Основы электронной коммерции
| Вид материала | Документы |
- Лекция 1, 901.66kb.
- Практическая работа по курсу «Основы электронной коммерции», 69.84kb.
- Рабочая программа по учебной дисциплине Основы электронной коммерции, оэк наименование, 744.36kb.
- Методические указания по выполнению курсовой работы по дисциплине: «основы коммерции., 188.15kb.
- Рабочая программа учебной дисциплины «Реклама в электронной коммерции» Направление, 359.08kb.
- Вводный курс по электронной коммерции. 2 Глоссарий, 176.77kb.
- Состояние и перспективы электронной коммерции (маркетинговый подход) Гречков, 375.8kb.
- Аннотация программы учебной дисциплины наименование дисциплины, 73.32kb.
- Заключительный тест контроля остаточных знаний по дисциплине «Интернет-технологии, 158.7kb.
- Базовый план Число часов по плану, всего Втом числе, 45.76kb.
4. Рассылка новостей конкурса
Итак, пусть сработал один из перечисленных каналов, и потенциальный участник получил извещение о конкурсе и конкурсную документацию. Дальнейшее взаимодействие между поставщиком и заказчиком также строится на базе интернета.
Запросы на разъяснение конкурсной документации участники конкурса направляют по электронной почте или же посредством заполнения запросной формы на сайте госзакупок. Запросы не адресуются непосредственно заказчику, а всегда проходят через сервер. Сервер отправит по электронной почте участнику конкурса квитанцию о приеме его запроса, а сам запрос перешлет в конкурсную комиссию. Далее сервер проследит, чтобы конкурсная комиссия уложилась в отведенный срок ответа на поступивший запрос.
Закон 94-ФЗ, в отличие от ранее действовавшего законодательства, не предусматривает рассылку такого ответа всем участникам размещения заказа, однако, к счастью, и не запрещает это делать. Поскольку технически серверу по сути безразлично, отправить письмо одному или всем участникам, он, разумеется, разошлет письма всем, избавив их от необходимости регулярно осматривать web-страницу конкурса в надежде обнаружить очередные размещенные там разъяснения.
Сервер ведет список рассылки новостей конкурса, куда может включить себя любой пользователь интернета, заинтересовавшийся данным конкурсом госзакупок. Участник конкурса, получивший конкурсную документацию из интернета, обязан включить себя в список рассылки, так как иначе к нему не попадет предусмотренная действующим законодательством оперативная информация. Обязательность подписки имеет смысл закрепить в конкурсной документации, потребовав от такого участника указать в конкурсной заявке выданный ему сервером номер квитанции подписки на новости конкурса.
Ответы на запросы по разъяснению конкурсной документации рассылаются всем подписчикам новостей конкурса. Этот же список рассылки используется для оповещения участников конкурса о произведенных заказчиком изменениях в конкурсной документации, о размещении на сайте конкурса протоколов конкурсной комиссии и о других подобных событиях.
Весь документооборот конкурса, проходящий через сервер госзакупок, подробно протоколируется. Это позволяет в случае возникновения разногласий предъявить заинтересованным сторонам исчерпывающие объективные протоколы состоявшихся контактов между организатором и участниками конкурса.
5. Прием заявок и завершение конкурса
В электронном конкурсе конкурсные заявки, как и остальные документы, составляются в электронной форме и передаются по каналам интернета. Официальный сайт госзакупок непосредственно вслед за публикацией конкурсной документации открывает процесс приема заявок на участие в объявленном конкурсе.
Заинтересовавшийся конкурсом поставщик знакомится с размещенной в интернете конкурсной документацией, заполняет шаблон конкурсной заявки и передает сформированную заявку на сервер госзакупок. Сервер проверяет, не истек ли указанный в конкурсной документации срок подачи заявок, и высылает поставщику либо сообщение, объясняющее причину отклонения заявки, либо квитанцию, подтверждающую принятие заявки для участия в конкурсе. В последнем случае сервер, кроме того, высылает организатору конкурса уведомление о поступлении очередной заявки.
Чтобы придать электронной конкурсной заявке юридическую силу, поставщик должен ее подписать. Для этого служит электронная цифровая подпись (ЭЦП). К сожалению, аппарат ЭЦП пока не получил в нашей стране должного развития и поддержки.
С помощью независимого сервера неплохо реализуется процедура "вскрытия конвертов". Напомним, что согласно действующему законодательству поступившие на конкурс конверты с конкурсными заявками запрещено вскрывать до объявленного в конкурсной документации момента публичного вскрытия заявок. В электронном конкурсе конвертов нет, но требование соблюдения конфиденциальности, разумеется, остается в силе: никто не вправе узнать содержимое электронных заявок до момента вскрытия.
Если заявки по электронной почте или по другому каналу интернета передаются непосредственно госзаказчику, то возможность обеспечения временной недоступности содержащейся в заявке информации вызывает у участников конкурса вполне понятные сомнения. Заметно убедительнее предложить поставщикам шифровать свои заявки открытым ключом госзаказчика, но направлять их не сразу госзаказчику, а сначала на официальный сервер госзакупок (рис.). Сервер помещает приходящие заявки в недоступное извне защищенное хранилище и держит их там до момента вскрытия заявок, указанного в конкурсной документации. Вскрытие заявок реализуется как предоставление конкурсной комиссии доступа к зашифрованным заявкам. Конфиденциальность обеспечена: персонал сервера не может узнать содержимое заявок, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика и, следовательно, не способен их расшифровать, а госзаказчик не может прочитать заявки раньше времени, так как не имеет доступа к защищенному хранилищу сервера.
Рисунок. Прохождение конкурсных заявок
По завершении вскрытия заявок сервер госзакупок "оглашает" (т. е. публикует в интернете и рассылает по электронным адресам участников конкурса) всю ту информацию о составе участников конкурса, предоставление которой предусмотрено действующим законодательством. Помимо заключительного оглашения состава участников, можно организовать и прямую интернет-трансляцию процедуры вскрытия заявок в видео и/или в текстовом режиме.
Для организации широковещательной прямой видеотрансляции вполне достаточно бытовой видеокамеры среднего класса и интернет-канала средней пропускной способности. Объектив видеокамеры направляется на рабочий стол конкурсной комиссии, видеосигнал передается на сервер, а оттуда рассылается на компьютеры участников конкурса.
Текстовый режим предполагает, что секретарь конкурсной комиссии непосредственно по ходу вскрытия заявок ведет протокол. Как только в протоколе появляется запись об очередном участнике конкурса, она тут же передается по каналам интернета на сервер и далее к участникам конкурса.
Благодаря прямой трансляции участники конкурса получают возможность, не приезжая на заседание конкурсной комиссии, тем не менее "вживую" наблюдать за процедурой вскрытия заявок на экране своего компьютера. Вместе с тем ничто не мешает участникам конкурса по старинке лично прибыть на заседание комиссии и непосредственно наблюдать, как с головного сервера считываются тексты поступивших заявок.
Впрочем, если в "бумажном" конкурсе законодательно закрепленное требование публичности вскрытия заявок представляется весьма органичным, то при электронных отношениях публичность вскрытия во многом теряет смысл. Воочию убедиться в том, что его электронную заявку никто не прочитал раньше времени, прибывший на вскрытие конкурсант не сможет. Протокол вскрытия практически одновременно появляется и у конкурсной комиссии, и в интернете, так что эффект присутствия в равной мере реализуется как на заседании комиссии, так и у компьютера на рабочем месте конкурсанта. Наконец, большинство претензий к проведению процедуры вскрытия должно теперь адресоваться не конкурсной комиссии, а официальному сайту, который в свое время выслал конкурсанту квитанцию о приеме его заявки. Таким образом, похоже, отпали все причины, из-за которых конкурсанту имело смысл ехать на заседание комиссии.
Заявки вскрыты, и конкурсная комиссия приступает к работе. Заметным подспорьем для нее станут сводные таблицы параметров поступивших заявок, автоматическое формирование которых стало возможным благодаря применению техники шаблонов.
Так или иначе, в результате работы конкурсной комиссии определяется победитель конкурса. В соответствии с действующим законодательством информация о победителе должна быть опубликована. Конкурсная комиссия размещает на официальном сайте итоговый протокол конкурса, а сайт, в свою очередь, рассылает сообщение о появлении итогового протокола подписчикам новостей конкурса по электронной почте.
Определив победителя конкурса, госзаказчик заключает с ним контракт и затем контролирует выполнение заключенного контракта. На этом последнем этапе также можно ставить вопрос о компьютерной поддержке, однако рассматривать его мы не будем, поскольку специфика госзакупок тут несущественна.
6. Электронный аукцион
Закон 94-ФЗ ввел новый для российских госзакупок способ размещения заказа — аукцион, а также задал определенные рамки для проведения аукциона в электронной форме. Остановимся на некоторых процедурных особенностях электронного аукциона.
Прежде всего, при подготовке электронного аукциона необходимо предусмотреть возможность электронной подписки на новости аукциона. Подписка дает в руки госзаказчика канал для оперативной связи с участниками аукциона. В частности, если после размещения извещения об аукционе будет обнаружена какая-либо неточность в тексте извещения, госзаказчик может смело редактировать этот текст. Ведь благодаря проведенной подписке заказчик уверен в том, что подписанные на рассылку новостей участники аукциона сразу же получат электронные письма с сообщением о внесенных исправлениях. Как и в случае конкурса, организацию подписки на новости аукциона должен взять на себя официальный сайт госзакупок.
Конкретные электронные аукционные процедуры прописаны в законе недостаточно подробно, что дает простор для различных их реализаций. Таких реализаций, вообще говоря, может появиться несколько тысяч, поскольку каждому госзаказчику предоставлено право выбора конкретной реализации (статья 41, часть 5). Государственному заказчику тут можно только посочувствовать, так как согласно закону он обязан обеспечить надежность выбранной реализации. Как найти добротную реализацию, как обеспечить искомую надежность, — закон не поясняет, да и вряд ли тут можно дать какие-либо разумные рекомендации. Здравый смысл подсказывает, что выбором программной реализации аукционных процедур должен был заниматься общероссийский официальный сайт, а вовсе не госзаказчик. Но с законом не поспоришь...
Единственный положительный момент в данном положении закона заключен в том, что в результате, возможно, мы станем свидетелями конкуренции между несколькими реализациями электронного аукциона. А эта конкуренция должна рано или поздно привести к удобному для всех и надежному набору электронных аукционных процедур.
Нельзя не упомянуть очевидный просчет законодателя, не предусмотревшего для электронной версии ограничений на шаг аукциона. Тем самым заторговавшийся участник электронного аукциона получил возможность в полном соответствии с положениями 94-ФЗ ловко уйти от подписания контракта. Для этого ему достаточно написать небольшую программу, которая будет каждые полчаса сбрасывать с цены контракта по одной копейке, — в результате аукцион затянется на сотни лет.
7. Запрос котировок
Еще один способ размещения государственного заказа, предусмотренный законом 94-ФЗ, — запрос котировок. В части 1 статьи 42 этого закона записано "Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта". Запрос котировок — единственный способ размещения заказа, где законодатель решился полностью довериться интернету, отказавшись от использования бумажных средств оповещения.
Процедуры запроса котировок скоротечны, от момента размещения извещения до истечения срока подачи котировочных заявок может пройти всего четыре рабочих дня, и поэтому особую актуальность приобретает уже не раз упоминавшийся здесь аппарат электронной подписки на рассылку новостей. О проведении запроса котировок можно узнать только по каналам интернета, и эти же каналы (в данном случае, аппарат электронной почты) имеет смысл задействовать для оперативной передачи сообщений от заказчика к участникам.
Если после дня окончания срока подачи котировочных заявок подана только одна заявка, срок подачи заявок продлевается на четыре рабочих дня, при этом госзаказчик, обязан направить запрос котировок не менее чем трем участникам, которые могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. Здесь известные сложности вызывает оформление отчетности. В отчетных документах должны быть предусмотрены средства убеждения контролирующей организации в том, что госзаказчик действительно разослал предписанный действующим законодательством минимум запросов. Поэтому производить рассылку запросов имеет смысл не непосредственно по электронным адресам отобранных поставщиков, а через официальный сайт госзакупок. Сайт протоколирует проведенные рассылки и тем самым накапливает объективные материалы для последующих проверок.
Для осуществления рассылки госзаказчик заполняет электронную форму, где указывает электронный адрес поставщика, наименование поставщика, источник, из которого был получен электронный адрес поставщика, и, разумеется, само письмо с запросом.
В качестве источника получения электронного адреса поставщика, как правило, указываются различные торговые площадки типа price.ru (поставки компьютерного оборудования). Указание источника позволяет при проверке удостовериться в добросовестности госзаказчика. Помимо этого, на официальном сайте можно публиковать реестр наиболее часто указываемых источников, помогая тем самым проведению последующих запросов котировок.
Рассылаемые электронные письма снабжаются электронной цифровой подписью сайта, приобретая необходимый им официальный статус. В условиях, когда подавляющее большинство российских госзакупщиков не имеет собственной электронной подписи, такая возможность представляется весьма полезной.
Кроме того, проведение рассылки запросов через сервер может послужить действенным механизмом накопления информации о поставщиках. В самом деле, если сервер в дополнение к рассылке запроса от госзаказчика попросит поставщика сообщить ему ряд сведений о себе, заполнив прилагаемую к письму форму, то из таких сведений будет постепенно формироваться чрезвычайно полезная для госзаказчиков база данных о поставщиках. Затем сервер может предложить госзаказчику сообщить ему о проведенных закупках. Эти сведения также заносятся в базу данных, позволяя последующим госзаказчикам составить мнение о возможностях и надежности отдельных поставщиков.
5.7. Нормативно-правовое регулирование
Становление электронной торговли для государственных нужд в России долгое время сдерживалось из-за отсутствия в федеральном законодательстве норм, регламентирующих применение электронного формата госзакупок. Действовавшее законодательство, вышедшие книги и учебно-методические пособия [1–4] четко очерчивали "бумажные" процедуры госзакупок. Электронные же госзакупки лишь в отдельных звеньях поддерживались соответствующими нормативно-правовыми актами.
Положение решительно изменилось в 2006 году, когда вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Закон достаточно подробно регламентирует некоторые электронные госзакупочные процедуры, но в то же время, к сожалению, оставляет без внимания многие критически важные аспекты электронных отношений между государственным заказчиком и поставщиками.
Остановимся на электронных положениях 94-ФЗ более подробно, а также попытаемся определить, где действующее законодательство нуждается в дополнении и совершенствовании.
1. Статус электронной публикации
Одним из существенных обстоятельств, тормозящих внедрение электронных отношений в области государственных закупок, является закрепленная в законе 94-ФЗ обязательность публикации извещения о проводимом конкурсе в "бумажном" издании. Бумажная публикация выбивает мощный козырь электронных госзакупок — оперативность. Госзаказчику для публикации подготовленных конкурсных документов в интернете достаточно нескольких секунд, а для бумажной публикации требуется, как правило, несколько недель. Если бумажная публикация остается обязательной, то говорить об ускорении проведения конкурса не приходится: новые электронные отношения вынуждены в своих сроках постоянно оглядываться на сроки обязательных бумажных.
Необходимо законодательное решение, утверждающее статус интернет-публикации на официальном сайте госзакупок как главенствующей, а точнее — как первичной. Объявление интернет-публикации первичной означает прежде всего, что отсчет сроков конкурса будет вестись, начиная с момента интернет-публикации. Традиционные печатные ("бумажные") извещения о конкурсе останутся вполне допустимыми и даже желательными, однако от времени их публикации сроки конкурса зависеть не будут, и в каждом из бумажных извещений должна будет указываться ссылка (URL) на первичное извещение, опубликованное в интернете.
Большинство развитых стран уже давно законодательно закрепили первичность интернет-публикации извещения. Так, в ЕС вся информация об объявленных тендерах публикуется в Приложении S к "Официальному журналу EC" (Official Journal of the European Communities). Бумажная версия этого приложения была упразднена 1 июля 1998 г., и официальным изданием является "Электронный ежедневник тендеров" (Tender Electronics Daily — TED).
В России же ситуация оставляет желать лучшего. Согласно закону 94-ФЗ, обязательными являются обе публикации: и в официальном издании на бумаге, и на официальном сервере в интернете.
Однако чтобы добиться реального ускорения конкурсных процедур, необходимо вовсе отказаться от обязательной, первичной публикации на бумаге, как это сделано в развитых странах. Легко подсчитать, что задержка сроков проведения конкурса, обусловленная обязательностью бумажной публикации, предписываемой российским законодательством, составляет около 20 дней. Поясним, из чего они складываются.
Возьмем для определенности наиболее известное в нашей стране издание такого рода — бюллетень "Конкурсные торги". Это издание требует, чтобы извещение о конкурсе поступило в редакцию не позднее чем за три дня до выхода очередного номера. "Конкурсные торги" выходят один раз в неделю, поэтому средняя задержка из-за нестыковки сроков конкурса со сроками выхода "Конкурсных торгов" составляет три дня. Наконец, номера "Конкурсных торгов" чрезвычайно долго идут к подписчику: задержка составляет обычно 10–20 дней от момента выхода очередного номера. Итого мы имеем 3 + 3 + 14 = 20 дней задержки.
Напротив, в случае интернет-публикации извещения задержка составит несколько секунд, необходимых для передачи текста извещения на сервер, где размещен официальный сайт госзакупок. Таким образом, только в этом звене конкурса переход к электронной схеме сулит выигрыш в 20 (!) дней. Пренебрегать таким выигрышем, думается, просто недопустимо. Вновь подчеркнем, что сохраняя за бумажным извещением статус первичного, мы обязаны выдерживать все диктуемые бумагой задержки, и поэтому предусмотренная законом 94-ФЗ параллельная электронная публикация извещения ничего не ускоряет, т. е. во многом теряет смысл.
Есть и еще одно соображение, говорящее в пользу главенствующего статуса интернет-публикации извещения. Как уже упоминалось (см. разд. 2.4), сегодня де-факто извещения о конкурсах давно уже перекочевали в интернет. Чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить соотношение "бумажных" и "электронных" читателей извещений: 3500 экз. — бумажный тираж "Конкурсных торгов", и свыше 100 000 — число электронных подписчиков сайта www.bob.ru, где воспроизводится вся публикуемая в бумажных "Конкурсных торгах" информация. Цифры ясно свидетельствуют: публикация в бумажном официальном издании — безусловный анахронизм.
2. Официальные сайты госзакупок
Первичная электронная публикация извещения не должна интерпретироваться как появление текста извещения на произвольном сайте интернета в произвольном формате. И из закона 94-ФЗ, и из здравого смысла следует, что под первичной публикацией понимается размещение информации на одном из официальных сайтов госзакупок. Далее следовало бы прописать механизм получения сайтом статуса официального (тематического или регионального). Среди официальных сайтов имело смысл выделить некоторый центральный сайт (сайты?) российских госзакупок, куда все официальные сайты обязаны высылать в согласованном формате сведения о размещаемых у них извещениях о закупках.
К сожалению, в законе 94-ФЗ понятие центрального сайта российских госзакупок отсутствует. Вместо этого вводится трехуровневая система официальных госзакупочных сайтов (сайт Российской Федерации, сайты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), отношения между которыми поражают своей непродуманностью: муниципальные сайты обязаны дублировать (точнее, реплицировать) свою информацию на сайтах субъектов Федерации, но сайты субъектов не обязаны реплицировать свои данные на сайте Российской Федерации. В результате потенциальный поставщик товаров или услуг для государственных нужд нигде не сможет увидеть сводной картины интересующих его закупок в целом по стране.
3. Процедура публикации
Первое, что приходит в голову при проектировании отношений сервера госзакупок и госзаказчика, — организовать их по образу и подобию отношений, сложившихся между госзаказчиками и бумажными средствами массовой информации. Эти отношения воспринимаются как единственно возможные: госзаказчик направляет в периодическое издание письмо с просьбой о публикации приложенного извещения о конкурсе, а издательский персонал читает это письмо, знакомится с приложением и подверстывает его к очередному номеру газеты или журнала.
Однако при переходе к электронным отношениям такая схема становится нерациональной. Дело в том, что роль персонала периодического издания здесь исключительно регистрирующая, а не корректирующая и не разрешающая. Поэтому в электронном документообороте целесообразно полностью исключить персонал издания из процедуры публикации извещения о конкурсе. Госзаказчик, и только он, отвечает за содержание извещения о конкурсе. Закончив подготовку извещения, госзаказчик должен иметь возможность сразу же опубликовать его без посторонней помощи, не дожидаясь ничьих разрешений. Здесь кроется весьма значительный резерв ускорения конкурсных процедур.
Первое знакомство госзаказчика с официальным сайтом госзакупок должно сопровождаться передачей "верительных грамот" — официальных документов, позволяющих персоналу сайта убедиться в правомочности нового клиента. Но затем на основе этих "верительных грамот" госзаказчику выделяется определенный канал для организации публикаций, и далее он эксплуатирует этот канал уже без обращения к услугам персонала сайта.
К сожалению, эта сторона организации электронной публикации не нашла своего отражения в законе 94-ФЗ. Огорчительные последствия не заставили себя ждать: официальный сайт zakupki.gov.ru в настоящее время предполагает, что никакая информация госзаказчика не может быть размещена на сайте без явной санкции оператора. В то же время, если вспомнить о предписанной 94-ФЗ обязательной бумажной публикации, то окажется, что бороться за ускорение публикации электронной не имеет смысла: все равно общий темп диктует бумажная публикация, влекущая неустранимые задержки конкурсных процедур.
4. Источники финансирования
По-видимому, не самым эффективным, но беспроигрышным решением проблемы было бы полное бюджетное финансирование официальных сайтов госзакупок. В этом случае все услуги сайта можно сделать бесплатными как для госзаказчика, так и для участника размещения заказа.
Однако выстраивать финансовые отношения между сайтом и госзаказчиком, возможно, все же придется. Причина в ненадежности интернета как среды документооборота. При сегодняшнем положении дел надо быть готовым к тому, что два-три дня в году сайт госзакупок будет недоступен: вирусные эпидемии, поломки на каком-либо из центральных узлов российского интернета и другие подобные неприятности. В этом случае по вине сайта может произойти срыв объявленных сроков конкурса, и естественно предположить, что сайт должен нести за этот срыв материальную ответственность. Аккуратное решение этой коллизии — страхование электронных конкурсов, и страховая сумма в данном случае должна перечисляться от госзаказчика сайту в момент размещения извещения о госзаказе.
Если же официальный сайт госзакупок функционирует на коммерческой основе, следует аккуратно очертить круг его услуг, предоставляемых исключительно бесплатно. К таким услугам в первую очередь следует отнести открытую публикацию в интернете информации о проводимых конкурсах. Как уже упоминалось, если сайт за эту информацию будет брать плату, то он будет вынужден сделать ее недоступной для универсальных поисковых служб интернета (Яндекс, Google, Рамблер, Апорт и др.). А это — очень серьезная потеря. К счастью, закон 94-ФЗ тут оказался на высоте: во всех необходимых случаях достаточно четко оговорено, что доступ к размещаемой на официальном сайте госзакупочной информации осуществляется бесплатно.
Согласно 94-ФЗ, бесплатным является и размещение на официальном сайте информации о госзаказе. В то же время сайт вполне может брать плату за другие услуги, например, за подписку на извещения о конкурсах, проводимых в заданном регионе и/или касающихся закупок товара заданной категории. Подписка означает, что каждый раз при объявлении на сервере нового конкурса, удовлетворяющего заданным ограничениям, подписчику направляется электронное письмо с уведомлением об открывшемся конкурсе. В законе 94-ФЗ подписка на извещения о конкурсах не упомянута в качестве бесплатной услуги (точнее, в законе вообще нет ни слова об электронной подписке), так что такая подписка может стать неплохим источником дохода для сайта госзакупок.
5. Публикация конкурсной документации
Действовавшее до 2003 года законодательство, ориентированное на бумажные отношения, предполагало, что извещение о конкурсе публикуется в средствах массовой информации, а конкурсная документация тиражируется в весьма ограниченном количестве: комплекты конкурсной документации раздаются (или продаются) госзаказчиком только конкурсантам. Было бы серьезной ошибкой механически перенести эти отношения в электронную среду. Требование закона о предоставлении поставщику бумажного комплекта документов безусловно устарело: век интернета призывает нас избегать передачи бумаг из рук в руки или пересылки их по почте.
Единственное соображение, из-за которого конкурсная документация не публикуется массовыми тиражами, — экономия бумаги. В случае электронных отношений это соображение не действует, публикация в интернете комплекта конкурсной документации в полном объеме не требует сколько-нибудь заметных трудозатрат или материальных ресурсов, и в таком случае продолжать практику деления документов на публикуемые и раздаваемые конкурсантам было бы просто нелепо. Публикация документации в интернете экономит массу усилий, в частности избавляет конкурсанта от необходимости лишней поездки к госзаказчику.
Некоторые затруднения может вызвать публикация в интернете документации, содержащей крупноразмерные чертежи, схемы, фотографии и т. д. Здесь, однако, следует иметь в виду, что изначально такая информация, как правило, представлена в компактном цифровом виде (например, в форме чертежей, подготовленных в системе AutoCAD). Сложности возникают в момент передачи материалов от изготовителя к публикующему их заказчику. Изготовителю обычно проще передать материалы на бумаге, а заказчик в таком случае вынужден их сканировать с большим разрешением, что и приводит к неконтролируемому росту объема электронного представления документов. Если же изготовитель чертежей и заказчик-публикатор договорятся об электронном интерфейсе, проблема объема будет решена.
Итак, госзаказчик закончил подготовку конкурсных материалов — и сразу же и извещение, и вся конкурсная документация должны появиться на общедоступном бесплатном сайте в интернете. Данное положение закреплено и в более раннем Постановлении Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г., и в последующем законе № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.
Вместе с тем закон 94-ФЗ обязывает госзаказчика помимо публикации в интернете выдавать конкурсную документацию в электронном или бумажном виде по требованию участника конкурса. Это положение закона и сейчас звучит несколько архаично, а со временем должно, по-видимому, отмереть, так как всем давно уже удобнее получать документацию из интернета. Так, Федеральное агентство по науке и инновациям провело в 2005 году серию конкурсов, в которых приняли участие несколько тысяч организаций. Поскольку документация конкурсов в полном объеме публиковалась в интернете, лишь два участника потребовали от заказчика записать им ее на дискету. Однако и они, похоже, не нуждались в документации, а просто ловко воспользовались легальной возможностью пройти в помещения Агентства.
6. Рассылка изменений и разъяснений
Когда публикация извещения и конкурсной документации переведена в интернет, становится очевидным следующий шаг: надо перевести в сферу электронного документооборота рассылку новостей госзаказа, оповещающих, в частности, о состоявшихся изменениях и разъяснениях. Каждый посетитель официального сайта имеет право подписаться на такую рассылку, а для участника размещения подписка на новости конкурса является обязательным требованием. Подписчик новостей сообщает сайту госзакупок свой электронный адрес, и по этому адресу к нему начинают поступать все вновь появляющиеся материалы заинтересовавшего его конкретного госзаказа или, по крайней мере, извещения о появлении на сайте этого госзаказа новых материалов.
Помимо включения в рассылку, новые материалы (и изменения, и разъяснения документации) должны подверстываться к опубликованным ранее в интернете, с тем чтобы каждый вновь заинтересовавшийся заказом посетитель сайта сразу знакомился со всей накопившейся к текущему моменту информацией. Новому посетителю сайта удобнее читать исправленные, действующие на текущий момент тексты документов, а не первоначальные их версии. В то же время все когда-либо вносившиеся изменения документации должны четко, недвусмысленно протоколироваться. Формат протокола изменений настолько существен, что он нуждается, по-видимому, в директивном закреплении.
Для ответов на запросы о разъяснении документации закон 94-ФЗ устанавливает достаточно жесткие временные нормативы — два рабочих дня. Это придает конкурсу характерный для электронных отношений динамизм.
Отслеживание соблюдения установленных сроков рассылки имеет смысл поручить третейской инстанции — официальному сайту госзакупок. В этом случае запросы о разъяснении направляются не непосредственно к госзаказчику, а на сайт, который в свою очередь пересылает их госзаказчику. И ответы на запросы о разъяснениях, и изменения документации госзаказчик также сначала отсылает на сайт, и именно сайт осуществляет затем массовую рассылку. Содержание всех документов и время их прохождения через официальный сайт протоколируются, что позволяет заинтересованным сторонам при разбирательстве различных конфликтов получить полную достоверную информацию о содержании и сроках проводившихся рассылок.
В законе 94-ФЗ вопросы электронной подписки на новости, электронных рассылок, протоколирования изменений документации и др. оказались непроработанными. Так, понятие электронной рассылки в законе вовсе не встречается. В результате закон местами выглядит несколько неряшливо по сравнению с предшествующими нормативными актами. Например, согласно закону разъяснения документации лишь публикуются на официальном сайте, но не рассылаются участникам конкурса, как того требовало действовавшее ранее законодательство. Кроме того, сообщения об изменениях документации "направляются заказными письмами или в форме электронных документов всем участникам размещения заказа, которым была предоставлена конкурсная документация" (статья 24, часть 3), т. е. согласно 94-ФЗ информация об изменениях не доставляется тем участникам размещения заказа, которые прочитали документацию из интернета, а не ездили за ней к заказчику.
7. Сокращение сроков
Переход к электронным отношениям между госзаказчиком и конкурсантами радикально ускоряет весь документооборот и, следовательно, позволяет существенно сократить сроки проведения конкурса. Законодательно закрепленные до появления закона 94-ФЗ 45 дней от момента публикации извещения об открывшемся конкурсе до момента вскрытия конкурсных заявок были вполне оправданы, так как обслуживали медлительный бумажный документооборот. При полном переходе к электронным отношениям сроки конкурса безусловно должны сократиться: по-видимому, для электронного документооборота они составят 15-30 дней.
В то же время вызывает удивление предписываемое законом 94-ФЗ сокращение с 45 до 30 дней сроков конкурса, несмотря на сохранение "бумажных" отношений. Если учесть, что "бумажный" номер "Конкурсных торгов" идет к подписчику 2-3 недели и что получение "бумажной" конкурсной документации занимает нередко около недели, то на подготовку заявки у сориентировавшегося на "бумагу" конкурсанта времени просто не остается.
8. Публикация протоколов
Упрощение процедур публикации материалов электронного конкурса нашло отражение в расширении состава публикуемых документов и в ужесточении сроков их публикации. Закон 94-ФЗ предписывает обязательность интернет-публикации протоколов вскрытия конкурсных заявок и объявления победителя конкурса. Протоколы вскрытия заявок и допуска заявок к конкурсу должны быть размещены на сайте в день их подписания, итоговый протокол оценки и сопоставления заявок — в течение одного дня после подписания.
Сроки публикации могли бы быть и более жесткими. Здесь неплохим ориентиром служит давно и плодотворно работающее постановление Правительства Чувашии, согласно которому протокол заседания Совета министров Чувашии должен появиться в интернете на сайте Правительства не позднее чем через 20 минут после окончания заседания.
Тем не менее, протоколы публикуются на официальном сайте в достаточно сжатые сроки. Однако, к сожалению, закон 94-ФЗ не предусматривает рассылки подписчикам электронного сообщения о состоявшейся публикации протокола, что несколько обесценивает в глазах участника конкурса оперативность публикации.
Электронную публикацию протокола госзаказчик вправе дополнить фоторепортажем с заседания конкурсной комиссии и/или прямой широковещательной интернет-видеотрансляцией процедуры вскрытия конкурсных заявок. Однако законодательно объявлять такие трансляции обязательными пока, видимо, преждевременно, так как они требуют определенной квалификации обслуживающего конкурс персонала.
9. Бумажные и интернет-заявки
Следующая процедура, претендующая на перевод в электронную сферу, — передача и прием конкурсных заявок. Ситуация здесь, к сожалению, отличается от рассмотренных выше не в лучшую сторону. Если на пути реализации электронной публикации и рассылок конкурсных материалов не видно особых препятствий, то для обслуживания передачи конкурсных заявок через интернет требуется нетривиальный аппарат шифрования и электронной цифровой подписи, еще не до конца прижившийся на российской почве.
Принимая во внимание также, что преимущества пересылки конкурсных заявок через интернет не столь существенны, как преимущества электронной публикации и рассылок конкурсных материалов, естественно предположить, что при внедрении электронных госзакупок до интернет-заявок дело может дойти очень нескоро. Об этом, в частности, свидетельствует опыт передовых стран Запада. Если госзаказчик все же решится реализовать интернет-заявки, то ему придется столкнуться с проблемами.
Что же касается непосредственных навыков шифрования и проставления электронной цифровой подписи, то любой госзаказчик в состоянии овладеть ими за несколько минут. Все, что от него здесь потребуется, — вставить свою секретную флэш-карту с записанным закрытым ключом в USB-разъем компьютера и нажать несколько кнопок, указав подписываемый и/или шифруемый документ.
10. Шифрование заявки
Одним из существенных законодательно закрепленных требований к организации конкурса является обеспечение конфиденциальности передачи и хранения конкурсных заявок до объявленного момента вскрытия заявок. При бумажном документообороте это требование означает, что конкурсная заявка поступает организатору конкурса в запечатанном конверте. Никто не вправе раньше времени заглянуть в заявку: нетронутый запечатанный конверт предъявляется конкурсной комиссии и конкурсантам перед публичным вскрытием.
Каким образом обеспечивается тайна содержимого заявки при электронном документообороте? Единственным известным на сегодняшний день техническим решением является шифрование заявки. Отметим, что еще одно средство обеспечения конфиденциальности в интернете — передача заявки по защищенному соединению — здесь не работает. При использовании защищенного соединения злоумышленник действительно не сможет перехватить содержание заявки в процессе передачи. В то же время, если передаваемая заявка не зашифрована, принимающая сторона сразу получает возможность ее прочитать, что является очевидным нарушением закона.
Как должно быть организовано шифрование? Разберем сначала две часто упоминаемые простые, но, к сожалению, не работающие схемы.
Первая некорректная схема — шифрование заявки посредством ключа конкурсанта. Имеется в виду, что конкурсант предъявляет свой ключ для расшифровки заявки только в момент вскрытия заявок. Действительно, здесь никто посторонний не сможет прочитать содержимое заявки до момента вскрытия. Но в данной схеме легко заметить лазейку для конкурсанта: он получает возможность уже в ходе вскрытия заявок отказаться от участия в конкурсе, просто не предъявив свой ключ или же заявив о его утере. Такая возможность прямо противоречит законодательству.
Опровержение схемы с ключом конкурсанта можно построить и иначе. Достаточно задуматься, а нужно ли тут вообще что-либо шифровать? Ведь точно того же эффекта мы достигнем, предъявляя в последний момент не ключ шифра, а саму незашифрованную заявку. И сразу становится очевидной практическая непригодность первой схемы: неясно, как организовать одномоментное предъявление ключей или заявок.
Вторая некорректная схема — шифрование заявки открытым ключом госзаказчика с передачей зашифрованной заявки госзаказчику. Здесь у конкурсанта нет никаких лазеек, но теперь госзаказчик получает возможность воспользоваться своим закрытым ключом раньше времени и неконтролируемо прочитать содержание заявки до момента вскрытия. Тем самым вновь нарушается законодательство, и, следовательно, вторая схема также должна быть отвергнута.
Корректную схему обеспечения конфиденциальности удается построить только с привлечением третьей стороны, каковой может выступать официальный сайт. Конкурсант, как и во второй схеме, шифрует свою заявку открытым ключом госзаказчика, но направляет ее не госзаказчику, а на сервер официального сайта. Зашифрованные заявки накапливаются на сервере в защищенном хранилище и в объявленный момент вскрытия передаются госзаказчику. Конфиденциальность обеспечена: персонал сайта не может прочитать заявку, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика, а госзаказчику заявка просто недоступна до момента вскрытия.
Закон 94-ФЗ вносит небольшое уточнение в описанную схему. Дело в том, что согласно части 2 статьи 26 конкурсная комиссия прекращает принимать и начинает вскрывать конкурсные заявки не в момент, указанный в извещении о конкурсе, а несколько позднее. Прежде чем приступить к вскрытию, комиссия обязана объявить об остающейся еще последней возможности "подать заявки на участие в конкурсе, изменить или отозвать поданные заявки". И лишь после такого объявления и приема, изменения или отзыва заявок комиссия приступает к вскрытию. Таким образом, момент предоставления доступа к заявкам, хранящимся на сервере, немного сдвигается. Разумеется, время, когда комиссия фактически приступила к вскрытию, должно быть зафиксировано и в протоколе конкурсной комиссии, и в протоколе сервера.
Описанная схема обеспечения конфиденциальности обслуживания заявок достаточно проста и очевидна. Имеется внушительный опыт ее успешного применения, в частности в системе государственных электронных торгов Австралии — страны, лидирующей в области электронизации госзакупок. Однако при реализации здесь нередко допускаются ошибки, и поэтому, возможно, имеет смысл закрепить приведенный алгоритм посредством соответствующего нормативно-правового акта.
Отметим, что известной слабостью предложенной схемы являются проблемы, которые могут возникнуть при сертификации реализующих ее программных средств. Дело в том, что лежащее в основе данного решения ассиметричное шифрование (в отличие от рассматриваемой ниже электронной цифровой подписи и симметричного шифрования) не поддержано российскими государственными стандартами. Тем не менее, сложившаяся в России практика сертификации достаточно либеральна, и это позволяет надеяться на благоприятный исход.
Конфиденциальность электронного документооборота долгое время подвергалась сомнениям из-за закрытости кода популярных в России программных продуктов корпорации Микрософт. Однако сейчас эти сомнения позади. В 2003 г. Микрософт предоставила правительствам более 60 стран, в том числе и России, доступ к исходному коду своих разработок. Тем самым правительственные структуры получили возможность проверить, нет ли в этих программах тайных средств "подглядывания" за происходящим на компьютере. Это означает, что каждый российский пользователь, желающий зашифровать свое электронное письмо, теперь может делать это непосредственно в привычной для него операционной среде, не опасаясь, что его секретная переписка станет известна кому-то за океаном.
11. Электронная экспертиза
Чтобы вынести взвешенное решение о результатах конкурса, конкурсная комиссия нередко направляет полученные конкурсные заявки на независимую экспертизу. Современному эксперту, как правило, значительно удобнее не перемещать с места на место бумажные документы, а получить направленную на экспертизу конкурсную заявку по каналам интернета и по тем же каналам отослать свое заключение. Электронный документооборот особенно важен при привлечении иногородних и зарубежных экспертов, в этом случае скорость проведения экспертизы нередко возрастает в несколько раз.
И направление заявки эксперту, и, главное, передача экспертного заключения обычно требуют соблюдения конфиденциальности. Нежелательно, чтобы кто-либо посторонний узнал, кому из экспертов направлена конкурсная заявка и какое он дал заключение по ней. Однако по сравнению с рассмотренным в предыдущем разделе обеспечением конфиденциальности приема и хранения конкурсных заявок обеспечение конфиденциальности взаимодействия между конкурсной комиссией и экспертами реализуется проще. Поскольку и эксперт, и комиссия имеют полное право сразу же знакомиться с полученными документами, здесь вполне достаточно весь документооборот выполнять по защищенному соединению.
Электронная экспертиза предполагает существование электронного представления заявки. Если конкурс ориентирован на получение юридически значимых, т. е. подписанных электронной цифровой подписью интернет-заявок, то именно эти интернет-заявки и направляются экспертам. Если же конкурс проводится без привлечения аппарата электронной цифровой подписи, то для получения электронного представления заявки обычно требуют, чтобы наряду с юридически значимыми бумажными документами конкурсант вложил в конкурсный конверт еще и дискету, содержащую электронную копию бумажной заявки. К сожалению, такая схема недостаточно надежна: как правило, не менее 20–30% дискет по тем или иным техническим причинам комиссии прочитать не удается.
Шансы получить корректную электронную версию конкурсной заявки существенно возрастают, если потребовать от конкурсанта наряду с дискетой направить конкурсной комиссии дополнительно электронный вариант своей заявки по каналам интернета. Важно не забыть, что хотя здесь интернет-заявка может не подписываться электронной подписью, обеспечить ее конфиденциальность совершенно необходимо, т. е. к ней применимы все соображения, изложенные в предыдущем разделе. Опыт проведения такого рода конкурсов в Минпромнауки России свидетельствует, что большинство конкурсантов легко справляются с задачей шифрования своих заявок.
12. Электронная цифровая подпись
Согласно российскому законодательству, электронная цифровая подпись — реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки и позволяющий идентифицировать автора документа, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Электронная цифровая подпись — ключевой элемент электронного документооборота. Только благодаря электронной подписи электронный документ приобретает юридическую силу. Если какой-либо из циркулирующих в интернете документов не подписан, каждый из участников электронных торгов вправе оспорить его в суде или арбитраже, и суд, скорее всего, примет его сторону.
В электронных госзакупках электронная цифровая подпись может применяться достаточно широко. Для выстраивания более четких отношений между госзаказчиком и официальным сайтом полезно установить правило: госзаказчик электронно подписывает все документы, которые он направляет на сайт, т. е. извещение о конкурсе, конкурсную документацию, изменения в конкурсной документации, разъяснения конкурсной документации и т. д. Строго говоря, и эксперт, отправляющий свое заключение по каналам интернета, должен его электронно подписать. Однако в перечисленных ситуациях без электронной подписи можно пока обойтись, ограничившись применением более простого и привычного аппарата имен и паролей.
Жизненно необходима электронная подпись в случае, когда интернет становится основным каналом приема конкурсных заявок. Заявка будет юридически значимой, только если она электронно подписана конкурсантом как единое целое, и, кроме того, наличествуют электронные подписи, заверяющие отдельные входящие в заявку документы.
Документы, входящие в заявку, можно условно поделить на две категории: документы, подписываемые должностными лицами (руководителем, главным бухгалтером, экономистом, ответственным исполнителем и т. д.) организации конкурсанта, и документы (справки), подписываемые должностными лицами внешних организаций. Своих должностных лиц конкурсант еще может убедить освоить и применить электронную подпись, но что ему делать с внешними документами? Тем не менее, выход есть. Если внешняя организация по каким-либо причинам не может или не хочет электронно подписать входящий в заявку документ, конкурсанту придется снять с выданного этой организацией бумажного документа электронную копию и обратиться к услугам нотариуса, который заверит эту копию своей электронной подписью.
Российский закон об электронной цифровой подписи вступил в силу в 2002 году (№ 1-ФЗ от 10 января 2002 г.). Наряду с конкретизацией механизмов получения и использования подписи закон предусматривает развертывание в стране сети удостоверяющих центров. Удостоверяющий центр выдает владельцу электронной подписи сертификат, который удостоверяет, что подпись принадлежит конкретному лицу. Если пришедшее к вам письмо подписано неизвестной вам электронной подписью, то у вас есть возможность удостовериться, что отправитель письма является именно тем, за кого он себя выдает. Вы можете уточнить в удостоверяющем центре, действительно ли этому лицу был выдан приложенный к письму сертификат подписи и не отозван ли этот сертификат в настоящее время.
Далее надо выяснить, можно ли доверять удостоверяющему центру, выдавшему сертификат. Для этого служит общедоступный единый государственный реестр удостоверяющих центров общего пользования, где содержатся записи о всех удостоверяющих центрах страны. Такой реестр появился сравнительно недавно, летом 2006 года.
Однако говорить о реальном применение ЭЦП в сфере госзакупок, по-видимому, преждевременно, поскольку до сих пор не сдан в эксплуатацию корневой федеральный удостоверяющий центр — ключевое звено государственной инфраструктуры ЭЦП. Пока нет корневого центра, получатель подписанного ЭЦП письма может проверить подлинность приложенного сертификата лишь вручную, посредством утомительного и ненадежного просмотра записей в таблице государственного реестра. А это, разумеется, никуда не годится.
Кроме того следует иметь в виду, что на сайте Мининформсвязи России размещен текст проекта нового закона "Об электронной подписи". Министерство вскоре планирует внести его в Госдуму. Таким образом, нормативно-правовая ситуация в сфере электронной подписи выглядит пока несколько нестабильной.
13. Способы проведения конкурса
Рассмотренные выше программно-алгоритмические аспекты проведения электронных конкурсов государственных закупок играли, как правило, чисто техническую, вспомогательную роль. Их изложение опиралось на очевидное предположение о том, что базовые нормы действующего законодательства о госзакупках остаются неизменными, основное содержание конкурса при переходе к электронному документообороту не меняется.
К сожалению, некоторые разработчики систем поддержки электронных госзакупок позволяют себе отойти от форм конкурсов, предусмотренных российским законодательством. Частота появления подобных отклонений подсказывает, что в нормативно-правовых актах, регламентирующих электронные госзакупки, имеет смысл четко прописать: предписываемые законодательством способы конкурсных закупок при переходе к электронным отношениям не подвергаются ревизии. Точнее говоря, только законодатель вправе расширить круг допустимых видов конкурса с учетом вновь открывшихся возможностей информационных технологий, никакая самодеятельность в этой сфере со стороны разработчиков конкретных систем электронных госзакупок недопустима.
Таким образом, положение в нормативно-правовой сфере выглядит не так уж безрадостно: электронные отношения постепенно пробивают себе дорогу. А с появлением четкой законодательной поддержки преимущества электронных торгов станут неоспоримыми, и свершится долгожданный массовый переход российских государственных закупок в электронную сферу.