Международно-правовые аспекты защиты меньшинств
| Вид материала | Диссертация |
- Международно-правовые вопросы гражданства, 57.05kb.
- Тезисы к работе «Международно-правовая система защиты национальных меньшинств в Польше, 61.67kb.
- ©Шабанов А. Г. Международно-правовые аспекты сотрудничества в сфере защиты прав человека, 502.31kb.
- Международно-правовые аспекты защиты интеллектуальной собственности, 98.37kb.
- Московский финансово-юридический университет мфюа, 42.65kb.
- Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере, 411.09kb.
- Программа дисциплины Международно-правовые аспекты борьбы с отмыванием денежных средств, 176.15kb.
- Современные теоретические аспекты международно-правовой защиты прав ребёнка, 272.79kb.
- Программа дисциплины «Банкротство хозяйствующих субъектов: гражданско-правовые и уголовно-правовые, 387.07kb.
- История развития российского уголовного законодательства, 33.09kb.
3.2. Меньшинства и международно-правовой принцип самоопределения наций и народов
Наиболее спорной нормой, которая обсуждается, применительно к коллективным правам меньшинств, является принцип самоопределения народов. Сущность и правовое содержание принципа самоопределения наций и народов, борющихся за независимость, устанавливались в рамках движения против колониального господства. СССР активно участвовал в становлении и закреплении данного принципа в период борьбы с колониальным господством в мире. Как отмечал Г.И.Тункин: «Направленный, прежде всего, на борьбу против колониальной системы империализма принцип самоопределения наций, выдвинутый Советским государством, встретил решительное сопротивление колониальных держав. В результате указанный принцип лишь почти через 30 лет стал нормой общего международного права»163. «Рост влияния Советского Союза на международной арене…обеспечили включение принципа самоопределения наций в Устав ООН... и таким образом [он] был закреплен как один из основных принципов современного международного права»164.
Однако, уже то время принцип самоопределения народов, борющихся за независимость, вызывал острые дискуссии в доктрине международного права. «Некоторые представители буржуазной доктрины международного права пытались доказать, что этот принцип вообще не является принципом международного права»165. Активными противниками включения данного принципа в качестве международной нормы были профессор из США С.Иглтон и французский профессор М.Сибер.
М.Сибер называл принцип самоопределения народов «гипотетическим и ложным», содержащим в себе «зародыш борьбы и разрушения» государства, а его продвижение и закрепление в Уставе ООН как протекторат СССР над законотворчеством ООН. М.Сибер призывал к установлению «разрешительной системы» в использовании народами права на самоопределение, ограничивая применение данного принципа узкими рамками. Он требовал соблюдения ряда условий, которые должны быть предварительно констатированы ООН, при осуществлении народами права на самоопределение166. С.Иглтон рассматривал данный принцип как моральный, не нуждающийся в письменном закрепление в документах ООН, которое вызвано давлением СССР на систему ООН167.
История вопроса о праве народов на самоопределение отбрасывает нас к концу XIX - началу ХХ века. Ранее в VIII-IX веках появились теории «народного суверенитета», как промежуточной ступени в становлении понятия самоопределения народа как источника власти. Теории суверенитета связывают с именами Дж.Локка и Ж.Ж.Руссо168, а массовое распространение идеи суверенитета – с достижениями революций в Северной Америке 1775-1783 годов и во Франции 1789-1799 годов, в результате которых национальная идея закрепилась в международном сообществе169. Американская Декларация независимости 1776 года, появившаяся в результате борьбы североамериканских колоний за независимость от Англии, провозглашает право народа изменять или уничтожать форму правления, если та стала проявлять абсолютизм и деспотизм170.
Впервые понятие «самоопределение народов» прозвучало на Берлинском конгрессе 1878 года, получив широкое признание со стороны идеологов социалистических движений. В 1896 году право народов на самоопределение было признано Конгрессом II Интернационала в Лондоне. Во время Первой мировой войны 1914 года государства, принимавшие в ней участие, выступали под лозунгом освобождения и самоопределения народов, проживающих на территориях противника. На этом этапе принцип самоопределения народов был использован в качестве движущей силы для образования национальных государств.
В.Вильсон под влиянием идеи национального государства и принципа «один народ - одно государство»171, популяризировал идею «права на самоопределение наций», а в феврале 1918 года призвал положить конец межнациональным конфликтам и руководствоваться на мирных переговорах стремлением удовлетворить «все четко определенные национальные интересы, без создания новых причин для раздора и увековечивания старых».
В соответствии с призывом В.Вильсона Парижская мирная конференция 1919 года изменила границы, образовав новые государства и расселив национальные группы, однако проведения межгосударственных границ строго по национальному признаку оказалось невозможно вследствие исторических миграций и смешивания групп. Именно для тех групп, члены которых оказались в «чужих» государствах, в рамках Лиги Наций была создана система защиты меньшинств, предусматривающая не только защиту против дискриминации в отношении политических и гражданских прав, но и прав в области образования, религии и языка и т.п.
В период образования Лиги Наций ее организаторы попали в затруднительное положение в связи с отсутствием критериев к тем, кто мог бы стать ее членом. Такие критерии были сформулированы впоследствии в Заключительной конвенции Международной конференция в Монтевидео 1933 года, в которой были перечислены следующие признаки государства: наличие определенной территории; постоянное население; существование эффективного правительства; способность государства вступать в отношения с другими государствами.
Содержание нормы международного права о самоопределении народа подвергалось экспертной оценке в рамках Лиги Наций в контексте вопроса об Аландских островах. Решением экспертов было признано, что норма о самоопределении народа не может быть признана в международном праве как императивная норма jus cogens, причем особые возражения вызвало признание права на отделение. Согласно ст.10 Статута Лиги Наций ее члены обязуются уважать и сохранять против всякого внешнего вторжения территориальную целость и существующую политическую независимость всех членов Лиги.
В середине ХХ века международное сообщество вновь обратилось к содержанию принципа самоопределения народов, в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН о бывших колониях, обретающих независимость172. События Второй мировой войны 1945 года заставили международное сообщества отказаться исключительно от «национального» наполнения нормы о самоопределении и учитывать группы, имеющие отличные признаки. Известно, что самоопределение колонизированных народов Африки в основном проходило не по национальному признаку.
На VII сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1952 года была принята Резолюция «Право народов и наций на самоопределение173, в которой подчеркивалось, что «право наций на самоопределение является предпосылкой для пользования во всей полноте правами человека… население несамоуправляющихся и подопечных территорий имеет право на самоопределение, а государства, отвечающие за управление этими территориями, должны применять практические меры для реализации этого права».
Декларация ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 года174 также утверждает право всех народов на самоопределение175. Статья 2 Декларации провозглашает, что «все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие», однако, согласно ст.6 Декларации любая попытка разрушения национального единства и территориальной целостности государства не совместимы с целями и принципами Устава ООН.
Суть права народов на самоопределение в период деколонизации заключалась именно в обретении народом собственной государственности. В советской юридической доктрине принцип самоопределения также в основном рассматривался с точки зрения борьбы народов за собственную государственность. Спад накала колониальной борьбы и обретение желаемого статуса подмандатными несамостоятельными территориями, а также рост сепаратистских, экстремистских и террористических движений под предлогами нарушения прав и свобод человека и борьбы за независимость ставят мировое сообщество перед необходимостью переоценки содержания принципа самоопределения народов, борющихся за независимость.
В.С.Иваненко справедливо пишет, что «к концу XX века стало ясно, что данный принцип, закрепленный в международном праве в период колониальных империй как правовая основа и средство борьбы зависимых народов против колониализма и практически выполнивший свою правовую миссию, во многих странах стал часто использоваться социальными, религиозными, националистическими силами в сепаратистских целях, приводящих к нарушению законных прав и интересов других наций и народов, проживающих на территории данных государств. Эта проблема создает серьезную угрозу международной стабильности XX века»176.
Отношение к принципу самоопределения народов остается весьма противоречивым. В отечественной науке международного права самоопределение народов признается принципом международного права, причем ряд авторов относят его к нормам jus cogens, а в зарубежной науке вообще не признается сам факт существования этой нормы, тем более как принципа международного права.
Принцип самоопределения народов упоминается в следующих международно-правовых источниках в: Уставе ООН 1945 г.; Декларации о принципах международного права 1970 г.; Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г.; Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.; Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости суверенитета 1965 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.; Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Декларации социального прогресса и развития 1969 г.; Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г.; Хельсинском Заключительном акте СБСЕ 1975 г.; Декларации о воспитании народов в духе мира 1978 г. и др.
О праве на самоопределение в контексте прав меньшинств говорится в более поздних документах, направленных на защиту меньшинств: Конвенции МОТ №169 о дискриминации в области труда и занятости 1989 года; Итоговом документе Копенгагенской встречи Конференции СБСЕ по человеческому измерению 1990 года; Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств 1992 года; Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года; Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года.
Принцип самоопределения содержится в ст.1 и ст.55 Устава ООН 1945 года, он имеет общий характер и распространяет право на самоопределение как императивную норму, обязательную для всех субъектов международного права, на все народы. Устав не определяет, что понимается под термином «народы», не указывает порядок его применения и не устанавливает нормы о том, как это право должно реализовываться.
Примечательно, что принципы международного права изложены в ст.2 Устава ООН, однако принцип равноправия и самоопределения народов в положениях настоящей статьи отсутствует. Вместе с тем, Устав ООН утвердили принцип самоопределения в классическом его понимании, этот принцип стал одним из основных принципов международного права наряду с другими: принципом территориальной целостности государства; принципом неприкосновенности государственных границ; уважения прав и свобод человека и др., которые по своему значению и важности не уступают принципу самоопределения народов.
Очевидно, что принцип права народов на самоопределение следует рассматривать в контексте с другими принципами международного права. Поэтому в каждом конкретном случае правосубъектность народов, борющихся за свою независимость, должна определяться с учетом конкретных исторических обстоятельств и только в совокупности с анализом императивных принципов международного права.
Несмотря на юридическое закрепление в Уставе ООН, многие юристы отрицают правовой характер принципа самоопределения, объясняя его политической выгодой. Основным аргументом при этом является то, что субъектом этого права становится не государство, а народ, являющийся субъектом внутригосударственного, а не международного права, что придает ему лишь моральное значение и не позволяет причислить к принципам международного права.
В Уставе ООН подчеркивается, что среди других целей организации стоит также цель: «развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов». Если подходить к проблеме самоопределения не со взаимоисключающих, а взаимодополняющих позиций принцип самоопределения будет вести не к отделению с целью создания нового государства, а в сторону развития самостоятельности и самобытности народа в рамках существующих государственных границ.
В ст.1 обоих Международных Пактов о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 года говорится: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно определяют свой политический статус и беспрепятственно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». Пакты не дают определения понятию «народ», но рассматривают его в качестве носителя коллективных прав, реализация которых является предварительным условием действительного осуществления прав человека и основных свобод, предъявляемым отдельным лицам177. Пакты не указывают на принцип самоопределения для меньшинств, при этом в Пактах упоминаются права лиц, принадлежащих к меньшинствам, а не права меньшинств, которые имеют право сохранять свою культурную, языковую и религиозную самобытность.
Включение коллективного права на самоопределение в Международные пакты 1966 года, повлияло на политические процессы в мире и вызвало широкую дискуссию, в ходе которой это коллективное право народов рассматривалось в качестве основы всех других прав человека.
Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами 1970 года раскрывает принцип равноправия и самоопределения народов как применимый исключительно к ситуации с колониализмом и указывает, что «в силу принципа равноправия и самоопределения народов... все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие...»178.
В Декларации уточняются формы самоопределения. К числу способов осуществления народом своего права на самоопределение Декларация относит: создание суверенного и независимого государства; свободное присоединение к независимому государству; свободное объединение с независимым государством; установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом.
Декларация 1970 года разделяет права народов и права меньшинств, но не упоминает о праве меньшинств на самоопределение. В ее преамбуле провозглашается, что принцип равноправия и самоопределения народов является существенным вкладом в современное международное право.
В тексте Декларации 1970 года указывается, что право на самоопределение применимо к колониальным ситуациям и этим правом обладают народы, находящиеся в колониальной или иностранной зависимости. Кроме того, прямо признается, что часть народа того или иного независимого государства может воспользоваться этим правом только в том случае, если отсутствуют демократические формы участия всех представителей народа, независимо от национальной, расовой или конфессиональной принадлежности в органах власти, то есть участия в управлении государством наравне со всеми. Из документа следует, что самоопределение народов возможно: при прекращении колониализма и выходе метрополии из под власти колониальной державы; при самоопределении народа, создающего государства на территории, которая никому не принадлежит; при самоопределении народа, создающего свое государство на территории другого государства, с согласия последнего.
В Хельсинском Заключительном акте СБСЕ 1975 года право на самоопределение признается за всеми народами. Кроме того, в акте постулируется принцип нерушимости границ и территориальной целостности:
В Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам179 1992 года, признаются права меньшинств на существование и самобытность, однако право на самоопределение, принадлежащее народам, Декларация не распространяет на меньшинства180. В ст.1 Декларации говорится: «Государства охраняют на их соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности»181.
Всемирная конференция по правам человека 1993 года в Вене отметила, что отказ в праве народов на самоопределение считается нарушением прав человека, однако «вышесказанное не должно истолковываться как разрешение или поощрение любых действий, нарушающих или подрывающих, полностью или частично, территориальную целостность или политическое единство суверенных и независимых государств, которые соблюдают принцип равноправия и самоопределения народов и в силу этого имеют правительства, представляющие интересы всего народа на их территории без каких-либо различий».
В документах международного права за меньшинствами признается весьма ограниченный круг прав в основном прав индивидуального характера, связанных с вопросами культуры, правами, относящимися к религиозной практике и использованию языка, причем прямого указания на особые права меньшинств как коллективного субъекта, типа права использования природных ресурсов или права на территориальную автономию в международно-правовых документах не содержится. Ни один международно-правовой документ также не содержит упоминания о праве на самоопределение меньшинств в контексте их отделения.
Признание права меньшинств на существование и самобытность не означает признание за ними права на самоопределение. При этом, осуществление права на самоопределение не предполагает обязательного выхода из существующего государства. Интересы группы могут быть удовлетворены с помощью расширения прав членов группы. «В принципе право народов на самоопределение на меньшинства не распространяется. Не ставится в какой бы то ни было плоскости и вопрос о возможности их наделения международной правосубъектностью»182.
Исследуя принцип самоопределения, важно ответить на вопрос, к кому он применим. Самоопределение в сторону образования собственного государства обычно связывают с правами народов, а не меньшинств. Российские и зарубежные исследователи на современном этапе отмечают изменение направления личного самовосприятия граждан с социального на национальный. Соответственно, основной формой выражения групповых интересов все чаще становится национальная форма. Практическая реализация принципа самоопределения народов показывает, что национальные группы в различных регионах проявляют все большую активность в деле правового обоснования своих политических прав с целью влияния на политическую структуру общества, оформления их как легитимных источников политической власти, что все чаще начинает противоречить праву на безопасность многонациональных государств.
При образовании новых государств в результате самоопределения народа на определенной территории практически всегда возникает проблема прав «не титульного» населения - групп меньшинств в рамках нового государства. То есть при формировании нового государства в результате самоопределения всегда возникает проблема прав меньшинств. Отсутствие общепринятых договорно-закрепленных определений и четких критериев в международном праве, позволяющих разграничить понятия «народ» и «меньшинство», также не способствуют формированию единой позиции международного сообщества по рассматриваемому вопросу самоопределения.
Следует также признать, как уже упоминалось в Главе 1 настоящего исследования, что существует различные группы лиц, которые имеют пограничные признаки между категориями «народ» и «меньшинство». Как известно, для народа как исторически сложившейся устойчивой общности людей характерны общность языка, культуры, территории, экономической жизни и психического склада. В этой связи, как уже указывалось, в юридической литературе регулярно предпринимаются попытки разграничить категории «меньшинство» и «народ» в контексте права народов на самоопределение. С точки зрения международного права проблема понятий «меньшинство» и «народ» является актуальной в основном только точки зрения их разграничения, но не влияет на сам процесс правовой защиты меньшинств.
В «Курсе международного права» отмечается: «Международное сотрудничество по защите национальных меньшинств возникло в связи с тем, что не все народы могут или желают реализовать свое право на самоопределение в форме образования независимого государства. По разным причинам они остаются в составе многонациональных государств, и при этом их национальные интересы нуждаются в защите»183.
Аналогичной точки зрения придерживается А.П.Мартыненко, который обозначает проблему соотношения понятий «народ» и «меньшинство»: «Не каждый народ есть субъект межгосударственных отношений. Не каждый народ обладает государством как наивысшим видом своей внутренней связи. Многие народы, не имеющие собственной государственности, существуют в рамках государств, образованных другими народами, и содержание их международных связей и отношений с этими народами определяется внутренней структурой и содержанием связей и отношений такого доминирующего народа, находящих свое выражение в форме государства»184. Согласно логике А.П.Мартыненко не все народы имеют такой юридический статус, проживая в государствах на положении меньшинств, они ими и являются.
По мнению С.М.Пунжина оба понятия по своим характеристикам в основном могут совпадать, поэтому он предлагает их разграничивать только по признакам недоминирования и численного меньшинства: «Основные критерии, по которым надо проводить различие между меньшинством и народом, это, по-видимому, прежде всего недоминирующее положение в государстве и численное меньшинство. Другие признаки, включенные в определение меньшинства, практически могут быть признаками народа, но последний в любом случае не может занимать недоминирующего положения и, как правило, составлять численное меньшинство»185.
Полагаем, что разделение населения в масштабе отдельного государства на большинство и меньшинство, не отражает истинную правовую ситуацию. Существование народов в государствах характерно для всего периода цивилизации, однако, о праве на самоопределение как о правовой категории стали говорить лишь в конце XIX-начале XX века. В древнем мире и в период феодализма вопрос о праве народов на самоопределение не возникал. Этот вопрос возник, когда в рамках многонациональных государств народы оказался в неравноправном положении. Представляется, что исторически категории «меньшинство» и «народ» являются более стабильными, чем государство, способные переживать государства, а также во многих случаях развиваться самостоятельно.
Для самоосознания своей национальной уникальности и особенности группе лиц необходим доступ к информации о наличии других культур и контакты с другими народами. Чувство единения народа возникает в сравнения с другими народами, по отношению к которым и выявляется уникальность народа по отношению к другим народам. Распространение массовой грамотности, возросшая транспортная мобильность населения, революция в средствах связи и коммуникации, ускорение обмена информацией в век развития Интернета и других средств связи приводит к росту самоосознания народов во всех частях мира способствует размыванию культурной изоляции в различных регионах, а, следовательно, упрочению самосознания народов.
Ситуация с принципом самоопределения до середины XX века имела историческую привязку к распаду колониальной системы. В том случае, когда народ вел вооруженную борьбу за отделение, он мог приобрести статус субъекта международного права только в тех случаях, когда создавал властные структуры, которые в своем развитии достигают уровня, позволяющего охарактеризовать их как государство на стадии его становления, которое и рассматривалось в качестве субъекта международного права, а народ получал возможность быть участником межгосударственных отношений. Чаще всего структуры власти народа вырастали из вооруженных формирований, объединенных единым руководством.
В настоящее время политическая ситуация в мире существенно отличается и заставляет осторожно подходить к принципу самоопределения народов. Процесс деколонизации практически завершен в настоящее время, но принцип самоопределения народов не перестает существовать. Серьезную угрозу мировому сообществу представляют сепаратизм, экстремизм и связанный с ними международный терроризм, которые противоречат интересам народа, несут жертвы среди мирного население и разрушения инфраструктуры в ходе межнациональных конфликтов.
Как отметил Генеральный Секретарь ООН Б.Б.Гали: «нельзя допустить того, чтобы суверенитет, территориальная целостность и независимость государств в рамках сложившейся международной системы и принцип самоопределения народов - в равной степени очень ценные и важные - вступили в будущем в противодействие»186.
Согласно Декларации ООН 1970 года о принципах международного права принцип самоопределения народов рассматривается как один из основных принципов международного права. Основные элементы «постколониального» толкования принципа самоопределения были предложены С.В.Черниченко: «а) все народы и нации имеют право на самоопределение; б) все участники международного общения обязаны уважать это право; в) оно реализуется путем свободного волеизъявления данного народа или нации; г) его реализация исключает какое-либо давление, принуждение или вмешательство извне; д) оно означает возможность выбора между государственным отделением данного народа или нации и вхождением его (ее) на тех или иных условиях в другое государство, т.е. свободный выбор политического статуса; е) оно означает также возможность выбора формы государства (т.е. формы правления, государственного устройства, политического режима); ж) оно, наконец, означает возможность выбора социально-экономического строя и путей своего развития»187.
Принцип самоопределения народов носит всеобщий характер, но это не означает его прямого применения к каждому народу. Данный принцип как норма международного права содержит всеобщее обязательство государств признавать за каждым народом право на самоопределение. Чтобы признать какое-либо население народом необходимо, чтобы: население проживало на общей территории; обладало экономической и социальной целостностью; имело определенные элементы общей культуры и сознавало их существование. Именно государство несет перед международным сообществом международно-правовую ответственность за нарушение обязательства, которое вытекает из принципа самоопределения народов.
Народ не становится участником межгосударственных отношений, пока не приобрел существенных элементов государственности. Волеизъявление народа не свидетельствует о способности участвовать в межгосударственных отношениях и о его международной правосубъектности. «Конечно, если стать на позицию радикального монизма, можно рассматривать любого индивида или любую неправительственную организацию в качестве субъекта международного права, но вряд ли в современных условиях политики, дипломаты и подавляющее большинство представителей доктрины международного права сочтут ее реалистичной»188.
В соответствии с документами ООН принцип самоопределение применим ко «всем народам», однако в документах принцип самоопределения не конкретизируется относительно меньшинств. Согласно Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 года принцип самоопределения применим ко всем колониальным территориям, которыми, например, могут рассматриваться так называемые «внутренние колонии», находящиеся на территории самих государств.
Тенденция развития международно-правового принципа самоопределения в современных условиях заключается в том, что проблема борьбы за независимость народов не исчезла из современных международных отношений, а трансформировалась в локальные национальные конфликты, субъектами которых с точки зрения международного права выступают уже не народы, а меньшинства и коренные народы.
Вопрос еще заключается и в том, что поскольку принцип самоопределения распространяется на народ, можно теоретически рассуждать о возможном преобразовании меньшинства в народ, однако установить когда это произойдет весьма затруднительно и скорее всего, связано с признанием статуса народа не только государством, на территории которого проживает меньшинство, но и других государств. Однако меньшинство, которое получает соответствующее признание, в строгом юридическом смысле перестает быть меньшинством, и на повестку дня должен ставиться вопрос о создании условий для реализации права на самоопределение.
Международное право ООН не дает однозначного ответа на вопрос относительно принципа самоопределения для меньшинств:
Ч.Вишер считает, что принцип самоопределения народов в той полной неопределенности, в которой он пребывает сейчас, не представляет собой ни в какой степени принципа права189.
К.Иглтон предостерегал от безрассудного применения принципа самоопределения народов190.
О.Каману устанавливает критерии, которые определяют условия, когда национальная группа может считаться «народом» и к ней применим принцип самоопределения. Эти критерии касаются свидетельств невозможности для членов национальной группы жить в условиях мира и безопасности, а также осуществлять свои законные интересы в государстве проживания. Однако, при этом необходимо доказать, что другие возможности кроме самоопределения до степени независимости были исчерпаны или отвергнуты господствующим большинством191.
А.Касис пришел к выводу, что меньшинства, проживающие на территории независимого государства, могут в «определенных условиях» требовать права на самоопределение192.
А.Коббан оспаривает сам факт существования принципа самоопределения народов193.
Дж.Клейнбель и Дж.Томпсон считают, что народ, который потенциально соответствует критериям государства: имеет пространственные пределы, постоянное население, эффективную власть и способность вступать в отношения с другими государствами имеет право на самоопределение. Народ же не имеющий таких характеристик имеет право на самоопределение в рамках автономии другого государства194.
М.Сибер полагает данный принцип ложным и разрушительным195.
П.Торнберри полагает, что самоопределение не имеет ничего общего с проблемами меньшинств: «самоопределение не является правом меньшинств. Они должны смотреть на такие права человека, которые не являются правами народов»196.
Л.А.Алексидзе отмечает императивность принципа равноправия и самоопределения народов197.
Ю.Г.Барсегов подчеркивает, что принцип самоопределения следует считать основным принципом территориального разграничения198 и утверждает, что обязательная сила принципа самоопределения связана не только с участием государства в конкретных международных конвенциях и договорах, содержащих положения о самоопределении. Она зиждется на более широком правовом основании. Право на самоопределение обрело статус общепризнанной, основополагающей, императивной и универсальной нормы jus cogens. Именно государству, от которого непосредственно зависит осуществление этого права, т.е. государству от которого отделяется самоопределяющийся народ, прежде всего адресовано требование добросовестно выполнять предписания международного права, связанные с принципом самоопределения. Праву непосредственного субъекта правоотношения – народа – на свободное решение своей судьбы вплоть до отделения соответствует безусловная обязанность государства уважать выраженную волю этого народа199.
Право наций на самоопределение, как императивная норма международного права, должна признаваться всегда и при всех случаях, независимо от того, когда, при каких обстоятельствах и на каких основаниях произошло присоединение территории, народ которой ставит вопрос о самоопределении200.
Ю.Г.Барсегов также считает, что обязательная сила права народов на самоопределение в том виде, как оно определено в Уставе ООН и ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, подтверждается и практикой Международного суда. Его решения в самой определенной форме признают императивную силу права народов на самоопределение. В консультативном заключении по Намибии от 21 июня 1971 г. Суд категорически и однозначно высказался за необходимость учета результатов развития международного права применительно к праву народов на самоопределение: «Суд должен учесть изменения, которые имели место за истекшие полвека, и на его толкование не может не повлиять последовавшее развитие права через Устав ООН и через обычное право»201.
И.П.Блищенко и В.Ф.Шавров раскрывают содержание принципа равноправия и самоопределения народов следующим образом: «а) право народов свободно распоряжаться своей судьбой, т.е. в условиях полной свободы определять свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие; б) право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами; в) обязанность всех государств содействовать путем совместных и самостоятельных действий осуществлению принципа равноправия и самоопределения народов в соответствии с положениями Устава ООН; г) обязанность всех государств воздерживаться от любых действий, лишающих народы их права на самоопределение, свободу и независимость; д) возможность для колониальных народов использовать все доступные им средства в борьбе за независимость; е) обязанность всех государств содействовать ликвидации колониализма, проявляя должное уважение к свободно выраженной воле заинтересованных народов»202.
Б.М.Клименко утверждает, что принцип самоопределения народов и наций является высшим принципом территориального разграничения в современном международном праве и считает, что субъектом права на самоопределение является народ как большая группа людей, обладающая экономической, социальной и культурной общностью, а также имеющая с давних времен общую территорию…Право на самоопределение осуществляется на основе самого принципа самоопределения и в этом смысле не зависит от существования какого-либо международного соглашения, хотя последнее и может иметь место203.
Ф.Ф.Мартенс полагает, что право территориальности - jus territoriale - имеет непосредственную связь с правом самосохранения и заключается в исключительном господстве государства на всем пространстве своей территории…Занятие или присоединение части чужой территории, есть, без сомнения, существенное изменение пространства действия права территориальности данного государства, которое оправдывает отпор и требование удовлетворения204.
М.Д.Смыслов указывает, что по международному праву меньшинства не имеют права на самоопределение205.
Н.А.Ушаков придерживается позиции, согласно которой в основе принадлежности определенной территории государству лежит воля населяющего ее народа206.
С.В.Черниченко подчеркивает, что право народов на самоопределение на меньшинства не распространяется в принципе, однако в каких-то ситуациях на международном уровне следует ставить вопрос о защите прав меньшинств как таковых. В некоторых случаях, определенная связь меньшинств с самоопределением народов и международной правосубъектностью прослеживается207.
М.В.Яновский подчеркивает, что именно право на самоопределение является действительным обоснованием территориального приобретения208. Он считает, что основным содержанием понятия целостности государственной территории является принцип самоопределения наций. Именно поэтому осуществление целостности государства, объединения всех его национальных территорий в единое государство, влечет за собой, сплошь и рядом, весьма значительное «изменение границ». Подобное «изменение границ» является не исключением из понятия целостности государства, его территории, а, наоборот, является средством воплощения в жизнь требования целостности государственной территории:
1. Свободное волеизъявление народа в форме плебисцита или в форме решения всенародно избранных органов, уполномоченных для вынесения такого решения (при этом имеется в виду, что данная территория бесспорно является национальной территорией в отношении большинства населяющего ее в настоящее время народа). 2. Исторические права данного государства (нации). Оба эти основания находятся в полном соответствии с принципом права наций на самоопределение209.
В контексте сказанного представляется, что право народов на самоопределение является одним их наиболее дискуссионных вопросов в международном праве. Представляется, что самоопределение представляет собой процесс выбора группой, объединенной единым признаком, самостоятельной программы культурной, социальной, экономической и политической самореализации, предполагающей свободное волеизъявление по поводу своего выбора.
В этом смысле в рамках международного права принцип самоопределения меньшинства может рассматриваться как право на самобытность, не предполагающее отделения и политической независимости, но включающее в себя ряд гарантий, связанных с сохранением важных для группы качеств. Самоопределение меньшинства должно представлять собой реализацию требований группы, имеющей выраженные отличия и факт длительного исторического существования до колониального режима или иных форм поглощения другим народом, гарантии сохранения своей самобытности, языка и культуры.
Кроме вышеуказанного, следует учитывать, что неопределенность понятия меньшинства позволяет чисто терминологическим путем игнорировать принцип самоопределения, поскольку стремящийся к самоопределению народ, как правило, не является большинством в том государстве, на выход из которого он претендует, то подменяя термин «народ» термином «меньшинство», ему отказывают в праве на самоопределение и предлагают довольствоваться правами меньшинств.
Нарушение прав меньшинств часто приводит к появлению сепаратистских настроений. Однако отделение от государства проживания противоречит международному праву, в частности, принципу территориальной целостности и поэтому не может рассматриваться как способ борьбы меньшинств за свои права.
Международное право не располагает теорией отделения народа от государства – теорией сецессии. Политико-правовая практика признания справедливости и обоснованности притязаний на разрыв связей с существующим государством с целью образования самостоятельного государства представляется непоследовательной. Более того, понятие сецессии часто применяется как синоним понятия сепаратизм210, а словарные определения обоих терминов почти совпадают, сводя их содержание к значению «разрыв связей, или прекращение контрактных отношений»211.
В отличие от сепаратизма, сецессия определяется как более узкое понятие, обозначающее требование народа о формальном выходе из государства, разрыва связей с государственной властью на основании стремления к достижению суверенного статуса независимого государства.
При таком понимании, очевидно, что движения за отделение и сепаратистские движения на разных этапах своего развития могут переходить друг в друга. Решающим различием между обоими понятиями сецессия и сепаратизм остается признание, либо непризнание легитимности существующей власти государства. Появление суверенитета в качестве цели превращает сепаратистское движение в сецессию, которая становится важным этапом в процессе самоопределения с целью создание отдельного государства212.
Проблема законности права на сецессию в последнее время получила большое внимание, однако в международном праве еще мало исследована, особенно с точки зрения ее отличий от родственных понятий типа сепаратизм. Сецессия предполагает не только разрыв политических обязательств с государством, но и изъятие у этого государства определенной территории. Можно говорить лишь о самом начале процесса выработки принципов, которые были бы признаны международным сообществом как легитимные основания отделения.
В настоящее время основаниями для сецессии, как правило, называют нарушение прав собственности на территорию или дискриминация в перераспределении ресурсов. Под такой дискриминацией понимается применения экономических программ, систем налогообложения или политики регулирования, ведущих к систематическому ущемлению определенных групп в пользу других групп при морально неоправданных способах и мотивах. Примером может служить несправедливая разница между отчислениями в бюджет федерального правительства и затратами правительства на развитие региона, что обычно используется лидерами движений за отделение в их обоснованиях этого права.
Резолюция ГА ООН 1803(XVII) от 14.12.1962 г. «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами», ссылаясь на Резолюции 523 (VI) от 12.01.1952 г. и 626 (VII) от 21.12.1952 г., а также учитывая Резолюцию 1314 (XIII) 12.12.1958 г. указывает, что неотъемлемый суверенитет над естественными богатствами и ресурсами является основным элементом права на самоопределение. Сам по себе факт дифференцированного распределения ресурсов еще не является дискриминацией; для доказательства которой необходимы доказательства о фактах несправедливости и неоправданности существующей экономической политики государства.
Территориальным единицам, в которых меньшинства составляют значительную долю в населении, может быть предоставлен особый автономный статус, часто определяемый как национально-территориальная автономия.
Понятие «автономии» также не имеет общепризнанного определения в международном праве, в том числе потому, что имеет внутригосударственную природу. Применение понятия «автономия» в международном праве связано с тем, что органы власти различных государств могут быть связаны международными обязательствами при устройстве автономии, например, автономии для обеспечения защиты меньшинства.
Правовой статус автономии может быть применен к любой территории в рамках суверенного государства. Следует признать, что даже ограниченная автономия по степени независимости, предоставляемой меньшинствам, как правило, существенно превосходит общепризнанные нормы международного права.
Под автономией следует понимать форму самостоятельного управления внутри определенной территории на внутригосударственном уровне, при которой, как правило, вопросы внешней политики и обороны находятся в ведении федеральных органов власти. Автономия не обладает суверенитетом и не является субъектом международного права, однако возможны ситуации, когда у правительства автономии может быть право заключения международных договоров в определенных областях, например, экономики, культуры, образования и т.п.
В большинстве известных автономных образованиях существуют глава исполнительной власти - президент, губернатор, премьер-министр и т.п.,- который может быть независимым от законодательной власти как, например, в США, либо, напротив, отвечать перед ней, как в парламентской модели Великобритании.
Степень самостоятельности автономии определяется анализом распределения властных полномочий между федеральной властью и властью автономии в законодательном, исполнительном и судебном направлениях. Помимо законов о земле и недрах, о налогообложении, социальных службах, степень независимости власти автономии может оцениваться по следующим признакам:
- является ли законодательная власть автономии одной из основных, передавшей часть своих функций федеральной, или, наоборот, она наделена властью со стороны федеральной власти;
- существует ли у федерального правительства право вето по отношению к законодательным или исполнительным властям автономии;
- может ли власть автономии вносить поправки в свою конституцию или основные законы независимо от федеральной власти или она должна одобрить поправку до ее включения в законодательство автономии;
- включена ли судебная система автономии в общую судебную систему государства, сохраняя при этом относительную независимость, например, в вопросе выборов судей;
- в какой мере власть автономии имеет контроль над природными ресурсами и недрами в пределах своей территории;
- в какой мере входит в компетенцию власти автономии управление в сферах социальных услуг: здравоохранение, образование, социальная политика;
- в какой мере входит в компетенцию власти автономии вопросы, связанные с развитием языка и образования;
- в какой мере властям автономии делегированы экономические вопросы, в частности, в сфере финансов, установления таможенных тарифов, налогообложения и сбора налогов и т.п. может быть местным органам.
Культурная, языковая и религиозная автономии устраиваются для защиты соответствующих сфер жизни меньшинств от вмешательства федерального правительства. Компетенция, находящаяся в ведении власти автономии, как правило, ограничивается целями поддержания языка, обычаев, религиозной деятельности автономии. Некоторые автономии располагают собственной полицией или силами безопасности.
В ведении федеральной власти, как правило, находятся вопросы обороны и контроля над вооруженными силами, сфера внешней политики и международные отношения, включая заключение международных договоров, банковская система и эмиссия денег213.
Таким образом, на сегодняшний исторический момент с завершением процесса деколонизации - с одной стороны, и с ростом локальных национальных конфликтов - с другой, субъектный состав права на самоопределение с точки зрения международного права также видоизменился. Проблема борьбы за собственную независимость наций и народов, выступавших субъектами данного права в период деколонизации, ушла в прошлое. Однако она не исчезла из международных отношений, а трансформировалась в различные национальные конфликты.
Для того, чтобы поставить «заслон» волне сепаратизма, экстремизма и даже терроризма, прикрывающихся лозунгом борьбы за самоопределение, международному праву необходимо дать четкое и универсальное определение меньшинств, государствам же - объединить усилия, чтобы тенденция, выражающаяся в стремлении меньшинств к самоопределению и отделению не препятствовала развитию меньшинства в языковом, культурном и других контекстах самобытности.
***
Таким образом, можно заключить, что в международно-правовом смысле меньшинства вряд ли обладают особыми обоснованными коллективными правами. В документах международного права за меньшинствами признается весьма ограниченный круг особенных прав, в основном прав индивидуального характера, связанных с вопросами культуры, использования языка, религиозной практики и т.п. Прямого указания на особые права меньшинств как коллективного субъекта, типа права использования природных ресурсов или права на территориальную автономию в международно-правовых документах не содержится. Ни один международно-правовой документ также не содержит упоминания о праве на самоопределение меньшинств в контексте их отделения.
Практическая реализация принципа самоопределения народов показывает, что национальные группы в различных регионах проявляют все большую активность в деле правового обоснования своих политических прав с целью влияния на политику государства, получения политической власти, что не редко противоречит интересам многонациональных государств. Важно допускать, что в некоторых ситуациях меньшинство может эволюционировать в сторону образования на его основе народа.
Признание права меньшинств на существование и самобытность не означает признание за ними права на самоопределение, связанного с выходом из государства. Интересы меньшинств могут быть удовлетворены с помощью расширения прав лиц, принадлежащих меньшинствам, а также путем обеспечения прав коллективного характера, например, путем формирования автономии в рамках государства.