Концепция федерального закона «О предотвращении загрязнения моря нефтью» Заведующий лабораторией
| Вид материала | Закон |
- Предотвращение загрязнения нефтью с судов при плавании в особых районах, 73.46kb.
- Конвенция о защите Черного моря от загрязнения, 381.8kb.
- Ефимов Валерий Сергеевич, доцент, заведующий лабораторией конструктивной педагогики, 68.64kb.
- Реакция сельскохозяйственных растений на загрязнение почвы нефтью, 222.92kb.
- Комитета Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по природным, 103.85kb.
- И. Е. Дискин об основных принципах организации деятельности общественных палат субъектов, 272.63kb.
- Конвенция о защите черного моря от загрязнения (Бухарест, 21 апреля 1992 г.) Преамбула, 660.73kb.
- В. Л. Мищенко президент роо институт эколого-правовых проблем «Экоюрис», кандидат юридических, 531.16kb.
- Всоответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 24. 06. 1998г. N 89-фз "Об отходах, 111.91kb.
- Виленский Андрей Витальевич заведующий лабораторией номенклатуры и классификации медицинских, 77.88kb.
2.2. Международные требования по предотвращению загрязнения нефтью, обеспечению готовности к реагированию на ее разливы и компенсации ущерба
2.2.1. Предотвращение загрязнения нефтью и обеспечения готовности к реагированию на них
Вопросам предотвращения загрязнения моря посвящена Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973/1978 (МАРПОЛ 73/78) и ряд региональных соглашений – конвенций, Стороной которых является Российская Федерация. Это, в первую очередь, Хельсинская конвенция по охране Балтийского моря от загрязнения (Хелком), Черноморская конвенция по охране Черного моря, План действий по охране Северо-Западной части Тихого океана (НОУПАП), Каспийское соглашение.
Наиболее полно вопросы предотвращения загрязнения нефтью рассматриваются конвенциями МАРПОЛ 73/78 и Хелком. Конвенцией МАРПОЛ и ее шестью приложениями устанавливаются требования к конструкции судов и оборудованию, предназначенному для обработки судовых отходов (нефтесодержащих вод, мусора, сточных вод, остатков химических грузов). С целью реализации положений Конвенции необходимо включение, как это указано в Конвенции, ее положений в национальное законодательство.
2.2.2. Обеспечение готовности к реагированию на разливы нефти
В 1990 году ИМО была принята Международная конвенция по борьбе с нефтяными загрязнениями и сотрудничеству (БЗНС), которая Россией еще формально не ратифицирована, но ее положения выполняются. Конвенция имеет прямое отношение к количеству и составу сил и средств предназначенных для ЛРН. Согласно статье 6(2)(а) каждая Сторона конвенции обязана, в пределах своих возможностей, как индивидуально, так и благодаря двухсторонним и многосторонним договорам с соседним странам и при взаимодействии с нефтяной и морской индустрией, установить минимальное количество оборудования, готового к борьбе с разливами нефти в соответствии с потенциальными рисками. Российская Федерация, имеет соответствующие двухсторонние или многосторонние соглашения со своими соседями на всех морских бассейнах. Однако требование о минимальном количестве средств ЛРН, устанавливаемом на основе оценки риска, до сих пор не включено в нормативные акты. Следует также отметить, что основной проблемой при реализации положений конвенции для стран, ратифицировавших ее, является обеспечение финансирования доли государства в общем минимальном количестве оборудования. Эти задачи в разных странах решаются по разному и они рассмотрены ниже, при анализе законодательства ряда стран по обеспечению готовности к реагированию на разливы нефти.
Согласно Хелком, ответственность за реагирование на разливы нефти на морских путях возлагается на государства – Стороны конвенции. В Хелком вопросы реагирования на разливы нефти обсуждаются на рабочей группой по реагированию на разливы нефти. Эта группа разработала комплекс рекомендаций, обязательных к выполнению сторонами конвенций, которые охватывают все основные проблемы. В 2007 году принят комплексный план действий на период до 2020 года, который ставит своей целью предотвратить нелегальные сбросы отходов с судов в море, сократить сбросы с буровых платформ, повысить готовность к реагированию на разливы нефти и опасных веществ.
2.2.3. Компенсация затрат за загрязнение окружающей среды из международных фондов
В 1969 году была принята Конвенция о Гражданской Ответственности за ущерб вызванный загрязнением нефтью 1969 года (CЛC), а в 1971, в связи с недостаточностью размера компенсации по СЛС, была принята Конвенция по Фонду компенсации ущерба вызванного загрязнением нефтью 1971 (ФКУЗН). Эти конвенции были изменены в 1992 году, так же с целью увеличения размера компенсации, Протоколами к ним. Протоколы, в числе прочего, предусматривают более высокие границы компенсации и более широкую область применения, чем конвенции в первоначальном варианте (Таблица 1). Таблица 1
Пределы ответственности
| | Конвенция 1969 гражданской ответственности/1971 фонд | 1992 года Конвенция гражданской ответственности/фонд |
| Предел ответственности судовладельца | 183 долларов США за 1 тонну тоннажа судна | 4 млн. долларов США для судна дедвейтом более 5000 т и дополнительно 577 долларов США за тонну, максимум 82 млн. долларов США. |
| Особые ограничения для малых судов | Нет | Нет |
| Предел Фонда | 82 млн. долларов США | 186 млн. долларов США |
| Суда, подпадающие под требования | Груженные танкеры | Груженные и негруженные танкера |
| Географический район | Территория и территория море | Территория и территория море и исключительные экономические зоны |
| Меры по предотвращению разливов | Не компенсируются | Компенсируются при чрезвычайной опасности загрязнения |
| Ущерб окружающей среде | Не применимо | Компенсируются разумные меры по восстановлению среды. |
Конвенция СЛС устанавливает систему строгой ответственности для владельцев танкеров и вводит обязательное страхование ответственности. Конвенция по Фонду создает систему дополнительных компенсаций, предоставляемых межправительственной организацией, Международным Фондом компенсации разливов (МФКР). МФКР выплачивает компенсацию жертвам разлива нефти в государствах-членах, когда компенсация от судовладельца и страхователей недостаточна.
Принцип, на основании которого выплачивается компенсация по обеим конвенциям, сводится к понятию «строгая ответственность». Это значит, что для получения быстрой компенсации стороны, пострадавшие от разлива нефти, не обязаны доказывать вину судовладельца /капитана/экипажа танкера. Основания для освобождения от ответственности очень ограничены, и поэтому судовладелец будет нести ответственность за убытки, связанные с разливом, почти во всех случаях, произошедших при обычных обстоятельствах.
По Протоколу 1992 года пределы ответственности судовладельца меняются введением специального ограничения ответственности для малых судов и значительным увеличением сумм ограничений. Новые суммы ограничения следующие:
- для судов не выше 5.000 брутто регистровых тон – 3 млн. СДР (приблизительно 4,1 млн. долларов США);
- для судов от 5.000 до 140.000 брутто регистровых тон – 3 млн. СДР (приблизительно 4,1млн. долларов США) плюс 420 СДР ( приблизительно 580 долларов США) за каждую дополнительную единицу тоннажа;
- для судов свыше 140.000 брутто регистровых тон – 59,7 млн. СДР (приблизительно 82 млн. долларов США).
По Протоколу 1992 года к Конвенции по Фонду максимальная сумма компенсации, подлежащая оплате, составляет 135 млн. СДР (приблизительно 186 млн. долларов США). На самом деле это максимальная сумма, которая была бы выплачена в качестве компенсации и на очистку побережья даже при значительном разливе. Фонд предоставляет недостающую сумму, когда защита, предложенная по Конвенции СЛС не достаточна для покрытия всех юридических исков.
Недостаточность компенсации не должна удивлять, т.к. эти режимы были разработаны в 80-е годы и вступили в силу около 20 лет назад. Исходя из этого Евросоюз, после аварии танкера «Престиж» разработал предложение по, так называемому, КОУП Фонду – фонду компенсаций в размере 1 млрд. евро. Этот предел соответствует пределу Трастового фонда США. Однако, страны ЕС решили, вместо установления собственного компенсационного фонда потерпевшим от разлива нефти, который бы распространялся только на членов ЕС, действовать через ИМО и установить эквивалентный режим компенсаций на международном уровне.
В результате инициативы ЕС, ИМО в 2003 году было одобрен Протокол, устанавливающий в дополнение к Конвенции по фонду 1992 года, дополнительный фонд компенсаций. Установлен новый режим компенсации, максимальный размер которой мог быть равным 750 миллионов СДР (около 872 млн. евро) на каждую аварию. Этот Протокол вступил в силу в 2005 году. Членство в нем является добровольным и не является причиной выхода из положений Протокола 1992 года к этой конвенции.
Российская Федерация в настоящее время является стороной только СЛС 1969 года и конвенции по фонду 1971 года и Протоколов 1992 года к ним.
Следует отметить, что все упомянутые выше документы касаются загрязнения моря нефтью, перевозимой в качестве груза.
В 2001 году была одобрена конвенция ИМО, которая устанавливает гражданскую ответственность за загрязнение моря бункерным топливом (Бункерная Конвенция), которая вступит в силу 21 ноября 2008 года
Протокол СЛС 1992 содержит новое определение понятия «убытки, вызванные загрязнением». Это определение сохраняет старую формулировку в первоначальной редакции, но к ней добавлена фраза, разъясняющая, что только расходы в обоснованных размерах для восстановления загрязненной окружающей среды входят в концепцию убытков, вызванных загрязнением.
Поэтому проекты восстановления окружающей среды после разлива нефти являются приемлемыми для выплаты компенсации, но только при условии, что Фонд МФКР признает их обоснованность. Существует твердая политика Фонда, что убытки, подсчитанные с помощью теоретических формул непригодны для компенсации.
Любая страна-член Конвенции СЛС 1969 года, пострадавшая от разлива нефти, может требовать компенсацию. Однако страховщики Фонда примут только те иски, которые укладываются в определение понятий “убытки, вызванные разливом” и «меры предупреждения», изложенных в Конвенции СЛС. Каждый иск рассматривается в свете обстоятельств дела. Иск приемлем только в той мере, в какой истец продемонстрирует реальность суммы убытков. Вкратце, следующие ситуации обычно принимаются для компенсации:
- операции по очистке побережья и моря;
- ущерб имуществу (включая стоимость очистки и ремонта, а при определенных обстоятельствах и стоимость замены);
- последующие убытки, напр., потеря прибыли владельцем или пользователем имущества, загрязненного в результате разлива ( напр., убытки рыбака, связанные с потерей заработка, в результате загрязнения сетей, в результате чего он не может заниматься ловлей рыбы);
- чисто экономические потери, то есть потеря прибыли лицом, чье имущество не пострадало от загрязнение (напр., рыбак, чьи лодка и сети не подверглись загрязнению, но лишенный возможности лова рыбы из-за загрязнения района, где он обычно ведет лов, и невозможности лова рыбы в другом районе);
- расходы, связанные с обоснованными мерами для восстановления окружающей среды, могут быть приняты к компенсации.
Уголовные и гражданские штрафы за разлив нефти с судов не входят в сумму компенсации и поэтому не подпадают под действие Конвенции СЛС и Конвенции по Фондам. Убытки карательного характера, подсчитанные на основе степени вины виновной стороны и /или выгода, полученная виновной стороной, не являются приемлемыми по Конвенции.
2.2.4. Нормативные требования зарубежных стран по обеспечению готовности к реагированию на разливы нефти
В мировой практике задачи несения готовности к ЛРН на море возложены на различные министерства и ведомства, например в США, Канаде и Японии на Береговую охрану, при координирующей роли Агентства по охране окружающей среды, в Финляндии, как и в большинстве европейских стран, а также в Китае – на Министерство охраны окружающей среды и морскую администрацию. В большинстве этих стран приняты соответствующие законы о предотвращении загрязнения морской среды, которые включают как требования по предотвращению загрязнения моря, так и требования по обеспечению источников финансирования операций ЛРН. В качестве такого источника служит Трастовый фонд, создаваемый из отчислений владельцев нефтяного груза. Как правило, законом установлен верхний предел фонда, в США это 1 млрд. долларов, Финляндии – 100 млн. евро, в Китае – 1 млрд. юаней, при достижении которого взимание сбора приостанавливается. Отчисления, в размере, примерно, равном 50 центам США производятся с каждой переваливаемой в порту тонны нефти или нефтепродукта.
Фонд обычно управляется независимым органом, состоящим как из представителей нефтяной и морской индустрии, так и из представителей органов государственной исполнительной власти. Средства фонда могут тратиться исключительно только на решение проблемы обеспечения готовности к реагированию на разливы нефти, в том числе на непосредственное финансирование операций ЛРН, кредитование организаций владельцев терминалов, у которых недостаточно собственных средств для финансирования операций, а также, в некоторых странах, на компенсацию ущерба собственникам, пострадавшим от разлива нефти.
При обсуждении проблемы законодательного регулирования обеспечения реагирования на разливы в большинстве случаев, в качестве примера, рассматривается, как всеобъемлющий, закон США о нефтяных загрязнениях (ОРА 90 – Ойл поллюшен акт 1990) принятый сенатом в 1990 году по итогам расследования аварии танкера Ексон Валдиз. Ниже приводятся выводы из его анализа.
2.2.4.1. Законодательство США
.1 Закон о загрязнении нефтью 1990 года (ОРА 90) может рассматриваться как 15 летний итог работы конгресса США по этой проблеме
В его основе лежат следующие законы:
- Закона о чистой воде, который введен в действие в 1970 г.
- Закон о контролировании загрязнения вод 1972 г.
- Законом о глубоководных портах 1974 г.
- Законом о санкционировании Трансаляскинского трубопровода 1973 г.
- Поправками к закону о землях внешнего континентального шельфа 1978 г.
- Законом о комплексном экологическом реагировании, компенсации и ответственности 1980 г.
.2 Основной задачей закона являлось законодательное установление принципов ответственности за нефтяное загрязнение
При этом Закон ОРА90 исключает из положений по ответственности три вида сбросов:
1) сбросы, допущенные по разрешению, выданному согласно федеральному закону, закону штата или местному закону;
2) сбросы, произведенные с государственного судна;
3) сбросы, произведенные с берегового объекта, подпадающего под действие Закона о Трансаляскинском трубопроводе.
.3 Закон о нефтяном загрязнении не содержит положений о мелких нарушениях и уклонениях от законов технологического свойства или нарушениях при сбросах условий или параметров, записанных в разрешениях.
.4 Возмещаемые затраты на ликвидацию разлива и компенсацию ущерба
Перечень затрат на ликвидацию и компенсацию ущерба, которые должны быть возмещены ответчиком, определяется в статье 1002(b). Термины «ликвидировать» или «ликвидация» определяются в статье 1001(30) При этом включены положения не только о самой очистке вод и побережья от нефти или опасных веществ, но и об их локализации и сдерживании.
Кроме того, ОРА90 отдельно определяет и «затраты на ликвидацию» Это сделано для того, чтобы яснее сформулировать положение о том, что возмещению подлежат и издержки, связанные с реагированием на реальную угрозу сброса нефти, а также затраты на предотвращение, минимизацию или профилактику нефтяного загрязнения.
Возмещаемые затраты на ликвидацию для федерального правительства и администраций штатов и для индейских общин - это те, что подпадают под статьи Закона о чистой воде, Закона о вмешательстве в открытом море или законов штатов. Статьи Закона о чистой воде уполномочивают федеральное правительство предпринимать действия по ликвидации утечек нефти или опасных веществ, сброшенных или могущих быть сброшенными в судоходные воды или на побережья, реагированию на морские катастрофы, представляющие реальную угрозу загрязнения, и инициированию судебных действий для ослабления таких угроз.
Возмещаемые затраты на ликвидацию для любого другого лица, предположительно включая частные лица, государственные органы (например, муниципалитеты), корпорации и т.д., являются «любыми затратами на ликвидацию, которые несет любое лицо в ходе действий, предпринимаемых этим лицом, и которые не противоречат Национальному плану действий в чрезвычайных обстоятельствах» Положения закона об ущербе разъясняют, что закон охватывает не только действия штата и местных администраций, но и действия частных лиц и корпораций. Возмещаемые убытки группируются в шесть категорий, некоторые из которых перекрываются:
1) ущерб природным ресурсам,
2) ущерб недвижимому имуществу и частной собственности, в том числе экономические потери, последовавшие в результате уничтожения этой собственности,
3) ущерб природным ресурсам как средствам существования,
4) ущерб из-за потери налогов и других доходов,
5) ущерб из-за потери прибыли или ухудшения доходности,
6) ущерб из-за роста цен на коммунальные и другие государственные услуги.
Три из этих классов ущерба от сброса нефти - ущерб природным ресурсам, ущерб из-за потери налогов и из-за роста цен на коммунальные услуги - восстановимы только государственными органами. Ущерб природным ресурсам восстановим для четырех классов попечителей природного ресурса: иностранного правительства, федерального правительства, администрации штата или индейской общины. Убыток из-за потери налога или другой формы правительственной доходности восстановим федеральным правительством, штатом или административными подразделениями штатов. Рост цен на коммунальные и другие государственные услуги (в том числе такие статьи, как охрана от пожаров), вызванный сбросом нефти, восстановим теми же истцами.
Другие три класса ущерба из-за сброса нефти перекрываются, и восстановимы как частными истцами, так и правительствами и администрациями. Владелец или арендодатель движимой или недвижимой собственности имеет право восстановить ущерб от повреждения этой собственности или экономической потери от ее разрушения. Любой истец может восстановить потерю природных ресурсов, являвшихся средствами существования, несмотря на то, кто владеет или управляет этими ресурсами. Аналогично, любой истец может восстановить ущерб от потери прибыли или сокращения доходности, вызванной повреждением, потерей или разрушением движимой или недвижимой собственности или природных ресурсов. До настоящего времени истцы по этим видам ущерба должны были для восстановления полагаться на общее или морское право.
Требования на компенсацию ущерба, в отличие от исков на возмещение затрат на ликвидацию, подпадают под действие суда присяжных.
Чтобы стимулировать своевременную оплату денежных исков, в ОРА90 введена статья, регулирующая проценты по требуемым суммам. Ответственные стороны (или их поручители) обязаны выплатить исковым заявителям процент, который начисляется за период времени, начинающийся на 30-ый день после даты представления иска ответственной стороне или поручителю и заканчивается на дату выплаты исковой суммы. Процент рассчитывается по ставке, опубликованной Федеральным резервным банком, то есть по среднему значению самой высокой ставки погашения бумаг коммерческой или финансовой компании не менее чем за 180 дней, начисляемой за тот период, когда предъявлен иск. При расчете процента могут исключаться те периоды времени, когда платеж задерживается по причинам, находящимся вне контроля ответственной стороны или если ответственная сторона предложила заплатить больше (или равно) той суммы, которую заявитель-истец получит в конечном итоге.
.5 Пределы ответственности
ОРА 90 содержит пределы ответственности. Это положение применяется ко всем затратам на ликвидацию разлива и компенсацию ущербов, перечисленным в законе. Однако из законопроекта было изъято положение об ответственности грузовладельцев. Пределы ответственности для судов поделены: существуют отдельно пределы для танкеров и пределы для всех других судов. Пределы ответственности по тоннажу для танкеров в восемь раз выше, чем для других судов. Кроме того, установлены пределы для береговых и морских установок (объектов) и глубоководных портов, а также предлагается метод определения пределов для передвижных морских буровых установок. Каждые три года пределы ответственности приводятся в соответствие с инфляцией на основе учета изменений индекса розничных цен.
Ограничения для танкеров устанавливаются на более высоком уровне - (А) $1200 за регистровую тонну или (В) $10 миллионов в случае судна свыше 3 тыс. регистровых тонн. Если судно меньше 3 тыс. регистровых тонн, то ограничения устанавливаются в $2 миллиона. Для других судов ответственность ограничена до $600 за регистровую тонну или $500 тыс. что выше. Более низкие ограничения основаны на меньшей угрозе, которую эти суда могут представлять окружающей среде. В 2006 году эти пределы ответственности были изменены и для однокорпусных танкеров дедвейтом более 3000 т. новый лимит ответственности составляет $3000 за тонну дедвейта или $22 млн., танкеров менее 3000 т –$ 6 млн. Для двухкорпусных танкеров соответственно $1900 за тонну дедвейта или $16 млн. и $ 4 млн. для других судов $950 за тонну или $800 000.
Ответственность для шельфовых и морских объектов ограничивается суммой «всех затрат на ликвидацию плюс $75 миллионов». Для Мексиканского залива установлены, исходя из возможных объемов разливов, следующие пределы ответственности:
Таблица 2
Пределы ответственности для Мексиканского залива
| | |
| Возможный размер разлива | Предел ответственности |
| До 35 000 баррелей | $35 000 000 |
| Свыше 35 000 но не более 70 000 баррелей | $70 000 000 |
| Свыше 70 000 но не более 105 000 баррелей | $105 000 000 |
| Свыше 105 000 баррелей | $150 000 000 |
Если владелец или оператор установки на внешнем континентальном шельфе или судна, перевозящего нефть в качестве груза из такой установки, не выдерживает все эти пределы ответственности и не попадает под действие обстоятельств, освобождающих от ответственности, то он обязан возместить все затраты, понесенные федеральным правительством, администрацией штата или округа в результате утечки нефти или ее реальной угрозы.
Для береговых объектов и глубоководных портов ответственность устанавливается в $350 миллионов. Ответственность для разных классов или категорий береговых объектов может быть снижена нормативными актами - в зависимости от размера, пропускной способности, емкости хранения, близости к уязвимым районам, типу хранимой нефти, имеющихся в истории этого объекта утечек и нарушений, и других соответствующих факторов риска. Этот предел может быть установлен до $8 миллионов.
Секретарь или администратор имеют право ввести классификацию береговых объектов, присваивая каждому классу разные ограничения ответственности в зависимости от таких факторов, как предыдущая история объекта, его близость к экологически уязвимым районам, пропускная способность и размеры.
Эти пределы ответственности не применяются, если инцидент вызван:
1) грубой халатностью или преднамеренным противоправным действием, или
2) нарушением соответствующего федерального закона по безопасности, строительству или эксплуатации.
Таким образом, ответственность по таким утечкам не ограничена. Более того, если случается такая грубая халатность, преднамеренное противоправное действие или нарушение закона, то обстоятельства, освобождающие от ответственности и перечисленные законе - стихийное бедствие, вооруженная агрессия или нарушение независимой третьей стороной - для ответственной стороны тоже потеряны.
Кроме того, такие пределы ответственности не применяются, если ответственное лицо не смогло или отказалось выполнить следующее:
1) сообщить об инциденте как требует закон;
2) при проведении работ по ликвидации утечки сотрудничать с ответственными официальными лицами;
3) исполнять (без удовлетворительной причины) административный или юридический приказ, изданный в соответствии с положениями закона ОРА90 или с Законом о вмешательстве в открытом море.
.6 Финансовая ответственность поручителей, ответственность сторон и иски против их
ОРА90 разъясняется, что последней инстанцией для обращения за помощью по оплате исков по данному закону является Трастовый фонд обязательств по ликвидации нефтяных загрязнений (далее - Трастовый фонд). В качестве же первой инстанции рассматриваются ответственные стороны и их поручители - именно они являются главными лицами, обеспечивающими возмещение затрат на ликвидацию и компенсацию ущерба из-за утечки нефти.
Если федеральное правительство не способно обозначить ответственную сторону, или такое обозначение опротестовано со стороны как ответственной стороны, так и ее поручителя, или если судно, вызвавшее утечку, является государственным судном, то процедуры по представлению в Трастовый фонд исков, связанных с такой утечкой, должны объявляться и публиковаться федеральным правительством.
Роль ответственных сторон как главных страхователей ущерба от разливов нефти и затрат на ликвидацию показана также в нескольких других положениях. Предусматривает возможность заключения соглашения, признающего невиновность и освобождающего от ответственности, или страхового соглашения, или соглашения о компенсации, но разъясняет, что ни одно из этих соглашений не может служить основанием передачи ответственности от ответственной стороны другому лицу.
Закон требует, чтобы стороны, несущие ответственность за любое судно более 300 регистровых тонн, использующее любое место, находящееся в юрисдикции Соединенных Штатов, установили и поддерживали свидетельство своей платежеспособности, достаточной для покрытия максимальной суммы обязательств для данного типа судов. Такую же платежеспособность должно демонстрировать любое судно, использующее воды исключительной экономической зоны для перевалки или лихтерной перевозки нефти, направляемой в место, находящееся в юрисдикции Соединенных Штатов. Получить доказательство такой платежеспособности должны и шельфовые установки - морские объекты.
Согласно ОРА 90 в случае, если ответственная сторона доказывает, что утечка произошла исключительно из-за действия или бездействия несвязанной с ней третьей стороны, то требования и иски должна сначала оплатить ответственная сторона, а затем суброгировать к правам истцовой стороны и Трастовому фонду, подав иск против третьей стороны о взыскании контрибуции.
.7 Ущерб природным ресурсам
ОРА 90 содержит положения по оценке и возмещению ущерба природным ресурсам, происшедшим в результате нефтяного загрязнения, и разъясняются действия попечителей, которые подают требования от лица государства, штатов, индейских общин и иностранных правительств.
Закон требует обозначения попечителей и уведомления об этом федерального правительства, которое должно знать имена всех попечителей, уполномоченных штатами, индейскими общинами и иностранными правительствами. Попечители обязаны оценивать ущерб, нанесенный природным ресурсам, находящимся в их попечении, а также разрабатывать и осуществлять план восстановления, реабилитации, замены или приобретения равноценных природных ресурсов, нарушенных из-за утечки нефти. Федеральные попечители уполномочены (при возмещении им соответствующей денежной компенсации) помогать штатам и индейским общинам в таких оценках и составлении планов. Планы должны обнародоваться и пройти через процесс обсуждения и внесения поправок.
Главным мерилом при оценке ущерба природным ресурсам в Законе о нефтяном загрязнении стала не рыночная цена, а стоимость восстановления или замены этих ресурсов.
Размер ущерба определяются:
1) стоимостью восстановления, реабилитации, замены или приобретения природных ресурсов, равноценных тем, которым нанесен ущерб;
2) снижением ценности природных ресурсов, находящихся в процессе восстановления; и
3) разумной стоимостью оценки этих ущербов.
Средства, возмещаемые за ущерб природным ресурсам, должны быть использованы только на оплату работ по восстановлению, на затраты по оценке ущерба и на компенсацию из-за снижения ценности ресурса. Деньги хранятся на специальном беспроцентном счете, чтобы гарантировать их доступность для попечителя.
ОРА 90 содержит также требования (8-11) о создании компенсационного фонда, которые рассмотрены в п. 2.2.4. Зарубежное законодательство, относящееся к созданию компенсационных фондов настоящего отчета.
.8 Управление работами по ЛРН, гражданские штрафы и тройные компенсации ущерба
Закон требует от президента действий, чтобы гарантировать «эффективную и немедленную ликвидацию утечки, а также профилактику и предотвращение существенной угрозы утечки». Такие действия могут заключаться в федеральных работах по ликвидации, в руководстве или мониторинге ликвидации, ведущейся штатами и их местными органами или частными компаниями, и, если необходимо, демонтаже судна, вызвавшего утечку или ее угрозу. Президент «должен руководить всеми действиями штатов и местных органов и частных компаний по ликвидации утечки или профилактике и предотвращению ее угрозы» в том случае, если такая утечка или ее угроза представляет реальную угрозу здоровью населения или его благополучию. Чтобы сделать такие действия более оперативными, правительство имеет право предпринимать их без отношения к любому положению закона, определяющего контрактные процедуры или наймы персонала федеральным правительством.
Согласно положениям закона, обязательно должны издаваться федеральные приказы для осуществления ликвидации разливов нефти, а отказ их выполнять сурово наказывается гражданским штрафом до $25 000 за сутки нарушения, или на сумму, в три раза больше стоимости, определенной, как результат такого нарушения Трастовым фондом обязательств по ликвидации нефтяного загрязнения.
.9 Планирование действий по ЛРН
Слабым местом в операциях ЛРН при разливе «Эксон Валдиз» являлась плохая координация многочисленных планов действий в чрезвычайных ситуациях при разливах нефти, их дублировании, перекрывании и нереальности. В соответствии с отчетом группы национального реагирования по катастрофе «Эксон Валдиз» в марте 1989 г., многие проблемы, возникшие при очистке, должны были быть очевидны при проведении учений, но если они и были обнаружены, то никаких коррективных действий по этому поводу предпринято не было.
Закон изменил подход к планированию при чрезвычайных ситуациях и требования к обеспечению готовности на всех уровнях - от государственного до уровня конкретного судна и объекта. Система реагирования включает национальный отдел быстрого реагирования (НОБР), окружные (региональные) группы быстрого реагирования Береговой охраны, ударные группы Береговой охраны, территориальных комитетов, районных планов действий при чрезвычайных ситуациях и планов реагирования морских и береговых объектов и судов. Включено требование разработки плана реагирования спасению природных ресурсов (рыба и животному миру), плана реагирования на максимально неблагоприятный разлив и требования по применению диспергентов и других химических веществ и приспособлений для очистки нефтяных загрязнений. Это последнее требование может оказаться решающим при использовании биологических методов очистки разливов нефти, как это было сделано в случае с танкером «Мега Борг». Пока такие биологические методы не утверждены в национальном плане, попытки их использования могут вызывать препятствия.
Согласно закону, Береговая охрана обязана организовать Национальный отдел быстрого реагирования (НОБР) в городе Элизабет-Сити (штат Северная Каролина) - месте расположения главной воздушной станции Береговой охраны. Этот отдел должен вести на основе современной компьютерной базы данных учет всех ресурсов, оборудования и персонала, необходимых для ликвидации утечек нефти, имеющихся в разных точках страны, мира и внутри районов, определенных в районных планах чрезвычайных ситуаций. Этот перечень ресурсов должен быть доступен для общественности и всех соответствующих служб, так чтобы местонахождение этого оборудования было известно и могло вовремя использоваться, чтобы не повторилась ситуация с разливом «Эксон Валдиз».
Национальный план также обязан координировать при реагировании на утечки или их угрозу использование необходимых ресурсов (оборудования и персонала) как частных компаний, так и государственных служб, и служить ресурсным центром и архивом для информации и районных планов действий в чрезвычайных ситуациях.
Кроме ударных групп Береговой охраны в каждом из 10 округов Береговой охраны США созданы окружные группы быстрого реагирования Береговой охраны. Эти группы реагирования состоят из сотрудников Береговой охраны и оборудования в каждом порту округа, другого предварительно размещенного оборудования и окружных консультантов. Эти группы также должны рассматривать и утверждать региональные планы действий в чрезвычайных ситуациях и обеспечивать помощь в ликвидации утечек по требованию действующего в данном случае федерального координатора.
Президент должен обозначить районы для подготовки региональных планов действий при чрезвычайных обстоятельствах. Президент должен гарантировать, что в этих местах все судоходные воды, соседние побережья и воды исключительных экономических зон попадают в зоны действия планов. региональные комитеты должны подготовить такие планы и представить их на утверждение, Береговая охрана должна их рассмотреть и внести необходимые изменения.
Региональные планы ЛРН должны удовлетворять следующим стандартам:
1) быть достаточными, чтобы ликвидировать самый неблагоприятный разлив;
2) описывать районы специального экологического или экономического значения (предположительно включая важные рыболовные участки, рыборазводные заводы и основные пляжи), особенно уязвимые при разливах;
3) подробно описывать обязанности государственных ведомств и владельцев/операторов судов и объектов при реагировании на разлив;
4) перечислять имеющееся оборудование и персонал, в том числе противопожарное оборудование и диспергенты;
5) иметь оперативные процедуры для утверждения использования диспергентов;
6) описывать, как план связан с национальным планом, с другими районными планами, и с планами судов и объектов;
7) должны периодически обновляться.
Наиболее широкое требование в законе касается планов реагирования судов и морских объектов. Новые положения о штрафах делают также более дорогостоящим и несоблюдение этих положений.
Береговая охрана или ЕРА должны опубликовать нормативные акты, определяющие содержание и порядок рассмотрения планов реагирования танкеров и морских объектов.
Береговые объекты должны готовить планы:
(1) если они ведут операции, хранят или перевозят нефть или опасные вещества; и
(2) если они, «из-за своего местонахождения, могут ожидать существенного повреждения природной среде при утечке нефти в судоходные воды, на соседние побережья или исключительные экономические зоны».
По этому определению почти любой береговой объект, который может сбросить нефть в водосток, коллектор или трубу, обязан подготовить план реагирования. Для судов и объектов, включая сооружения по хранению опасных веществ, Закон требует, чтобы план реагирования удовлетворял следующим критериям:
1) согласовывался бы с национальным и региональным планами;
2) определял лицо на объекте, которое имело бы все полномочия по осуществлению плана, и требовал установления немедленной связи между этим лицом и соответствующими федеральными и штатовскими чиновниками и организациями, осуществляющими по контракту очистку нефти;
3) определял и гарантировал по контракту (или другими средствами, приемлемыми по правилам) наличие профессионального персонала формирований и оборудования, необходимых для ликвидации самого неблагоприятного из возможных разливов, для профилактики и предотвращения утечек (или существенной угрозы утечкам, включая пожары);
4) описывал необходимые обучающие курсы, тесты и проверку оборудования, периодические учебные тревоги, учения, и ответные действия, которые следует проводить по профилактике или предотвращению разливов или их угрозы.
Объекты должны обновлять эти планы периодически, чтобы отражать в них изменения в технологии операций и опыт учений и тестов.
Закон требует, чтобы оборудование и персонал формирований был доступен «в максимального возможной степени» - это положение следует истолковывать как учет технологических ограничений по ликвидации разливов нефти, а также практических и технических ограничений мощностей реагирования владельцев и операторов объектов. Для многих операций наиболее практичной альтернативой является использование при разливах сотрудничающих организаций.
Береговая охрана США (или ЕРА) может освободить от государственного рассмотрения (а иногда и от представления) планов определенные классы объектов. Такая гибкость должна обеспечить оперативность действий по принятию планов.
Требования по плану реагирования существенно перекрываются с положениями о сходных планах действий в чрезвычайных обстоятельствах и требованиях об информации об авариях, помещенных в Законе о планировании в чрезвычайных ситуациях и праве общества на информацию.
.10 Наказания за нарушение закона
Для нарушителей закона предусмотрены суровые уголовные наказания. За нарушения, допущенные по небрежности и халатности, наказания составляют $25 000 штрафов и один год тюремного заключения. При умышленном нарушении предусмотрен штраф $50 000, и срок заключения не свыше трех лет. За «умышленное создание угрозы безопасности» - нарушение, которое ставит другое лицо в неминуемую опасность смерти или серьезной телесной травмы, штраф составляет $250 000 на каждого человека, $1 миллион за организацию и тюремное заключение на срок не свыше 15 лет. Каждый день утечки рассматривается как отдельное нарушение, за повторяющиеся преступления наказания удваиваются. Эти уголовные наказания могут создать серьезные проблемы. Согласно закону, сообщение о собственных выбросах и утечках нефти обязательно, и такое уведомление не может быть использовано в любом обвинении против лица, заявившего об утечке, кроме случая наказания за ложное заявление или лжесвидетельство. Это положение было откорректировано так, чтобы применяться только к физическим лицам. Оно подчеркивают нормативное требование о том, что информация, полученная путем эксплуатации такого уведомления, не должна использоваться при наказании против лица, сделавшего это уведомление. Перспективы уголовного наказания за утечки нефти по халатности и небрежности создадут в нефтяной промышленности финансовый стимул проводить операции с должным усердием и постоянными тренировками и учебными тревогами.
.11 Требования к экипажам судов, оборудованию и к конструкции судов
Законом вводятся новые стандарты по укомплектованию судов экипажем по оборудованию и конструкции судов.
Требования к экипажам судов
Положения об экипаже отражают вывод о том, что большую роль в случившейся катастрофе с танкером «Эксон Валдиз» внесли проблемы с алкоголем и хроническое недоукомплектование танкеров личным составом. Исходя из этого, закон изменяет требования по выдаче и возобновлению книжек моряка и сертификатов для моряков торгового флота. Согласно новым требованиям, власти, выдающие лицензии и сертификаты, имеют полное право на получение любой информации о потреблении данным лицом алкоголя и наркотиков. Так, статья 4102 обязывая физическое лицо, подающее заявку на получение книжки моряка, сообщить о себе всю информацию о вождении автомобиля в пьяном виде, имеющуюся в Национальном реестре водительских удостоверений, а также о всех других правонарушениях; заявитель также обязан пройти тесты на наркотики и алкоголь. Законом вводится пятилетний срок действия матросских книжек и сертификатов вместо бывшего ранее неопределенного срока действия. Закон облегчает Береговой охране возможность временно приостанавливать действие, аннулировать или прекращать действие книжек моряка, лицензий и сертификатов за использование наркотиков или алкоголя, халатность, преднамеренные противоправные действия или недостаток компетенции. Законом позволяется чиновникам, выдающим лицензии, запрашивать информацию об имеющихся нарушениях в Национальном реестре водительских удостоверений. Закон включает положения, согласно которым два самых старших лицензированных офицера имеют право снимать капитана, ведущего судно в состоянии алкогольного или наркотического опьянения. При таком освобождении следует доложить об инциденте Береговой охране и внести соответствующую запись в вахтенный журнал.
Закон содержит также требования по установлению определенных стандартов по укомплектованию судов - как американских, так и иностранных. Закон требует, чтобы для судов под флагом США были изданы правила, определяющие условия и обозначающие воды, в которых танкеры могут ходить при включенном автоматическом устройстве управления судном или необслуживаемом машинном отделении. Одной из причин разлива «Эксон Валдиз» было использование на мостике автопилота и работы на мостике члена команды, который для этих обязанностей не был соответствующим образом лицензирован.
Законом предписывается не допускать продолжительности работы на танкере лицензированных физических лиц или моряков свыше 15 часов в течение любого 24-часового периода, или свыше 36 часов в течение любого 72-часового периода, за исключением работ во время аварий или учений.
Законом вводятся требования по укомплектованию судна личным составом, требующимся для безопасного ведения операций. Внесено специальное требование для танкеров: теперь Береговая охрана должна учитывать судовождение, обработку грузов и техническое обслуживание судна по защите жизни, имущества и окружающей среды и в закон введено новое требование по тренировке и обучению функциям технического обслуживания и поддержания судна.
Закон требует от Береговой охраны производить оценку правил укомплектования иностранных судов личным составом, их обучению, квалифицированности и несения вахт тех государств, чьи лицензированные танкеры ведут операции в водах США или в портах и местах, находящихся под юрисдикцией Соединенных Штатов. Такое оценивание должно производиться периодически, или в случае, когда иностранный танкер является участником происшествия на море. Цель такого оценивания - определить, можно ли считать стандарты иностранного государства по лицензированию и сертификации персонала как минимум эквивалентными нормам США, и что соблюдение этих стандартов обеспечивается.
Если же определяется, что такие стандарты не эквивалентны американским, или что соблюдение этих норм государство поддерживать не в состоянии, то судам, судовые документы которых выданы этим государством, заход в воды США запрещен. Временный заход такого судна в воды США разрешается только при условии, если судно докажет свою безопасность и то, что оно не представляет угрозу окружающей среде, или при условии, что такой заход необходим для обеспечения безопасности судна или его экипажа/пассажиров.
Законом вводится требование об обязательности информирования американскими и иностранными судами о происшествиях, наносящих значительный ущерб природной среде. Эта статья применяется к тем иностранным судам, происшествия с которыми случились либо в водах США, либо в водах исключительных экономических зон.
Требования к оборудованию и конструкции судов
Одним из наиболее дебатируемых аспектов Законом вводится требование о наличии двойного корпуса для новых танкеров и выводе из эксплуатации к 2010 году однокорпусных танкеров. Новым танкерным судам водоизмещением менее 5 тыс. регистровых тонн не требуется иметь двойной корпус, если они оборудованы двойными бортами. К 2015 году все суда свыше 5 тыс. регистровых тонн должны быть оборудованы двойным корпусом или двойными бортами.
Кроме этих стандартов закон предусматривает еще два стандарта по оборудованию судов. Согласно ему Береговая охрана должна разработать стандарты для минимальной толщины обшивки танкеров; суда, построенные более 30 лет назад, должны подвергаться периодическому измерению толщины обшивки. Танкера должны быть также оборудованы системами контроля и предупреждения экипажа о переполнениях и уровнях нефти в танках и устройств текущего контроля давления нефти. Кроме этих стандартов по оборудованию судов и их конструкции закон содержит несколько требований по использованию лоцманов в проливах Пьюджет и Принца Уильяма, использованию двух эскортных судов сопровождения в проливе Пьюджет, а также правило, согласно которому в определенных водах (определяемых правилами) для ведения судна на мостике должны быть два лица (например, капитан и лоцман). Закон вводит дополнительные правила, гарантирующие, что судно имеет радиооборудование, которое позволяет получать предупреждения о безопасности и вести переговоры с Береговой охраной.
Закон требует проведения исследований по существующим стандартам безопасности проводки танкеров, изучения возможности модификации дноуглубительных снарядов для использования при ликвидации утечек, использования для предотвращения утечек на береговых объектах лайнеров и программы обучения методам предотвращения морского нефтяного загрязнения.
.12.Прочие вопросы
Закон содержит много положений, учитывающих региональные проблемы. Наиболее важны из них проблемы, касающиеся пролива Принца Уильяма. Кроме того, есть еще два несвязанных с этими положения, запрещающие добычу нефти и газа на внешних отмелях Северной Каролины в определенное время года и утилизацию определенных шельфовых углеводородных запасов на шельфе штата Луизианы. Закон содержит требования создания научно-исследовательской программы по борьбе с нефтяным загрязнением.
Закон содержит семь статей, посвященных танкерным операциям в проливе Принца Уильяма. Эти положения следующие:
(1) организовать и финансировать Институт проблем сбора разлитой нефти в проливе Принца Уильяма для осуществления научных исследований и программ, связанных с разливом танкера «Эксон Валдиз»;
(2) организовать экологический мониторинг и программу по надзору за нефтяным терминалом и танкерными операциями в проливе Принца Уильяма;
(3) обеспечить монтаж и работу автоматического маяка на рифе Блай в проливе Принца Уильяма, где потерпел крушение танкер «Эксон Валдиз»;
(4) потребовать от Береговой охраны провести усовершенствование существующей служебной системы управления судами в порту Валдиз;
(5) ввести дополнительные, кроме требований Закона о чистой воде требования в плане по реагированию на нефтяное загрязнение на суда и терминалы, ведущие операции в проливе Принца Уильяма;
- запретить проводить операции в проливе танкеру «Эксон Валдиз» и другим судам, которые пролили в море после 22 марта 1989 г. более миллиона галлонов нефти.
Положения по бурению на шельфе
Шельфовому бурению посвящен ряд положений. Закон разъясняет полномочия Департамента внутренних дел немедленно налагать гражданские штрафы за любое нарушение, представляющее серьезную угрозу здоровью, безопасности населения и окружающей среды. Сумма штрафов увеличена до $20 000 и каждые три года пересматривается с учетом инфляции.
Положения по организации научных исследований
Закон предусматривает организацию комплексной межведомственной программы научных исследований по борьбе с нефтяным загрязнением. Должен быть создан межведомственный координационный комитет, призванный координировать федеральные исследования и программы по предотвращению, профилактике, очистке нефти и мониторингу за воздействием утечек. Комитет состоит из членов, представляющих следующие департаменты (министерства): внутренних дел, энергетики, торговли, обороны, транспорта, а также ЕРА, NASA и Федеральное агентство по чрезвычайным ситуация.
Этот межведомственный комитет обязан разработать комплексный план для определения функций каждого ведомства, оценки существующего уровня знаний и пробелов в исследованиях (особенно в технологиях очистки) и установить приоритеты для научных исследований. Полученная в результате программа должна:
1) помочь разработать и оценить инновационные методы предотвращения нефтяного загрязнения и технологии очистки, в том числе биологические методы;
2) усовершенствовать систему мониторинга за утечками, методы оценки и моделирования кратковременных и долговременных эффектов нефтяных разливов, и
3) разработать и продемонстрировать новые и улучшенные системы реагирования на разливы нефти.
Закон также уполномочивает проведение других научно-исследовательских работ. Для этого из Трастового фонда обязательств по нефтяному загрязнению ежегодно выделяется сумма в $27 250 000, хотя все эти суммы распределяются через обычный процесс выделения средств.
Вопросы предотвращения загрязнения моря с судов США регулируются «Законом о предотвращении загрязнения с судов» 1980 г. с поправками от 29.12.2000 г. и от 26 мая 2007 года. Этот закон полностью базируется на положениях конвенции МАРПОЛ.
2.2.4.2. Законодательство других стран
Вопросы охраны морской окружающей среды и реагирования на разливы нефти в море, в том числе и источников финансирования в различных странах регламентируются или законами об охране окружающей среды (Китай, закон от 26.12.1989 года), или законами о предотвращении загрязнения с судов (Финляндия, закон от 1979 года с поправками от 22.12.2005 г.
Страны Евросоюза. Политика стран ЕС базируется как на национальном законодательстве стран, членов ЕС, так и на общей политике, разрабатываемой Европарламентом в виде директив, обязательных для исполнению его членами. В части предотвращения загрязнения ЕС принято несколько директив, касающихся вопросов конструкции танкеров, сбросов с них отходов, контроля выбросов в атмосферу озонразрушающих веществ и парниковых газов. В частности, директива 2002/84/EC европейского парламента и совета от 5.11.2002 г. которая изменила директиву по безопасности и предотвращению загрязнения с судов.
В области реагирования на разливы нефти ЕС, после аварий Эрики и Престижа, разработал комплекс мер, в числе которых создание Европейского Агентства по безопасности (REGULATION (EC) No 1406/2002 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL), которому выделены финансовые средства и поручена ликвидация разливов нефти и создание резервного фонда в сумме 1 млрд. евро, предназначенного для компенсации ущерба и затрат на ликвидацию разливов нефти. В странах членах ЕС вопросы предотвращения и ликвидации нефтяных загрязнений подпадают под действие национальных законов о предотвращении загрязнения морской среды (см. также стр. 27).
Закон Финляндии о предотвращении загрязнения моря с судов №300 от 1979 года с поправками от 22.12.2005 года содержит требования о запрещении сбросов с судов, устанавливает требования по наличию в портах оборудования для ликвидации разливов и содержит положение о создании специального трастового фонда ликвидации разливов нефти.
Закон Великобритании «Правила торгового судоходства 1996 (Предотвращение загрязнения нефтью) с поправками от 30 марта 2006 года содержит требования по контролю эксплуатационных сбросов с судов, по расположению балластных танков, требования и нормы по сокращению вылива нефти в случае посадки судна (танкера) на мель или при столкновении, положения по компенсации ущерба и предотвращения загрязнения атмосферы. В него включены также требования к буровым платформам, а также положения касающиеся инспекции, сертификации и наказаний за нарушение правил.
Закон Китайской Народной Республики «О защите морской окружающей среды» 1982 года измененный в 1999 году и вошедший в силу с 1 апреля 2000 года носит, в основном, рамочный характер и распространяется, как на гражданские, так и на военные суда. Он содержит требование о разработке государством плана предотвращения загрязнения морской среды, нормативов сбросов и т.п. В принципе его статьи близки статьям российского аналогичного закона. Однако он содержит очень важное требование о создании компенсационного фонда, средства которого формируются из отчислений нефтяной промышленности в сумме примерно равной 20 центам за тонну и его размер не должен превышать 100 млн. юаней. Положение об этом фонде вступит в силу в 2008 году. Законом установлены штрафы за нарушение его положений, они могут накладываться в размере от 10 до 500 тысяч юаней, в зависимости от того какие статьи закона нарушаются.
Закон Республики Китай «О контроле загрязнения морской среды», вступивший в силу 1 ноября 2000 года, носит рамочный характер и основан на принципе загрязнитель платит. Он содержит требование о разработке планов реагирования на разливы нефти, предотвращении загрязнения моря с морских объектов и с береговых источников. Законом устанавливает ответственность за загрязнение морской среды. За нарушение его положений виновник может быть заключен в тюрьму на срок до 10 лет и дополнительно подвергнут штрафу от 200 000 до 1,5 млн. тайванских долларов. Штраф должен быт уплачен в течение 90 дней, за просрочку накладываются дополнительные наказания. Законом также предусмотрено наказание за уклонение от разработки мероприятий по предотвращению загрязнения морской среды в виде штрафа от 200 тыс. до 1,5 долларов.
Закон Южноафриканской Республики «Предотвращение и борьба с загрязнение морской среды» от 1998 года содержит нормы по сбросам. В него включены положения об ответственности за загрязнение и о штрафных санкциях, об обязательном страховании танкеров дедвейтом более 2000 тонн и буровых платформ и внесении, при заходе танкера в порт, залоговой суммы, которая возвращается при выходе танкера из порта, если он не загрязнил море.
Основной проблемой при реализации положений конвенции БЗНС для стран, ратифицировавших ее, является обеспечение финансирования доли государства в общем минимальном количестве оборудования. Эти задачи в разных странах решаются по разному и они рассмотрены ниже, при анализе законодательства ряда стран.