Международно-правовые аспекты защиты меньшинств
| Вид материала | Диссертация |
- Международно-правовые вопросы гражданства, 57.05kb.
- Тезисы к работе «Международно-правовая система защиты национальных меньшинств в Польше, 61.67kb.
- ©Шабанов А. Г. Международно-правовые аспекты сотрудничества в сфере защиты прав человека, 502.31kb.
- Международно-правовые аспекты защиты интеллектуальной собственности, 98.37kb.
- Московский финансово-юридический университет мфюа, 42.65kb.
- Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере, 411.09kb.
- Программа дисциплины Международно-правовые аспекты борьбы с отмыванием денежных средств, 176.15kb.
- Современные теоретические аспекты международно-правовой защиты прав ребёнка, 272.79kb.
- Программа дисциплины «Банкротство хозяйствующих субъектов: гражданско-правовые и уголовно-правовые, 387.07kb.
- История развития российского уголовного законодательства, 33.09kb.
2.2.3. Принцип недопущения дискриминации меньшинств и лиц, принадлежащих меньшинствам, в международном праве
Дискриминация, ущемляющая политические, социальные, культурные или экономические права лиц, принадлежащих меньшинствам, и самих меньшинств по-прежнему является источником напряженности в различных регионах мира. В этом смысле международно-правовой принцип недопущения дискриминации представляется особенно важным для сохранения международного мира и безопасности.
Принцип заключается в запрещении всякого различия, ограничения или предпочтения на основе пола, расы, цвета кожи, языка, национальной принадлежности, вероисповедания или по любому другому признаку, которые ущемляют использование или осуществление всеми лицами на равных основаниях прав человека и меньшинств и их основных свобод.
На примере сложностей выявления критериев меньшинств в государствах СНГ А.Абашидзе и И.Блищенко утверждают, что именно критерий дискриминации является важным для определения меньшинства: «Одним из критериев должно быть дискриминационное положение наций и народов в том или ином регионе... На наш взгляд, критерий дискриминации является не только основным для международной зашиты, но для определения самих меньшинств, нуждающихся в защите... Мы отдаем себе отчет, что введенный нами признак дискриминации ограничивает объем понятия «национальное меньшинство» только теми группами населения, которые подвергаются ограничению в правах и свободах, и что в реальной жизни есть такие национальные меньшинства, которые не подвергаются дискриминации. В этом отношении вышеназванный подход оправдан тем, что те национальные меньшинства, которые не подвергаются дискриминации, не подпадут под международную защиту, ибо необходимость такой защиты отсутствует»125.
Л.Вирт также определяет «меньшинство» через критерий наличия дискриминации как «группу людей, которая в силу своих, физических или культурных, характеристик выделяется в данном обществе среди прочих на основе особого и неравноправного отношения и которая, следовательно, рассматривает себя в качестве объекта коллективной дискриминации»126.
Критерий дискриминации является важным и для международно-правовой защиты меньшинств со стороны международных органов, и для их определения. Критерий должен учитывать такую степень дискриминации, которая не только угрожает существованию меньшинств и нарушает их права, но и создает угрозу международному миру и безопасности.
Принцип недопущения дискриминации закреплен во многих международных договорах и является обязательным для государств. Фактически, этот принцип представляет собой обычную норму международного права и его соблюдение является обязательным для всех государств международного сообщества вне зависимости от того, какие международные договоры они ратифицировали.
Принцип недопущения дискриминации содержатся в таких документах как: Устав Организации Объединенных Наций 1945 года (ст.ст.1 и 55); Всеобщая декларация прав человека 1948 года (ст.ст.2 и 7); Конвенция МОТ №111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 года (ст.1); Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 года; Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года; Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года (ст.5.1.с.); Конвенция МОТ о политике в области занятости 1964 года; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года (ст.1); Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (ст.ст.2, 26 и 27); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (ст.2); Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года; Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках 1978 года (ст.ст.1,2 и 3); Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации против женщин 1979 года; Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 года (ст.2); Конвенция о правах ребенка 1989 года (ст.2); Декларация ГА ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года127.
Принцип недискриминации закреплен также в основных региональных документах, затрагивающих права человека, включая Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года, включая дополнительный Протокол 12 к Конвенции; Европейскую социальную хартию 1961 года; Американскую конвенцию Организации американских государств о правах человека 1969 года; Африканскую хартию прав человека и народов Организации африканского единства 1981 года; Итоговый документ Венской встречи 1989 года; Документ Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года; Парижскую Хартию для новой Европы 1990 года; Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств 1992 года; Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года; директиву Европейского Союза «О праве воссоединения семей» 86/ЕС 2003 года; директиву Европейского Союза «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе» 109/ЕС 2003 года.
Следует также отметить ряд важных рекомендаций об эффективном применении прав меньшинств в различных областях, которая была разработана в рамках международно-правового института Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств, в частности, ранее упомянутые Гаагские Рекомендации о правах национальных меньшинств на образование 1996 года; Ословские Рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка 1998 года; Лундские Рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни 1999 года и др.
Как правило, предмет каждого из вышеназванных международно-правовых документов обозначает проблему, которая вытекает из дискриминационных национальных правовых актов государств, которые противоречат международно-правовым нормам. Совет Безопасности ООН распространяет понятие дискриминации не только по отношению к группе населения, но и по отношению к отдельным членам этой группы.
В упомянутых международно-правовых актах просматривается эволюция развития принципа недопущения дискриминации начиная от утверждения «равноправия мужчин и женщин, равенства прав больших и малых наций» и завершая обязательным «действительным равенством лиц, принадлежащих к меньшинствам».
В преамбуле Устава ООН 1945 года «утверждается вера в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций», а в ст.1.2 указана цель универсальной международной организации: «Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира».
В соответствии со ст.7 Всеобщей декларацией прав человека 1948 года «Все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона».
Статья 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года требует от государств-участников обеспечить реализацию прав и свобод, заложенных в Конвенции, «без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам».
Европейский Суд по правам человека, который является механизмом реализации Европейской конвенции 1950 года, постановил, что дифференцированное отношение и обращение считаются нарушением Конвенции в том случае, если нет законной цели или обоснованных мер соответствующих применяемым средствами и преследуемым целям. Суд также определил, что статья 14 охватывает также случаи косвенной дискриминации, и сделал вывод, что любая мера, которая оказывает «непропорционально ущербное воздействие на конкретную группу», может рассматриваться как дискриминационная, хотя она и не «нацелена или направлена на эту группу»128. Хотя применима только к правам, охраняемым Конвенцией,
Протокол 12, принятый Советом Европы в 2000 году к ст.14 Европейской конвенции 1950 года устанавливает общий запрет дискриминации, который касается «любого права, установленного по закону».
Статья 1 Конвенции МОТ относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 года129 определяет термин «дискриминация», который включает всякое различие, основанное на различных признаках, в том числе на национальной принадлежности, имеющее своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий.
Определение «дискриминации» в ст.1 Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 года охватывает «всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области образования».
Согласно ст.5.1(с) Конвенции «государства, являющиеся сторонами настоящей Конвенции, считают, что: за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, следует признавать право вести собственную просветительную работу, включая руководство школами, и, в соответствии с политикой в области образования каждого государства, использовать или преподавать свой собственный язык, при условии, однако, что:
i) осуществление этого права не мешает лицам, принадлежащим к меньшинствам, понимать культуру и язык всего коллектива и участвовать в его деятельности, и что оно не подрывает суверенитета государства;
ii) уровень образования в такого рода школах не ниже общего уровня, предписанного или утвержденного компетентными органами; и
iii) посещение такого рода школ является факультативным».
В ст.1 Конвенции Международной организации труда о политике в области занятости 1964 года130, провозглашается в качестве главной цели МОТ стимулирование каждого члена Организации проводить активную политику с целью обеспечения «свободы выбора работы и самые широкие возможности для каждого трудящегося получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, национальной принадлежности или социального происхождения».
В ст.1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года под дискриминацией понимается «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека или основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни»131.
В п.п.3 и 4 ст.1 Конвенции оговаривается, что «Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как влияющее в какой-либо мере на положения законодательства государств-участников, касающиеся национальной принадлежности, гражданства или натурализации, при условии, что в таких постановлениях не проводится дискриминация в отношении какой-либо определенной национальности.
Принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или национальных групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация, при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены».
В ст.2 Конвенции государствами-участниками осуждается расовая дискриминация, они обязуются всеми способами проводить политику ликвидации всех форм расовой дискриминации и способствовать взаимопониманию между всеми расами. В этих целях государства-участники обязуются:
- не совершать в отношении лиц или групп лиц каких-либо актов, связанных с расовой дискриминацией;
- не поддерживать, не поощрять, не защищать расовую дискриминацию, осуществляемую какими бы то ни было лицами или организациями;
- использовать все надлежащие средства, в том числе и законодательные меры, чтобы запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами, группами или организациями, и положить ей конец;
- поощрять объединяющие многорасовые организации и движения и другие мероприятия, направленные на уничтожения расовых барьеров, и не поддерживать те из них, которые способствуют углублению расового разделения
- принимать особые меры в социальной, экономической, культурной и других областях с целью обеспечения развития и защиты некоторых групп или лиц, к ним принадлежащих, с тем, чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека. Такие меры не должны привести к сохранению неравных или особых прав для различных расовых групп
Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, который следит за соблюдением Конвенции 1965 года, подчеркнул, что она запрещает такое обращение с людьми, которое имеет своей целью нарушение их прав и свобод132.
В ст.5 Конвенции перечисляются права, которые государства должны гарантировать каждому человеку без каких бы то ни было различий. В соответствии со ст.5 Конвенции государства-участники обязались «запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав:
а) права на равенство перед судом;
b) права на личную безопасность и защиту со стороны государства от насилия или телесных повреждений;
с) политических прав, в частности права участвовать в выборах - голосовать и выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права;
d) других гражданских прав, в частности: i) права на свободу передвижения и проживания в пределах государства; ii) права покидать любое государство включая свою собственную, и возвращаться в свое государство; iii) права на гражданство; iv) права на вступление в брак и на выбор супруга; v) права на владение имуществом, как единолично, так и совместно с другими; vi) права наследования; vii) права на свободу мысли, совести и религии; viii) права на свободу убеждений и на свободное выражение их; ix) права на свободу мирных собраний и ассоциаций;
e) прав в экономической, социальной и культурной областях, в частности: i) права на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, защиту от безработицы, равную плату за равный труд, справедливое и удовлетворительное вознаграждение; ii) права создавать профессиональные союзы и вступать в них; iii) права на жилище; iv) права на здравоохранения, медицинскую помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание; v) права на образование и профессиональную подготовку; vi) права на равное участие в культурной жизни;
f) права на доступ к любому месту или любому виду обслуживания, как, например, транспорт, гостиницы, рестораны, кафе, театры и парки».
Государства-участники Конвенции также принимают на себя обязательство в ст.6 «обеспечивать каждому человеку, на которого распространяется их юрисдикция, эффективную защиту и средства защиты через компетентные национальные суды и другие государственные институты в случае любых актов расовой дискриминации».
Вторые статьи Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года обязывают государства-участников реализовывать права, провозглашенные в этих документах, «без какой бы то ни было дискриминации, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».
Статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах также предусматривает, что «всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».
Комитет ООН по правам человека, который ведет мониторинг соблюдения Международного пакта о гражданских и политических правах, указал, что ст.26 запрещает всякую дискриминацию, «которая может проявляться как со стороны государственных органов, так и со стороны общественности или со стороны частных физических или юридических лиц»133.
Генеральная Конференция ЮНЕСКО приняла Декларацию о расе и расовых предрассудках 1978 года. В ст.1 Декларации провозглашает, что «все люди принадлежат к одному и тому же виду и имеют общее происхождение. Они рождаются равными в достоинстве и правах, все они составляют неотъемлемую часть человечества». «Различия в достижениях разных народов объясняются исключительно географическими, политическими, экономическими, социальными и культурными факторами. Эти различия ни в коем случае не могут служить предлогом для установления какой бы то ни было иерархической классификации наций и народов»134.
В ст.2 Декларации говорится, что всякая теория, приписывающая превосходство или неполноценность отдельным национальным группам, которая давала бы право одним людям господствовать над другими, научно несостоятельная и противоречит моральным и этническим принципам человечества.
В ст.3 Декларации говорится, что «любое различие, основанное на признаках национального или этнического происхождения, исходящее из расистских воззрений, которое дискриминационным образом ограничивает право на всестороннее развитие любого человека или группы людей, несовместимо с требованиями справедливого международного порядка, гарантирующего уважение прав человека»135.
Статьи 3 и 4 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации против женщин 1979 года предусматривают, что принцип недискриминации включает использование специальных и конкретных мер, направленных на установления фактического равенства лиц, принадлежащих к меньшинствам.
Также ст.19 Итогового документа Венской встречи 1989 года требует от государств-членов ОБСЕ обеспечить «полное равенство» лиц, принадлежащих к меньшинствам.
Государства-участники ОБСЕ постоянно подтверждают в своих международно-правовых актах обязательства соблюдать права человека и основные свободы каждого без каких-либо различий, обеспечивая им равную защиту со стороны закона. Так, например, в ст.40.2 Документа Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, государства-участники ОБСЕ взяли на себя обязательство противостоять «любым формам расовой и этнической ненависти» и предпринимать «должные и адекватные меры по защите отдельных лиц или групп, которые подверглись или оказались под угрозой дискриминации, враждебности или насилия по причине своей расовой, этнической, культурной, языковой или религиозной самобытности». В ст.31 Копенгагенского документа, государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства принимать в случае необходимости, «специальные меры с целью гарантировать лицам, принадлежащим к меньшинствам, полное равенство с другими гражданами в осуществлении прав человека и основных свобод и пользовании ими».
Положения, касающиеся дискриминации также имеются в ст.5.9, 25.3 и 25.4 Документа Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года; в принципе VII, ст.1 Заключительного акта СБСЕ 1975 года; ст.13.7, 13.8 Итогового документа Венской встречи 1989 года; в ст.13 Амстердамского договора 1997 года; в ст.22 Хартии основных прав Европейского Союза 2000 год и Директивах ЕС: 2000/43/ЕК и 2000/78/ЕК и др.
Статья 4.1 Декларации ГА ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года также содержит положение о том, что государства «принимают при необходимости меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли в полной мере и эффективно осуществлять все свои права человека и основные свободы без какой бы то ни было дискриминации и на основе полного равенства перед законом».
В ст.7.2 Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств 1992 года заявлено, что меры, содействующие установлению равенства языков меньшинств, не должны рассматриваться как дискриминационные.
Статья 4.1 Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года запрещает, дискриминацию по признаку принадлежности к меньшинству. Статья 4.2 требует от государств принимать надлежащие меры с тем, чтобы поощрять полное и действительное равенство лиц, принадлежащих к меньшинствам, должным образом учитывая их особое положение.
Таким образом, реализация принципа недопущения дискриминации должна основываться на обоснованных и объективных критериях и иметь разумное соотношение между режимом положения меньшинств и целью преследуемой властями государства. Государства принимают на себя обязательство предотвращать любую дискриминацию, как в своем законодательстве, так и на практике со стороны государственных органов. Предупреждение дискриминации следует понимать как «предупреждение любых действий, которые лишают лиц или группы лиц равного обращения, которого они могут желать»136.
С точки зрения меньшинств, требование недопущения дискриминации особенно важно касательно культурных, социальных и экономических прав, включая право на свободу самовыражения и доступа к средствам массовой информации, право на участие в государственной деятельности и свободу собраний и ассоциаций, право на образование и пользования своим языком, и др.
Принцип недискриминации включает в себя обязательство относиться по-разному к лицам, принадлежащим к меньшинствам, находящихся в разном положении, с тем, чтобы обеспечить фактическое равенство. Реальные возможности у разных меньшинств разные и их формальное равенство обеспечивает защиту только от наиболее грубых форм дискриминации на национальной почве. Неравенство в возможностях различных меньшинств воспроизводятся в политической сфере, в социальном положении меньшинств, в условиях доминирования поддерживаемой государством культуры, в недостаточности материальных ресурсов меньшинств.
Государства обязаны гарантировать право каждого, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам, на равенство перед законом и равную защиту в рамках закона. Запрет дискриминации по признаку принадлежности к меньшинству или сходным признакам включен в конституции многих государств. Достижение действительного равенства может требовать принятия государственных гарантий связанных с введением специальных мер, которые не должны считаться дискриминационными.
Международное право предусматривает обязательство государств защищать право лиц, принадлежащих к меньшинствам, поддерживать их самобытность путем предоставления соответствующей возможности развивать свою культуру, использовать свой язык, практиковать свою религию и эффективно участвовать в общественно-политической жизни.
Стабильность, безопасность и процветание в мире достигаются путем продвижения к интеграции меньшинств в государственном обществе, с учетом уважения их национально-культурных различий и поиска надлежащего баланса между признанием прав меньшинств на поддержание и развитие собственного языка, культуры и самобытности и, одновременно, построением интегрированного сообщества, в котором каждый имеет возможность принимать участие и влиять на политическую, социальную и экономическую жизнь.
Важным является также те ограничения для государств, которые направлены на односторонние меры государства по предоставлению привилегий гражданам других государств на основе национальных, культурных, языковых, религиозных или исторических признаков, которые подрывают принцип территориальной целостности. Государства имеют право предоставлять определенные привилегии гражданам других государств в сферах культуры и образования, льготы при получении виз, получение разрешения на работу и др. только на недискриминационной основе. Государствам запрещается финансировать политические партии национального или религиозного характера в другом государстве, поскольку это ведет к дестабилизации и подрыву добрососедских отношений между государствами.
Так, например, предоставляя иностранным гражданам гражданство государство должно следовать принципам добрососедских отношений и территориальной целостности, воздерживаться от массового предоставления гражданства, даже если двойное гражданство разрешено государством проживания, принимать во внимание знание языка, культурные, исторические или семейные связи.
Кроме этого, предоставляя привилегии лицам, принадлежащим к меньшинствам за рубежом, государства должны гарантировать поддержку меньшинств в своем государстве. В случаях, когда государства проявляют большую заинтересованность в определенных меньшинствах за рубежом, чем в собственных, пренебрегая интересами других меньшинств, мотивы их действий могут быть поставлены под сомнение.
Государства проживания лиц, принадлежащих меньшинствам, не должны препятствовать предоставлению привилегий, которые соответствуют нормам международного права и обязаны принимать меры, направленные на развитие трансграничных контактов.
Обобщая вышесказанное, необходимо подчеркнуть, что лица, принадлежащие к меньшинствам, не только имеют право на возможность развивать самобытность, но и обязанность участвовать в культурной, социальной, экономической и общественно-политической жизни, интегрируясь в более широкое национальное сообщество. Интеграция предусматривает, что критерий дискриминации, при наличии многообразия ситуаций, в которых находятся меньшинства, должен учитываться в комплексе с другими критериями, лица, принадлежащие меньшинствам, должны участвовать в управлении государства проживания, не ограничиваясь сферами, непосредственно затрагивающими их интересы.
2.3. Международно-правовая система защиты прав меньшинств коллективного характера.
Принятие международно-правовых актов о защите меньшинств свидетельствует о том, что проблема «меньшинств» перестала быть только внутренним делом государства, а вышла на международный уровень. Вопрос о коллективных правах меньшинств обычно рассматривают в рамках норм международного права о правах народов, в рамках концепции «третьего поколения» прав человека.
Суть концепции, выдвинутой французским юристом К.Вазаком, заключается в том, что «первое поколение» прав человека сформулированное в результате Великой французской революции 1789-1799 годов относительно признания гражданских и политических прав, а также «второе поколение» прав человека, возникшее благодаря идеям Великой Октябрьской социалистической революции 1917 года о социально-экономических и культурных правах в своем развитии привело к утверждению коллективных прав - «прав солидарности народов», являющихся вкладом развивающихся государств в развитие системы прав и свобод человека.
Концепция «третьего поколения» прав человека, касающаяся коллективных прав меньшинств в международном праве, утверждает, что индивидуальные права лиц, принадлежащих меньшинствам, могут осуществляться только коллективно самими меньшинствами, «посредством согласованных усилий всех факторов общественной жизни, т.е. индивида, государства, публичных и частных объединений международного сообщества»137.
Кроме этого, в международном праве признается, что хотя многие права в международных договорах являются правами отдельного лица, принадлежащего меньшинству, их реализация зависит от способности группы, представляющей меньшинство, сохранять свои права. Коллективные права меньшинств в международном праве направлены на сохранение условий существования и развития меньшинства, как группы.
Правовые нормы о коллективных права меньшинств содержатся в универсальных, региональных и двусторонних международных договорах. Среди универсальных международно-правовых документов можно отметить Конвенцию ООН о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 года, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Декларацию ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года и др.
К региональным международно-правовым актам следует отнести Документ Венской встречи 1986 года, Документ Парижской встречи 1989 года; Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года; Европейскую хартию о региональных языках и языках меньшинств 1992 года, Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года и др.
Характер проблем меньшинств исторически претерпевает изменения. Для обеспечения существования меньшинства как единой группы, для сохранения их самобытности, наследия и достоинства в международном праве были сформулированы необходимые права меньшинств, к ним можно отнести:
- право на физическое существование меньшинства как единой группы и сохранение его традиционного образа жизни;
- право на защиту от геноцида;
- право на сохранение и развитие национальных, культурных, языковых, религиозных особенностей, культурного наследия и культурной жизни;
- право на создание культурных, религиозных, учебных заведений, в том числе с преподаванием на родном языке;
- право на развитие и пользование родным языком, включая издание печатной продукции, использования средств массовой информации;
- право на свободу делать заявления от имени меньшинства;
- право на создание ассоциаций меньшинств и политическое представительство в законодательных и исполнительных органах власти государства;
- право на национально-культурную автономию как вида общественного объединения с передачей права управлять внутренними делами в области культуры, образования, религии, информации и социальных дел и др.138;
- право участвовать в деятельности внутригосударственных и международных неправительственных организаций;
- право на сохранение и развитие международных связей, в том числе с представителями того же меньшинства за рубежом, включая право на общение с родственниками и знакомыми, живущими в других государствах139;
- удовлетворение экономических, политических интересов и материальных потребностей за счет средств государственного бюджета различных уровней, включая создание специальных фондов развития и т.п.;
- право пользования природными ресурсами
- право на национально-территориальное самоопределение.
Право на физическое существование является необходимой предпосылкой остальных прав меньшинств и соответствует запрету геноцида140. Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него была единогласно одобрена Резолюцией ГА ООН 60А (III) от 9 декабря 1948 г. и вступила в силу 12 января 1951 г141. Конвенция 1948 года стала первым международным договором ООН, принятым после Второй мировой войны, положения которого затрагивают не только коллективные права меньшинств и способы их защиты от физического уничтожения, но и устанавливают контрольный механизм осуществления их прав142.
Особенностью послевоенного периода было то, что внимание уделялось правам отдельных лиц, а не правам групп. Жизнь группы не прекращается со смертью отдельных ее членов, хотя может по этой причине существенно нарушиться. Угрозу существованию группы создают утрата ее культуры, самосознания, языка, религии, или ощущения исторической сопричастности у ее членов. С такой утратой отдельные лица, принадлежащие группе, могут продолжать жить, но группа прекращает свое существование143.
В преамбуле Конвенции 1948 года геноцид впервые определялся как массовое уничтожение национальных, расовых, или религиозных групп. В ст.2 Конвенции 1948 года геноцид определяется как акт, осуществленный с намерением уничтожить национальную, расовую, или религиозную группу как таковую, включая: убийство членов группы; причинение серьезного физического или психического ущерба членам группы; создание для группы условий жизни, рассчитанных на достижение ее физического уничтожения; навязывание мер, нацеленных на прекращение рождаемости в группе; насильственная передача детей другой группе144.
В соответствии со ст.3 Конвенции 1948 года наказание предусматривается не только за сам факт геноцида, но и за заговор с целью совершения геноцида, прямое и публичное подстрекательство к совершению геноцида, покушение на геноцид и соучастие в геноциде. Лица, обвиняемые в совершении геноцида, должны быть осуждены компетентным судом того государства, на территории которого было совершено преступление. Правосудие может быть осуществлено также международным судом, юрисдикция которого распространяется на стороны Конвенции 1948 года, признающие его юрисдикцию.
При совершении преступлений положения ст.3 Конвенции 1948 года применяются к представителям государственных властей, к частным лицам, которые выступают в качестве исполнителей, соучастников или подстрекателей этих преступлений независимо от степени их завершенности, равно как и к представителям государственных властей, допускающим их совершение.
Государства-участники Конвенции 1948 года обязуются принять все необходимые внутренние меры законодательного характера, направленные на то, чтобы в соответствии с международным правом создать условия для выдачи лиц, виновных в совершении преступлений против человечества. В соответствии со ст.4 Конвенции государства-участники обязались принять любые законодательные или иные меры, необходимые для обеспечения того, чтобы срок давности, установленный законом или иным путем, не применялся к судебному преследованию и наказанию за преступления против человечества. Статья 7 Конвенции 1948 года рассматривает геноцид как политическое преступление.
Исходными положениями международного права, в сфере ответственности за преступления, в послевоенный период явились принципы Нюрнбергской Хартии Международного военного трибунала 1945 года, ставшие правовой основой для разработки понятия «геноцид»: право на существование групп с особыми характеристиками, отношение к группе как к жертве, признание международного характера преступления геноцида. Нюрнбергские принципы вошли в итоговый текст Конвенции о геноциде.
Термин «геноцид» был использован в тексте обвинения против нацистских преступников 8 октября 1945 г145. Процесс определения геноцида в международном праве был начат в ст.6(с) Хартии Международного военного трибунала в Нюрнберге 1945 года, в которой дано определение понятия «преступления против человечества», под которыми понимают «убийства и массовое уничтожение, порабощение, депортация и другие бесчеловечные акты, совершаемые против гражданского населения».
Основой для разработки Конвенции 1948 года стала принятая на Первой сессии ГА ООН Резолюция «О преступлении геноцида» №96 (I) от 11 декабря 1946 г., в которой геноцид определялся как «отрицание права на существование целых человеческих групп». В Резолюции уточнялось, что геноцид имеет место в тех случаях, когда «расовые, религиозные, политические, или иные группы разрушаются частично или полностью»146.
По ст.9 Конвенции 1948 года квалификация акта геноцида зависит от усмотрения самих государств-участников Конвенции: «Споры между Договаривающимися Сторонами по вопросам толкования применения или исполнения настоящей Конвенции, включая споры относительно ответственности того или другого государства за совершение геноцида или одного из других перечисленных в статье III деяний, передаются на рассмотрение Международного Суда по требованию любой из сторон в споре».
В борьбе против геноцида важное значение также имеет Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества от 26 ноября 1968 г147. Согласно ст.1 Конвенции, никакие сроки давности не применяются к таким преступлениям, независимо от времени их совершения, как преступления против человечества, независимо от того, были ли они совершены во время войны или в мирное время.
Статья 1.4 Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года содержит положение, указывающее на важность эффективных мер по защите меньшинств, она устанавливает, что принятие особых мер с целью обеспечения прогресса прав некоторых расовых или национальных групп или отдельных лиц «не рассматривается как расовая дискриминация», при условии, что они не ведут к «сохранению особых прав» для различных групп и что они не будут оставлены в силе «по достижении тех целей, ради которых они были введены». Статья 2.2 Конвенции обязывает государства-участников принимать «особые и конкретные меры в социальной, экономической, культурной и других областях, с целью обеспечения надлежащего развития и защиты некоторых расовых групп или лиц, к ним принадлежащих с тем, чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека и основных свобод».
Как упоминалось, первым международным документом ООН, посвященным исключительно правам меньшинств, является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года. Текст Декларации на международном уровне обеспечивает поддержание баланса между правами меньшинств сохранять и развивать собственную самобытность и соответствующими обязанностями государств, который является гарантом территориальной целостности и политической независимости государства в целом (ст.8). В Декларации зафиксированы обязанности государств в области охраны самобытности меньшинств, создания благоприятных условия для выражения и развития ими своей культуры, языка, религии, содействия их полноценному участию в развитии государства проживания, создания объединений меньшинств, обмена опытом с другими государствами, учета законных интересов меньшинств во внутренней и внешней политике сотрудничества с другими государствами в реализации прав меньшинств и др.
Статьи 1.2 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года и Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 года установили, что «все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ, ни в коем случае не может быть лучше принадлежащих ему средств существования». В ст.25 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст.47 Международного Пакта о гражданских и политических правах кроме упомянутого установлено, что «ничто в настоящем Пакте не должно толковаться как умаление неотъемлемого права всех народов полностью и свободно обладать и пользоваться всеми естественными богатствами и ресурсами».
Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года юридически тесно связана с Конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 года, в которой закреплено право группы на существование. В ст.27 Пакта устанавливается, что «в тех государствах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».
Положения ст.27 являются наиболее распространенной в международном праве юридически обязательной нормой в отношении меньшинств. Пакт не призывает государства принимать меры, однако государства обязаны обеспечивать, чтобы все находящиеся в пределах их юрисдикции лица могли пользоваться этими правами, что может потребовать осуществления специальных мероприятий для устранения возможного неравенства представителей меньшинств148.
Примером нормативной основы могут быть также основные документы региональной Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Анализ показывает, что в рамках ОБСЕ разработана цельная система мер в области зашиты меньшинств. Стандарты ОБСЕ положены в основу региональных международных договоров между государствами, а также национального законодательства государств региона.
Важное значение с точки зрения защиты коллективных прав меньшинств имела Венская встреча 1986 года, на которой впервые в международно-правовом документе была отмечена важность группового аспекта в вопросах защиты меньшинств.
В 1989 году на конференции СБСЕ в Париже обсуждались случаи нарушения прав меньшинств, отмечалась важность урегулирования проблемы меньшинств для обеспечения мира, безопасности и сотрудничества в Европе.
Документы Венской и Парижской встреч перечисляют обязательства государств-участников по отношению к меньшинствам, признают, что политические, экономические и социальные аспекты прав человека являются предметом заботы международного сообщества.
На копенгагенской встрече СБСЕ 1990 года был принят документ о меньшинствах, в котором особое внимание уделяется их коллективным правам. На этой конференции был отмечен рост влияния неправительственных организаций в Европе и важность их диалога с официальными представителями государств.
Например, в ст.35 Документа Копенгагенского совещания СБСЕ по человеческому измерению 1990 года указано, что «государства-участники отмечают усилия, предпринятые с целью защиты и создания условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности определенных национальных меньшинств путем создания в качестве одного из возможных средств для достижения этих целей, в соответствии с политикой заинтересованного государства, надлежащих местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям таких меньшинств». При этом в ст.37 Документа СБСЕ 1990 года предусмотрено категоричное положение о том, что «ни одно из этих положений не может толковаться как подразумевающее какое-либо право заниматься любой деятельностью или осуществлять любое действие вопреки положениям Заключительного акта, включая принцип территориальной целостности государств».
Примечательно, что в ст.30 Документа СБСЕ 1990 года вопросы, касающиеся меньшинств, увязываются с вопросом политического устройства государства: «Государства-участники признают, что вопросы, относящиеся к национальным меньшинствам, могут быть удовлетворительным образом решены только в демократических политических рамках». Там же в ст.30 Документа СБСЕ 1990 года перечисляются права, которые составляют упомянутые «демократические политические рамки», а именно «полное уважение прав человека и основных свобод, равные права и положение всех граждан, свободное выражение всех их законных интересов и чаяний».
Кроме этого, из ст.32 Документа СБСЕ 1990 года следует, что правовые механизмы СБСЕ не рассматривают коллективные права меньшинств, а касаются прав лиц, принадлежащих к меньшинству: «принадлежность лица к национальному меньшинству является предметом его личного выбора, и никакие неблагоприятные последствия не могут возникать из осуществления такого выбора».
Дискуссия о проблемах меньшинств развернулась на специальной встрече экспертов по меньшинствам в Женеве в 1991 году.
Европейская Хартия Совета Европы о региональных языках и языках меньшинств 1992 года149 принята в целях реализации лицами, принадлежащими к меньшинствам, права на язык, которое в общих чертах закреплено в Международном пакте ООН о гражданских и политических правах 1966 года, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Хельсинском Заключительном акте СБСЕ 1975 года и в других международных документах.
В Преамбуле Хартии 1992 года говорится, что учет условий и исторических традиций различных регионов европейских государств создает условия стабильности в Европе. В ст.1 Хартии 1992 года подчеркивается, что под понятием «региональный язык или язык меньшинств понимаются языки, традиционно употребляемые в рамках территории соответствующего государства, которые составляют группу в количественном отношении меньшую по сравнению с остальным населением данного государства».
Каждое государство-участник Хартии 1992 года обязано применять положения данного документа ко всем языкам меньшинств, существующим на его территории. Государство в соответствии со ст.3.2 Хартии 1992 года при ратификации обязано указать каждый язык меньшинств или язык, который в меньшей степени употребляется на всей или части территории государства.
Часть II Хартии устанавливает цели и принципы, на которых должны основываться политика, законодательство и практика государств в отношении языков меньшинств, которые употребляются на территории этих государств. Основные из принципов следующие: признание этих языков как выражение культурной ценности; поощрение межграничных обменов разделенных меньшинств, говорящих на одном языке и т.д.
В ст.ст.8-13 ч.III Хартии предусмотрены вопросы использования языков меньшинств в области образования; в органах суда и юстиции, в административных органах и в общественной жизни, в средствах массовой информации, в культурной, экономической и социальной жизни.
Важным итогом встречи на высшем уровне в Хельсинки в 1992 году было учреждение в рамках СБСЕ поста Верховного комиссара по национальным меньшинствам.
На встрече в Будапеште 1994 года, когда СБСЕ было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, отмечалось, что урегулирование положения меньшинств играет важную роль в обеспечении стабильности в Европе.
Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года получила свое развитие на региональном уровне в Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года. Рамочная конвенция провозгласила в ст.1 защиту «национальных меньшинств» и «лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» неотъемлемой частью международной защиты прав человека и сферы международного сотрудничества.
Рамочная конвенция не содержит определения понятия «меньшинство», но на сегодняшний день является основным международным договором в области обеспечения прав меньшинств не только на европейском региональном уровне, но и является ориентиром на универсальном международном уровне. Принципы Рамочной конвенции могут быть применены через принятие национальных норм законодательства и проведение соответствующей внутренней политики.
***
Важным результатом второй главы диссертации является вывод о том, что вопрос о международно-правовой защите меньшинств имеет весьма продолжительную историю, берущую свое начало еще в XVI веке. Развитие института защиты меньшинств в международном праве получило активный импульс в рамках Лиги Наций. Однако основная международно-правовая база защиты меньшинств была заложена благодаря Организации Объединенных Наций. Особое значение имеют международно-правовые акты, выработанные на региональном уровне, которые расширяют объем гарантий и прав меньшинств, в частности, следует отметить документы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе
Международным сообществом до настоящего времени не выработано общепризнанной классификации меньшинств. Наиболее часто используется подразделение меньшинств на национальные, этнические, религиозные, культурные и лингвистические группы, которые в юридическом смысле представляют собой явления равнозначные и ведут к образованию понятий одного правового порядка. Представляется целесообразным не множить конкретные виды меньшинств – национальные, религиозные, культурные, лингвистические и др., а, напротив, избрать такой подход, при котором под понятием «меньшинство» понимать известную категорию самобытных групп, имеющих объединяющие признаки, особенно, в сфере языка и культуры.
Особенностью современной международно-правовой системы защиты меньшинств является разделение прав меньшинств на индивидуальные, относящиеся к лицам, принадлежащим к меньшинствам, и коллективные права, осуществление которых связано с количественной особенностью групп меньшинств.
Международное право гарантирует базовые права меньшинств в широком смысле слова, позволяющие меньшинствам реализовывать свои самобытные национальные, культурные, языковые и религиозные качества. Кроме этого, значительное внимание в международном праве уделяется строгому соблюдению принципа недопущения дискриминации и меньшинств, и лиц, принадлежащих к меньшинствам.