Geum.ru

Отчет по мероприятию 17. 4 Разработка и внедрение комплекса специализированных образовательных программ повышения квалификации

Вид материалаОтчет
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6

*ГС – государственный сектор; ЧС – частный сектор; ПЦ – приватизационный цикл.

Рассмотрим более подробно некоторые аспекты данной типологии.

В табл.1 фигурирует такое свойство, как «геометрия» траектории , под которой понимаются геометрические свойства динамической траектории структурного коэффициента . Несложно видеть, что по данному свойство идет эволюция от зрелого приватизационного цикла для стран «старого» капитализма, функционирующих в классическом режиме, до полного отсутствия такого для стран «нового» капитализма, находящихся во власти реликтового режима.

Похожая эволюция наблюдается при формировании равновесных свойств национальных экономик. Как правило, при изучении равновесия всегда рассматриваются три вопроса: существование (несуществование), единственность (неединственность) и устойчивость (неустойчивость) равновесия. Вектор эволюции имеет следующие свойства: при переходе к менее развитым моделям капиталистической (рыночной) экономики происходит, во-первых, постепенное расщепление единственного равновесия и возникновение множества равновесных состояний, а во-вторых, потеря устойчивости равновесия и возникновение неустойчивости.

Однако, наиболее содержательным свойством выступает роль государственного и частного секторов с позиции системы отношений «хищник-жертва». Так, для Великобритании и Швеции имеет место следующий расклад сил: если убрать эффект взаимодействия секторов, то государственный сектор данных стран имеет убывающий тренд, а частный сектор – возрастающий. Это означает, что при отсутствии секторальной конкуренции государственный сектор постепенно нивелировался бы, и вся экономика была бы заполнена частным сектором. Однако этого не происходит именно по причине существования межсекторной конкуренции, которая действует в пользу госсектора. Между тем такое положение дел означает, что именно государственный сектор выступает в роли хищника, который перетягивает трудовые ресурсы из частного сектора. В этом и заключается экономическая миссия госсектора при развитом капитализме: оказывать постоянное давление на частный сектор и не давать ему впадать в застойное состояние.

Примечательно, что такое положение дел является вполне естественным даже с биологической точки зрения: популяция хищников должна быть по определению меньше популяции жертв. В нашем случае незначительный по размерам госсектор выступает в роли агрессивного экономического агента, отнимающего рыночные ниши у частного сектора, являющегося доминирующим и, следовательно, формационным. Тем самым страны с развитыми рыночными отношениями реализуют классическую секторальную модель «хищник-жертва». Значение данного факта еще больше увеличивается, если учесть, что в экономических популяциях в отличие от популяций биологических знаки параметров модели в общем случае могут быть какими угодно.

Для Канады указанная роль двух секторов сохраняется, однако меняются направленность развития секторов – для обоих характерен возрастающий тренд. Несмотря на экспансионистский характер канадского госсектора, он продолжает выступать в роли стимулятора развития частного сектора. Однако для постсоциалистических стран (Польша и Россия) выявленная закономерность нарушается и происходит рокировка роли двух секторов: частный сектор в них выступает в качестве хищника, который содействует окончательному разрушению госсектора, «высасывая» из него кадровый ресурс. Такие взаимодействия являются типичным реликтом периода массированной приватизации, когда частный сектор в названных странах выступал в качестве альтернативы и «разрушителя» тотальной государственной собственности.

Рассмотренная типология вскрывает глубинные различия между экономиками развитых государств и стран с переходной экономикой. Как оказывается, госсектор в развитых странах является не пассивным и неэффективным придатком национальной экономики, а агрессивным конкурентом, нацеленным на захват тех рыночных ниш, в которых частный сектор в силу различных причин стал недостаточно эффективным и сдает позиции. Такая постоянно нависающая угроза со стороны государственного сектора не позволяет частным предприятиям терять бдительность и впадать в своеобразную экономическую эйфорию. Вне всякого сомнения, такая конфигурация национальной экономики должна быть признана разумной и эффективной. В переходных экономиках госсектор не в состоянии играть столь прогрессивную роль. Причина этого кроется в отсутствии или бездействии развитых механизмов секторальной конкуренции, которые в странах «старого» капитализма прошли длительную апробацию. Данный момент необходимо учитывать при разработке макроэкономической и структурной политики.

Структурное равновесие, определенное для пяти стран, показывает настораживающую иерархию: для всех стран равновесная доля госсектора гораздо выше, чем для России. Для Великобритании, Швеции, Канады и Польши точки равновесия заключены в интервале [22,3%;50,0%], в то время как в России эта точка составляет всего лишь 14,1%. Возникает вопрос: если Россия все же достигнет данной отметки, то сможет ли впоследствии такой незначительный госсектор оказывать действенное влияние на частный бизнес страны? В этом смысле построенная модель играет роль предупреждающего индикатора, позволяя заранее проработать альтернативные варианты развития секторальной модели российской экономики.

На данный вопрос нельзя дать никакого определенного ответа. На наш взгляд, само наличие столь «странного» равновесия говорит о том, что в российской модели госсектора имеются серьезные системные изъяны, которые следует устранять уже сейчас. В противном случае слишком явный перевес частного сектора в перспективе может вызвать потребность в ускоренной деприватизации, что будет служить еще одним фактором, дестабилизирующим экономическое развитие страны.

Таким образом в фокусе концентрации регулятивных усилий российского государства должны оказаться механизмы межсекторальной и внутрисекторальной конкуренции. Именно здесь Россия, как, собственно и Польша, отстает от развитых стран мира. Если не выстроить нормальную конкурентную среду и не добиться правильного позиционирования госсектора в этой среде, то построение эффективной экономики в долгосрочной перспективе может стать практически нереальным.

Селективная политика реструктуризации собственности

В настоящее время приватизация государственной собственности продолжается. Между тем в последнее время все чаще возникают возвратные эффекты, когда государство расширяет свое участие в различных отраслях и видах деятельности.

Многочисленные субъекты федерации России настолько различаются по многим социальным и экономическим параметрам развития, что возникает вопрос о целесообразности проведения единой политики реструктуризации собственности. Проблема усугубляется еще и тем, что за годы построения в стране рыночной экономики набрали силу процессы региональной дифференциации. Данные обстоятельства обуславливают необходимость проведения селективной политики реструктуризации собственности. Селективная политика – государственная политика, предполагающая применение разных регулирующих норм к разным экономическим агентам.

К настоящему моменту уже сформировалась новая парадигма государственного регулирования, которая в специальной литературе получила название эволюционной теории экономической политики. Ее суть заключается в том, что на разных этапах развития национальной экономики должны быть использованы разные инструменты макроэкономического регулирования. Принято выделять следующие четыре стадии развития и модернизации экономики: 1) стадия импортозамещения, для которой характерны прямая поддержка базовых отраслей и высокие внешнеторговые тарифы; 2) стадия инициации экспортно-ориентированного роста и заимствования технологий; 3) стадия стимулирования ускоренного развития за счет инноваций с параллельным снижением тарифов; 4) стадия развитого рынка, опирающаяся на малый и средний бизнес.

Эволюция политики государственного регулирования экономики происходит по мере продвижения от одной стадии модернизации к другой в направлении уменьшения прямого вмешательства государства, замещения селективных инструментов тотальными. Соответственно для обеспечения экономического роста государство должно следовать весьма сложной экономической стратегии, каждый раз выбирая политику, адекватную существующей стадии модернизации, и своевременно изменяя ее при переходе от одной стадии к другой. Однако на практике обеспечение такой регулятивной гибкости довольно проблематично. Так, исследователи выделяют ошибки двух типов: ошибка инерции, когда политика, успешная в прошлом, продолжает использоваться на этапе, для которого она непригодна; ошибка преждевременного переключения, когда правительство пытается применить методы и инструменты, эффективные лишь для более поздних стадий. Для российской практики государственного регулирования эти ошибки являются типичными.

Одним из наиболее острых вопросов, которые пока остаются за рамками эволюционной теории экономической политики, является вопрос о том, что же лежит в основе перехода от селективных методов регулирования к инструментам общего действия. Представляется, что в основе подобных сдвигов лежит явление гетерогенности (неоднородности) национальной экономики. Чем выше гетерогенность экономического рынка страны, тем больше потребность в селективной (избирательной) экономической политике.

Так как региональная дифференциация российской экономики чрезвычайно велика и имеет тенденцию к дальнейшему росту, основной проблемой проведения селективной политики в Российской Федерации является точная и своевременная идентификация стадий развития экономики регионов.

Сказанное в полной мере относится к политике приватизации. Дело в том, что приватизация государственной собственности является одним из инструментов регулирования экономики. Однако, несмотря на взятый российским правительством общий курс скорейшей передачи большей части государственной собственности в частные руки, целесообразность таких действий во многих регионах страны является весьма сомнительной. Это связано со многими обстоятельствами, как например: с неразвитостью во многих субъектах федерации частного сектора, который мог бы эффективно поглотить кадры государственного сектора; с отсутствием в регионе инвестиционных ресурсов, необходимых для приватизации; с высокими социальными рисками, связанными с санацией и ликвидацией государственных предприятий и т.д. Фактически речь идет о том, что в России имеются регионы, где экономика и частный сектор развиты настолько, что требуют дальнейшего расширения, которое зачастую тормозится наличием неэффективного государственного сектора. Одновременно с этим в стране имеются и такие регионы, где почти вся экономика базируется на государственном секторе, а частный сектор настолько слаб, что не может обеспечить эффективного функционирования даже самых примитивных рыночных сегментов и сфер деятельности.

Политика приватизации должна быть дифференцирована по двум региональным кластерам: регионы, где приватизация целесообразна; регионы, где она не целесообразна. Для отнесения региона к тому или иному кластеру предлагается использовать показатель производительности труда, так как он является наиболее прозрачным и универсальным показателем. В этом агрегате автоматически заложена информация о технологическом и отчасти институциональном развитии региона.

Анализ показателя производительности труда показывает, что разрыв в региональных уровнях производительности труда огромен и составляет 20-25 раз. Различия в эффективности региональной экономики, достигающие одного порядка и более, убедительно свидетельствуют о том, что соответствующие регионы находятся на совершенно разных этапах экономического развития и применение к ним единой политики приватизации, скорее всего, просто бессмысленно. Во-вторых, выявленные региональные различия в уровне производительности труда не только не имеют тенденции к уменьшению, но и наоборот, обнаруживают явную тенденцию к росту.

Идентификация двух групп регионов является исходной точкой для разработки селективной региональной политики приватизации, которая будет различна для регионов, входящих в разные кластеры. Однако следующим шагом исследования должно стать определение характера влияния приватизации на развитие региона. Для этого, на наш взгляд, следует воспользоваться эконометрическим инструментарием для построения так называемых производственно-институциональных функций. Суть данной методологии заключается в том, что выходная переменная зависит не только от традиционных производственных факторов (труд и капитал), но и от институциональных характеристик экономики. В нашем случае в качестве выходной характеристики выступает валовой региональный продукт, объем и скорость роста которого характеризует уровень развития региональной экономики.

Построение таких функций позволяет определить «предел приватизации». То есть приватизация государственной собственности, сопровождающаяся уменьшением доли занятости в госсекторе, стимулирует рост ВРП регионов территориального кластера до тех пор, пока его величина не достигнет определенной отметки, после чего дальнейшая приватизация начинает оказывать дестимулирующее воздействие на экономику регионов.

Также подобные расчеты позволяют сделать еще один важный вывод: в хорошо развитых регионах России значительные размеры госсектора играют негативную роль и провоцируют экономическую рецессию субъектов федерации. Следовательно, если какой-то регион «набрал силу» и перешел в кластер высокоэффективных субъектов федерации, то в нем политика приватизации должна получить свое максимальное воплощение и реализовываться как можно активнее.

Достижение же максимальной эффективности региональной экономики происходит тогда, когда обеспечивается состояние конкурентного равновесия между двумя секторами и оба сектора работают на пределе своих возможностей.

В идеале подобные расчеты следует проводить оперативно в режиме реального времени, однако в настоящее время этому препятствует слабое информационное обеспечение, которое сильно запаздывает относительно текущего года. Соответственно формирование политики приватизации и национализации может быть по-настоящему эффективным только при осуществлении скользящих расчетов, когда каждый год вся вычислительная процедура производится заново, включая распределение регионов по кластерам и построение региональных эконометрических моделей.

Как уже говорилось выше, разрабатываемые модели регионального роста с учетом сегментации рынка труда на частный и государственный сектора направлены на получение информации, необходимой для формирования региональной политики приватизации. Рассмотрим подробнее контуры этой политики.

Для начала рассмотрим низкопроизводительный региональный кластер как более простой и однозначный. Расчеты показывают, что для регионов характерна параболическая связь между валовым региональным продуктом и долей госсектора с точкой максимума. Именно в этой точке ВРП субъекта федерации достигает своего апогея и именно к такой структуре экономики следует стремиться региональным властям при проведении политики приватизации. Здесь возможны два случая управленческих решений.

Первый случай характеризуется превышением фактической величины доли госсектора точки максимума: λ>λ* (см. рис.1). В этом случае региональная экономика находится на правой ветви параболы и увеличение ВРП предполагает движение доли госсектора по данной ветви влево и вверх (показано стрелками на рис.1). Такая стратегия эквивалента уменьшению доли госсектора и продолжению политики приватизации.

Для второго случая величина доли госсектора ниже точки максимума: λ<λ* (см. рис.1). В этом случае региональная экономика находится на левой ветви параболы и увеличение ВРП предполагает движение доли госсектора по данной ветви вправо и вверх (соответствующая стрелка на рис.1). Такая стратегия эквивалентна увеличению доли госсектора и развороту политики приватизации в обратную сторону – в сторону национализации региональной экономики.

В
Зона национализации

Зона приватизации
РП











λ



λ λ* λ

Рис.1. Зависимость ВРП от доли госсектора

(кластер низкопроизводительных регионов).

Теперь рассмотрим высокопроизводительный региональный кластер, относительно которого расчеты показывают, что при формировании зависимости между ВРП и долей госсектора регионы подчиняются параболической закономерности с точкой минимума. В этой точке издержки взаимной конкуренции государственного и частного секторов максимальны, а объем ВРП субъекта федерации – минимален. Однако и здесь возможны два случая управленческих решений, которые могут быть дополнены и третьим, особым режимом.

Первый случай характеризуется неравенством λ>λ* (см. рис.2). В этом случае региональная экономика находится на правой ветви параболы и увеличение ВРП предполагает движение λ по данной ветви вправо и вверх (стрелка на рис.2). Такая стратегия эквивалентна увеличению доли госсектора и проведению деприватизации.

Второй случай характеризуется неравенством λ<λ* (см. рис.2). В этом случае региональная экономика находится на левой ветви параболы и увеличение ВРП предполагает движение λ по данной ветви влево и вверх (стрелка на рис.2). Такая стратегия эквивалентна сокращению доли госсектора и продолжению линии на приватизацию государственной собственности.


ВРП







Зона неопределенности











Зона национализации

Зона приватизации


λ



λ λ* λ

Рис.2. Зависимость ВРП от доли госсектора

(кластер высокопроизводительных регионов).


Особый интерес представляет третий случай, когда фактическая величина доли госсектора близка к точке минимума λ* (неважно с какой стороны она расположена и на какой ветви находится; см. рис.2). В этом случае направление реструктуризации собственности зависит от геометрических свойств кривой ВРП=ВРП(λ). Так, если левая ветвь значительно круче правой, то имеет смысл с правой ветви перейти на левую и при этом достигнуть выигрыша в объеме ВРП. Если правая ветвь круче левой, то наоборот, имеет смысл перейти с левой ветви на правую. Учитывая, что параболические зависимости ВРП=ВРП(λ), как правило, асимметричны, данное правило является вполне работоспособным, однако само его применение требует дополнительных сравнительных расчетов по модели. Ширина зоны неопределенности, где происходит более тщательный выбор направления политики реструктуризации государственного капитала, определяется экспериментально для каждой модели отдельно.

Таким образом, и для первого, и для второго кластера регионов характерна вполне определенная дихотомия в выборе политики реструктуризации собственности.

Данная схема разработки политики реструктуризации собственности предназначена для выработки оперативных решений. Это означает, что в начале каждого года по предложенному алгоритму на основе данных предыдущего года необходимо проводить прикладные расчеты. Подобная система скользящих расчетов позволяет вовремя уловить изменения в режиме экономического роста регионов и переключиться на иную регулятивную парадигму. Важным моментом системы расчетов является тот факт, что каждый раз следует экспериментально нащупывать критическую грань, которая разделяет два изучаемых региональных кластера. Данная грань является плавающей, и требуются определенные усилия, чтобы правильно ее определить.

Современные аспекты развития городского хозяйства

Структура органов государственной власти и их полномочий по управлению городским хозяйством состоит в следующем.

Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим Правительство Москвы, является Мэр Москвы.

Высшим исполнительным органом власти города Москвы является Правительство Москвы.

Исполнительными органами государственной власти города Москвы являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти.

Мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города решает вопросы социально-экономического развития столицы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.

По вопросам своей компетенции Мэр издает обязательные для исполнения на всей территории города указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением.

Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

Порядок организации и деятельности Правительства Москвы устанавливается законом города Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы.

Правительство Москвы правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению исполнительной власти города Москвы - субъекта Российской Федерации, кроме тех, которые входят согласно федеральному законодательству и законодательству города Москвы в компетенцию федеральных органов исполнительной власти и Мэра Москвы.

В структуру органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, входят отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах деятельности города.

Для координации деятельности органов исполнительной власти города, подведомственных Правительству, могут создаваться Комплексы городского управления.

В городе применяется жесткая вертикаль власти, основанная на территориальном делении города на районы и префектуры. Образована четкая вертикаль линейных руководителей: Мэр – префект – глава районной управы, отвечающих за все стороны обеспечения жизнедеятельности населения в рамках своих территориальных единиц.

Префекты назначаются и освобождаются от должности Мэром, являются членами Правительства Москвы по должности. Префекты осуществляют на территории округа переданные Мэром полномочия городской администрации, координируют и контролируют работу территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также глав районных Управ, действующих в границах округа. Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Функциональная структура системы управления городом создана на уровне Правительства города. Были созданы, комплекс городского хозяйства, комплекс строительства и реконструкции, комплекс по имущественно-земельным отношениям, комплекс социальной сферы и комплекс экономической политики и развития города. Данное решение определило горизонтальную структуру системы управления городским хозяйством на всех трех уровнях.

Объектом управления системы управления городским хозяйством является Городское хозяйство Москвы, которое определяется, как комплекс расположенных на территории города предприятий, организаций, учреждений, обслуживающих материальные, культурные и бытовые потребности населения, проживающего в городе, нуждается в повышении эффективности.

Кроме того, городское хозяйство Москвы может рассматриваться, как отрасль экономики страны, выполняющая упомянутые функции. Городское хозяйство является основой экономики города, обеспечивая, прежде всего, социально-экономическую и экологическую стабильность населенного пункта.

Городское хозяйство имеет ряд нижеследующих особенностей, выделяющих его среди других отраслей:

- местный характер деятельности, естественные условия расположения влияют на состав, размер, финансовые результаты предприятий городского хозяйства, обуславливают монопольный характер деятельности многих коммунальных предприятий;

- комплексный характер развития, развитие отдельных областей городского хозяйства происходит зависимо и в определенном соотношении с другими областями городского хозяйства;

- неравномерность потребления продукции коммунальных предприятий, которая связана с неравномерностью потребления, как правило, объясняющуюся суточными колебаниями (водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и т.д.). Встречаются отрасли, подверженные сезонным колебаниям потребления (например, теплоснабжение в части отопления, отчасти городской электрический транспорт);

- разнообразие видов деятельности, производство товарной и коммунальной продукции, предоставление коммунальных и бытовых услуг, выполнение работ по эксплуатации, ремонту и строительству;

- однородность продукции отдельных предприятий например, для водоснабжения, водоотведения, городского транспорта;

- наличие постоянного контингента потребителей;

- специфическая связь процессов производства и потребления.

В структуру городского хозяйства входят следующие основные системы.

Градообразующая – промышленность, инфраструктура, транспорт, наука.

Градообслуживающая – отрасли не материального производства города:

- торговля;

- общественное питание;

- ЖКХ;

- системы здравоохранения, спорта, культуры материально-технического оснащения;

- наличие рабочих специалистов и уровень их квалификации.

Социальная сфера – профессионально-квалификационная и социально-демографическая структуры.

Управленческая – комплекс местных, государственных и общественных организаций.

Пространственная структура – природные ресурсы, жилье, производство, торговые места, коммунально-складские комплексы и др.

Вместе с тем городское хозяйство можно структурировать по принципу жизнеобеспечивающей роли, в соответствии с которым, из всех систем городского хозяйства можно выделить три уровня. Первый уровень объединяет отрасли, прекращение функционирования любой из которых означает возникновение в городе чрезвычайной ситуации. Критерием выделения следующих двух уровней выступает временной фактор. Второй уровень это отрасли производящие продукцию, товары и услуги, потребности в которых удовлетворяются с высокой периодичностью, например, ежедневно. Наконец, третий уровень это отрасли производящие продукцию, товары и услуги, которыми большинство населения пользуется по мере необходимости.

Основная задача управления городом состоит в обеспечении пропорционального развития систем городского хозяйства путем максимального улучшения и развития обслуживания населения. Для успешного решения этих задач создаются системы управления, основанные на новых организационно-экономических механизмах. Эти механизмы ориентированы на повышение качества жизни населения, на укрепление экономической самостоятельности и значимости городов, на повышение эффективности и комплексности развития территории города Москвы, на создание благоприятных условий для привлечения инвестиционных ресурсов.

Особенности управления московской структурой городского хозяйства состоят в следующем.

Масштаб объекта управления.

Высокая доля федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, и собственности муниципальных образований в структуре городского хозяйства. Вместе с тем огромное количество «непрофильных активов», то есть собственности не используемой для решения задач управления городским хозяйством. В настоящее время активно идет вышеупомянутый процесс акционирования и приватизации организаций таких форм собственности, нацеленный на оптимизацию структуры государственной собственности в системе управления городским хозяйством.

Властным структурам города Москвы предоставлен широкий круг полномочий по определению перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества. Применительно к другим субъектам Российской Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством.

Отсутствуют достаточные концептуальные основы организации местного самоуправления, присутствует чрезмерная политизированность этого вопроса.

Занижена роль муниципальных властей в решении вопросов местного значения. Так, на территории Москвы муниципалитеты не предоставляют фактически никаких муниципальных услуг. Бюджеты муниципалитетов на территории Москвы на конец 2009 г. составляли 0,4% городского бюджета. Столь незначительная роль местного самоуправления обосновывается так называемым "принципом единства городского хозяйства", в соответствии с которым любая децентрализация власти чревата потерей управляемости и опасностью развала городской инфраструктуры.

В Москве механизмы управления городским хозяйством настолько сложны, что необходимо рассматривать весь процесс управления как совокупность двух самостоятельных процессов: разработки механизма и его реализации. Эти два процесса, развиваясь самостоятельно, должны быть четко согласованы по срокам и не должны представлять истину в последней инстанции, а должны постоянно дорабатываться в зависимости от событий в хозяйственной жизни города. Эти два процесса могут проходить параллельно: механизм управления, разработанный на реализацию в ближайший период, и стратегический механизм управления.

Если же цикл управления имеет достаточно четкие границы, есть начало цикла управления и его конец, то в этом случае полный цикл управления развитием городского хозяйства условно разделяют на период разработки механизма управления и период его реализации. Этот подход удобен тем, что позволяет наладить эффективное управление и получить наглядные результаты, однако он подойдет только для решения проблем, затрагивающих менее объемные отрасли городского хозяйства в отдельности.

Проведенный анализ показывает, что система городского управления включает ряд целевых, функциональных и обеспечивающих подсистем, ориентированных на достижение актуальных целей и решение поставленных задач. Среди них особое место занимает городское хозяйство, которое представляет собой жизненно важную сферу обеспечения услугами населения городов и общин.

В условиях, когда местные органы власти были составной частью государственного управления и экономика всей страны управлялась административными методами, в методах управления системой отраслей городского хозяйства не было необходимости. В настоящее время новое гражданское законодательство приравнивает муниципальные образования к субъектам рыночных отношений. Такое положение предъявляет к органам местного самоуправления достаточно высокие требования по управлению хозяйственной деятельностью, развитию города в целом.

Таким образом, управление городским хозяйством, требует высокого профессионального уровня управленцев и применения современных средств работы с информацией.

Роль органов исполнительной власти города Москвы особенно высока при регулировании деятельности жизнеобеспечивающих подсистем первого уровня структуры городского хозяйства, поскольку прекращение или перебои функционирования электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водопровода и канализации, городского пассажирского транспорта, неотложной медицинская помощи, санитарно-эпидемиологических служб, означают возникновение в городе чрезвычайной ситуации. Данные отрасли относятся к градообслуживающей системе, подсистеме жилищно-коммунального хозяйства.

Место корпоративного управления в системе управления городским хозяйством

Система управления городским хозяйством это совокупность экономических и административных механизмов, с помощью которых обеспечивается пропорциональное развитие систем городского хозяйства путем максимального улучшения и развития обслуживания населения, ориентированное на повышение качества жизни населения, на укрепление экономической самостоятельности и значимости города, на повышение эффективности и комплексности развития территории города, на создание благоприятных условий для привлечения инвестиционных ресурсов.

В системе управления городским хозяйством применяется жесткая вертикаль власти, основанная на территориальном делении города на районы и префектуры. Образована четкая вертикаль линейных руководителей: Мэр – префект – глава районной управы, отвечающих за все стороны обеспечения жизнедеятельности населения в рамках своих территориальных единиц.

Префекты назначаются и освобождаются от должности Мэром, являются членами Правительства Москвы по должности. Префекты осуществляют на территории округа переданные Мэром полномочия городской администрации, координируют и контролируют работу территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также глав районных Управ, действующих в границах округа. Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Функциональная структура системы управления городом создана на уровне Правительства города. Были созданы, комплекс городского хозяйства, комплекс строительства и реконструкции, комплекс по имущественно-земельным отношениям, комплекс социальной сферы и комплекс экономической политики и развития города, основной задачей которых является координация деятельности органов исполнительной власти города, подведомственных Правительству. Данное решение определило горизонтальную структуру системы управления городским хозяйством на всех трех уровнях.

В структуру органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, входят отраслевые и функциональные органы исполнительной власти города, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах деятельности города.

В системе городского управления Москвы Департаменты обеспечивают руководство стратегическими сферами городского развития. Среди них департаменты: капитального ремонта жилищного фонда, транспорта и связи, топливно-энергетического хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, строительства, градостроительной политики, дорожно-мостового и инженерного строительства, городского заказа капитального строительства, по конкурентной политике, экономической политики и развития, семейной и молодежной политики, образования, труда и занятости населения, социальной защиты населения, жилищной политики и жилищного фонда, здравоохранения, культуры, имущества, земельных ресурсов, физической культуры и спорта, территориальных органов исполнительной власти, природопользования и охраны окружающей среды, поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, культурного наследия, финансов, торговли и услуг, науки и промышленной политики, внешнеэкономических и международных связей.

Одну из основных ролей в системе управления городским хозяйством играют способы организации получения дополнительных финансовых ресурсов и в первую очередь от городской и муниципальной собственности. Структура собственности города и возможность получения доходов от нее состоит в следующем.

- Земельные участки, участки недр, вода приносят доход в виде арендной платы и налогов, дохода от продажи, коммунальных платежей за воду.

- Нежилые помещения приносят доход в виде арендной платы, дохода от продажи, эксплуатационных поступлений.

- Предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, приносят доход в виде налоговых поступлений, поступлений части чистой прибыли, доход от приватизации предприятия или изъятого у предприятия неиспользуемого имущества.

- Воздушные и морские суда, подлежащие государственной регистрации, приносят доход в виде налоговых поступлений, поступлений части чистой прибыли.

- Доли в уставном капитале хозяйствующих субъектов приносят доход в виде дивидендов.

Исходя из целей данной образовательной программы, более подробно рассмотрим систему управления предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (далее - предприятия), а также долями в уставных капиталах хозяйствующих субъектов (акциями, находящимися в городской, муниципальной собственности).

Функции по управлению предприятиями разделены между городскими органами исполнительной власти и руководством предприятия.

Полномочия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении прав собственника имущества государственных унитарных предприятий города Москвы распределены между Правительством, Департаментом имущества, Отраслевым департаментом в ведомственном подчинении которого находится предприятие, Департаментом экономической политики и развития и Управлением координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы.

Правительство Москвы в отношении предприятий принимает ключевые решения, такие как создание, реорганизация, ведомственная подчиненность, состав имущества.

Департамент имущества города Москвы реализует имущественную политику Правительства Москвы в целях обеспечения финансовыми ресурсами бюджета города за счет эффективного использования объектов государственной собственности переданной предприятиям, в частности выступает учредителем предприятий, контролирует использование имущества, рассматривает предложения и принимает решения о согласовании осуществления крупных и других сделок предприятием, согласовывает трудовые договоры с руководителями предприятий, принимает решение о ликвидации государственных предприятий и т.п.

Отраслевые департаменты, в ведомственном подчинении которых находится предприятия, определяют цели, предмет и виды их деятельности, выступают работодателем руководителей, согласовывают крупные и другие сделки, оценивают эффективность деятельности, координируют процесс проведения ежегодного аудита и т.п.

Основными задачами Департамента экономической политики и развития города Москвы являются разработка и реализация политики Правительства Москвы в отношении предприятий и стратегическое планирование в системе управления предприятиями.

Ключевая функция Управления координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы состоит в осуществлении мер по обеспечению экономической безопасности города Москвы в сфере деятельности государственных унитарных предприятий.

Подробнее о полномочиях органов исполнительной власти города Москвы см. в постановлении Правительства Москвы от 9 июня 2009 г. № 541-ПП.

В свою очередь руководство предприятия осуществляет текущее управление его активами, выносит на рассмотрение органов исполнительной власти ключевые решения в деятельности предприятия и обосновывает их целесообразность.

Между системой управления предприятиями города Москвы и системой корпоративного управления собственностью можно провести ряд аналогий.

Проведенный анализ показывает, что масштабная деятельность и многоуровневая структура, наличие сложного объекта управления, объективная необходимость в высоком уровне концентрации капитала, а также полное или частичное разделение права собственности на имущество и права управления этим имуществом присущи обоим системам управления.

Исполнительные органы власти города Москвы при управлении предприятиями сочетают в себе функции акционеров, совета директоров, ревизионной комиссии и государства в корпоративном управлении.

В свою очередь руководство предприятия осуществляет функцию менеджмента.

Это подтверждает возможность и эффективность применения адаптированных механизмов корпоративного управления в системе управления предприятиями города Москвы.

Кроме того, по средствам приватизации продолжается оптимизация состава государственного имущества. Для предприятий этот процесс предусматривает их преобразование в акционерные общества и продажу их акций. Доли акций подлежащие продаже определяются в зависимости от видов деятельности осуществляемых организацией и возложенных на неё задач.

При выборе предприятий подлежащих акционированию необходимо учитывать множество факторов, таких как значимость для города товаров и услуг, производимых предприятием, содействие предприятия в обеспечении занятости населения, налоги и сборы, поступающие от предприятия, долю прибыли предприятия использующуюся для развития города и изменения которые произойдут с этими факторами в процессе акционирования и приватизации.

Такие прогнозы невозможно делать без стратегического планирования, которое широко используется как в системе городского управления, так и в системе корпоративного управления. Однако в городском управлении стратегическое планирование – инструмент относительно новый, поэтому для увеличения эффективности применения данного инструмента необходимо использовать опыт корпоративного управления.

Особое место в системе управления городским хозяйством отводится вопросам управления принадлежащих городу Москве пакетами акций, оптимизации структуры и повышения эффективности городского портфеля акций в целом.

Сегодня политика города направлена на выход из состава акционеров неэффективных низкодоходных пакетов акций, где город не имеет блокирующего пакета акций, и сохранение городской доли в эффективных обществах с контрольными пакетами, а также в стратегических, градообразующих и социально значимых предприятиях.

Полномочия по реализации прав акционера по акциям, находящимся в собственности города Москвы, осуществляются отраслевыми органами исполнительной власти и Департаментом имущества города Москвы посредством:

- принятия решений и оформления их в виде директив или рекомендаций;

- участия в согласованиях по отдельным вопросам, связанным с деятельностью акционерных обществ;

- выдвижения кандидатур в органы управления и контроля;

- направления органом по управлению имуществом непосредственно в акционерное общество требований, предложений, запросов и иных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях разграничения полномочий между отраслевыми органами исполнительной власти и Департаментом имущества города Москвы, а также обеспечения их взаимодействия при реализации прав акционера по акциям, акционерные общества разделены на три группы:

- акционерные общества I группы, к которым относятся акционерные общества со 100% долей города или проблемные акционерные общества, или реализующие государственные контракты, или осуществляющие девелоперскую деятельность, или является акционерным инвестиционным фондом, или с момента его государственной регистрации, созданного путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество, прошло менее 2 лет;

- к акционерным обществам II группы относятся акционерные общества, в которых доля акций, находящихся в собственности города Москвы, составляет более 25%, но менее 100%, и которые не входят в первую группу;

- к акционерным обществам III группы относятся акционерные общества, в которых доля акций, находящихся в собственности города Москвы, составляет не более 25%, и которые не входят в первую группу.

Помимо указанных групп существуют акционерные общества акции которых находятся в собственности города Москвы, в отношении которых используется специальное право «золотая акция». Данное право предусматривает для органов исполнительной власти возможность контроля и координации деятельности акционерных обществ, независимо от количества акций находящихся в собственности города Москвы. В основном такой механизм применяется к акционерным обществам, акции которых пользуются значительным спросом на фондовом рынке и имеющих стратегическое значение для города Москвы. Право «золотая акция» позволяет получить доход от продажи акций акционерного общества и не утратить контроля над ним.

Подробнее о разграничении полномочий органов исполнительной власти города Москвы по управлению акциями находящимися в городской собственности см. постановление Правительства Москвы от 03.07.2007
№ 576-ПП и от 04.08.2009 № 744-ПП.

Анализ системы управления акционерными обществами города Москвы показывает, что в ней активно используются инструменты управления корпоративной собственностью. Однако недостаточная проработка механизмов системы «принципал – агент», лежащей в основе взаимодействия города Москвы, как собственника со своими акционерными обществами, не дает выйти на должный уровень корпоративного управления городскими акционерными обществами.

Жилищно-коммунальное хозяйство в структуре городского хозяйства, особенности проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства в городе Москве

Коммунальное хозяйство, определяется как совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, посёлков и сёл; в городах входит в состав городского хозяйства. Во многих городах и поселках предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом. Однако в зависимости от местных условий, промышленные предприятия имеют и собственные водопроводы, канализацию, и другие сооружения коммунального назначения.

Степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.

Коммунальное хозяйство включает:

- санитарно-технические предприятия - водопроводы, канализации, предприятия по уборке территорий населённых мест и санитарной очистки домовладений, прачечные, бани, купально-плавательные сооружения;

- транспортные предприятия - городской общественный пассажирский транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, фуникулёры, канатные дороги, автобусы, такси), водный транспорт местного назначения;

- энергетические предприятия - электрические, газовые и теплофикационные распределительные сети, отопительные котельные, ТЭЦ и электростанции, газовые заводы, обслуживающие населённые пункты.

К сооружениям внешнего благоустройства населённых мест, которые входят в состав коммунального хозяйства относятся дороги и тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспортные, пешеходные переходы и эстакады, сооружения и сети ливневой (водосточной) канализации, набережные, различные гидротехнические сооружения, предназначенные для предотвращения оползней и затопления территорий, их осушения, берегоукрепления, зелёные насаждения общего пользования, уличное освещение и др.

Жилищно-коммунальное хозяйство России на современном этапе представляет собой крупнейший многоотраслевой комплекс, который включает в себя жилищный фонд общей площадью около 3 млрд. кв.м, многопрофильную инженерную инфраструктуру, обеспечивающую поставку потребителям услуг теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения, производство работ по уборке, вывозу, утилизации твердых бытовых отходов, благоустройству и озеленению территорий и др.

На долю ЖКХ приходится около 30% всех основных фондов страны. Годовой объем оказываемых предприятиями и организациями отрасли услуг составляет 1,2 трлн. рублей.

Жилищно-коммунальный комплекс является важнейшей составляющей в системе жизнеобеспечения граждан, охватывает практически все население страны и в связи с этим занимает исключительное положение в ряду прочих отраслей экономики. В жилищно-коммунальном хозяйстве сохраняется солидарная ответственность органов власти различных уровней, хозяйствующих субъектов и контролирующих органов за стабильное, надежное и качественное предоставление услуг потребителям.

Ведущие предприятия московского коммунального хозяйства функционируют в организационного правовой форме унитарных предприятий использующих в своей деятельности московское имущество и акционерных обществ, доли акций которых находятся в собственности города Москвы.

Многолетний опыт строительства и эксплуатации жилья в рамках государственной собственности с очевидностью показал, что государство в силу ряда причин не способно осуществлять эти задачи. Главная причина, которая действовала постоянно - недостаток материальных и финансовых ресурсов для строительства и эксплуатации жилья. Кроме того, содержание государственного жилищного фонда было и продолжает быть убыточным, поскольку получаемая с нанимателей квартирная плата покрывает лишь незначительную часть затрат на эти цели. Фактически содержание государственного жилищного фонда осуществляется за счет огромных дотаций, выделяемых государством и ложившихся тяжелым бременем на бюджет.

Проблемы жилищно-коммунального хозяйства находятся в компетенции муниципальных образований города Москвы. В настоящее время в общем объеме консолидированного бюджета доходы муниципальных образований составляют около 22%, а расходы муниципальных образований - свыше 24%, из которых на жилищно-коммунальное хозяйство приходится около 90%.

Результатом нерешенности проблем, препятствующих устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований, является кризис жилищно-коммунального хозяйства.

Изношенность основных фондов, устаревшие технологии и оборудование, задолженности и банкротство муниципальных предприятий, замораживание жилищного строительства и это только часть проблем.

В связи с этим одной из основных задач, которые выходят на первый план в контексте государственной поддержки развития муниципальных образований, является продолжение реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 1990-х годов, является на сегодня одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства. С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно-коммунальных правоотношений в России периода 1990 - 1996 годов был достаточно динамичным как в нормотворчестве, так и в апробировании новых механизмов в жилищно-коммунальной сфере. В этот период времени были уточнены основные цели преобразований в этой сфере экономики и созданы необходимые правовые основы для проведения реформы.

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства была утверждена Указом Президента РФ от 28 апреля 1997г. №425. Позднее ее положения были развиты в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» (на 2002-2010 годы) федеральной целевой программы «Жилище», которая была утверждена постановлением Правительства РФ в ноябре 2001 года.

Основной целью реформы было обозначено преодоление кризисных явлений, в первую очередь, за счет перевода ее с административных методов управления на экономические. С 1997 года до настоящего времени в ЖКХ России идет поэтапный процесс перехода от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно- коммунальных услуг потребителями. Постановлением Правительства РФ от 26 августа 2004 года №441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья в 2005 году» впервые был определен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в размере 100% федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых услуг. В большинстве регионов тарифы уже доведены до стопроцентной величины.

Вместе с тем, в рамках реформы были предусмотрены меры по социальной защите малообеспеченных граждан. Семьям, чьи расходы на жилищно-коммунальные услуги превышают 22%, предоставляются бюджетные субсидии. Субсидиями пользуются около 14% российских семей. В отрасли также сохранена система предоставления льгот отдельным категориям граждан (порядка 40 млн. человек).

Конкретизация основных направлений реформы жилищно-коммунального хозяйства показывает, что организаторы реформы выделяют следующие задачи в ее реализации:

- перевод коммунальной отрасли на рыночные отношения;

- привлечение частного бизнеса (и частных инвестиций), стимулирование конкуренции, повышение качества коммунальных услуг, избавление отрасли от образовавшихся монополий;

- модернизация всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства;

- формирование института эффективного собственника;

- капитальный ремонт многоквартирных домов;

- переселение граждан из аварийного жилья;

- внедрение энергоэффективных технологий в отрасли;

- сохранение системы социальной защиты и поддержка льготных слоев населения.

Основным «проводником» реформы стала созданная по решению Правительства РФ 21 июля 2007 г. государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно Жилищному Кодексу с 1 марта 2005 г. и Постановлению Правительства РФ от 13 августа 2006 г. №491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме» многоквартирный дом-это коллективная собственность собственников помещений в нем. Таким образом, владельцы квартир владеют еще и домом в целом, несут ответственность за его состояние и обязаны своевременно обеспечивать проведение капитального ремонта. Для этого Жилищный кодекс наделил собственников широким спектров прав. Однако в ходе приватизации дома передавались гражданам в ветхом виде. На ремонт требуются значительные средства, которых у собственников нет. Кроме того, у собственников нет навыков управления домом.

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства занимается предоставлением регионам средств на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение аварийного жилья на особых условиях, выполнение которых влечет собой формирование института собственника, обновление жилого фонда, привлечение в отрасль частного бизнеса и в конечном итоге реализует реформу жилищно-коммунального хозяйства.

В процессе внедрения в систему жилищно-коммунального хозяйства России рыночных механизмов производится постепенный переход на
100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг, что в среднем по Российской Федерации влечет увеличение расходов населения примерно на 20—25 %. При этом для защиты малоимущих граждан сохраняется система социальной защиты в виде компенсационных выплат.

Благодаря предпринятым в рамках реформы мерам удалось улучшить финансово-экономическое состояние предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства, ввести систему экономической мотивации деятельности.

Наряду с достигнутыми результатами необходимо отметить, что эффективность хозяйственной деятельности городских организаций жилищно-коммунального хозяйства - одна из важнейших характеристик системы отраслей городского хозяйства, которая рассматривает всю систему с точки зрения соотношения затрат и результатов ее функционирования. В зависимости от того, какие затраты и особенно - какие результаты ставятся во главу угла, можно говорить об экономической, социально-экономической, социальной, экологической эффективности. Однако границы между всеми этими понятиями расплывчаты и сами эти понятия тесно взаимосвязаны.

Анализ и формирование организационной структуры управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства города Москвы, значение и задачи организационного проектирования, научно обоснованное формирование организационных структур управления   актуальная задача современного этапа адаптации предприятий городского хозяйства к рыночной экономике. В новых условиях необходимо широко использовать принципы и методы проектирования организации управления на основе системного подхода, которые широко используются в системе корпоративного управления собственностью. Без развития методов проектирования структур управления затруднено дальнейшее совершенствование управления и повышение эффективности производства, так как:

во-первых, в новых условиях в целом ряде случаев нельзя оперировать старыми организационными формами, которые не удовлетворяют требованиям рыночных отношений, создают опасность деформации самих задач управления;

во-вторых, в сфере управления техническими системами комплексный подход к совершенствованию организационного механизма ранее во многом был подменен работой по внедрению и использованию автоматизированных систем управления;

в-третьих, создание структуры должно опираться не только на опыт, аналогию, привычные схемы и интуицию, но и на научные методы организационного проектирования;

в-четвертых, проектирование сложнейшего механизма - механизма управления - должно возлагаться на специалистов, владеющих методологией формирования организационных систем.

Особой актуальностью обладает проблема привлечения внебюджетных средств для финансирования проектов реконструкции и развития городской инфраструктуры, которая требует более глубокой разработки, она тесно связана с проблемой предоставления инвестору гарантий возврата вложенных средств. Особенностью функционирования одного из механизмов привлечения инвестиций является то, что получателем кредита является целевая программа, а залогом являются права требования оплаты услуг (не со всех потребителей, а лишь с той их части, поступления с которой покрывают расходы по обслуживанию долга).

Другим механизмом привлечения инвестиций в предприятия городского хозяйства является передача их в аренду. Как показывает международный опыт, сотрудничество между городскими администрациями и частными компаниями является ключевым фактором улучшения качества обслуживания, расширения гаммы услуг, оптимизации процессов управления и эксплуатации.

Существующие программы функционирования коммунальных служб все чаще подвергаются оценке и тщательному анализу с точки зрения строгой экономии. Исследованиями были подтверждены факты получения значительной экономии при оказании частными предприятиями некоторых видов услуг. В США сравнительный анализ показал, что услуги по водоснабжению на 80% дороже в случаях, когда их предоставляют государственные компании.

Основными преимуществами использования механизма передачи предприятий в длительную аренду являются:

- ограничение финансового участия города;

- создание конкурентной среды в городском хозяйстве. Несмотря на то, что в каждый определенный момент времени существует только один поставщик данного вида услуг, конкуренция возникает до подписания договора, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление. Поэтому существует конкуренция за рынок, несмотря на то, что в течение срока договора конкуренция на рынке отсутствует;

- компания затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации;

- строительство или реконструкция объектов городского хозяйства создают дополнительное количество рабочих мест в городе;

- в аренду могут передаваться как целые предприятия, так и отдельные объекты инфраструктуры, что расширяет круг возможных инвесторов.

При долгосрочной аренде частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание предприятия из собственных или заемных средств.

Заключение договора аренды предприятия как имущественного комплекса должно накладывать на частную фирму обязательства в области капиталовложений, необходимых для расширения производства и увеличения мощностей или для замены изношенных основных фондов предприятия.

Применение адаптированных механизмов и инструментов корпоративного управления на предприятиях городского хозяйства

Проведенное исследование показало целесообразность использования инструментов и механизмов корпоративного управления в системе управления предприятиями городского хозяйства.

Основу Московского городского хозяйства, первого уровня, по принципу жизнеобеспечивающей роли, составляют организации государственной, муниципальной и корпоративной форм собственности. Данные предприятия функционируют в организационно правовой форме унитарных или казенных предприятий и акционерных обществ с государственным участием.

При управлении такими субъектами городского хозяйства, как унитарные или казенные предприятия и акционерные общества, применяются различные механизмы, поэтому для наиболее эффективной адаптации и внедрения инструментария корпоративного управления рассмотрим отдельно систему государственного управления акционерными обществами акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности и систему государственного управления унитарными или казенными предприятиями.

Город Москва, являясь субъектом Российской Федерации, выступает активным участником корпоративных отношений, так как наряду с другими участниками гражданского оборота является собственником акций значительного числа акционерных обществ.

В указанных отношениях собственности город Москва выступает в двух аспектах:

- властной структуры, определяющей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и обеспечивающей их выполнение; обременяющей хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию собственности;

- акционера, наделенного законодательством об акционерных обществах определенным набором прав и обязанностей.

В настоящее время Правительством Москвы проводится комплекс мероприятий, направленных на реструктуризацию городского портфеля акций и повышение эффективности реализации прав акционера по акциям, находящимся в собственности города Москвы, осуществляется внедрение стандартов корпоративного поведения города Москвы как акционера.

В результате реализации указанных мероприятий определен порядок принятия решений о начислении акционерными обществами приходящихся на долю города дивидендов, возросла приходящаяся на долю города балансовая стоимость активов акционерных обществ.

Таким образом, система корпоративного управления акционерными обществами, акции которых находятся в городской собственности уже существует и приносит определенные плоды. Поэтому в отношении акционерных обществ целесообразно разработать предложения по совершенствованию, а не внедрению системы корпоративного управления.

В форме АО действуют такие предприятия городского хозяйства, как ОАО «Мосэнергосбыт», ОАО «МОЭК», ОАО «Теплоремонтналадка»,
ОАО «Мостеплоэнерго», ОАО «Мосгортепло», ОАО «Москапстрой» и другие.

Существующая организация корпоративного управления и сложившаяся практика принятия решений при реализации прав акционера по акциям, находящимся в собственности города Москвы, выявили необходимость разграничения полномочий и пересмотра порядка взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении полномочий собственника акций.

Отраслевые департаменты города Москвы реализуют права акционера по акциям, находящимся в собственности города Москвы, через представителей интересов города Москвы. Орган по управлению имуществом может осуществлять права акционера по акциям, находящимся в собственности города Москвы, непосредственно. Таким образом, ключевые полномочия по управлению акциями, находящимися в городской собственности, осуществляет Департамент имущества города Москвы.

Хотя отраслевые органы и участвуют в управлении акциями городской собственности, через выдвижение в органы управления акционерных обществ представителей интересов города Москвы, Департамент имущества города Москвы играет ключевую роль в процессе управления. В первую очередь, это обусловлено наличием у ДИГМа полномочия по выдаче директив, обязательных для исполнения представителями интересов города Москвы в органах управления АО.

Доминирующее положение Департамент имущества города Москвы в управлении акционерными обществами не всегда себя оправдывает. Из за нехватки кадровых ресурсов, отсутствия узкой отраслевой специализации у сотрудников ДИГМа, а также ряда других объективных и субъективных причин управление акционерными обществами зачастую сводится лишь к соблюдению формальных процедур.

Такое положение дел обуславливает необходимость пересмотра политики города Москвы в разграничении полномочий собственника в отношении акционерных обществ с участием города Москвы между Департамент имущества города Москвы и отраслевыми департаментами.

Однако наделение отраслевых департаментов рядом полномочий по управлению акционерными обществами без проведения необходимой подготовки не решит указанных проблем. Представляется целесообразным провести работу по выявлению избыточных полномочий ДИГМа, пересмотреть систему взаимодействия ДИГМа с отраслевыми департаментами по вопросам управления акционерными обществами, создать на базе отраслевых департаментов специализированные подразделения по корпоративному управлению городской собственностью и только по результатам данных мероприятий предлагается наделить отраслевые органы дополнительными полномочиями по управлению акциями, находящимися в городской собственности.

Решение таких задач приобретает особую актуальность при проведении политики приватизации государственного имущества.

Вместе с тем, действующая система оценки эффективности акционерных обществ с долей города в уставном капитале не позволяет исходя из анализа стандартной отчетности однозначно оценивать эффективность и осуществлять полноценный контроль за деятельностью акционерных обществ, акции которых находятся в собственности города Москвы, что обуславливает необходимость внедрения систем стратегического и оперативного планирования, контроля финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ с долей города в уставном капитале.

Первым шагом Правительства Москвы на пути внедрения систем стратегического и оперативного планирования деятельности акционерных обществ, стало утверждение (постановление Правительства Москвы от 3 июля 2007 г. № 576-ПП) положений о принципах такого планирования

Положение о принципах стратегического планирования деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в собственности города Москвы, определяет основные подходы к системе стратегического планирования деятельности акционерных обществ, а Положение о принципах оперативного планирования и контроля финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ определяет основные подходы к системе оперативного планирования и контроля финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, которыми должны руководствоваться Департамент имущества города Москвы как орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий права по акциям, принадлежащим городу Москве, и отраслевые департаменты, за которыми закреплены функции по координации и контролю деятельности акционерных обществ, при реализации прав акционера.

Для оценки эффективности деятельности акционерных обществ, в стратегии акционерного общества задаются ключевые показатели эффективности (далее – КЭП) и контролируется их достижение.

КПЭ финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества подразделяются на стратегические универсальные, стратегические отраслевые, оперативные универсальные и оперативные отраслевые.

Стратегические универсальные КПЭ финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества отражают финансово-экономическое состояние акционерного общества и утверждаются на 3 календарных года с разбивкой по годам.

Стратегические отраслевые КПЭ финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества отражают отраслевую специфику деятельности акционерного общества и утверждаются на 3 календарных года с разбивкой по годам.

Оперативные КПЭ финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества утверждаются ежегодно исходя из стратегических КЭП.

Проведенный анализ показал, что стратегические универсальные КПЭ играют основополагающее значение в оценке эффективности деятельности акционерных обществ, к ним можно отнести: выручку; рентабельность продаж; коэффициент текущей ликвидности; коэффициент обеспеченности собственными источниками финансирования; коэффициент общей оборачиваемости активов; остаточная стоимость внеоборотных активов.

Применение такой системы показателей не достаточно эффективно, так как данные показатели имеют недостаточно широкую направленность и не в полной мере отражают эффективность бизнес процессов проходящих в акционерном обществе. Кроме того, при должном уровне финансового менеджмента, у менеджеров акционерного общества имеется возможность завысить или занизить данные показатели.

Для решения такой проблемы предлагается включить в систему стратегических универсальных КПЭ показатель денежного потока, генерируемого акционерным обществом. Внедрение такого КЭП позволит оценивать эффективность всех бизнес процессов проходящих в акционерном обществе.

В частности на основании показателя денежного потока, генерируемого активами акционерного общества появится возможность проводить оперативные расчеты для определения рыночной стоимости акционерного общества методом дисконтированных денежных потоков. Благодаря введению такого показателя органы исполнительной власти смогут более точно оценить синергетический эффект в деятельности акционерного общества, эффективность использования имущественного комплекса а также эффективность менеджмента.

Другими словами показатель денежного потока, генерируемого активами акционерного общества позволит более точно оценивать эффективность управления акционерным обществом в целом и отдельных его элементов.

Оперативные расчеты рыночной стоимости методом дисконтированных денежных потоков помогут в принятии решений о продаже пакетов акций тех или иных акционерных обществ. Предлагается определить отраслевые пороговые значения денежного потока, достижение которых будет являться дополнительным основанием для включения акционерного общества в прогнозный план приватизации федерального имущества.

Необходимо отметить, что уже сегодня, проработанность вопросов корпоративного управления акционерными обществами с долей собственности города Москвы в лучшую сторону отличается от проработанности данного вопроса в регионах Российской Федерации и на федеральном уровне. Однако это не снижает актуальность предложений по совершенствованию Московской системы корпоративного управления, реализация которых позволит вывести данную систему на новый уровень эффективности.

Полномочия органов исполнительной власти города Москвы в системе государственного управления унитарными или казенными предприятиями распределены между Правительством, Департаментом имущества, Отраслевым департаментом в ведомственном подчинении которого находится предприятие, Департаментом экономической политики и развития и Управлением координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы.

Правительство Москвы в отношении предприятий принимает ключевые решения, такие как создание, реорганизация, ведомственная подчиненность, состав имущества.

Департамент имущества города Москвы реализует имущественную политику Правительства Москвы в целях обеспечения финансовыми ресурсами бюджета города за счет эффективного использования объектов государственной собственности переданной предприятиям, в частности выступает учредителем предприятий, контролирует использование имущества, рассматривает предложения и принимает решения о согласовании осуществления крупных и других сделок предприятием, согласовывает трудовые договоры с руководителями предприятий, принимает решение о ликвидации государственных предприятий и т.п.

Отраслевые департаменты, в ведомственном подчинении которых находится предприятия, определяют цели, предмет и виды их деятельности, выступают работодателем руководителей, согласовывают крупные и другие сделки, оценивают эффективность деятельности, координируют процесс проведения ежегодного аудита и т.п.

Основными задачами Департамента экономической политики и развития города Москвы являются разработка и реализация политики Правительства Москвы в отношении предприятий и стратегическое планирование в системе управления предприятиями.

Ключевая функция Управления координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы состоит в осуществлении мер по обеспечению экономической безопасности города Москвы в сфере деятельности государственных унитарных предприятий.

Основной проблемой городской системы управления предприятиями, является то, что организационно правовая форма унитарного или казенного предприятия не позволяет в полной мере использовать современные эффективные методы управления. Наряду с данной проблемой у организационно правовой формы унитарного или казенного предприятия имеется и немаловажное преимущество – сохранение государственной или муниципальной собственности на имущество предприятия. Вместе с тем характерной чертой государственной системы управления предприятиями является глубокая проработанность нормативной базы и налаженная система взаимодействия субъектов управления в данной сфере. Система государственного корпоративного управления не может похвастаться тем же.

Данные факты свидетельствуют о том, что мнения относительно ликвидации организационно правовой формы унитарного и казенного предприятия ошибочны. То есть на нынешнем этапе развития Российской экономики в целом, а в частности и развития системы государственного корпоративного управления не имеет смысла реорганизовывать все предприятия в акционерные общества.

Такое положение дел обуславливает необходимость внедрения в систему государственного управления предприятиями современные эффективные механизмы управления, которые активно используются в корпоративном управлении.

В систему государственного управления предприятиями предлагается внедрить следующие адаптированные механизмы и инструменты корпоративного управления.

1. Формализация отношений внутри предприятия путём принятия регламентирующих документов, разработки формальных процедур и т.п. В частности, крупные предприятия принимают собственные правовые акты описывающие единые стандарты взаимодействия с органами исполнительной власти и модели поведения структурных подразделений при решении вопросов, которые систематически возникают в деятельности предприятия.

В данном направлении необходимо определить ряд документов необходимых к принятию на предприятиях и разработать их формы, например положение о согласовании крупных сделок, положение о проведении закупок для нужд предприятия, положение об участии в конкурсах на право заключения государственных контрактов.

Назначение данных актов в их использовании как дополнительного инструмента управления (регулирует поведение ряда субъектов предприятия), как инструмента повышения прозрачности деятельности предприятия, для достижения надлежащего уровня системы управления предприятием.

Существующей нормативно правовой базы достаточно, для того чтобы на уровне отраслевых органов исполнительной власти обязать предприятия принять те или иные внутренние документы по установленным формам.

Данная мера позволит существенно уменьшить риск возникновения разногласий при управлении предприятием, а в целом повысить эффективность деятельности предприятий практически по всем направлениям и не потребует значительных трудозатрат.

2. Обязать органы исполнительной власти, участвующие в управлении предприятиями, создать коллегиальные комиссии по анализу эффективности деятельности предприятий. Такие комиссии предлагается создавать на базе отраслевых органов исполнительной власти с включением в ее состав представителей Правительства, Департамента имущества, Департамента экономической политики и развития и Управления координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы.

Задачами коллегиальной комиссии должны стать: рассмотрение и осуществление анализа и одобрения проектов программ деятельности предприятий; рассмотрение и анализ отчетов о деятельности предприятий за отчетный год; подготовка решений о части прибыли предприятий за предыдущий год, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в текущем году; анализ рационального использования финансовых средств предприятий; анализ эффективности использования имущественного комплекса предприятий; разработка ежегодных графиков проверок деятельности предприятий; подготовка рекомендаций, обязательных для исполнения, по повышению эффективности деятельности предприятий.

Таким образом, такие институты корпоративного управления, как совет директоров и ревизионная комиссия найдут отражение в системе государственного управления предприятиями и внесут свой вклад в ее развитие.

3. В систему планирования и отчетности о деятельности предприятий необходимо включить стратегическое планирование. Стратегические планы деятельности предприятий предполагают определение основных направлений деятельности, планирование основных финансово-экономических показателей, отражение основных мероприятий и путей развития предприятий.

Стратегический план это инструмент управления помогающий направить усилия предприятия на достижение приоритетной цели. Совершенствование стратегического плана это процесс постоянный и он должен продолжаться на всем протяжении деятельности предприятия.

Предлагается разработать форму стратегического плана деятельности предприятия на 3-5 лет и законодательно установить необходимость его разработки и утверждения. Наряду с остальной информацией, в форме должны быть отражены основные показатели деятельности предприятий, по достижению которых будет оцениваться эффективность деятельности предприятия.

Утверждение стратегического плана предлагается возложить на комиссии по анализу эффективности деятельности предприятий. При этом, в целях постоянного совершенствования стратегического плана, предлагается предусмотреть необходимость ежегодного анализа достижения показателей стратегического плана и внесение в него необходимых изменений.

Наличие такого инструмента управления поможет мобилизовать деятельность предприятия, а управление сделать более эффективным.

Вместе с тем на руководителей предприятий необходимо возложить персональную ответственность за подготовку стратегических и ежегодных планов, а также за предоставление необходимой отчетности.

4. Необходимо в корне поменять систему мотивации руководителей предприятий. Сегодня она предполагает установление оплаты труда в зависимости от численности сотрудников предприятия. Вместе с тем руководство имеет возможность получать огромные премии.

В этой связи целесообразным представляется жестко регламентировать все вознаграждения руководителей предприятий и поставить их в прямую зависимость от показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятий, а также от достижения ключевых показателей стратегических и ежегодных планов деятельности предприятий.

Такие преобразования помогут повысить уровень мотивации руководителей предприятий и эффективность контроля за расходованием средств предприятий.

5. Повышение информационной прозрачности деятельности предприятий также внесет положительный вклад в систему государственного управления предприятиями. Публикация максимального объёма информации о деятельности и финансовых показателях предприятия, обеспечение прозрачности действий руководства предприятия, позволят повысить эффективность проведение закупок для нужд предприятия, привлекать к сотрудничеству новых партнеров и формировать положительный имидж предприятия.

Таким образом внедрение в систему государственного управления предприятиями современных эффективных механизмов управления, активно используемых в корпоративном управлении, позволит значительно повысить эффективность деятельности унитарных и казенных предприятий.

В целом, на сегодняшний день, данные меры позволят не отказываться от функционирования государственного сектора экономики в форме предприятий основанных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и дадут возможность более детально проработать механизмы корпоративного управления государственным сектором экономики.