Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

Вид материала

Диссертация

Содержание 2.1.3. Основы международно-правовой системы защиты меньшинств Организации Объединенных Наций 2.1.4. Эволюция региональной правовой системы защиты меньшинств Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе

Подобный материал:

• Международно-правовые вопросы гражданства, 57.05kb.
• Тезисы к работе «Международно-правовая система защиты национальных меньшинств в Польше, 61.67kb.
• ©Шабанов А. Г. Международно-правовые аспекты сотрудничества в сфере защиты прав человека, 502.31kb.
• Международно-правовые аспекты защиты интеллектуальной собственности, 98.37kb.
• Московский финансово-юридический университет мфюа, 42.65kb.
• Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере, 411.09kb.
• Программа дисциплины Международно-правовые аспекты борьбы с отмыванием денежных средств, 176.15kb.
• Современные теоретические аспекты международно-правовой защиты прав ребёнка, 272.79kb.
• Программа дисциплины «Банкротство хозяйствующих субъектов: гражданско-правовые и уголовно-правовые, 387.07kb.
• История развития российского уголовного законодательства, 33.09kb.

2.1.3. Основы международно-правовой системы защиты меньшинств Организации Объединенных Наций


Правительство нацистской Германии (1933-1945 гг.) считало Версальский договор 1919 года несправедливым, поскольку его результатом стало изменения границ европейских государств в пользу держав-победителей и появление крупных немецких диаспор в соседних с Германией государствах: Польше, Чехословакии, Венгрии и др. Проблемы населения немецких меньшинств использовались для дестабилизации политической обстановки в соседних с Германией государствах, и впоследствии – как предлог для развязывания войны в 1939 году. Нерешенные вопросы меньшинств в Европе стали рассматриваться как угроза миру и политической стабильности.

По окончании Второй мировой войны было принято решение о переселении более шести с половиной миллионов представителей немецких меньшинств на территорию Германии. Кроме этого, были заключены соглашения о добровольной репатриации немцев из Центральной и Восточной Европы, а также мирные соглашения, предусматривающие защиту национальных, религиозных и языковых меньшинств и запрет их дискриминации¹⁰³.

Первые международные документы, посвященные защите прав человека и меньшинств на универсальной основе, появились лишь после Второй мировой войны. На смену системы защиты меньшинств Лиги Наций пришли механизмы Организации Объединенных Наций 1945 года. При разработке Устава ООН многие государства-участники высказывались в пользу рассмотрения проблем защиты меньшинств в контексте гарантий и защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, то есть в контексте общих проблем защиты прав человек.

В преамбуле Устава ООН указывается, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций». Среди целей ООН, перечисленных в ст.1 Устава устанавливается задача «развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...». Этот принцип упоминается и в ст.55, в которой он рассматривается в качестве основы международного экономического и социального сотрудничества.

В основу механизмов ООН были заложены принципы защиты индивидуальных прав и свобод человека и принципы недискриминации и равноправия. Считалось, что в условиях эффективного осуществления норм о недискриминации лиц, принадлежащих к меньшинствам, не требуется принятия специальных положений для защиты прав меньшинств. Вместе с тем очень скоро стала очевидной необходимость принятия дополнительных мер, обеспечивающих более эффективную защиту от дискриминации лиц, принадлежащих меньшинствам, и способствующих укреплению их самобытности. В этой связи были сформулированы особые права меньшинств и приняты дополнительные меры в подкрепление норм о недискриминации, закрепленных в международных договорах по правам человека.

К числу основополагающих документов, кроме Устава ООН, прежде всего, относятся, Всеобщая декларация прав человека 1948 года, а также Международные пакты о правах человека 1966 года. Являясь одним из главных факторов «холодной войны» между Востоком и Западом 1945-1991 годов во Всеобщей декларации прав человека не были включены положения о правах меньшинств. В то же время упомянутые документы содержали положения о недискриминации, о том, что права, провозглашенные в них, будут осуществляться, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положений (ст.2). Кроме этого, Всеобщая декларация прав человека закрепила следующие основополагающие права:

• право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность (ст.3);
  
• равенство перед законом (ст.7);
  
• равную защиту против любой дискриминации (ст.10);
  
• свободу мысли, совести и религии (ст.18);
  
• свободу убеждений и их свободное выражение (ст.19);
  
• свободу мирных собраний и ассоциаций (ст.20);
  
• право на образование, включающее приоритетное право родителей на выбор вида образования для своих детей (ст.26);
  
• право на свободное участие в культурной жизни общества (ст.27) и др.
  

Важным этапом в развитии системы зашиты меньшинств стала деятельность ООН в лице Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. В 1947 году в рамках Комитета ООН по правам человека Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) была создана Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств.

На сессии Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1948 г. в специальной резолюции о судьбе меньшинств была отмечена необходимость «принять эффективные меры для защиты расовых, национальных, религиозных или языковых меньшинств»¹⁰⁴. В соответствии с резолюцией в ЭКОСОС были переданы тексты заинтересованных делегаций по данному вопросу, включая делегацию СССР. На этой же сессии 9 декабря 1948 г. была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него¹⁰⁵, обеспечивающая право на существование национальных, расовых или религиозных групп, в которой геноцид определялся, как действия, совершенные с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, расовую или религиозную группу.

В результате признания ошибочным мнения, что гарантии основных прав человека автоматически обеспечат и коллективные права меньшинств, в Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите меньшинств ООН была выработана и затем включена особая ст.27 о меньшинствах, в которой записано, что «в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».

В конце 1980-х – начале 1990-х годов ООН стала уделять больше внимания поиску эффективных форм обеспечения защиты меньшинств. В 1992 году на 47-й сессии ГА ООН (рез.47/135) была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам.

Таким образом, обращение ООН к проблемам меньшинств свидетельствует о возрастании внимания международного сообщества к их положению. Целый ряд международно-правовых норм, определяющих статус меньшинств, был закреплен в праве системы ООН. К основным нормам международного права, посвященным меньшинствам, относятся равноправие, пользование гражданскими и политическими правами без дискриминации, то есть без различия расы, языка или религии; гарантии пользования родным языком, в том числе в судах, в бизнесе, в вероисповедании, в прессе и в публичных выступлениях, право создавать за свой счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них своим родным языком и свободно исповедовать свою религию.


2.1.4. Эволюция региональной правовой системы защиты меньшинств Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе


Особо следует отметить региональный аспект в решении проблем меньшинств. В настоящее время, вопросы человеческого измерения и защиты меньшинств входят в компетенцию не только ООН, но и ЕС, ОБСЕ, и ряда других международных организаций, которые, кроме общепризнанных принципов международного права, зафиксированных в Уставе ООН и упомянутых документов, ориентируются в своей деятельности на Хельсинкский заключительный акт СБСЕ 1975 года, Документ Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, Парижская хартия для Новой Европы 1990 года и других международно-правовые акты.

Международно-правовые механизмы защиты меньшинств применяются различными региональными международными организациями. Особенно преуспели в этом европейские объединения. С 1949 года до настоящего времени Совет Европы контролирует политическую и культурную составляющие проблемы меньшинств в концепции ЕС. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года в ст.14 установила норму о недискриминации меньшинств: «Пользование правами и свободами... гарантируется без дискриминации по какому бы то ни было признаку: как-то... принадлежности к национальному меньшинству...».

Важным этапом в истории защиты меньшинств стали Конференции Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). СБСЕ является региональным соглашением в контексте гл.8 Устава ООН, создана в качестве главного инструмента для предупреждения и раннего предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления в Европе, в качестве многостороннего форума для ведения диалога и переговоров между Востоком и Западом.

Первый раз министры иностранных дел европейских государств, а также США и Канады встретились в 1973 году, а в 1975 году подписали документ, известный как Хельсинкский заключительный акт СБСЕ, в котором руководители делегаций 35 государств-участников закрепили основные принципы международного права: отказ от применения силы, нерушимость границ, территориальную целостность, мирное решение споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав и основных свобод человека, равноправие и права народов на самоопределение, сотрудничество между государствами и др.

Венская встреча государств-участников СБСЕ, состоявшаяся на основе положений Хельсинкского Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания, а также на основе других соответствующих документов СБСЕ прошла 4.11.1986 г. – 19.01.1989 г¹⁰⁶. На встрече представители государств-участников СБСЕ: Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Германской Демократической Республики, Федеративной Республики Германии, Греции, Дании, Ирландии, Исландии, Испании, Италии, Канады, Кипра, Лихтенштейна, Люксембурга, Мальты, Монако, Нидерландов, Норвегии, Польши, Португалии, Румынии, Сан-Марино, Святейшего Престола, Соединенного Королевства, Соединенных Штатов Америки, Союза Советских Социалистических Республик, Турции, Финляндии, Франции, Чехословакии, Швейцарии, Швеции и Югославии приняли итоговый документ, в котором отмечалась обеспокоенность серьезными нарушениями ряда принципов Заключительного акта СБСЕ 1975 года, в частности, вопросы, относящиеся к уважению прав человека и основных свобод. Государства-участники отметили, что неуважение принципов международного права существенно ухудшает взаимные отношения.

Итоговый документ Венской встречи 1989 года установил, порядок совещаний Конференции по человеческому измерению СБСЕ: первое Совещание Конференции в Париже с 30 мая по 23 июня 1989 г.; второе Совещание Конференции в Копенгагене с 5 по 29 июня 1990 г.; третье Совещание Конференции в Москве с 10 сентября по 4 октября 1991 г.

Вопросы защиты прав человека в ОБСЕ, формируют часть так называемого человеческого измерения ОБСЕ. Этот термин применяется для всех вопросов, касающихся прав и свобод человека, меньшинств и других гуманитарных вопросов, кроме того, он охватывает вопросы правопорядка и демократических институтов. В документах ОБСЕ было определено, что защита прав человека и политическая система демократических государств неразделимы. В них содержатся правила, традиционно относящиеся к внутренним делам государств, к их политическому устройству.

Поворотным моментом в деятельности СБСЕ стало Парижское совещание глав государств и правительств государств-участников СБСЕ 19-21 ноября 1990 г. Парижская встреча положила конец холодной войне подписанием Парижской хартии для новой Европы, заключением Договора об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ), принятием совместной декларация 22 государств-членов Организации Североатлантического договора НАТО и Организации Варшавского договора.

В Хартии была поставлена задача управления процессом исторических перемен в Европе и готовности к новым вызовам, возникающим после окончания холодной войны. Также в ней подчеркивалось, что национальная, культурная, языковая и религиозная самобытность меньшинств будет защищена и что лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать эту самобытность без какой-либо дискриминации в условиях полного равенства перед законом.

Для решения задач Парижской хартии для новой Европы было создано несколько учреждений и институтов, создан трёхступенчатый механизм регулярных политических консультаций: на высшем уровне, на уровне министров иностранных дел и комитета старших должностных лиц; работа Совещания приобрела систематизированный характер.

Копенгагенское Совещание 1990 года было вторым из предусмотренных Венским итоговым документом. Итоговый акт государств-участников Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению фактически кодифицировал многие аспекты по вопросу меньшинств¹⁰⁷. В нем заявлено, что для существования правового государства необходимо наличие политических институтов и осуществление определенных принципов, в том числе: свободные выборы, представительная форма правления, когда исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам, отделение государства от политических партий, контроль гражданских властей над силовыми структурами, гласная процедура принятия законов и их обязательная публикация, а также публикация административных решений, независимость суда и адвокатуры, гарантия соблюдения процессуальных прав подозреваемого и подсудимого, соблюдение международных стандартов в области прав человека и т.д. Утверждается, что основой власти является воля народа, выраженная путем проведения «периодических и подлинных выборов». Кроме того, должен быть гарантирован равный доступ к управлению без какой-либо дискриминации.

Итоговый акт затрагивает вопросы демократических институтов и сотрудничества и обмена информацией между государствами, государственными и неправительственными организациями в областях судоустройства, местного самоуправления, применения законов. Содержится каталог прав меньшинств, включая право на самоопределение, право исповедовать свою религию, право пользоваться родным языком и т.д. Помимо этого, содержатся обязательства государств-участников не допускать дискриминацию, разжигание расовой, религиозной или национальной розни.

В Копенгагенском Итоговом акте содержится перечисление прав человека, которые признаются и поощряются государствами-участниками, с особым выделением политических прав, например, право на свободное выражение мнения, право на мирные собрания и демонстрации, право на создание и участие в неправительственных организациях, защищающих права человека и возможность контактов с аналогичными организациями в других странах. Государства-участники ОБСЕ обязались обеспечить эффективные средства правовой защиты: юридическую помощь, право получать помощь от других и самому предоставлять помощь в вопросах защиты прав человека, связываться с международными органами по защите прав человека, предполагается допуск представителей других государств-участников, а также неправительственных организаций на судебные процессы.

Государства-участники ОБСЕ подтвердили, что они будут запрещать пытки и стремиться к упразднению смертной казни. Также государства стараются обеспечить реализацию права на отказ от военной службы по убеждениям. В развитие Венского итогового документа, большой раздел Итогового акта посвящен гарантиям свободы передвижения в контексте «контактов между людьми», а также поощрению и защите прав трудящихся-мигрантов.

На третьем заключительном совещании Конференции по человеческому измерению СБСЕ, состоявшемся в Москве в сентябре-октябре 1991 года, был принят Итоговый документ, в котором впервые было закреплено, что вопросы, касающиеся прав человека, основных свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер, а обязательства в области человеческого измерения не относятся исключительно к внутренним делам государств-членов СБСЕ и составляет одну из основ международного порядка. В Документе Московского совещания Конференции подчеркивается, что механизмы и процедуры ОБСЕ нацелены на защиту и поощрение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Важным также является то, что в преамбуле Итогового документа Московского совещания 1991 года сформулированы ограничения принципа невмешательства во внутренние дела государства в области человеческого измерения.

Механизм мониторинга в системе человеческого измерения ОБСЕ основан на процедурах Венского механизма 1989 года и Московского механизма 1991 года и представляет собой систему надзора экспертами за соблюдением обязательств в сфере человеческого измерения. Механизм состоит из процедуры обмена информацией между участниками ОБСЕ, обычно через дипломатические каналы; и проведения регулярных двусторонних и многосторонних встреч для обсуждения проблем человеческого измерения. Местом проведения таких встреч может быть Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ) ОБСЕ. БДИПЧ обеспечивает организационные рамки для обмена информацией о развитии демократических институтов и проведении выборов в государствах-участниках ОБСЕ.

К недостаткам «механизма человеческого измерения» часто относят отсутствие санкций в случае нарушения обязательств государств и требование достижения консенсуса при принятии решений ОБСЕ, которое исключает принятие действий против воли государства, которого такое решение может касаться. В результате, эффективность Венского механизма во многом зависит от политического влияния.

На Московской встрече 1991 года Венский механизм был дополнен системой миссий независимых экспертов или докладчиков в области человеческого измерения ОБСЕ, которые отличаются в соответствии с той процедурой, согласно которой такие миссии возникли. Полномочия миссий экспертов шире полномочий миссий докладчиков. Полномочия докладчиков в основном сводятся к сбору фактов и оказанию консультативных услуг или предложений относительно путей решения вопросов.

Миссии экспертов имеют более широкий мандат ОБСЕ, целью которого является облегчение процесса разрешения конкретной проблемы, относящихся к человеческому измерению. Миссии экспертов могут собирать информацию и, «насколько это целесообразно, предоставлять свои офисы и посреднические услуги для поддержания диалога и сотрудничества между заинтересованными сторонами». Право выносить решения по поводу принятия последующих мер имеет только Совещание глав государств – Постоянный совет.

Вместе с тем, ОБСЕ не имеет механизмов рассмотрения индивидуальных жалоб по нарушениям основных прав и свобод человека, включая права меньшинств, и их защиты международно-правовыми средствами. Однако этот факт не лишает неправительственные организации возможностей обращения в структуры ОБСЕ и привлечение ее внимания к фактам нарушения прав человека и меньшинств и объединения усилий для их обеспечения.

В декабре 1991 года ЕС было одобрено Руководство по признанию новых государств в Восточной Европе и СССР, содержащее «гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с принципами СБСЕ». Среди большого числа постановлений и рекомендаций ЕС, защиты меньшинств, в частности касаются Европейская Хартия Совета Европы о региональных языках и языках меньшинств 1992 года, Европейская рамочная конвенция по защите национальных меньшинств 1994 года.

Знаковым нововведением в рамках процесса ОБСЕ было создание на встрече ОБСЕ в Хельсинки в 1992 г. поста Верховного Комиссара по национальным меньшинствам. В соответствии с мандатом Верховный Комиссар действует под эгидой Руководящего совета ОБСЕ и его пост рассматривается в качестве механизма для предотвращения конфликта на его ранней стадии.

Верховный Комиссар призван обеспечить «ранее предупреждение» и в соответствующих случаях «раннее действие» на начальной стадии напряженности в государствах-участниках ОБСЕ, в конфликты которых вовлечены меньшинства и продолжения которых, по мнению Верховного Комиссара, могут перерасти в конфликт, угрожающий миру, стабильности или отношениям между государствами-участниками ОБСЕ. При рассмотрении ситуации Верховный Комиссар должен принимать во внимание демократические меры и международные механизмы для реагирования на конфликт и для использования их сторонами в конфликте. Если определенная проблема меньшинства становится предметом внимания Руководящего совета, то для вовлечения в нее Верховного Комиссара требуется специальное приглашение и специальный мандат со стороны Руководящего Совета.

На Будапештской встрече на высшем уровне 1994 года было принято решение о преобразовании Совещания в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Это придало работе Организации новый импульс и стало отражением институционального развития СБСЕ с момента окончания холодной войны. Стандарты ОБСЕ положены в основу ряда международных договоров и национальных законов.

Перечисление некоторых наиболее заметных международно-правовых актов можно завершить перечислением ряда рекомендаций принятых в европейских рамках: Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование, 1996 года; Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка, 1998 года; Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни, 1999 года; Варшавские рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе, 2001 года; Рекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании, 2003 года; Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе, 2006 года; Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях, 2008 года.

Таким образом, важно подчеркнуть, что поскольку до настоящего времени международным сообществом не было выработано единой системы защиты не только меньшинств, но и прав человека, при установлении статуса того или иного меньшинства или лица, принадлежащему меньшинству, необходимо квалифицировать его статус исходя как из действующих для государства универсальных международных договоров, так и ратифицированных региональных международных договоров, содержащих нормы, распространяющиеся на меньшинства. Кроме этого, на региональном уровне прослеживается тенденция более расширенного толкования и применения норм, касающихся меньшинство, в сравнении с толкованием и применением норм Организации Объединенных Наций.