специально разработанного для данной программы.
На сегодняшний день системы «КонсультантПлюс бесплатно установлены и обслуживаются в 43 библиотеках г. Тюмени, юга области, Югры и Ямала (это количество библиотек, которые непосредственно работают с компанией «полное ПРАВО»).
Если говорить о Югре, то здесь системы «КонсультантПлюс» установлены в 12 библиотеках (и в основном это пока только городские библиотеки):
Первой библиотекой, с которой в 2000 г. наш Региональный информационный центр заключил договор о сотрудничестве, была Тюменская областная научная библиотека им. Д. И. Менделеева. В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре – это Урайская централизованная библиотечная система и Государственная библиотека Югры, договор с которой был заключен в 2004 г.
Библиотекам-участникам программы предоставляются учебно-методическая литература по системам «КонсультантПлюс». К такой литературе относится учебник «Правовая информатика. Справочные правовые системы КонсультантПлюс», каталог программных продуктов систем «КонсультантПлюс», ежемесячный «Бюллетень пользователя», а также еженедельное правовое обозрение «территория ПРАВА», издателем которой является ООО «полное ПРАВО».
Проводится обучение сотрудников библиотек работе с системами «КонсультантПлюс» с последующей выдачей сертификатов.
Кто может стать участником Программы?
Получить информационную поддержку, т.е. стать участниками программы могут:
- библиотеки федерального, регионального (республиканские, областные, краевые) и муниципального уровня (центральные библиотечные системы, центральные городские библиотеки, центральные районные библиотеки);
- центры правовой информации, созданные на базе библиотек, центров научно-технической информации, центров деловой информации, библиотек учебных заведений и т.д.;
- библиотеки высших учебных заведений.
Приведу немного статистики по отчетам участников программы.
В течение 2008 г. сотрудники библиотек, в которых установлены системы «КонсультантПлюс», зафиксировали более 20000 запросов посетителей на информацию нормативно-правового характера. 14900 запросов выполнены с использованием систем «КонсультантПлюс». Общее число посетителей библиотек в 2008 г. – 347380. Таким образом, с запросами на нормативно-правовую информацию обращаются около 8% посетителей библиотек.
Примечателен факт, о котором нам рассказали сотрудники тюменской библиотеки для слепых. Специальная программа прочитывает для невидящих посетителей тексты необходимых им нормативных правовых актов.
Однако существенной проблемой является то, что сотрудники библиотеки не всегда могут дать грамотный ответ на вопрос посетителя: пенсионера, мигранта или безработного. И вот здесь на помощь, на наш взгляд, смогут прийти студенты юридических специальностей вузов, которые могли бы организовать на базах библиотек Центры общественного доступа к правовой информации.
Нет смысла доказывать интерес аудитории к правовой информации. Проблемным становится вопрос ее получения. Обучить работе с правовыми системами всю аудиторию невозможно. Поэтому значительное внимание уделяется обучению «ключевых» фигур – работников библиотек. В ряде библиотек работают центры доступа к правовой информации, отделы нормативной информации. Системы в их создании нет, многие закрываются из-за отсутствия юридического статуса таких центров. Специалисты этих структур регулярно проходят обучение работе с системами «КонсультантПлюс», получают информационно-методическую литературу. Нашей компанией проводились в г. Тюмени три круглых стола по обмену опытом в распространении правовых знаний. Опыт сотрудников библиотек показывает, что они достаточно много делают в этом направлении: выставки по правовой тематике, Дни информации с привлечением экспертов, тематические часы для старшеклассников, кружки правовой грамотности. В сельской местности библиотека порой является единственным источником нормативно-правовой информации.
Работа идет, но нам видится, что на эту работу следует обратить внимание органов власти и местного самоуправления. Центры правовой информации должны работать в каждой библиотеке федерального, регионального и муниципального уровней. Важно закрепить законодательно существование подобных центров. Раздел 5 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р, называется «Политика в сфере культурных и массовых коммуникаций». Там поставлена задача: «Обеспечение доступа населения к социально значимой информации путем создания на базе общедоступных библиотек общероссийской сети центров правовой, деловой и иной информации». Центры общественного доступа к правовой информации упоминаются в нормативных актах целого ряда регионов. Программы развития публичных библиотек и правового просвещения и воспитания населения приняты в Москве и Санкт-Петербурге, постановление «О правовом просвещении» есть в Свердловской области, постановление «О мерах по развитию центров правовой информации на базе библиотек» действует во Владимирской области.
По России действуют: «Программа повышения правового воспитания и просвещения» в республике Башкортостан; Программа «Библиотека в помощь правовому просвещению избирателей» в г. Южно-Сахалинске; Программа развития правовой информатизации и правового просвещения в Республике Бурятия. В Пермской области проходит конкурс «Муниципальная библиотека и правовое просвещение населения». Конкурс в Иркутской области среди муниципальных библиотек по повышению правовой культуры избирателей, там же проходит референдум «Роль библиотек в правовом просвещении избирателей». Интересное мероприятие проходило в апреле 2008 г. в Перми. Всероссийская научно-практическая конференция «Библиотеки, право и власть».
Региональный центр сети «КонсультантПлюс» по Тюмени и Тюменской области ООО «полное ПРАВО» открыт для сотрудничества со всеми государственными и коммерческими структурами, заинтересованными в построении и развитии правового общества в России.
Информационно-правовое обеспечение библиотек –
актуальное направление деятельности ООО «Гарант-Сервис-Урай»