Концепция федерального закона «О предотвращении загрязнения моря нефтью» Заведующий лабораторией

Вид материала

Содержание

2. Состояние нормативной базы, относящейся к предотвращению загрязнения морской среды и реагированию на разливы нефти
2.1. Основные национальные нормативные требования
2.1.2. Реагирование на разливы нефти
2.1.3. Компенсация ущерба окружающей среде, оценка ущерба

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

2. Состояние нормативной базы, относящейся к предотвращению загрязнения морской среды и реагированию на разливы нефти

Проблеме разработки обязательных к исполнению международных инструментов в этой области мировым сообществом уделяется чрезвычайно большое внимание. Международной морской организацией (ИМО), которая ООН определена как компетентная организация, разработана Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов (МАРПОЛ). В развитие этой Конвенции принят ряд региональных международных конвенций, в том числе, по охране Балтийского (ХЕЛКОМ) и Черного морей от загрязнения, Конвенция по гражданской ответственности и в развитии ее конвенция по компенсационному фонду. Российская Федерация является Стороной всех этих Конвенций.

США, Канадой, Финляндией и другими развитыми странами введены в действие национальные законы о предотвращении загрязнения морской среды нефтью и другими вредными веществами. Эти законы позволили им резко сократить загрязнения морской среды, обеспечить готовность к ликвидации разливов нефти и решить вопросы финансового обеспечения необходимых мероприятий.

Существующее в этой части законодательство Российской Федерации, анализ которого приводится ниже: федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти зачастую носят общий противоречивый характер или практически не рассматривают вопросы предотвращения загрязнения морской среды и борьбы с загрязнением, а также источники финансового обеспечения решения этих проблем. Российские законы не содержат требований об обязательном страховании рисков и ими не устанавливаются пределы ответственности за загрязнение.

2.1. Основные национальные нормативные требования

2.1.1. Предотвращение загрязнения

Вопросы охраны окружающей среды регулируются в России федеральным законом от 26 декабря 2001 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Он по своей сути является рамочным и не содержит никаких норм, которые, согласно ему, должны устанавливаться российским законодательством, в том числе и Правительством РФ. Законом устанавливается общепризнанный принцип – загрязнитель платит за загрязнение и он содержит положение об обязательном экологическом страховании, которое, как написано в законе, может осуществляться. Таким образом, закон содержит, в одном и том же положении, два различных по статусу требования «может» и «обязательное», что приводит на практике к отсутствию такого страхования. Вопросы защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом on 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Вопросы предотвращения загрязнения морской среды с судов в национальном законодательстве в настоящее время наиболее полно рассмотрены только в РД 31.04.02.-94 «Наставление по предотвращению загрязнения с судов», которое было разработано в 1994 году и до настоящего времени ни разу не пересматривалось и не актуализировалось. Этот документ был подготовлен на основе анализа положений международной конвенции МАРПОЛ и российского законодательства, в основном разработанного еще в СССР в 80 годы. С тех пор не было выпущено ни одного нормативного акта, непосредственно относящегося к рассматриваемой проблеме. Следует также отметить, что Россия, являясь Стороной конвенции МАРПОЛ, взяла на себя обязательство актуализировать собственное законодательство после одобрения ИМО соответствующих поправок международных конвенций. Однако, этого не делается уже более 10 лет. Правительством Российской Федерации были утверждены только следующие Постановления от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками и сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» и от 24 марта 2000 г. N 251 «Об утверждении перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен».

Российским законодательством совершенно не рассматриваются вопросы предотвращения ущерба окружающей среде в результате применения противообрастающих судовых систем, использующих в качестве активного компонента трибутилолово, предотвращения переноса нежелательных водных организмов (вселенцев) и патогенов с балластными водами танкеров, которые уже контролируются в настоящее время международными конвенциями.

2.1.2. Реагирование на разливы нефти

В Российской Федерации, в отличии от других стран, разливы нефти и нефтепродуктов в море рассматриваются действующим законодательством в нормативных актах относящимся к чрезвычайным ситуациям, а не к актам по охране среды. В связи с этим, деятельность организаций, осуществляющих добычу, переработку и транспортировку нефти и нефтепродуктов в море, органов государственной власти, аварийно-спасательных формирований по ликвидации разливов нефти регулируется в соответствии с нормативной базой в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основные нормативные акты, регулирующие деятельность в этой области, приведены в Списке использованных источников.

Во всех развитых европейских, азиатских странах и странах Северной Америки разливы нефти рассматриваются законодательством, относящимся к охране окружающей среды, т.к. разливы нефти представляют, в первую очередь, угрозу окружающей среде, а не жизни человека и объектам экономики (в мире практически не отмечены случаи гибели человека в результате разливов нефти в море, и в тоже время зафиксированы огромные ущербы окружающей среде).

Основные требования и нормативы в области планирования и организации мероприятий по предупреждению и ЛРН определены постановлениями Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» от 21 августа 2000 г. № 613 (далее Постановление 613) и «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» (от 15 апреля 2002 г. № 240). Однако, они, большей частью формальны, ничем не обоснованы и, как следствие, не выполнимы на практике.

Нормативными правовыми актами в области предупреждения и ликвидации ЧС(Н) устанавливаются требования по:

уровням реагирования исходя из максимально возможных разливов нефти и нефтепродуктов на объекте. При этом размер таких разливов, согласно положениям Постановлением 613 установлен базируясь только на назначении объекта, не зависимо от его мощности. Например, для нефтяных терминалов установлен максимальный возможный разлив массой 1500 тонн. Эти требования формально одинаковы, как для нефтяных терминалов на которых обрабатываются десятки миллионов тонн нефти в год и к которым подходят танкера дедвейтом более 100 000 тонн, так и сооружения, на которых отгружается несколько сот тонн нефти в год и к которым подходят танкера дедвейтом до 300 тонн. Это совершенно неприемлемо т.к. не учитывается специфика объекта и его размеры. Уровню реагирования, согласно существующим требованиям, должно соответствовать наличие определенного количества сил и средств. Исходя из этого, от российских организаций, занятых операциями с нефтью, формально требуется обеспечение готовности к ликвидации любых разливов, возможных на их объектах. Практически это совершенно невыполнимо, а несоответствие требований и возможностей служит источником коррупции. При разработке российских нормативных актов полностью проигнорирован международный опыт организации системы ликвидации разливов нефти в море. Он показывает, что не только компания, организация, но и ни одно государство в мире не состоянии справиться с разливами нефти нескольких тысяч тонн, для этого необходимо привлечение не только всех собственных сил и средств, но международная помощь. Исходя из этого, в мире принята трехуровневая система реагирования на разливы нефти, которая базируется на результатах оценки риска, которая выполняется для каждого объекта исходя из его специфики.
По времени локализации разлитой нефти (4 часа на море), что также не выдерживает никакой критики и служит причиной внеправовых действий, т.к. время локализации установлено безотносительно размера разлива и его местоположения и без учета того факта, что разлитая в море нефть очень быстро растекается. Вот почему ни один крупный разлив нефти в мире до сих пор еще не был локализован вообще, а не только за 4 часа.

Необоснованность и нереальность таких норм может служит источником вымогательства контролирующих органов.

В целях предупреждения, локализации и ликвидации разлива нефти, обеспечения постоянной готовности сил и средств на объектах к действиям по локализации и ликвидации их последствий, Организации, независимо от форм собственности, обязаны:

планировать и осуществлять необходимые меры по реагированию на разливы нефти;
создавать, подготавливать и поддерживать в готовности к применению сил и средств предупреждения и ЛРН, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям при разливе нефти;
обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на объектах в соответствии с планами предупреждения и ликвидации разливов нефти.

Однако, нормативными актами не устанавливаются требования по оценке достаточности сил и средств ЛРН, по определению источников финансирования обеспечения несения готовности к ЛРН на морских трассах перевозки нефти.

Законом об охране окружающей среды установлен общепринятый принцип – загрязнитель платит, т.е. в случае разлива нефти все затраты и ущербы компенсируются виновником загрязнения. Однако практика показывает, что при крупных разливах нефти ущерб окружающей среде и затраты на очистные работы могут достигать нескольких миллиардов долларов, т.е. компенсация по силам только транснациональным корпорациям. Следует также отметить, что финансирование операций ЛРН требуется начинать как можно на более ранней стадии с тем, чтобы повысить эффективность работ и снизить ущерб, в то же время источники финансирования этих работ не определены, особенно, в случае неустановленного загрязнителя или иностранного судовладельца. Опыт показывает, что иногда на установление виновника загрязнения может потребоваться длительное время и, как правила, судебное разбирательство. Созданные фонды по ликвидации чрезвычайных ситуаций трудно доступны, т.к. средства в них резервируются на случай ликвидации любых видов ЧС, кроме того, они не предназначены для заблаговременного приобретения соответствующих средств реагирования.

Порядок возмещения затрат на ЛРН. Финансирование работ по ЛРН осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.94 г. № 989 «О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте» и постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (пункт 34).

Финансирование мероприятий по предотвращению и ликвидации разливов нефти и предварительной подготовки к ЛРН осуществляется за счет виновника загрязнения. Спорные случаи рассматриваются в арбитражном суде и компенсация проводится на основе его решения.

Обучение персонала организаций, занятых в операциях по ликвидации разливов нефти, и поддержание сил и средств ЛРН в готовности и исправном техническом состоянии проводится за счет организаций-владельцев этих сил и средств.

Расходы по ЛРН, ущерб природной среде, а также упущенная выгода, возмещаются за счет физических и юридических лиц, виновных в нанесении ущерба морской среде и ответственных за возмещение ущерба, в случае инцидента, вызвавшего загрязнение нефтью.

2.1.3. Компенсация ущерба окружающей среде, оценка ущерба

В соответствии с требованием Федерального Закона Ф3-7 от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» за экологические правонарушения, следствием которых явилось загрязнение окружающей природной среды, виновная сторона подвергается Федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды штрафу и взысканию ущерба за нанесение вреда окружающей среде.

За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.

Согласно положениям Статей 75 и 77 Закона:

Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии со Статьей 78 Закона:

1. Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

2. На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

3. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.

Вопросы охраны водных объектов от загрязнения содержатся также в главе 6 «Охрана водных объектов» и в главе 7 « Ответственность за нарушение водного законодательства» Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. №74-ФЗ (вступил в силу с 01.01.2007 г.) в ред. Федерального закона от 14.07.2008 г. №118-ФЗ.

Статья 68 главы 7 Водного кодекса устанавливает административную и уголовную ответственность за нарушение водного законодательства.

1. Лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред.

Статья 69 устанавливает порядок возмещение вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства.

1. Лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.

2. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время основным документом, регламентирующим порядок определения платы и оценки ущерба за негативное воздействие на окружающую среду, является Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 г. № 71 «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» (Зарегистрирован в Минюсте РФ 15 мая 2007 г. № 9471)

Расчет платы и компенсации за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется Росприроднадзором.

По судебным решениям выплачивается компенсация по возмещению разумных расходов, физического ущерба и экономических потерь, вызванных разливом нефтепродукта. Виды обычно возмещаемых претензий:

меры по предотвращению или уменьшению загрязнения, например, развертывание бонов;
операции по очистке на акватории и на берегу;
утилизация собранной нефти, нефтяного мусора;
очистка или замена поврежденной собственности;
экономические потери, как результат загрязнения.

Если юридическое лицо, виновное в разливе нефти, не установлено или не кредитоспособно, а также, если разлив нефти произошел в результате действия непреодолимых сил природы, возмещение ущерба и финансирование работ по ЛРН производятся из резерва материальных ресурсов субъекта Федерации, в зоне ответственности которого произошла авария или правительства Российской Федерации.

Российская Федерация ввела систему штрафов за убытки в результате разлива нефти в качестве своего суверенного права. Эти принципы рассматриваются ниже. После ликвидации разливов нефти производится подсчет расходов, понесенных участниками ЛРН, подсчет ущерба от загрязнения акватории и берега нефтью, убытков, понесенных портам, и организациям территория и акватория которых попала в зону загрязнения, вследствие их временного вывода из эксплуатации, ущерб окружающей среде.

Подсчет расходов производится по следующим статьям:

стоимость эксплуатации плавсредств, бонов и сборщиков нефти за время их участия в ЛРН с учетом времени их подхода или доставки к месту разлива;
стоимость постановки и уборки бонов, разворачивания и сворачивания сборщиков нефти;
стоимость очистки причалов, судов, буев, берега и т.п.;
стоимость расходуемых материалов при ведении ЛРН (обеспечение жизнедеятельности людей, работы оборудования и расходуемых для ЛРН) с учетом доставки и хранения;
стоимость утилизации собранной нефти и нефтесодержащего мусора (за вычетом стоимости полученного вторичного нефтепродукта);
стоимость утилизации загрязненного нефтепродуктами грунта;
стоимость упущенной выгоды, вследствие вынужденного простоя организаций, попавших в зону загрязнения;
стоимость штрафов за нарушение водного законодательства;
стоимость привлечения дополнительных сторонних материальных и людских ресурсов.

По каждой организации, участвовавшей в работах по ЛРН, ведется также расчет доли их расхода на административно-управленческие нужды и почтово-телеграфные расходы, непосредственно связанные с ЛРН.

Расчеты затрат на ЛРН выполняются на основании отраслевой Инструкции по расчету фактической себестоимости от 29.04.94 г., утвержденной Министерством транспорта Российской Федерации, с учетом дополнений и изменений, внесенных в Налоговый Кодекс РФ (часть первая, вторая) по состоянию на 01 января 2002 года.

Несмотря на кажущуюся полноту национальных нормативных актов по вопросам возмещения затрат и компенсации ущерба, их применение на практике оказывается чрезвычайно сложным и трудоемким. Зачастую затраты понесенные профессиональными формированиями на ликвидацию разливов не компенсируются. Это происходит из-за того, что положения перечисленных выше нормативных актов часто противоречат друг другу, написаны нечетко и допускают различные толкования.

Задача выработки и реализации государственной политики в области морского транспорта, в том числе мероприятий по предотвращению загрязнения морской среды с судов и обеспечению реагирования на разливы нефти возложена на Министерство Транспорта России (Росморречфлот). Согласно положению о Росморречфлоте, на него возложено проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта. Однако, не указан источник финансирования этих услуг. Средства, выделяемые федеральным бюджетом, покрывают только текущие затраты на обеспечение оказания этих услуг. Они не выделяются на приобретение новых технических средств, специализированных судов, их ремонт и обслуживание.

ФГУ «Госморспасслужба России» при Росморречфлоте была создана и оснащена средствами ЛРН в 80-е годы. Она обеспечивает несение готовности к реагированию на разливы нефти на морских путях в зоне ответственности Российской Федерации. Однако, состояние производственной базы подразделений ФГУ «Госморспасслужба России» на морских бассейнах не позволяет обеспечить адекватное реагирование на возможные разливы нефти, т.к. имеющегося оборудования и судов, из-за отсутствия финансирования, недостаточно, они изношены и длительное время не обновлялись.

В настоящее время отсутствуют нормативные требования к численности, техническому оснащению аварийно-спасательных формирований для ЛРН, оценке готовности формирований к выполнению возложенных на них задач.