Кистяковский Б. А. Философия и социология права. Спб

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Прежде всего мы должны указать на то, что ни в одном из этих законоположений, изданных в 1905—1906 гг., не упоминалось слов: конституция, конституционная монархия, конституционный строй и т.д. Но это отсутствие слова «конституция» не имеет принципиального значения. В некоторых других конституционных государствах это слово также не употребляется. Так, во Франции после реставрации Бурбонов была издана хартия, в которой ни слова не говорилось о конституции. Итальянская конституция называется «статутом». Одна из наиболее старых европейских конституций, шведская, называется «формой правления», австрийские конституционные законы, так же как и наши, русские, называются «основными законами». Таким образом, отсутствие слова «конституция» не означает еще, что у нас нет конституции.

Первым законодательным актом, имевшим принципиальное значение для перехода России от абсолютно-монархического к конституционному строю, был манифест 17 октября 1905 г. Но до манифеста 17 октября был издан ряд законодательных актов, учреждавших у нас народное представительство. Прежде всего в рескрипте от 18 февраля 1905 г. Государь Император возвещал о своем намерении отныне «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений». Затем 6 августа 1905 г. был издан уже цитированный выше манифест, в котором было сказано, что настало время «призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов». Одновременно с этим манифестом было издано Учреждение Государственной Думы 6 августа 1905 г. и положение о выборах от того же числа. Но, как можно заключить уже на основании вышеприведенной цитаты из манифеста, Государственная Дума учреждалась как законосовещательное собрание народных представителей. Формально-юридически ее положение ничем не отличалось от положения уже существовавшего у нас Государственного Совета, который состоял в то время из членов, назначаемых Государем Императором. Однако можно сомневаться в том, чтобы в начале XX столетия даже в политически сравнительно отсталой стране, какой является Россия, могло существовать чисто законосовещательное народное представительство. Эпоха, когда действовали законосовещательные народные представительства, это XV, XVI и XVII столетия. В то время социально-экономическое развитие, а вместе с тем и политическое сознание народных масс стояло несравненно ниже, чем теперь; притом жизнь в то время шла более медленным темпом и предъявляла меньше требований к законодательству, а большинство государственных вопросов регулировалось еще обычаем. Теперь все эти условия совершенно изменились, по общему правилу народные представительства везде обладают законодательными правами, а законосовещательных народных представительств больше не существует, если не считать подобных учреждений в некоторых колониях. Поэтому и наша законосовещательная Государственная Дума, если бы законоположение 6 августа 1905 г. получило практическое применение, или была бы фактически законодательным учреждением, а законосовещательным только по форме, пока она не получила бы и формально законодательных прав, или же в случае настояний правительства на строго законосовещательном характере Государственной Думы это привело бы, несомненно, к целому ряду конфликтов. Но этому эксперименту с законосовещательной Государственной Думой не суждено было быть произведенным. Первая законосовещательная Государственная Дума должна была быть созвана на основании манифеста 6 августа 1905 г. не позднее половины января 1906 г., а уже 17 октября 1905 г. был издан манифест, которым устанавливался законодательный характер новоучрежденной Государственной Думы.

Выше уже отмечено, что только с манифеста 17 октября можно говорить о переходе России от абсолютно-монархического к конституционному строю. Но что из себя представляет манифест 17 октября с формально-юридической стороны? Манифесты по действующему праву были у нас всегда торжественной формой объявления воли монарха народу. Путем манифестов Государи императоры сообщали непосредственно народу о важных событиях в своем семействе, например, о смерти царствующего императора и о вступлении на престол нового императора, о важных решениях, касающихся внешнего положения России, объявления войны и заключения мира, или о важных мерах внутреннего порядка, о законодательных или административных реформах. Так, издание законоположения 1861 г. об освобождении крестьян сопровождалось манифестом. Так же точно сопровождался манифестом и закон о всеобщей воинской повинности. В последние 25 лет перед 1905 г. был издан целый ряд манифестов, извещавших население о решении монархов сохранять незыблемым, неизменным и неприкосновенным наш государственный строй. Таков был манифест императора Александра III от 29 апреля 1881 г. и манифесты императора Николая II от 23 февраля 1903г. и 18 февраля 1905г., сюда же можно отнести отчасти и манифест 6 августа 1905 г. Так как манифест издается от имени Государя и за его подписью, то, по действовавшему у нас раньше праву, он являлся законом по форме, но в большинстве случаев он не был законом по содержанию. Большинство манифестов не заключало в себе никаких юридических норм. Кроме того, будучи непосредственным выражением воли монарха, обращенной к народу, манифесты исходили прямо от него и не проходили тех стадий, которые были установлены для законов, издававшихся в обычном порядке. Но, несомненно, некоторые манифесты имели важное законодательное значение и создавали коренные изменения в нашем законодательстве. Относительно манифеста 17 октября 1905 г. не может быть сомнения, что он является законодательным актом, и притом таким, который изменил весь наш государственный строй. Вопрос возникает только относительно того, устанавливает ли манифест 17 октября непосредственно новые правовые нормы и, в частности, нормы конституционного права или только намечает общие принципы для будущих законодательных актов. Для ответа на этот вопрос вспомним прежде всего основное содержание этого манифеста. Оно заключается в словах: «На обязанность правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли: 1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов. 2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе в мере возможности соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку. 3) Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Спрашивается, являются ли эти пункты статьями закона, т.е. правовыми нормами, которые непосредственно должны быть применяемы, или это только указание для дальнейшей законодательной деятельности. К мнению, что манифест сам по себе есть закон, по-видимому, склоняется В. М. Гессен¹⁶[2]. Он утверждает, что «манифест 17 октября вводит конституционное начало в новое государственное право России; это начало формулировано в 3 пункте манифеста. И если бы все содержание манифеста исчерпывалось только этим пунктом — и тогда мы должны были бы признать, что в России есть конституция, следовательно, нет самодержавия и не может его быть». Еще определеннее в этом смысле высказывается проф. Юрьевского университета Шалланд, так как он противопоставляет первым двум пунктам третий, подчеркивая его значение как юридической нормы. Он говорит: «Первый пункт манифеста, устанавливающий необходимость дарования "населению незыблемых основ гражданской свободы", не является юридической нормой, полагающей основание субъективным публичным правам; он содержит только политические принципы, общие директивы будущих норм. Второй пункт манифеста носит программный характер. Он имеет в виду расширение избирательного права. Третий — центральный пункт — уже без сомнения есть настоящая юридическая норма».С этими мнениями, высказанными Гессеном и Шалландом, нельзя согласиться. Еще до издания Учреждения Государственной Думы 20 февраля 1906 г. мне пришлось высказаться относительно значения манифеста 17 октября в том же журнале «Полярная Звезда», где появилась статья Гессена, и я указывал на то, что по точному смыслу манифеста он не является конституцией и вообще не есть закон, а только обещание издать закон¹⁷[3]. К этому мнению присоединяется и Лазаревский, который высказывает аналогичный взгляд в своем курсе «Лекции по русскому государственному праву». Что манифест 17 октября не состоит из законодательных норм, это видно из слов самого текста манифеста: «На обязанность правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли» и затем перечисление того, что должно быть выполнено. Все эти выражения показывают, что еще должны быть изданы законы, путем которых осуществлялись бы указанные в манифесте принципы.

Но надо признать, что манифест 17 октября занимает исключительное положение среди других законодательных актов. Принципы, возвещенные им, совершенно изменили наш государственный строй. Поэтому его нужно сопоставить с теми декларациями, которые в других государствах вводили новое государственное устройство, как, например, Декларация независимости С.-А. Соединенных Штатов в 1776 г., Декларация прав человека и гражданина во Франции в 1789 г. и аналогичные им акты монархов, изданные при учреждении конституции. В этом смысле манифест 17 октября 1905г. является чрезвычайно важным источником нашего нового государственного права. Но с этой точки зрения нет никакой разницы между тремя пунктами, из которых состоит существенная часть манифеста. Все эти пункты одинаково важны для реорганизации нашего государственного строя. В первом пункте впервые устанавливается необходимость даровать населению основы гражданской свободы, обеспечив неприкосновенность личности и свободу совести, слова, собраний и союзов. До этого в нашем законодательстве эти свободы не признавались и о них законодательство наше молчало. Второй пункт, конечно, по своим практическим последствиям имеет пока меньшее значение, он только расширил избирательные права на новые классы населения. Особенно важное значение он имел для среднего городского населения и для рабочих, которым Положением о выборах 6 августа 1905 г. не были предоставлены избирательные права в Государственную Думу. Но этот пункт манифеста заключает в себе и вторую часть, именно признание необходимости со временем ввести общее избирательное право в России, причем осуществление этой реформы предоставляется нашему народному представительству, то есть Государственной Думе. Поэтому в этой своей части он имеет громадное принципиальное значение, так как указывает программу для будущей законодательной деятельности и для дальнейшей демократизации нашего народного представительства. Наконец, третий пункт устанавливает, что наша Государственная Дума отныне должна быть законодательным учреждением, а не законосовещательным, и, следовательно, ни один закон не может восприять силу без утверждения его Государственной Думой. Таким образом, все эти три пункта одинаково важны и они являются источниками нашего конституционного права. Не являясь статьями закона, подлежащими непосредственному применению, они тем не менее устанавливают те принципы, на основе которых теперь покоится и должно покоиться все наше государственное устройство. Так как последнее по самому своему существу представляет из себя известную систему, то она и должна определяться в общих принципах, положенных в основу всего государственного правопорядка, а не в отдельных статьях закона.

Я указал, что манифест 17 октября 1905 г. заключает в себе обещание издать известные конституционные законы. Это обещание было выполнено в целом ряде законодательных актов. Прежде всего было положено начало для выполнения второго пункта манифеста; 11 декабря 1905 г. был издан Высочайший указ Правительствующему Сенату об изменении положения о выборах в Государственную Думу. Этим указом, как уже отмечено выше, избирательные права были распространены на новые категории населения; особенно большое значение он имел для городского населения и для рабочих. Затем 20 февраля 1906 г. был издан манифест об изменении учреждений Государственного Совета и о пересмотре учреждений Государственной Думы. Одновременно был издан Высочайший указ 20 февраля 1906г. о переустройстве Государственного Совета и новом Учреждении Государственной Думы, Высочайше утвержденном того же 20 февраля 1906 г. Затем последовали правила 8 марта 1906 г. о порядке рассмотрения росписи государственных доходов и расходов, а равно о произведении казной расходов, росписью не предусмотренных. Наконец, 23 апреля 1906 г. был издан Высочайший указ об утверждении новых Основных Законов и одновременно самый текст ныне действующих Основных государственных законов, а 24 апреля 1906 г. Высочайший указ об утверждении учреждения Государственного Совета и вместе с ним само Учреждение Государственного Совета. Эти законодательные акты были главными актами в эпоху нашего государственного преобразования. Они преобразовали наш государственный строй, превратив его из абсолютно-монархического в конституционный.

Но какие из этих законодательных актов являются конституционными законами и составляют нашу конституцию? Лазаревский высказывает мысль, что нашу конституцию составляют одни только Основные государственные законы. Таким образом, он не включает в число конституционных законов ни Учреждение Государственной Думы, ни Учреждение Государственного Совета, ни Положение о выборах в Государственную Думу. Это же мнение проводится, по-видимому, и в сборнике «Современные конституции», изданном под редакцией приват-доцентов государственного права Нольде и Гессена; во II томе в качестве приложения к этому сборнику напечатаны русские Основные государственные законы, но не приведены Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета и Положение о выборах в Государственную Думу. Таким образом, редакторы этого сборника склоняются, по-видимому, к тому мнению, что русскую конституцию составляют только Основные государственные законы. Но этот взгляд на русские конституционные законы нельзя признать правильным. И по существу, т.е. по содержанию, и по форме нашими конституционными законами являются не только Основные государственные законы, но и Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета и Положение о выборах в Государственную Думу. Особняком стоит лишь пятое законоположение из вышеназванных, именно правила о рассмотрении росписи доходов и расходов, так как по форме оно не является конституционным законом. По содержанию эти четыре законодательных акта составляют нашу конституцию потому, что в них устанавливается характер нашего государственного строя, организация наших высших государственных учреждений и их функции, а также гарантируются неприкосновенные права личности и основные начала свободы. По форме наши конституционные законы разделяются на две категории, соответственно тому двойному характеру гарантий, которые создаются для этих законов. С одной стороны стоят Основные государственные законы, с другой — Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета и Положение о выборах в Государственную Думу. Основные государственные законы являются конституционными законами по форме потому, что они подлежат изменению не иначе, как по почину Государя Императора. Этот вопрос регулируется в 8 статье наших Основных Законов, которая гласит: «Государю Императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единственно по Его почину Основные Государственные Законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и в Государственной Думе». То же положение, поскольку оно касается главным образом Государственного Совета и Государственной Думы, высказано также в 107 статье Основн. Зак., в 43 Учр. Госуд. Совета и в 32 статье Учрежд. Госуд. Думы.

Итак, наши Основные государственные законы наделены особой неприкосновенностью, они могут изменяться только в особом законодательном порядке. Этот особый законодательный порядок распространяется только на инициативу по отношению к изменению этих законов, которая принадлежит одному монарху. Раз Государь Император внесет предложение об изменении Основных государственных законов, они пересматриваются затем в том же порядке, который установлен для пересмотра и изменения всех остальных законов, т.е. для их изменения так же обязательно согласие Государственной Думы и Государственного Совета и утверждение Государя Императора. Спорным остается вопрос: предоставлено ли Государственной Думе право петиций о необходимости изменения наших Основных государственных законов? По точному смыслу вышеприведенных статей лишь почин или инициатива пересмотра наших Основных государственных законов не принадлежит Государственному Совету и Государственной Думе, но в них не заключается запрещения Государственной Думе и Государственному Совету обращаться с всеподданнейшим ходатайством, петицией или адресом к Государю Императору относительно необходимости изменения тех или других статей наших Основных Законов. Такая петиция или адрес не являются законодательным почином, так как они выражают лишь общие пожелания и не приводят в движение органов законодательной власти. Их подача была бы воспрещена нашими Основными Законами только в том случае, если бы Госуд. Совету и Госуд. Думе не только не принадлежало бы право возбуждать предложения об отмене или изменении Основных Законов, но и вообще обсуждать их без особого всякий раз на то полномочия от Государя Императора. Этот вывод вытекает из сравнения вышеприведенных статей наших законов с аналогичными статьями в других конституциях. Так, в баварской конституции 1818 г. соответственное положение было формулировано в словах: «Предложения о сем (т.е. об изменении и дополнении конституции) могут исходить только от короля, и сословия могут обсуждать их только в том случае, если король их сословиям представит». Тут закон вполне точно и определенно воспрещал народному представительству не только законодательную инициативу по отношению к конституционным законам, но и вообще обсуждение предложений об их изменении. В наших законах последнего ограничения компетенции Госуд. Совета и Госуд. Думы нет. Из практики нашей первой Государственной Думы мы знаем, что в ответ на речь Государя Императора, воспоследовавшую при открытии Государственной Думы, наше народное представительство выработало адрес с представлением о необходимости изменения Основных государственных законов. Тем не менее этот вопрос остается спорным, так как в указе о роспуске первой Государственной Думы именно это деяние Государственной Думы было поставлено ей в вину и указано в числе поводов ее досрочного роспуска.

Три остальных законоположения, составляющих нашу конституцию — Учреждение Государственной Думы, Учреждение Государственного Совета и Положение о выборах в Государственную Думу с формальной точки зрения являются конституционными законами на другом основании. По отношению к изменению их почин принадлежит одинаково как Государю Императору, так и членам Государственного Совета и Государственной Думы, и вся дальнейшая процедура их изменения совершается в обыкновенном порядке. Но тем не менее и эти законы обладают специальными гарантиями, и они также особо неприкосновенны. Эта особая неприкосновенность их устанавливается 87 ст. наших Основных Законов, которая заключает в себе чрезвычайно важные конституционные гарантии. Статья 87 устанавливает, что когда Государственная Дума не заседает, а ввиду чрезвычайных обстоятельств требуется издать какой-нибудь закон, то по представлению совета министров этот вопрос регулируется указом Государя Императора. Таким образом, этим путем издается закон вне обычных форм без согласия Государственной Думы и Государственного Совета, но это закон не обыкновенный, а особый; действие его ограничено во времени, и он не может вносить изменения в некоторые из наших законов. Временный характер этого закона обусловлен тем, что он должен быть внесен в Государственную Думу, и если он в течение двух месяцев после созыва Государственной Думы и Государственного Совета не был внесен, то действие его прекращается само собой. Затем, если бы даже он был внесен, то он сохраняет свою силу только до тех пор, пока Государственная Дума и Государственный Совет не рассмотрят его; но если Государственная Дума или Государственный Совет при рассмотрении его отвергнут, то он теряет свою силу. Наконец, этот закон, как дословно гласит вторая часть 87 статьи Осн. Зак., «не может, однако, вносить изменений ни в Основные Государственные Законы, ни в Учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу». Таким образом, вторая часть 87 ст. имеет чрезвычайно важное значение в смысле гарантий нашего конституционного строя. Благодаря ей ни в коем случае не могут быть изменены Основные Законы, Учреждение Государственной Думы, Учреждение Государственного Совета и Положение о выборах путем Высочайшего указа. Эти последние гарантии неприкосновенности наших конституционных законов имеют с политической точки зрения гораздо большее значение, чем вышерассмотренные гарантии неприкосновенности Основных Законов, так как они установлены в пользу народного представительства, а не в пользу традиционной власти монарха. Нужно, однако, указать на то, что после роспуска второй Государственной Думы Положение о выборах было изменено без согласия Государственного Совета и Государственной Думы. Поэтому Положение о выборах в Государственную Думу 3 июня 1907 г., заменившее раньше действовавшее Положение о выборах, было издано с нарушением статьи 87 наших Основных Законов. Но хотя оно и вошло в силу, оно не отменило этой статьи. Формально статья 87 сохранила полную силу, был издан лишь единичный законодательный акт с нарушением этой статьи. В манифесте издание его мотивировалось исключительными обстоятельствами, и с государственно-правовой точки зрения нужно считать, что закон 3 июня был еще актом переходного времени. Хотя он нарушил уже установленную нашу конституцию, но надо стремиться к тому, чтобы он был последним нарушением нашей конституции и чтобы отныне наши конституционные законы изменялись не иначе, как с согласия народных представителей.

Итак, у нас существует два рода формальных гарантий неприкосновенности тех законов, которые определяют наш государственный строй. Это дает нам право признавать с формальной точки зрения не только Основные государственные законы конституционными законами, но и Учреждение Государственного Совета, Учреждение Государственной Думы и Положение о выборах.

Относительно того, что все эти четыре законодательные акта по содержанию являются конституционными законами, не может быть сомнения. Заключая в себе правовые нормы, определяющие наш государственный строй, а также организацию и деятельность высших органов государственной власти, они вводят новый у нас принцип ограничения монархической власти. После издания этих законов Государь Император не является монархом неограниченным, так как первая статья наших прежних Основных Законов, гласившая: «Государь Император есть монарх неограниченный, самодержавный. Повиноваться верховной Его власти не токмо за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает», теперь заменена статьей 1, формулированной следующим образом: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная, Самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Таким образом, в этой статье исключен предикат «неограниченный»; Государю Императору теперь принадлежит только верховная, самодержавная власть, но не неограниченная, как это было раньше. Затем в следующих статьях определяется, в чем заключается верховная самодержавная власть, принадлежащая Государю Императору, и вместе с тем устанавливаются ее ограничения. Так, на основании 7 статьи, «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». Затем 10 статья в первой своей части устанавливает, что «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского». Таким образом, законодательная власть здесь противопоставляется власти управления, так как одну Государь Император осуществляет в единении с Государственным Советом и Государственной Думой, а другую единолично. Но если эти власти противопоставлены, поскольку они осуществляются различным составом органов, то в следующей статье наших Основных Законов они объединены, поскольку в основание их положен один и тот же принцип верховенства закона. Эта 11 статья гласит: «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». Здесь устанавливается правило, на основании которого указы, изданные в порядке верховного управления, должны по своему содержанию соответствовать законам, т.е. не могут им противоречить, отменять и изменять их. Таким образом, в основание всего управления у нас положен закон, т.е. признано, что управление должно быть подзаконным.

Возникает очень интересный вопрос: не создано ли нашими новыми Основными Законами разделение властей? Из вышеприведенных ссылок мы видели, что в этих законах говорится о «власти законодательной», например в 7 статье, и о «власти управления», например в 10 статье. Однако под «властью законодательной» и «властью управления» надо подразумевать в данном случае не обособленные власти, которые поручаются известным органам власти, а только функции власти, т.е. совокупность тех действий, которые составляют или законодательство, или управление страной. Термины «власть законодательная» и «власть управления» употреблены здесь, несомненно, для того, чтобы обозначить разделение между функциями государственной власти, а не между самими властями. Эта терминология не была чужда нашему законодательству и раньше. Так, в Судебных Уставах 20 ноября 1864 г. первая статья Учреждений Судебных Установлений гласит: «Власть судебная принадлежит: мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Правительствующему Сенату, в качестве верховного кассационного суда». Следовательно, еще тогда словом «власть» обозначались функции судебной власти, а не сама судебная власть, принадлежащая Государю Императору, от имени которого суды осуществляют свои функции, как это теперь определено и Основными Законами в 22 статье. Во всяком случае важно отметить, что более чем за сорок лет до создания народного представительства судебные функции были у нас совершенно выделены, и этим путем у нас был подготовлен правовой порядок. Что касается до созданного нашими новыми Основными Законами разграничения между законодательными и правительственными функциями, то более подробно мы остановимся на нем в связи с учением о функциях. Здесь укажем только на то, что предоставление этих функций различным органам, как это можно заключить из внешнего сопоставления 7 и 10 статей наших Основных Законов, лишь кажущееся. В действительности они принадлежат одним и тем же органам и только осуществляются в различном порядке и различных формах. Так, Государю Императору одинаково принадлежат и законодательные, и правительственная функции, как это вытекает из самого текста 7, 10 и многих других статей наших Основных Законов; но законодательствует он при содействии Государственного Совета и Государственной Думы, а управляет без такового содействия. В противоположность этому Государственный Совет и Государственная Дума, по точному тексту наших Основных Законов, только законодательствуют и непосредственно не участвуют в управлении. Однако это не значит, что государственное управление совсем не регулируется Государственным Советом и Государственной Думой. Даже помимо того, что управление у нас осуществляется на основании тех законов, которые издаются с их согласия, им предоставлен целый ряд законных средств влиять на то, чтобы правительство управляло страной так, как это, по их мнению, желательно и полезно. Одно из первых таких средств заключается в праве устанавливать бюджет, так как даже при крайне ограниченных бюджетных правах наши Государственная Дума и Государственный Совет имеют возможность отдавать предпочтение одним отраслям управления перед другими, снабжая их большими средствами. Затем они имеют возможность влиять на управление путем реорганизации различных учреждений и органов подчиненного управления, а также создания новых должностей и упразднения старых. Наконец, что еще важнее, наше народное представительство имеет право контролировать деятельность правительственных учреждений и должностных лиц путем запросов. Право запросов, как оно формулировано в 108 статье Осн. Зак., 44 ст. Учр. Госуд. Совета и 33 ст. Учр. Госуд. Думы, заключается в том, что Государственный Совет и Государственная Дума могут запрашивать министров и главноуправляющих отдельными частями о таких действиях, последовавших со стороны их и подчиненных им должностных лиц, которые им представляются незакономерными. На практике этот контроль простирается гораздо дальше, чем это установлено буквой закона. Само правительство, нуждаясь в поддержке народного представительства и в сочувствии общественного мнения страны, часто считает полезным обращаться к Государственной Думе с объяснениями и оправданиями своей деятельности в таких отраслях управления, которые формально совсем не подчинены контролю Государственной Думы. Так, на основании 12 ст. наших Осн. Зак., вся внешняя политика является исключительной прерогативой Верховного управления; между тем министр иностранных дел уже не раз давал объяснения перед Государственной Думой по поводу нашей политики и на Дальнем, и на Ближнем Востоке.

Из всего сказанного ясно, что введением народного представительства у нас не создано разделения властей. Наши Основные Законы и Учреждения Государственного Совета и Государственной Думы лишь дальше провели то обособление различных функций государственной власти, которое было намечено уже реформами Александра П. Впрочем, выше мы пришли к заключению, что разделение властей фактически даже невозможно; там, где оно проводится конституцией, например, в С.-А. Соединенных Штатах, оно создает лишь некоторое разобщение между органами законодательной и правительственной власти. Однако наши конституционные законы не устанавливают и этого разобщения; напротив, относительно законодательства в них прямо указано, что наши верховные законодательные органы действуют «в единении», что же касается органов правительственной власти, то у нас созданы формальные условия для того, чтобы привести их к тесному общению с нашим народным представительством.

Из вышеприведенного рассмотрения наших конституционных законов мы видели, что они слагаются из четырех законодательных актов, а не из одной конституционной хартии. Однако доминирующее положение среди них занимают Основные Законы. Что наши Основные Законы не составляют еще всей нашей конституции, это не единичный пример среди других конституционных законодательств. В этом, отношении может быть проведена параллель между нашими Основными Законами и конституционными законами Швеции. Последние состоят из двух законодательных актов, из так называемой «формы правления», которая соответствует нашим Основным Законам, и «устава риксдага», который соответствует нашим Учреждениям Государственной Думы и Государственного Совета. То же мы видим в одной из более молодых современных конституций, в конституции третьей республики во Франции; она состоит из целого ряда законодательных актов, среди которых три имеют особенно большое значение. Однако у нас с тем обстоятельством, что наши конституционные законы не изложены в одном законодательном акте, связана еще одна особая черта. Эта особая черта заключается в чрезвычайной многочисленности статей, из которых состоят наши конституционные законы. Этих статей, если считать Основные Законы вместе с Учреждением о Императорской Фамилии, которое само состоит из 99 статей, 710. Такого большого количества статей нет ни в одной из современных конституций. Большинство современных конституций состоит из ста с небольшим статей, и самые обширные и пространные из них заключают двести статей или немного больше. Здесь мы имеем, несомненно, исключительную особенность наших конституционных законов, и она объясняется теми особыми обстоятельствами, при которых она издавалась. Разработка и издание их велись не систематически и не по строго выработанному плану; а смотря по тому, как требовали жизнь и быстро развивавшиеся события 1905—1906 гг. Одни законодательные акты издавались за другими, и некогда было думать о их кодификационной переработке и слиянии; этим объясняются и так часто встречающиеся повторения в них. Изучая Основные Государственные Законы и сравнивая их с Учреждениями Государственного Совета и Государственной Думы, а также последние между собой, мы найдем в них целый ряд статей, которые повторяются по два или по три раза дословно или почти дословно. Особенно легко можно было бы слить Учреждения Государственного Совета и Государственной Думы в один законодательный акт. Учреждение Государственной Думы состоит из 63 статей, а Учреждение Государственного Совета из 124 статей; но в последнем только первые 65 статей имеют отношение к Государственному Совету в его целом и к его функциям как законодательного учреждения, а среди них есть несколько десятков статей, которые повторяют дословно соответственные статьи Учреждения Государственной Думы с заменой имени одного государственного органа другим. Остальные 59 статей Учреждения Государственного Совета, составляющие второй и третий раздел его, посвящены департаментам и особым присутствиям в Государственном Совете и государственной канцелярии. Связь этих учреждений с Государственным Советом чисто формальная и отчасти случайная; в частности, по отношению к департаментам и особым присутствиям она выражается в том, что членами их назначаются члены Государственного Совета из числа его членов по Высочайшему назначению, а по отношению к государственной канцелярии — в том, что на нее возложены кодификационные работы. Эти учреждения могли бы быть и исключены из состава Государственного Совета. Но при теперешнем их положении относящиеся к ним статьи Учреждения Государственного Совета составляют как бы приложение к нему.

Совершенно особое место среди наших конституционных законов занимает Учреждение о Императорской Фамилии, которое до государственных преобразований последнего времени составляло часть Основных государственных законов и теперь продолжает быть связано с ними в кодификационном отношении. Но в то же время Основные государственные законы, изданные 23 апреля 1906 г., коренным образом изменили государственно-правовое значение этого учреждения. Они заключали в себе две статьи — 24 и 25, которые касались наших старых Основных Законов. 24 статья суммарно определяла, что постановление Свода Законов, т. I, ч. I, издания 1892 г. о порядке наследования престола, о совершеннолетии Государя Императора, о правительстве и опеке, о вступлении на престол и о присяге подданства, о священном короновании и миропомазании, о титуле Его Императорского Величества и о государственном гербе, о вере, т.е. прежние статьи от 3 до 46 сохраняют силу Законов Основных. Затем 25 статья дословно гласила: «Учреждение о Императорской Фамилии (Свод Зак., т. I, ч. I, изд. 1892, ст. 82-179 и прил. II-IV и VI), сохраняя силу Законов Основных, может быть изменяемо и дополняемо только Лично Государем Императором в предуказан-ном Им порядке, если изменения и дополнения сего Учреждения не касаются законов общих и не вызывают нового из казны расхода». При новом издании первого тома Свода Законов 24 статья Осн. Зак. 23 апреля 1906 г. оказалась выполненной путем внесения названных в ней статей в новые Основные Законы с изменением их нумерации. Напротив, 25 статья тех же Законов, изменившая государственно-правовой характер тех статей старых Основных Законов, которые составляют Учреждение о Императорской Фамилии, внесена в новые Основные Законы и помещена в них под номером 125. После нее Учреждение о Императорской Фамилии целиком заняло место в новых Основных Законах в статьях от 126 до 223, которая является заключительной в этих законах. Но связь его с Основными Законами обусловлена тем, что оно занимает особо почетное и совершенно исключительное положение в нашем законодательстве. Оно определяет понятие Императорской Фамилии, т.е. очерчивает круг лиц, принадлежащих к ней, права отдельных членов Императорской Фамилии, находящиеся в зависимости от степени родства с царствующим Императором, имущественное положение членов Императорской Фамилии, условия для вступления в брак членов Императорской Фамилии и вообще частные вопросы, касающиеся Семьи и всего рода Государя Императора. По содержанию это семейный закон царствующего у нас дома. От аналогичных семейных законов западно-европейских царствующих домов он отличается главным образом тем, что не включает в себя статей закона о престолонаследии, отнесенных к общей части наших Основных Законов. Дальше при рассмотрении вопроса о престолонаследии мы увидим, какие вытекают из этого последствия. Здесь заметим только, что Учреждение о Императорской Фамилии есть частный закон, касающийся только членов Императорской Фамилии, а не всего русского государства и его подданных. Поэтому ему придан и особый формальный характер, заключающийся в том, что изменения его не подлежат рассмотрению Государственного Совета и Государственной Думы, а производятся единоличной властью Государя Императора. Исключение составляют те случаи, когда изменения Учреждения о Императорской Фамилии касаются законов общих или вызывают новые расходы из казны; тогда соответственные статьи этого Учреждения изменяются в том же порядке, как и остальные статьи Основных Законов, т.е. по почину Государя Императора и с согласия Государственного Совета и Государственной Думы.

Необходимо отметить еще одно обстоятельство, касающееся Учреждения о Императорской Фамилии; в нем в статье 222 говорится: «Царствующий Император, яко неограниченный Самодержец, во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующегося от назначенных в сем законе прав и поступать с ним, яко преслушным воле Монаршей». Итак, в то время как в начале Основных Законов, в 4 статье предикат «неограниченный» устранен из нашего законодательства и Государю Императору присвоена лишь «Верховная Самодержавная власть», но не неограниченная, здесь термин «неограниченныйСамодержец» еще удержан. Можно ли, однако, на этом основании считать, что неограниченная власть Государя Императора еще сохранена? Конечно, нет. Выше мы установили, что Учреждение о Императорской Фамилии не заключает в себе норм общего законодательства, а потому и 222 ст. его не касается наших государственных учреждений и имеет отношение только к Императорской Фамилии; таким образом, если термин «неограниченный» в данном случае еще имеет какое-нибудь значение, то только для членов Императорской Фамилии. Несомненно, однако, эти слова «яко неограниченный Самодержец» оставлены в нашем законодательстве по недосмотру, так как в 24 и 25 статьях было суммарно определено, что названные в них статьи старых Основных Законов сохраняют силу Основных Законов; на этом основании они были перепечатаны в том виде, как издавались раньше, и не было предоставлено на благоусмотрение Государя Императора о необходимости согласовать эту статью со всеми остальными статьями Основных Законов. Тем не менее пока статья 222 в нынешней ее формулировке включена в наши Основные Законы, она имеет силу; но значение ее нельзя распространять путем толкования и на остальные статьи наших Основных Законов. Она не может отменить 4 статьи их потому, что она находится среди тех статей, которые принадлежат к Учреждению о Императорской Фамилии, и, следовательно, если она и создает неограниченную власть Монарха, то только в ограниченном круге Императорской Фамилии. Единственный вывод, который можно из нее сделать, заключается в том, что если член Императорской Фамилии ослушается воли Государя Императора, то Государь Император может поступить с ним, как неограниченный Самодержец.

Не противоречит ли, однако, признанию государственного строя, созданного у нас законодательством 1905—1906 гг. конституционным, сохранение титулов «Самодержавный» и «Самодержец»? В нашей литературе были высказаны очень противоречивые взгляды на этот вопрос. Так, наш известный юрист Нечаев высказал мнение, что под термином «Самодержец» подразумевается только неограниченность внешняя, т.е. верховенство государственной власти в международных отношениях. Он вывел это заключение из рассуждений Сперанского в его «Руководстве к познанию Законов», которое может отчасти рассматриваться как комментарий к составленному им нашему Своду Законов. Но большинство теоретиков государственного права не соглашается с мнением Нечаева, и оно, несомненно, основано на ошибке. Сам Сперанский видел в титуле «самодержавие» слияние понятий неограниченности во внешних международных отношениях и неограниченности во внутренних отношениях, он считал, что он объединяет и внешнюю независимость, и внутреннее полновластие. Несомненно также, что до 1905 г. под терминами «Самодержавный» и «Самодержец» подразумевалась власть неограниченная и автократическая. Однако эти титулы усвоены русскими монархами очень давно; впервые они стали применяться еще царем Иоанном III. Вместе с византийскими придворными обычаями, этикетом и эмблемами они были перенесены к нам из Византии благодаря женитьбе Иоанна III на княжне Софии Палеолог. Русские цари и императоры твердо держались этого титула, и он проходит через всю историю развития не только царской и императорской власти у нас, но и всей нашей государственной власти. Но именно благодаря этому титулам «самодержавный» и «самодержец» в различное время придавали совершенно различное значение. Если в течение XVIII и XIX столетий с ним отождествлялось понятие неограниченной власти, то раньше, в XVI и XVII веках, когда у нас созывались земские соборы и когда власть царя была ограничена Боярской Думой и патриаршеством, под ними не могла пониматься неограниченная власть или, по крайней мере, сама неограниченность имела другой характер. Какое же они значение имеют? Ясно, что как раньше они подвергались известной эволюции и в разные эпохи в них вкладывалось различное содержание, так и теперь, после издания новых Основных Законов и Учреждений Государственной Думы и Государственного Совета, в них должно быть вложено другое содержание. Теперь они не могут больше обозначать неограниченной власти Государя Императора, а лишь ее верховенство. Эти титулы чересчур тесно и неразрывно связаны со всем развитием у нас монархической власти; ни один русский монарх не может отказаться от них, и в них наиболее типично выражается характер нашей конституции как конституции дарованной. Однако сами по себе титулы не могут иметь не только решающего значения для государственного строя, но и быть показателем его. Не государственный строй определяется ими, а они определяются государственным строем. В этом смысле высказался и высший представитель правительства — председатель совета министров в заседании третьей Государственной Думы 13 ноября 1907г.

Более близкое знакомство с нашими конституционными законами должно нас привести к заключению, что они вполне могут быть сопоставлены с конституционными законами других государств. Если они несколько уже определяют права народного представительства и если наше народное представительство основано на менее демократических началах, чем в других, более развитых государствах, то не подлежит сомнению, что конституционный государственный строй у нас установлен и у нас существует конституция. Большинство современных конституционных государств начинали свое конституционное развитие с учреждений еще менее демократических и обладавших еще более тесными и узкими правами. Поэтому законодательством 1905—1906 гг. у нас создана прочная основа для нашего дальнейшего конституционного развития. Установленные им гарантии и их неприкосновенность должны обеспечить нам возможность непрерывного развития без новых потрясений.

Blog